III OSK 582/23

III OSK 582/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Lu 638/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-10-25
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 15 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 638/22 w sprawie ze skargi J. L. na akt Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w X. z dnia 15 grudnia 2021 r. nr ZO.AGK.604/8-15480/21 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. L. na rzecz Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w X. 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 638/22, oddalił skargę J. L. (dalej jako "skarżący") na akt Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w X. (dalej jako "Dyrektor") z dnia 15 grudnia 2021 r. nr ZO.AGK.604/8-15480/21 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej.
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Wnioskiem z dnia 27 listopada 2021 r. złożonym w trybie przewidzianym ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej jako "u.d.i.p.", skarżący zwrócił się do Dyrektora o udostępnienie następujących informacji publicznych dotyczących świadczenia usług medycznych wobec pacjentów Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego (WSS) w X.:
1. Ilu pacjentom przyjmowanym na oddziały WSS w X. w 2021 roku zostały przeprowadzane testy diagnostyczne w kierunku choroby CON/ID19?
2. Ilu pacjentom, którzy przyjęli szczepionkę przeciwko CON/ID19, przyjmowanym na oddziały WSS w X. w 2021 roku zostały przeprowadzane testy diagnostyczne w kierunku choroby CON/ID19?
3. Ilu osobom, które nie zostały poddane dobrowolnemu szczepieniu przeciwko CON/ID19 odmówiono przyjęcia na oddziały WSS w X. w 2021 roku.
4. Ilu osobom, które odmówiły diagnostyki w kierunku choroby COVID19 odmówiono przyjęcia na oddziały WSS w X. w 2021 roku?
5. Ilu pacjentów przebywających we wrześniu, październiku i listopadzie 2021 r. na oddziale leczącym osoby z CON/ID19 w WSS w X., było po przyjęciu szczepionki przeciwko tej chorobie?
6. Ilu pacjentów przebywających we wrześniu, październiku i listopadzie 2021 r. na oddziale leczącym osoby z CON/ID19 w WSS w X. nie przyjmowało wcześniej szczepionki przeciwko tej chorobie?
7. Ilu pacjentów przebywających we wrześniu, październiku i listopadzie 2021 r. na oddziale leczącym osoby z CON/ID19 w WSS w X. miało status ozdrowieńca lub przechorowało wcześniej tę chorobę?
8. Ilu pacjentom przebywającym we wrześniu, październiku i listopadzie 2021 r. na oddziale leczącym osoby z COVID19 w WSS w X. badany był poziom witaminy D3?
9. Ile osób w 2019, 2020 i w bieżącym roku zmarło w WSS w X. z powodu zatorowości płucnej?
10. Ile osób w 2019, 2020 i w bieżącym roku zmarło w WSS w X. z powodu zawału serca?
11. Ile osób w wieku 0-18 lat, u których nie stwierdzono chorób współistniejących, zmarło w 2020 i bieżącym roku na chorobę CON/ID19 w WSS w X.?
12. Ile osób, u których nie stwierdzono choroby współistniejące zmarło na chorobę CON/ID19 w 2020 i bieżącym roku w WSS w X.?
13. ile osób, u których stwierdzono choroby współistniejące zmarło na chorobę CON/ID19 w 2020 i bieżącym roku w WSS w X.?
14. Ilu osobom, które zmarły w WSS w X. z powodu choroby CON/ID19 przeprowadzono sekcję zwłok w celu określenia faktycznej przyczyny zgonu?
15. Ilu osobom, które zmarły w WSS w X. w ciągu miesiąca po podaniu szczepionki przeciwko COVID19, przeprowadzono sekcję zwłok określającą faktyczną przyczynę zgonu?
16. Ile kobiet, które poroniło ciążę i były hospitalizowane w WSS w X. w bieżącym roku przyjęło wcześniej szczepionkę przeciwko COVID19?
