III OSK 5825/21

III OSK 5825/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 5828/21 - Wyrok NSA z 2023-12-12
II SA/Ke 140/21 - Wyrok WSA w Kielcach z 2021-04-22
II SA/Go 391/20 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2021-04-07
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art.35 ust.3 pkt 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Go 391/20 w sprawie ze skargi K.K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i skargę oddala, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Go 391/20 po rozpoznaniu K.K. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Żagań z dnia 17 czerwca 2020 r. nr XIX/153/20 w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na rozstrzygnięcie Wójta Gminy Żagań.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 25 lutego 2020 r. K.K., powołując się na § 30 ust. 1 i 2 w zw. z § 26 ust. 9 uchwały Rady Gminy Żagań z dnia 18 grudnia 2015 r. nr XII/81/15 w sprawie Statutu Sołectwa Rudawica (dalej jako Statut), złożył do Wójta Gminy Żagań protest przeciw ważności wyborów z dnia 13 lutego 2020 r. w sprawie odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz wyboru nowego Sołtysa i Rady Sołeckiej.
W odpowiedzi pismem z dnia 6 marca 2020 r. Wójt Gminy Żagań odrzucił protest wskazując, że zgodnie z § 30 ust. 1 Statutu protest powinien być wniesiony w terminie 14 dni od daty wyborów. Wybory odbyły się 13 lutego 2020 r., 14 dni upłynęło 27 lutego 2020 r. Zgodnie z § 30 ust. 8 Statutu, protest zostaje oddalony, jeżeli został złożony z naruszeniem 14-dniowego terminu. W ocenie Wójta Gminy Żagań 14-dniowy termin do wniesienia protestu jest zachowany tylko wówczas, gdy zostanie on fizycznie wniesiony lub złożony do Urzędu Gminy w okresie 14 dni od dnia wyborów organów sołectwa, bądź w tym terminie powinien być wniesiony w drodze pocztowej.
Pismem z dnia 11 marca 2020 r., powołując się na § 30 ust. 5 Statutu, K.K. wniósł zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając brak: 1) podania przyczyny odrzucenia protestu oraz brak jego merytorycznego rozstrzygnięcia protestu, 2) rozstrzygnięcia protestu w postaci zarządzenia na zasadzie § 30 ust. 4 Statutu, 3) podania podstawy prawnej do czynności prawnej (odrzucenia) protestu, bowiem Statut nie przewiduje takiej czynności, 4) wskazania przez Wójta, czy odrzuca protest w całości, czy konkretne jego punkty, 5) wskazania przez Wójta podstawy prawnej do rodzaju czynności prawnej, tj. tytułowej formy pisma "ODPOWIEDŹ NA PROTEST" - Statut nie przewiduje takiej formy prawnej dotyczącej rozpoznawania protestu. W uzasadnieniu podkreślono, że protest przeciwko ważności wyborów został złożony w terminie, gdyż wysłał go w dniu 26 lutego 2020 r. z placówki Poczty Polskiej znajdującej się na ul. [...]. Protest zmieścił się w terminie wymaganym w § 30 ust. 1 Statutu, bowiem termin ten liczy się od daty stempla pocztowego z dnia wysłania, a nie od daty otrzymania przesyłki listowej. Wymagane jest wydanie zarządzenia na zasadzie § 30 ust. 4 Statutu. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia Wójta i uznanie protestu.
Rada Gminy Żagań uchwałą z dnia 17 czerwca 2020 r. nr XIX/153/20, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zwanej dalej u.s.g. oraz § 30 ust. 1 Statutu, po zapoznaniu się z opinią Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, postanowiła uznać "zażalenie K. K." z dnia 24 marca 2020 r. za bezzasadne. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z § 30 ust. 1 Statutu wniesienie protestu powinno nastąpić w ciągu 14 dni od wyborów we wsi, czyli ostateczny termin na wniesienie protestu minął 27 lutego 2020 r. Protest do Urzędu Gminy Żagań wpłynął 2 marca 2020 r. Protest, który wpłynął po terminie zawiera wady formalne i nie podlega rozpatrzeniu.
