III OSK 2018/24

III OSK 2018/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Mariusz Kotulski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
659
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Wr 411/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-03-21
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 411/23 w sprawie ze skargi P.P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 13 sierpnia 2023 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt I i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 411/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.P., stwierdził, że Komendant Miejski Policji [...] przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku z dnia 13 sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej i że przewlekłość ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I); umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta Miejskiego Policji [...] do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (pkt II) oraz dalej idącą skargę oddalił (pkt III). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
P.P. wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2023 r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci sześciu protokołów przesłuchania świadka (funkcjonariuszy Policji) i jednej notatki służbowej. Nadmienił, że żądane dokumenty znajdują się w aktach postępowania dyscyplinarnego, prowadzonego przez Komendanta.
Pismem z dnia 16 sierpnia 2023 r. Komendant poinformował wnioskodawcę, że - z uwagi na złożoność sprawy - korzysta z możliwości przewidzianej w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.), tj. że decyzja o udostępnieniu zostanie podjęta w terminie określonym w art. 13 ust. 2 (po otrzymaniu odpowiedzi z kancelarii adwokackiej świadczącej usługi prawne na rzecz Komendanta) w zakresie zgody na udostępnienie wnioskowanej informacji. W tym samym dniu Komendant zwrócił się do kancelarii o wydanie opinii prawnej czy żądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i czy może zostać udzielona wnioskodawcy w żądanej formie.
Dnia 6 września 2023 r. kancelaria wydała opinię, z której wynika, że materiał, o jaki występuje wnioskodawca, dotyczy bezpośrednio jego osoby i jest częścią dokumentacji postępowania dyscyplinarnego, jakie toczyło się wobec wnioskodawcy. W tej sytuacji jako uczestnik postępowania, winien on wnioskować o dostęp do danych zawartych w aktach sprawy na podstawie innych przepisów, nie zaś powołując się na przepisy u.d.i.p., gdyż postępowanie dyscyplinarne prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a ustawa ta nie przewiduje udostępniania dokumentacji na rzecz innych podmiotów niż uczestnik postępowania.
W dniu 6 września 2023 r. wnioskodawca wystąpił z ponagleniem.
Pismem z dnia 7 września 2023 r. Komendant poinformował wnioskodawcę, że kancelaria adwokacka wydała opinię prawną dotyczącą wniosku, z której wynika, że wnioskodawca - jako uczestnik postępowania - powinien wnioskować o dostęp do danych zawartych w aktach sprawy na podstawie innych przepisów nie zaś powołując się na u.d.i.p., gdyż postępowanie dyscyplinarne prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy o Policji, która to ustawa nie przewiduje udostępniania dokumentacji na rzecz innych podmiotów niż uczestnik postępowania. Zdaniem Komendanta, dostęp do orzeczeń wydanych w trakcie postępowania dyscyplinarnego w pełni realizuje ten cel ustawowy. Poza tym, udostępnieniu co do zasady podlegają określonego rodzaju informacje, a nie znajdujące się w aktach dokumenty. Ponadto poinformowano, że ustawa o Policji przewiduje, iż sprawcą przewinienia dyscyplinarnego może być tylko policjant w służbie czynnej. Wskazano, że w związku z tym, iż wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji, to tym samym utracił przymiot obwinionego oraz uprawnienia, o których mowa w art. 135f ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji dot. prawa do przeglądania akt postępowania dyscyplinarnego. Tak więc organ uznał, że wniosek o udostępnienie materiałów z akt postępowania dyscyplinarnego nie może zostać uwzględniony, gdyż żądane informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. Zaznaczył, że żądając dostępu do protokołów przesłuchania świadków dotyczących postępowania dyscyplinarnego, wnioskodawca nie domagał się udostępnienia informacji publicznej zawartej w aktach, lecz żądał w istocie dostępu do akt sprawy tego postępowania, co z kolei regulują odrębne przepisy szczególne.
W odpowiedzi na powyższe, wnioskodawca złożył ponaglenie.
Ustosunkowując się do ponaglenia, organ wskazał na terminowe udzielenie odpowiedzi na wniosek.
Następnie wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji [...] w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1705 ze zm., dalej: P.p.s.a.), uznał skargę za zasadną.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podniósł, że nie budzi wątpliwości, że Komendant jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości również, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej traktuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności".