Pismem z dnia 15 grudnia 2021 r. nr ZO.AGK.604/8-15480/21 Dyrektor udzielił odpowiedzi w zakresie pytań nr 3, 4, 8, 9, 10, 11, 12, 13 i 14. Ponadto Dyrektor wskazał, że informacje w zakresie pytań oznaczonych pkt 1, pkt 2, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 15 oraz pkt 16 z uwagi na konieczność przeprowadzenia czasochłonnych czynności w zakresie analizy dokumentacji pacjentów, ograniczeń i problemów kadrowych spowodowanych stanem epidemii oraz ustawową koniecznością przekierowania przez Szpital swojego personelu w pierwszej kolejności na potrzeby prowadzenia działalności leczniczej i zwalczania epidemii zostaną udostępnione w terminie 2 miesięcy od złożenia wniosku. Jednocześnie Dyrektor wskazał, że w związku z tym, że informacje w zakresie, o którym mowa w pkt 1, pkt 2, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 15 oraz pkt 16 nie istnieją w postaci gotowych danych statystycznych i celem ich uzyskania konieczne jest poniesienie dodatkowych kosztów w postaci wyznaczenia personelu do zgromadzenia tych informacji poprzez analizę znacznej ilości dokumentacji, zgodnie z art. 15 u.d.i.p. od skarżącego zostanie pobrana opłata w wysokości odpowiadającej dodatkowym kosztom poniesionym w związku z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku z dnia 27 listopada 2021 r. w wysokości: [...] zł. W związku z powyższym skarżący został poproszony o przekazanie danych niezbędnych do wystawienia faktury. Nadto Dyrektor wskazał, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 u.d.i.p. w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia skarżący może dokonać zmiany wniosku lub formy udostępnienia informacji albo wycofać wniosek.
W piśmie z dnia 23 grudnia 2021 r. skarżący wskazał, że tymczasowo wycofuje wniosek w zakresie pytań, których dotyczy "skandalicznie wysoko wyceniona cena".
W dniu 18 stycznia 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na akt Dyrektora, mocą którego ustalono opłatę za udostępnienie informacji publicznej w wysokości [...] zł.
Wydanemu aktowi zarzucono:
1) naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako "Konstytucja RP", w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej w rażąco wygórowanej kwocie, nie odpowiadającej rzeczywistym, konkretnym poniesionym kosztom, co stanowi faktyczne i rażące ograniczenie prawa obywateli do dostępu do informacji publicznej;
2) naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej jako "u.d.i.p.", w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że zasadą jest bezpłatność dostępu do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione, gdyż niemające charakteru wyjątku od zasady, nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej;
3) naruszenie art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do nałożenia opłaty za dostęp do informacji publicznej wyłącznie z tytułu dodatkowych kosztów związanych ze sposobem udostępnienia informacji bądź koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty w rażąco wygórowanej kwocie, nie odpowiadającej rzeczywistym, konkretnym poniesionym kosztom, w sytuacji gdy wniosek dotyczył jedynie przedstawienia pisemnej odpowiedzi na podstawie analizy danych, znajdujących się w bazach komputerowych organu, odpowiedź nie wymaga przygotowania i wydania kserokopii bądź skanów jakichkolwiek dokumentów, organ zaś nie przedstawił wnioskodawcy żadnego wyliczenia, na podstawie którego poczynił ustalenie żądanej kwoty [...] zł;
4) naruszenie art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieuzasadnione ustalenie, że udostępnienie informacji objętych wnioskiem w części dotyczącej pytań zawartych w punktach: 1, 2, 5, 6, 7, 15, 16 wymaga przeprowadzenia czasochłonnych czynności związanych z analizą dokumentacji, w sytuacji gdy zrealizowanie wniosku skarżącego w przedstawionym zakresie nie będzie w znacznej mierze obciążało funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, ze względu na nieznaczny zakres żądanej informacji (aspekt ilościowy ww. kryterium), możliwość ustalenia danych przez personel administracyjny nie medyczny jak bezpodstawnie wskazuje organ, w konsekwencji zaś ustalona na tak wysoką kwotę opłata w sposób oczywisty uniemożliwia obywatelom dostęp do informacji publicznej, gdyż jest to kwota równoważna kilku miesięcznym pensjom mieszkańców województwa [...], powiatu [...], w sytuacji gdy możliwość wyznaczenia opłaty oraz jej wysokość winny być oceniane przez pryzmat przepisów gwarantujących bezpłatność realizacji prawa do informacji;
5) naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez niewyjaśnienie przez podmiot, na jakiej podstawie dokonał ustalenia | wysokości opłaty za żądane informacje, czym podmiot zobowiązany naruszył zasadę informowania strony o okolicznościach sprawy oraz obowiązek wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu aktu.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie aktu ustalającego opłatę i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2022 r., poz. 329), dalej "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustalenie wysokości opłaty (kosztów) związanych z koniecznością przekształcenia informacji publicznej w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.) nie następuje w drodze postanowienia wydawanego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w drodze powiadomienia (informacji) o wysokości opłaty, stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty za przekształcenie informacji publicznej oraz określającej jej wysokość, o której mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., i która ma charakter aktu z zakresu administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie powiadomienia takiego dokonano pismem z dnia 15 grudnia 2021 r., które jako akt z zakresu administracji publicznej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi Sąd meriti uznał, że organ był uprawniony do wyznaczenia wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej i powiadomienia o niej skarżącego w trybie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji przyznał rację skarżącemu, że generalnie w przypadku informacji publicznej zasadą pozostaje bezpłatność dostępu do informacji publicznej. Od zasady tej, jak zresztą w przypadku wielu innych reguł ogólnych, istnieją wyjątki, w tym w szczególności ten wynikający z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Wynika to wprost z przywoływanego w skardze art. 7 u.d.i.p., który w ustępie 7 wprost stanowi, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Nie budziło więc wątpliwości, że od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej istnieje wyjątek stypizowany w art. 15 u.d.i.p. Regulacja ta ma charakter normatywny, nie została ona uznana za niezgodną z Konstytucją RP, ani w żaden inny sposób wyeliminowana z obowiązującego porządku prawnego. Jeżeli chodzi więc o samą zasadę to wynikającego z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wyjątku od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej nie można uznać za sprzeczny z przepisami Konstytucji RP oraz u.d.i.p.
Z przepisu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wynika wprost, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, to podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.). Koszty, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. to koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Taki charakter mają koszty, o których powiadomił skarżącego Dyrektor ponieważ stwierdzono, że informacje z punktów 1, 2, 5, 6, 7, 15 i 16 nie istniały w takiej formie i postaci, w jakiej zażądał tego wnioskodawca. Informacje te musiały dopiero zostać zebrane i przetworzone przez organ, co wymagało zatrudnienia poza godzinami podstawowego czasu pracy szpitala i co uzasadnia zakwalifikowanie ich jako dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia i koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Pismem z dnia 15 grudnia 2021 r. organ poinformował skarżącego, w oparciu o art. 15 u.d.i.p., że udostępnienie informacji w zakresie objętym pytaniami nr 1, 2, 5, 6, 7, 15 oraz 16 - jako że nie istnieją one w postaci gotowych danych statystycznych – wiąże się z koniecznością poniesienia przez organ dodatkowych kosztów w postaci dodatkowego wynagrodzenia personelu za przeprowadzenie analizy znacznej ilości dokumentacji celem uzyskania informacji żądanych przez skarżącego. W związku z tymi czynnościami została naliczona opłata w wysokości dopowiadającej tym kosztom w kwocie [...] zł. Pytania te dotyczyły następujących kwestii:
1. Ilu pacjentom przyjmowanym na oddziały WSS w X. w 2021 roku zostały przeprowadzane testy diagnostyczne w kierunku choroby COVID19?
2. Ilu pacjentom, którzy przyjęli szczepionkę przeciwko COVID19, przyjmowanym na oddziały WSS w X. w 2021 roku zostały przeprowadzane testy diagnostyczne w kierunku choroby COVID19?
5. Ilu pacjentów przebywających we wrześniu, październiku i listopadzie 2021 r. na oddziale leczącym osoby z COVID19 w WSS w X., było po przyjęciu szczepionki przeciwko tej chorobie?
6. Ilu pacjentów przebywających we wrześniu, październiku i listopadzie 2021 r. na oddziale leczącym osoby z COVID19 w WSS w X. nie przyjmowało wcześniej szczepionki przeciwko tej chorobie?
7. Ilu pacjentów przebywających we wrześniu, październiku i listopadzie 2021 r. na oddziale leczącym osoby z COVID19 w WSS w X. miało status ozdrowieńca lub przechorowało wcześniej tę chorobę?