Pismem z dnia 15 lipca 2020 r. K.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na powyższa uchwałę, zarzucając jej naruszenie prawa przez niezastosowanie art. 57 § 1 i § 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) zwanej dalej K.p.a. przy procedowaniu i rozpoznaniu zażalenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Postanowieniem z dnia 5 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2021 r. Sąd Wojewódzki uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W motywach orzeczenia wskazano w pierwszej kolejności, że skarżący posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, rozstrzyga ona bowiem zażalenie skarżącego na pismo (zarządzenie) Wójta Gminy Żagań odrzucające jego protest przeciw ważności wyborów z dnia 13 lutego 2020 r. w sprawie odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz wyboru nowego Sołtysa i Rady Sołeckiej. Kształtuje więc w sposób bezpośredni jego sytuację prawną, uniemożliwiając mu ze względów formalnych realizację uprawnienia, przewidzianego w § 30 Statutu, do poddania merytorycznej ocenie ważności zaskarżonych wyborów. Stąd wniosek organu o odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji skarżącego jest w sposób oczywisty pozbawiony jakichkolwiek podstaw.
Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd wskazał, że Rada Gmin Żagań zawarła w Statucie przepisy określające zasady wnoszenia protestów przeciwko ważności sołtysa i rady sołeckiej oraz ich rozstrzygania. Zgodnie z § 30 Statutu w terminie 14 dni od daty wyborów może zostać wniesiony protest przeciwko ważności wyborów Sołtysa lub członka Rady Sołeckiej z powodu naruszenia postanowień statutu, jeśli naruszenie to mogło przesądzić o wynikach wyborów (ust. 1). Wójt rozstrzyga protest w formie zarządzenia w ciągu 14 dni od daty jego złożenia (§ 30 ust. 5). Na rozstrzygnięcie Wójta przysługuje zażalenie do Rady Gminy w terminie 14 dni od daty jego opublikowania (ust. 6). Protest zostaje oddalony jeżeli został złożony z naruszeniem 14-dniowego terminu o którym mowa w ust. 1 (§ 30 ust. 9). W niniejszej sprawie istota sporu koncentruje się wokół kwestii, czy skarżący dochował 14-dniowego terminu do wniesienia protestu wskazany w § 30 ust. 1 Statut. Zakwestionowane przez skarżącego wybory odbyły się w dniu 13 lutego 2020 r. Tym samym zgodnie z powyższym przepisem protest wyborczy powinien zostać złożony najpóźniej w dniu 27 lutego 2020 r. Z załączonego do zażalenia dowodu nadania listu poleconego na Poczcie zawierającego protest wynika, iż skarżący wysłał go w dniu 26 lutego 2020 r. Protest ten wpłynął do organu w dniu 2 marca 2020 r. Przepisy Statutu nie regulują kwestii czy dla zachowania terminu do wniesienia protestu wystarczające jest nadanie go w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe, czy też konieczne jest, aby protest dotarł do organu w tym terminie W postępowaniu zainicjowanym protestem nie stosuje się przepisów K.p.a., gdyż nie należy ono do postępowań wymienionych w art. 1 i 2 K.p.a. Jednakże - wobec braku szczegółowej regulacji Statutu w tym zakresie, spełniającej standard wymaganej określoności oraz pojawiającymi się w związku z tym wątpliwości interpretacyjnymi, a także mając na względzie zasadę przewidywalności stanowionego prawa oraz obowiązek nienaruszania zaufania obywatela do państwa, wywodzone z art. 2 Konstytucji RP - należało uznać za dopuszczalne, iż termin do wniesienia protestu - podobnie jak w zasadzie we wszystkich przepisach, określających postępowania, w tym art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a.) - jest zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe. Takie zresztą stanowisko zajął Wójt Gminy Żary w piśmie z dnia 6 marca 2020 r., a Rada Gminy nie wskazała dlaczego nie akceptuje tego poglądu.