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, protokoły przesłuchania świadka z zakończonego już postępowania dyscyplinarnego byłego policjanta, stanowią informację publiczną, która powinna być udostępniona zgodnie z u.d.i.p., mimo że tego rodzaju dokumenty nie zostały bezpośrednio wymienione w art. 6 u.d.i.p. Tego rodzaju dokumenty są bowiem wytworzone w toku sformalizowanego postępowania prowadzonego przez uprawnione podmioty publiczne (art. 135e ustawy o Policji). Z przepisów ustawy o Policji wynika, że z czynności przesłuchania świadka sporządza się obligatoryjnie protokół, który winien zawierać wszystkie elementy enumeratywnie określone w art. 135e ust. 3 ustawy o Policji, a zatem jest to dokument, którego forma i treść jest szczegółowo określona przez przepisy. Protokół podpisuje funkcjonariusz publiczny odbierający przesłuchanie, co oznacza, że potwierdza on dokonanie tej czynności procesowej oraz jej przebieg. Można zatem przyjąć, że protokół z przesłuchania świadka w postępowaniu dyscyplinarnym odpowiada definicji dokumentu, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ jest on dokumentem urzędowym sporządzonym w przewidzianej dla tej czynności formie i zawiera oświadczenie funkcjonariusza publicznego, który, podpisując protokół, oświadcza, że czynność została faktycznie dokonana i jaki był jej przebieg. Z protokołu wynika, jakie czynności zostały dokonane przez właściwy organ, jaki był ich przebieg i - co ma szczególne znaczenie dla społecznej kontroli organów władzy publicznej - jakie wnioski wyciągnął właściwy organ z takiej czynności procesowej i jak one się mają do dalszych działań tego organu. Protokół zeznań świadka pozwala zatem ocenić zarówno sam sposób wykonywania swoich czynności przez organ (np. czy do czynności przesłuchania organ był przygotowany, czy też czynność była przeprowadzona niechlujnie) oraz sposób dalszego postępowania organu prowadzącego dane postępowanie (np. czy wziął pod uwagę treść zeznania, czy też je pominął, a jeżeli tak, to dlaczego). Są to zatem informacje o sprawach publicznych dotyczących funkcjonowania władzy publicznej, czyli sposobu prowadzenia przez nią postępowania. Tak więc protokoły z przesłuchania świadka zakończonego postępowania dyscyplinarnego, prowadzonego przez Komendanta, zawierają informację publiczną, ponieważ wynika z nich zarówno sposób wykonania czynności procesowych przez funkcjonariusza publicznego, jak również z ich treści można wyprowadzić ocenę, czy podjęte czynności procesowe w sprawie mają uzasadnienie w zebranym materialne dowodowym.
Jak wynika z akt sprawy, Komendant, po otrzymaniu wniosku z dnia 13 sierpnia 2023 r., w dniu 16 sierpnia 2023 r. poinformował skarżącego, że z uwagi na złożoność sprawy korzysta z możliwości przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., tj. że decyzja o udostępnieniu zostanie podjęta w terminie określonym w art. 13 ust. 2 (po otrzymaniu odpowiedzi z kancelarii adwokackiej (świadczącej usługi prawne na rzecz Komendanta MP) w zakresie zgody na udostępnienie wnioskowanej informacji. W tym samym dniu zwrócił się do kancelarii o wydanie opinii prawnej. Dnia 6 września 2023 r. kancelaria wydała opinię, zaś 7 września 2023 r. Komendant poinformował wnioskodawcę, że wniosek o udostępnienie materiałów z akt postępowania dyscyplinarnego nie może zostać uwzględniony, gdyż żądane informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 u.d.i.p.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w stanie sprawy nie wystąpiła uzasadniona przyczyna zastosowania regulacji art. 13 ust. 2 u.d.i.p., która pozwala na wydłużenie terminu udostępnienia informacji publicznej. Sąd zauważył, że w sprawie nie zaistniał racjonalny powód niemożności udostępnienia informacji w terminie podstawowym. Za taki nie może być bowiem uznane wystąpienie do kancelarii prawnej o opinię prawną w zakresie wyrażenia zgody na udostępnienie informacji. Komendant, jako podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej, powinien orientować się w uregulowaniach prawnych dotyczących udostępniania informacji publicznej. Tym bardziej, że wniosek nie dotyczył kwestii zbyt skomplikowanej i wystarczającym było zapoznanie się z orzecznictwem sądów administracyjnych. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że działanie Komendanta było niepotrzebne i doprowadziło do przewlekłości postępowania.
Zdaniem Sądu, wskazany powód nie był wystarczający do przedłużenia terminu załatwienia wniosku skarżącego i naruszał art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedłużenie terminu musi opierać się na przesłankach obiektywnych, wynikających z charakteru wniosku (jego skomplikowania, obszerności, wielowątkowości, itp.) i wiązać się z koniecznością przeprowadzenia analizy i wyodrębnienia stosowanych informacji oraz zaangażowania w ten proces pracowników, którzy muszą go wykonać poza zwykłymi swoimi obowiązkami.