15. Ilu osobom, które zmarły w WSS w X. w ciągu miesiąca po podaniu szczepionki przeciwko COVID19, przeprowadzono sekcję zwłok określającą faktyczną przyczynę zgonu?
16. Ile kobiet, które poroniło ciążę i były hospitalizowane w WSS w X. w bieżącym roku przyjęło wcześniej szczepionkę przeciwko COVID19?
Niewątpliwie więc skarżący w swoim wniosku z dnia 27 listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej nie pytał o dane dotyczące niewielkiej i ściśle oznaczonej grupy pacjentów, czy też o informacje zawarte w pojedynczych już istniejących dokumentach. Przeciwnie, jego pytania z punktów 1, 2, 5, 6, 7, 15 i 16 wniosku były pytaniami o ogólne dane o charakterze statystycznym, podsumowujące szereg danych cząstkowych zawartych w pojedynczych dokumentach. Niewątpliwie przedmiotowe dane nie istniały w takiej formie i postaci, w jakiej żądał ich skarżący. Ich uzyskanie wymagało ich zebrania, a więc wyszukania, tak w szpitalnych systemach informatycznych, jak i w dokumentacji medycznej poszczególnych pacjentów, oraz ich przetworzenia do gotowych ogólnych danych o charakterze statystycznym, a więc do formy i postaci, w jakiej zażądał tego skarżący. Dane te nie istniały w żadnym pojedynczym systemie informatycznym, czy też dokumencie. Nie istniały więc one w takiej formie i postaci, która odpowiadałaby informacji zażądanej w punktach 1, 2, 5, 6, 7, 15 i 16 wniosku. Informacje te musiały dopiero zostać zebrane i przetworzone przez organ, co wymagało zatrudnienia poza godzinami podstawowego czasu pracy szpitala i co zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadniało zakwalifikowanie ich jako dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia i koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w taki też sposób zagadnienie to postrzegane jest również w orzecznictwie innych sądów administracyjnych. W tym zakresie Sąd meriti przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. (sygn. I OSK 547/18), w którym wskazano, że należy ogólnie zauważyć, że przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób powinno łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował stanowisko sądu orzekającego w pierwszej instancji, z którego wynikało, że skarżąca wystąpiła do Szpitala z obszerną ankietą, która zawierała około 300 pytań. Zwrócił uwagę, że K. ma przy tym braki kadrowe. Odpowiedź zaś na większość z pytań wymagała przetworzenia informacji i wiedzy specjalistycznej lekarzy i położnych zatrudnionych w Klinice. Zebranie niezbędnych danych, przetworzenie ich i wypełnienie ankiety wymagało zatrudnienia poza godzinami podstawowego czasu pracy, w godzinach nadliczbowych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że w rozpatrywanej sprawie sąd pierwszej instancji, uwzględniając podane przez Szpital okoliczności związane ze zgromadzeniem i udzieleniem wnioskowanej informacji, zasadnie przyjął, że szczególna forma udzielenia informacji, jak i jej zakres uzasadniały uznanie kosztów osobowych za "koszty dodatkowe", o których mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Stanowisko sądu orzekającego w tej sprawie nie zakładało - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - że zasada bezpłatności doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany musi odpowiedzieć na pytania. Sąd wskazał natomiast, że w rozpoznawanej sprawie koszt pracy związanej z udostępnieniem informacji przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów pracowniczych organu, co uzasadnia nałożenie na stronę wnioskującą kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji.
Stanowisko powyższe Sąd pierwszej instancji odniósł do realiów niniejszej sprawy, w której zebranie bardzo dużej ilości cząstkowych danych oraz ich przetworzenie do ogólnych danych o charakterze statystycznym wymagało również niewątpliwie zatrudnienia poza godzinami podstawowego czasu pracy, w godzinach nadliczbowych i uzasadnia kwalifikowanie ich jako kosztów dodatkowych związanych ze wskazanym we wniosku sposobem i formą udostępnienia informacji. Wbrew odmiennym wywodom skargi Sąd pierwszej instancji wskazał na brak podstaw do uznania wysokości wyliczonej opłaty za udzielenie informacji publicznej za nadmierną.
Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
1) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1. pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 31 oraz art. 61 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji, pomimo ustalenia przez Sąd, iż organ zmuszony był dokonać przetworzenia danych stanowiących informację publiczną ażeby udzielić odpowiedzi na pytania zadane przez skarżącego, uznanie przez Sąd, iż:
- właściwym było obciążenie skarżącego opłatą za udostępnienie tak przetworzonej informacji publicznej, w sytuacji gdy dyspozycja art. 15 u.d.i.p. umożliwia jedynie pobranie opłaty za przekształcenie informacji;
- organ miał obowiązek udzielić skarżącemu odpowiedzi na zadane pytania, pomimo nie zachowanie przez organ procedury związanej z wymogiem uzasadnienia przez wnioskującego interesu publicznego, koniecznego dla uzyskania żądanych danych, podczas gdy art. 3 ust 1 u.d.i.p. pozwala na udostępnienie informacji przetworzonej wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, w przypadku zaś braku uzasadnienia wniosku w tym zakresie, organ winien był wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej;
2) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 4 u.d.i.p. w zw. z art. 61 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż obowiązki wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowią jedynie zadania dodatkowe, i w konsekwencji uznanie przez Sąd, iż oczywistym jest, że czynności związanie z udzieleniem odpowiedzi na zadane pytania zostały wykonane poza podstawowymi godzinami czasu pracy, podczas gdy jako ustawowy obowiązek jednostki winien, być zrealizowany w czasie podstawowego funkcjonowania organu;
3) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 7 ust. 2 w zw. z art 13 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art 61 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż organ miał prawo przenieść na skarżącego cały koszt udostępnienia informacji publicznej;
4) naruszenie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do nałożenia opłaty za dostęp do informacji publicznej wyłącznie z tytułu dodatkowych kosztów związanych że sposobem udostępnienia informacji, poprzez uznanie, iż tak wygórowana, rażąco wysoka opłata naliczona wyłącznie z tytułu kosztów pracy pracowników poza normalnymi godzinami pracy, wyłącznie w nadgodzinach z wynagrodzeniem dodatkowym w wysokości 50 % oraz 100 % płatnym, stanowią uzasadnione koszty dodatkowe;
5) naruszenie art 151 P.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie spowodowane nie dostrzeżeniem wad postępowania administracyjnego i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ poniższych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:
- naruszenia przez organ art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 31 oraz art. 61 Konstytucji RP poprzez udzielenie odpowiedzi na zadane przez skarżącego pytania stanowiące informacje przetworzone, bez uprzedniego zobowiązania skarżącego do wskazania interesu publicznego jaki uzasadniałby sporządzenie i udostępnienie żądanych informacji przetworzonych, bez przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy w powyższym zakresie oraz obciążenie skarżącego opłatą za udostępnienie przetworzonej informacji publicznej, w sytuacji gdy dyspozycja art. 15 u.d.i.p. umożliwia jedynie pobranie opłaty za przekształcenie informacji;
- naruszenia przez organ art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do nałożenia opłaty za dostęp do informacji publicznej wyłącznie z tytułu dodatkowych kosztów związanych ze sposobem udostępnienia informacji bądź koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty w rażąco wygórowanej kwocie, w sytuacji gdy wniosek dotyczył jedynie przedstawienia pisemnej odpowiedzi na podstawie analizy danych, znajdujących się w bazach komputerowych organu, Szpital od lat korzysta z kompleksowego systemu informatycznego pod nazwą: "[...]" zapewniającego prowadzenie dokumentacji medycznej w sposób cyfrowy, w którym winna być prowadzona dokumentacja pacjentów w sposób cyfrowy, zgodnie z wszelkimi standardami obowiązującymi w Unii Europejskiej w XXI wieku, nadto odpowiedź nie wymagała przygotowania i wydania kserokopii bądź skanów jakichkolwiek dokumentów, ani anonimizacji danych;
- naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieuzasadnione ustalenie, że udostępnienie informacji objętych wnioskiem w części dotyczącej pytań zawartych w punktach: 1,2,5,6,7,15,16 wymaga przeprowadzenia czasochłonnych czynności związanych z analizą dokumentacji, w sytuacji gdy zrealizowanie wniosku skarżącego w przedstawionym zakresie nie będzie w znacznej mierze obciążało funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, ze względu na nieznaczny zakres żądanej informacji (aspekt ilościowy ww. kryterium), pracę przy udzielaniu odpowiedzi przez personel administracyjny a nie medyczny, w konsekwencji zaś ustalona na tak wysoką kwotę opłata w sposób oczywisty uniemożliwia obywatelom dostęp do informacji publicznej, gdyż jest to kwota równoważna kilku miesięcznym pensjom mieszkańców województwa [...], powiatu [...], w sytuacji gdy możliwość wyznaczenia opłaty oraz jej wysokość winny być oceniane przez pryzmat przepisów gwarantujących bezpłatność realizacji prawa do informacji;
- poprzez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż: organ nie był w stanie udzielić odpowiedzi na zadane przez skarżącego pytania na podstawie pojedynczych dokumentów bądź danych, oraz, że organ nie posiadał żądanych danych w postaci gotowych opracowań, w związku z czym koniecznym było, fizyczne przejrzenie papierowej dokumentacji medycznej pacjentów obejmującej około 100.000 stron, podczas gdy szpital był wyznaczony jako placówka prowadząca leczenie pacjentów chorych na covid - 19, co musiało skutkować przekazywaniem danych dotyczących liczby pacjentów hospitalizowanych, z podziałem na osoby zaszczepione i niezaszczepione, informacji dotyczących ilości pacjentów, ilości wykonanych testów na covid - 19 a nadto weryfikacja przyjęcia przez pacjenta szczepionki na covid -19, ze względu na kluczowe znaczenie dla bezpieczeństwa innych pacjentów i personelu medycznego, musiała być ustalana w momencie przyjmowania pacjenta do szpitala bądź w momencie pierwszego wywiadu z pacjentem, informacja ta musiała znajdować się w danych pacjenta, nie mogła istnieć konieczność przeszukiwania całej dokumentacji historii leczenia celem ustalenia żądanych danych, które dotyczyły wyłącznie szczepienia i testów;
6) naruszenie prawa procesowego w postaci art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przeprowadzenie wadliwej sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, mającej istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie skontrolowanie zaskarżonego aktu poza granice zakreślone w skardze, a więc w aspekcie naruszeń, jakich dopuścił się organ w stosunku do przepisów Konstytucji RP oraz u.d.i.p. w poniższym zakresie:
- w aspekcie naruszenia przez organ art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez:
- ustalenie zaporowej kwoty tytułem opłaty za udostępnienie informacji skutkującej faktycznym pozbawieniem prawa do uzyskania informacji publicznej;
- ustalenie tak wysokiej opłaty za udostępnienie informacji w odpowiedzi na 7 z 16 zadanych przez skarżącego pytań w sytuacji, gdy odpowiedź na pozostałe 9 pytań nie wiązała się z dodatkowymi kosztami organu pomimo, iż żądane dane również musiały zostać wyszukane z dokumentacji medycznej pacjentów;
- przyjęcie, iż kosztami dodatkowymi są koszty każdej dodatkowej aktywności organu w sytuacji, gdy niezgodnym z ww. przepisami było obciążenie obywatela wszelkimi kosztami związanymi z udostępnieniem informacji publicznej, tym samym konsekwencjami zaniedbań organizacyjnych w postaci braku pełnej cyfryzacji danych pomimo funkcjonowania w Szpitalu kompleksowego systemu informatycznego, pod nazwą: "[...]" zapewniającego prowadzenie dokumentacji medycznej w sposób cyfrowy, jak również ewentualnymi nieprawidłowościami w organizacji pracy jednostki;
- wykonanie przez organ czynności związanych z udostępnieniem informacji publicznej w całości poza normalnym funkcjonowaniem podmiotu, zlecenie pracownikom wykonania tych czynności poza godzinami pracy - wyłącznie w godzinach nadliczbowych, w sytuacji gdy czynności te winny być wykonane w ramach normalnego funkcjonowaniu organu jako realizacji ustawowego obowiązku ciążącego na podmiocie publicznym;
- w aspekcie naruszenia przez organ art. 31 w zw. z art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. poprzez:
- nałożenie przez organ opłaty za udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy skarżący wnioskował o informację przetworzoną określoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w przypadku której, żaden przepis nie pozwała na obciążanie obywatela kosztami udostępnienia takiej informacji;
- udostępnienie przez organ informacji przetworzonej określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. bez uprzedniego wezwania skarżącego do wykazania i uzasadnienia interesu publicznego w uzyskaniu żądanych danych, podczas gdy od zachowania wskazanej procedury winno być uzależnione udzielenie informacji publicznej;
- w aspekcie naruszenia przez organ art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, nadmiernej ingerencji w zw. z art. 15 ust. 1 u.d.i.p poprzez:
- nałożenie przez organ opłaty za udostępnienie informacji publicznej w kwocie zaporowej, rażąco wysokiej, pomimo Konstytucyjnego nakazu aby środki zastosowane do osiągnięcia założonego przez ustawodawcę celu, były proporcjonalne i nie pozostawały w oczywistej sprzeczności z intencjami ustawodawcy, zaś w przedmiotowej sprawie ustalenie kosztów w wysokości niemożliwej do zaakceptowania stanowi contra legem gwarancji jak najszerszego dostępu do informacji publicznej z ograniczeniem do sytuacji wyjątkowych, zgodnie z zasadą proporcjonalności.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i uchylenie zaskarżonego aktu Dyrektora w całości bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz skarżącego, według norm obowiązujących.
Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez zobowiązanie organu do udzielenia poniższych informacji:
- czy w 2021 roku dane dotyczące ewentualnego zaszczepienia bądź nie, pacjenta na covid - 19 były wprowadzane do systemu cyfrowej bazy, cyfrowej dokumentacji medycznej pacjenta, a jeżeli nie, to z jakiej przyczyny, w sytuacji gdy szpital był wyznaczony do leczenia pacjentów chorych na covid - 19, a były to dane kluczowe dla bezpieczeństwa pacjentów, personelu szpitala:
- przy wyszukiwaniu informacji publicznej żądanej przez skarżącego, na podstawie jakiego dokumentu ustalano, czy pacjent był szczepiony;
- jakie były obowiązki statystyczne, jakie analizy sporządzał Szpital, jakie raporty w związku z leczeniem pacjentów chorych w 2021 roku, dotyczące osób chorych na covid-19.
W piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a Dyrektor nie przedstawił odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w dyspozycji art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Co oczywiste, stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które regulacje zostały w jego ocenie naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa aby domyślać się jaka była rzeczywista intencja autora skargi kasacyjnej. Nie może również uzupełniać ani interpretować niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, względnie uzupełniać argumentacji zaprezentowanej przez autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony (jej pełnomocnika) i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych albo też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest bowiem wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki wpływ określone naruszenie miało na wynik sprawy. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie przez wnoszącego ten środek prawny, że sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest z kolei wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).
Przytoczenie powyższych zapatrywań jest istotne z uwagi na to, że część podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie spełnia w pełni wskazanych wyżej wymogów. Wadliwe skonstruowane zostały zarzuty opisane w pkt 1 - 3 petitum skargi kasacyjnej z uwagi na wskazanie w ich warstwie opisowej art. 31 oraz art. 61 Konstytucji RP, które podzielone są na odrębne ustępy. Podobną wadliwością cechuje się zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjne, w którym autor skargi kasacyjnej wskazuje ogólnie art. 4 u.d.i.p. (a który podzielony jest na 3 odrębne ustępy). Pomimo wskazanych mankamentów konstrukcyjnych wniesionego środka odwoławczego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że możliwe jest merytoryczne rozpoznanie zarzutów stawianych względem wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że złożony w niniejszej sprawie środek odwoławczy został oparty na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności albo przewlekłego działania przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W związku z tym zasadnym jest podkreślenie, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań lub zaniechań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących dany organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można także kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15). W realiach rozpatrywanej sprawy zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie z odwołaniem się do naruszenia wskazanej regulacji zakwestionował bowiem dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę materiału dowodowego (m.in. ustalenia dotyczące charakteru i zakresu żądanych informacji) jak i stanowisko prawne w zakresie wykładni oraz zastosowania w sprawie art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji nie miał przy tym obowiązku aby w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonywać rozważań mających za przedmiot ewentualną niezgodność zaskarżonego aktu z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 61 Konstytucji RP w sytuacji, gdy - jak wynika z treści uzasadnienia wydanego orzeczenia - takich naruszeń nie stwierdził.