W ocenie Sądu nawet przyjęcie stanowiska odmiennego od powyżej zaprezentowanego, a mianowicie, iż dla zachowania terminu do wniesienia protestu konieczne jest, aby dotarł on do organu w terminie 14 dni od wyborów, należało uznać, iż w kontrolowanej sprawie skarżący dochował tego terminu. Z załączonego przez skarżącego do zażalenia wydruku ze śledzenia listu poleconego zawierającego protest wynika, iż był on awizowany organowi w dniu 27 lutego 2020 r. (czyli w ostatnim dniu kiedy protest mógł być złożony), jednakże odebrano go w dniu 2 marca 2020 r., do czego Rada Gminy Żagań w ogóle się nie odniosła. Podkreślono, iż w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP) nieakceptowalna jest sytuacja, że organ administracji publicznej nie podejmuje pism do niego kierowanych i poprzez tego rodzaju działania uniemożliwia obywatelowi zachowanie terminu do skutecznego dokonania czynności. Takie działania są również sprzeczne z obowiązkiem działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu w takim przypadku należy uznać, iż pismo zostało wniesione do organu w dniu, w którym mógł się z nim zapoznać, a to miało miejsce w ostatnim dniu do złożenia protestu.
Zaakcentowano przy tym, że w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2019 r. poz. 684 ze zm.) zwanej dalej K.wyb., bowiem niedopuszczalne jest zastosowanie w niniejszej sprawie art. 9 § 1 i 3 K.wyb. per analogiam.
Kwestie zaś dotyczące formy rozstrzygnięcia przez Wójta protestu (w postaci pisma zamiast zarządzenia zgodnie z § 30 ust. 5 Statutu) i treści tego rozstrzygnięcia (odrzucenie protestu zamiast jego oddalenie zgodnie z § 30 ust. 9 Statut), do czego Rada Gminy Żagań się nie odniosła, mają charakter poboczny i nie miały, zdaniem Sądu, istotnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej uchwały.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ wydając zaskarżoną uchwałę dopuścił się istotnego naruszenia prawa, co uzasadniło, zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej P.p.s.a., stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy Żegań, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego w postaci:
1) art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż organ stanowiący Gminy Żagań nie określił w sposób kompleksowy zasad wyboru organów jednostki pomocniczej, w tym wnoszenia protestów wyborczych, pomimo iż to zrobił. Co też wyklucza możliwość stosowania rozwiązań prawnych nie przewidzianych w uchwale tego organu, w tym art. 57 K.p.a.,
2) § 30 ust. 1 Statutu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż termin do złożenia protestu wyborczego na wybór sołtysa jest zachowany, jeżeli protest ten zostanie nadany w terminie 14 dni od ogłoszenia wyborów listem poleconym w placówce Poczty Polskiej, a nie zostanie doręczony organowi w tym terminie, pomimo iż z brzmienia tego postanowienia uchwały wynika przeciwne rozwiązanie.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.K. wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej przez nieuprawniony podmiot, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako nieznajdującej uzasadnionych podstaw oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [...] wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Istota sporu w tej sprawie, prawidłowo zakreślona zarzutami skargi kasacyjnej, dotyczy stosowania przepisów regulujących procedurę wybierania organów jednostki pomocniczej.
Jednostki pomocnicze gminy, a do nich zalicza się m.in. Sołectwo Rudawica w Gminie Żagań, nie są jednostkami samorządu terytorialnego. Wynika to przede wszystkim z treści art. 15 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój terytorialny Polski ma zapewniać decentralizację władzy publicznej, przy czym pod pojęciem ustroju terytorialnego, o którym mowa w tym przepisie rozumie się jedynie zasadniczo podział terytorialny państwa (art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 Konstytucji RP). Ponieważ zasadniczy podział terytorialny Polski to podział na gminy, powiaty i województwa, to tym samym podział na jednostki pomocnicze gmin nie może być traktowany w kategoriach podziału zasadniczego. Tylko ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 16 ust. 1 Konstytucji RP), a tym samym wspólnotą samorządową nie może być ogół mieszkańców jednostki pomocniczej.
Prawo do tworzenia jednostek pomocniczych w gminie ma charakter co do zasady fakultatywny. Wyjątki dotyczą Miasta Stołecznego Warszawy i gmin uzdrowiskowych, które w tej sprawie nie mają zastosowania. Tym samym to od rady gminy zależy zarówno to, czy w ogóle powstanie jednostka pomocnicza oraz to, jakie zadania będą wykonywały organy takiej jednostki pomocniczej.
Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej określa statut danej jednostki. Wynika to wprost z treści art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. W tym zakresie regulacja ustawowa jest bardzo skromna i na datę uchwalenia w Gminie Żagań Statutu Sołectwa Rudawica (18 grudnia 2015 r.) sprowadzała się do wprowadzenia w art. 36 ust. 2 u.s.g. zasady, zgodnie z którą sołtys oraz członkowie rady sołeckiej są wybierani w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Oznacza to, że pozostałe zasady oraz tryb wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej Sołectwa Rudawica obligatoryjnie regulował jej Statut. Nie ma możliwości stosowania do tego trybu (i zasad) przepisów Kodeksy wyborczego, który wprost w art. 1 określa, że reguluje zasady i tryb zgłaszania kandydatów, przeprowadzania oraz warunki ważności wyborów: 1) do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej; 2) Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej; 3) do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej; 4) do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz 5) wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.
Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że do trybu wyborów organów jednostek pomocniczych nie można stosować przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym także art. 57 K.p.a. Podmiotowy i przedmiotowy zakres obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego określony w jego art. 1-4 nie obejmuje postępowań objętych trybami wyborczymi określonymi w statutach jednostek pomocniczych gmin. Kwestie dotyczące wnoszenia protestów wyborczych nie stanowią ani jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych prowadzących do rozstrzygania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych, ani też nie dotyczą spraw rozstrzyganych z mocy prawa lub porozumień przed organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, ani też nie dotyczą rozstrzygania sporów o właściwość i wydawania zaświadczeń – art. 1 pkt 1-4 K.p.a. w wersji obowiązującej na datę uchwalenia Statutu Sołectwa Rudawica. Prowadzi to do wniosku, że całościowo procedurę wyborczą (zasady i tryb wyborów) wybieralnych organów jednostki pomocniczej musi uregulować jej statut.
Przedmiotem tej sprawy nie jest kontrola uchwały Rady Gminy Żagań z dnia 18 grudnia 2015 r. nr XII/81/15 w sprawie Statutu Sołectwa Rudawica, ale kontrola wyroku Sądu pierwszej instancji rozpoznającego skargę na uchwałę Rady Gminy Żagań z dnia 17 czerwca 2020 r. nr XIX/153/20 w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na rozstrzygnięcie Wójta tej Gminy.
Wójt Gminy Żagań odrzucił protest jednego z mieszkańców Sołectwa Rudawica przeciwko ważności wyboru Sołtysa oraz Rady Sołeckiej tego Sołectwa. Przyczyną odrzucenia protestu było niedochowanie 14-dniowego terminu do jego skutecznego wniesienia.
Trafnie strona skarżąca kasacyjnie ponosi, że § 30 ust. 1 Statutu Sołectwa Rudawica wprost stanowi, iż protest można wnieść w terminie 14 dni od daty wyborów. Żaden przepis Statutu ww. Sołectwa nie dopuszcza uznania, że termin ten zostaje zachowany także wtedy, gdy osoba wnosząca protest jedynie wyśle go listem poleconym w terminie 14 dni od daty wyborów niezależnie od tego, kiedy taka przesyłka zostanie doręczona do Wójta (Urzędu Gminy Żagań).
Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia w tej sprawie, czy ten tryb wnoszenia protestów wyborczych jest prawidłowy lub czy jest uregulowany w sposób całościowy. Przedmiotem tej sprawy jest jedynie kontrola zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, który prawidłowo stwierdził, że termin do wnoszenia protestów wyborczych w wyborach do organów Sołectwa Rudawica przeprowadzonych w dniu 13 lutego 2020 r. mijał z dniem 27 lutego 2020 r. Wadliwie jednak Sąd ten wskazał, że skoro skarżący K.K. wysłał protest wyborczy listem poleconym w dniu 26 lutego 2020 r. i został on odebrany przez pracownika Urzędu Gminy Żagań w dniu 2 marca 2020 r., to 14-dniowy termin wynikający z § 30 ust. 1 Statutu został dochowany. Sąd pierwszej instancji niewadliwie przy tym wskazał, że do wnoszenia protestów wyborczych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże przyjmując takie trafne założenie uznał zarazem, iż zaistniały wątpliwości dotyczące interpretacji § 30 ust. 1 Statutu, a ponadto zasada przewidywalności stanowionego prawa oraz wywodzony z art. 2 Konstytucji RP obowiązek nienaruszania zaufania obywateli do państwa pozwalają na stwierdzenie, że skutecznym było wniesienie protestu w drodze przesyłki listowej, jeżeli tylko jej nadanie nastąpiło przed upływem terminu.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że § 30 ust. 1 Statutu nie zawiera wątpliwości redakcyjnych. Przepis ten nie przewiduje skutecznego wnoszenia protestów wyborczych w taki sposób, w jaki opisał to Sąd pierwszej instancji tj. uznania za wystarczające nadanie przesyłki pocztowej przed upływem terminu. Nie można domniemywać obowiązujących norm prawnych, jeżeli nie zawiera ich dany akt prawny. Niewątpliwie prawo powinno być uregulowane w sposób precyzyjny i nie pozostawiać istotnych kwestii poza jego regulacją dotyczącą danej materii. Jeżeli jednak ustawodawca nakazuje radom gmin w zasadzie w pełni dowolne regulowanie zasad i trybu wybierania sołtysów i rad sołeckich jednostek pomocniczych, to tym samym procedury wyborcze mogą być różnorodne i odmienne w każdym sołectwie. Nawet odesłanie, chociażby odpowiednie do stosowania w tym zakresie Kodeksu wyborczego nie jest możliwe (tak też NSA w wyroku z 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2030/22).