Jednocześnie, WSA we Wrocławiu uznał, że stwierdzona przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ nie zignorował wniosku skarżącego i odpowiedział na wniosek, jednak jego argumentacja okazała się wadliwa. Przewlekłość organu wynikała z niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej i błędnej interpretacji przepisów oraz orzecznictwa sądów administracyjnych.
Wobec zobowiązania organu do załatwienia tego samego wniosku skarżącego w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy w rozpoznawanej równolegle sprawie dotyczącej bezczynności Komendanta, w tej sprawie Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją, Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zadośćuczynienia oraz nałożenia na organ grzywny, z uwagi na fakt, że organ nie dopuścił się rażącej przewlekłości. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia godności skarżącego.
W dniu 10 maja 2024 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Komendant Miejski Policji [...], zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt I oraz wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. art.149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 2 u.d.i.p. poprzez stwierdzenie, że Komendant Miejski Policji [...] przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku z dnia 13 sierpnia 2023 r., podczas gdy Komendant Miejski Policji [...] w żadnej mierze nie prowadził przewlekle postępowania, w szczególności poinformował pismem z dnia 16.08.2023 r. stronę, że decyzja o udostępnieniu żądanych informacji nastąpi w terminie określonym w art. 12 ust. 2 u.d.i.p., tj. po otrzymaniu opinii prawnej, a następnie pismem z dnia 07.09.2023 r. odmówił udzielenia żądanych dokumentów z uwagi na brak przymiotu informacji publicznej;
2. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w zw. z art. 135f ust. 1 pkt 3 ustawy. o Policji, poprzez błędną wykładnię, że protokoły przesłuchania świadków w toku postępowania dyscyplinarnego funkcjonariuszy Policji prowadzonego wobec strony a umorzonego wobec zwolnienia ze służby strony skarżącej, stanowią informację publiczną, podczas gdy protokoły te nie stanowią informacji publicznej i po zakończeniu postępowania dyscyplinarnego nawet funkcjonariusz w służbie czynnej nie ma do nich dostępu.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd pierwszej instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku.
Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 2 u.d.i.p. (powinno być art. 13 ust. 2) jest zasadny.
Na wstępie należy przypomnieć, że w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym omawianej regulacji pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (zob.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011). W wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób prawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to bez względu na to, czy sprawa została zakończona, jak w niniejszej sprawie, pismem informującym przed wydaniem orzeczenia przez sąd, czy też nie. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ, mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności, nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa.
Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Natomiast jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.).
Z powyższych przepisów wynika, że zasadą jest, że po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany powinien:
1. zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.), udostępnić wnioskodawcy żądaną informację publiczną;
2. ewentualnie w tym terminie wydać - zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. - decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p.; albo
3. jeżeli podmiot nie dysponuje informacją publiczną wskazaną w skierowanym do niego wniosku lub gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, by nie pozostawać w stanie bezczynności lub przewlekłości, powinien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art.16 ust. 1 u.d.i.p.
W sprawie nie można zatem przypisać Komendantowi, że działał w sposób przewlekły. Organ bowiem trzy dni po otrzymaniu wniosku, stosowanie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. rozpatrzy wniosek w terminie do dwóch miesięcy, przy czym wskazał na okoliczność, która usprawiedliwiała wydłużenie terminu – tj. konieczność konsultacji prawnej w zakresie możliwości udostępnienia żądanych danych. Okoliczność ta, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, jest usprawiedliwiona, ponieważ organ jakim jest Komendant nie musi być zaznajomiony ze skomplikowanymi zagadnieniami związanymi ze stosowaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej - szczególnie gdy chodzi o materiały dotyczące działania samej Policji jak i jej funkcjonariuszy. Oczywistym jest, że chodzi o materiały, które z jednej strony dotyczą zagadnień, których ujawnienie może wpłynąć na skuteczność działań Policji, a z drugiej może ujawnić informacje, które mogą dotyczyć sfery prywatnej policjantów. Stąd zwrócenie się do profesjonalistów o wyrażenie opinii w sprawie należy uznać za uzasadnione. Organ odpowiedział na wniosek skarżącego z dnia 13 sierpnia 2024 r. w dniu 7 września 2024 r., a więc w niespełna trzy i pół tygodnia po otrzymaniu wniosku – a zatem zmieścił się w terminie statuowanym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Trudno zatem uznać, że organ działa w sposób przewlekły.
Równie zasadny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w zw. z art. 135f ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji.
Wskazać na wstępie należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, iż walor informacji publicznej mają orzeczenia dyscyplinarne (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 47/22 wraz z przytoczonym w nim orzecznictwem).