Oznacza to też, że samo uregulowanie dopuszczalności wnoszenia protestów od wyników wyborów ma także charakter fakultatywny i mogło znaleźć się w danym statucie, lub też statut mógł go nie zawierać. Także regulacja trybu i terminu wnoszenia takiego protestu została w pełni pozostawiona do swobodnego uregulowania radzie gminy. Jest to przejaw tzw. władztwa statutowego, do którego odnosi się art. 169 ust. 4 Konstytucji RP. Skoro radni Rady Gminy Żagań nie wprowadzili możliwości wnoszenia protestów wyborczych w ten sposób, że wystarczającym byłoby tylko wysłanie przesyłki (listu) z protestem wyborczym w terminie do jego wniesienia, to takiego trybu nie można domniemywać.
Błędnie Sąd pierwszej instancji wskazuje przy tym, że do funkcjonowania samych jednostek pomocniczych należy stosować te zasady, które dotyczą samorządu gminnego. Jak już zostało to wskazane, jednostki pomocnicze nie są i nie mogą być szczeblem samorządu terytorialnego, a tym samym także zasady ich funkcjonowania oraz m.in. zasady wyboru ich organów nie mogą być objęte taką ochroną prawną, jaka dotyczy organów samorządu i trybu ich wyboru.
W tej sprawie kryterium kontroli jest kryterium zgodności z prawem. Tym samym stosując zasady konstytucyjne Sąd pierwszej instancji powinien przede wszystkim zwrócić uwagę na art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy organ władzy publicznej, a więc także i Rada Gminy Żagań ma obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do państwa sytuacja, w której organ gminy podejmuje uchwałę na podstawie i w granicach prawa.
Także w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd o szerokim zakresie samodzielności rady gminy w regulowaniu zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, którego granicami są obowiązujące przepisy rangi ustawowej (por. wyrok NSA z 4 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1785/22). Tym samym jeżeli Rada Gminy Żagań nie wprowadziła możliwości wnoszenia protestów wyborczych w takim trybie, w jakim w tej sprawie zastosował skarżący K.K., to nie można domniemywać że taki tryb obowiązywał w Sołectwie Rudawica na datę jego wniesienia.
Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Rady Gminy Żagań i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę K.K. na uchwałę Rady Gminy Żagań z dnia 17 czerwca 2020 r. nr XIX/153/20 w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na rozstrzygnięcie Wójta Gminy Żagań. Kontrolując zaskarżoną uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna. Uchwała ta nie zawiera istotnego naruszenia prawa, a tylko taka okoliczność uzasadniałaby na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie jej nieważności. Prawidłowo Rada Gminy w tej uchwale stwierdziła, że skoro skarżący nie wniósł w terminie 14 dni protestu wyborczego stosownie do treści § 30 ust. 1 Statutu Sołectwa Rudawica, to protest wniesiony po tym terminie nie podlegał rozpoznaniu.
Tym samym skarga K.K. na ww. uchwałę Rady Gminy Żagań z dnia 17 czerwca 2020 r. nr XIX/153/20 nie zasługiwała na uwzględnienie i w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. została oddalona.
O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ww. przepis.