Odmiennie jednak potraktować należało protokoły przesłuchania świadków oraz notatki sporządzone w postępowaniach dyscyplinarnych. Przemawia za tym treść normatywna definicji zawartej w art. 6 ust. 1 pkt.1-5 u.d.i.p. Wprawdzie bezsporne jest, że katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma charakteru wyliczenia zamkniętego, nie mniej określenia z katalogu zawartego w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. tylko w części mają charakter otwarty (przykładowy). Ustalenie charakteru publicznego informacji nie może mieć miejsca z pominięciem definicji sformułowanej w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ani w sprzeczności z normami ustawowymi zawartymi w art. 6 ust. 1 pkt.1-5 u.d.i.p. mimo, że podstawowe znaczenie w tej mierze mają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 u.d.i.p.
Sprawami publicznymi są nie tylko sprawy w znaczeniu powszechnym, ale także sprawy indywidualne, rozstrzygane w postępowaniu przed organami państwa. Do postępowań indywidualnych nawiązuje m.in. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., stanowiąc, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Bez wątpienia zatem jako informację publiczną ustawa kwalifikuje: informację o sposobach przyjmowania spraw, załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania i rozstrzygania, treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W postępowaniach indywidualnych wytwarzane są przez organy prowadzące postępowanie nie tylko akty administracyjne czy innego rodzaju rozstrzygnięcia, ale także dokumenty utrwalające czynności procesowe organów oraz dokumenty z postępowania dowodowego, tj. protokoły z zeznań świadków, wyjaśnień obwinionego. Tego rodzaju dokumenty nie zostały jednak wymienione w art. 6 ust. 4 pkt 1 lit. a u.d.i.p., nie nawiązują doń także pozostałe uregulowania art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszym składzie, przyjęcie, że do dokumentów urzędowych, wytworzonych w postępowaniu indywidualnym należy zaliczyć każdy dokument, nie odpowiadałoby sensowi regulacji art. 6 ust. 1 pkt.4 lit. a u.d.i.p. Katalog informacji publicznych z art. 6 u.d.i.p. spełnia w istocie istotną funkcję porządkującą, determinuje zakres danych typów informacji. Wprowadzenie katalogu informacji publicznej pozwala na uniknięcie każdorazowego badania przez organ zobowiązany do jej udzielenia, czy wniosek o udostępnienie informacji odnosi się w istocie do informacji publicznej. Pozostawienie szerokiej oceny, czy dana informacja jest objęta zakresem przedmiotowym art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podmiotowi zobowiązanemu do jej udostępnienia mogłaby w praktyce stanowić utrudnienie w efektywnym korzystaniu z uprawnienia uregulowanego w u.d.i.p. Z tych względów zatem nie można było przyjąć publicznego charakteru żądanych protokołów zeznań świadków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko nie pozostaje także w sprzeczności z celem prawa do informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, w konsekwencji zapewnić właściwe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa.
Dostęp do orzeczeń, wydanych w trakcie postępowania dyscyplinarnego w pełni realizuje zadania związane z kontrolą społeczną, której celem nie było narażanie obywateli na utratę prywatności. Tymczasem w protokołach przesłuchań w sprawie dyscyplinarnej oraz innych dokumentach znajdują m.in. zapisy zeznań świadków, zawierające informacje, które udostępnione nawet po uniemożliwieniu zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi mogą zagrozić naruszeniem praw osób do ochrony ich godności, prawa do prywatności i dobrego imienia. Ich zanonimizowanie nie ochroni podmiotów biorących udział w postępowaniu, także w charakterze świadków albo pokrzywdzonych przed ujawnieniem informacji podlegających ochronie. Powyższe stanowisko na tle dostępu do sprawa postępowaniach dyscyplinarnych jest już ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia: 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2448/14 dotyczący dostępu do dokumentów z postępowania nauczycieli, 5 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3255/15 dotyczący rzeczoznawców majątkowych; 12 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 47/22 dotyczący radców prawnych; 5 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 1425/23 dotyczący nauczycieli akademickich; 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt III OSK 2116/19 dotyczy strażaków PSP). Uznać zatem należy, że żądane przez skarżącego dokumenty opisane we wniosku z dnia 13 sierpnia 2023 r. w postaci sześciu protokołów przesłuchania świadka oraz notatki służbowej nie stanowią informacji publicznej, o czym organ poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia 7 września 2023 r. W takiej sytuacji, nie można zatem było stwierdzić, że Komendant Miejski Policji [...] przewlekle prowadził postępowanie w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 P.p.s.a., uchylił wyrok WSA we Wrocławiu w zaskarżonej części, tj. w zakresie pkt I i oddalił skargę w tym zakresie, o czym orzeczono jak w pkt 1 wyroku.
Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz Komendanta Miejskiego Policji [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy, w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.