Odnosząc się z kolei łącznie i we wzajemnym powiązaniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że przedmiotem kontroli w sprawie był akt Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w X. z dnia 15 grudnia 2021 r., którym powiadomiono skarżącego kasacyjnie o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Koszty te - zdaniem Dyrektora będącego adresatem wniosku dostępowego - związane były z koniecznością przekształcenia udostępnianej informacji w formę wskazaną we wniosku z dnia 27 listopada 2021 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikający z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej i związana z nim możliwości ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, zostały w realiach przedmiotowej sprawy zastosowane zgodnie z prawem.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Z kolei w myśl art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.
Z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. wyraźnie wynika, że nie istnieje możliwość uzależnienia udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Powyższa językowa wykładnia art. 15 ust. 2 u.d.i.p. znajduje potwierdzenie w wykładni systemowej i celowościowej tej ustawy. Należy bowiem mieć na uwadze, że z treści art. 7 ust. 2 u.d.i.p. wynika generalna zasada bezpłatnego dostępu do informacji publicznej, z zastrzeżeniem art. 15 tej ustawy, co koresponduje ze szczególnym charakterem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego (art. 61 ust. 1 Konstytucji) i z zasadą jawności wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, realizowanymi przez prawodawcę poprzez szeroki dostęp do informacji publicznej (z gwarancją tego prawa dla "każdego" i zakazem żądania od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej wykazania interesu prawnego lub faktycznego – art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) w odformalizowanej procedurze. Celem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej jest zatem umożliwienie uzyskania takich informacji w sposób najmniej uciążliwy dla osoby wykonującej to prawo. Z celem tym koresponduje także bezpośrednio zasada bezpłatności dostępu do informacji publicznej. Z treści art. 7 ust. 2 u.d.i.p. wynika jednakże że zasada ta nie jest bezwzględna, bowiem w art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przewidziano od niej wyjątek, polegający na określeniu zapłaty z tytułu dodatkowych kosztów poniesionych przez podmiot udostępniający informację, związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, w sytuacji gdy poniesione koszty wykraczają poza normalne koszty osobowe lub rzeczowe podmiotu (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2024 r.; sygn. akt III OSK 77/23).
Podkreślenia wymaga, że możliwość pobrania tej opłaty, jako wyjątek od zasady wskazanej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p., nie może być rozumiana rozszerzająco. Wyjątek ten polega na określeniu zapłaty, ale nie za informację, która jest bezpłatna, lecz z tytułu dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (por. B. Fisher [w:] A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2023, s. 385). Z regulacji art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wprowadzającej wyjątek w zakresie zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej nie wynika, że w zakresie tego wyjątku udostępnienie informacji publicznej staje się odpłatne, gdyż art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje jedynie na możliwość zwrotu podmiotowi udostępniającemu kosztów, które poniósł on, realizując żądanie wniosku (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 lutego 2022 r.; sygn. akt III OSK 923/21 i z dnia 6 lipca 2016 r.; sygn. akt I OSK 662/16).
Prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi zatem do wniosku, że w sytuacji poniesienia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dodatkowych kosztów, podmiot ten ma obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty oraz o tym, że udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem nastąpi po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Koszty, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. to koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Kosztem dodatkowym - co należy podkreślić - jest zatem wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r.; sygn. akt I OSK 1302/17).
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie we wniosku dostępowym z dnia 27 listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej nie pytał o dane dotyczące niewielkiej i ściśle oznaczonej grupy pacjentów, czy też o informacje zawarte w pojedynczych już istniejących dokumentach. Przeciwnie - jego pytania z punktów 1, 2, 5, 6, 7, 15 i 16 wniosku były pytaniami o ogólne dane o charakterze statystycznym, podsumowujące szereg danych cząstkowych zawartych w pojedynczych dokumentach. Niewątpliwie przedmiotowe dane nie istniały w takiej formie i postaci, w jakiej żądał ich skarżący kasacyjnie. Jak prawidłowo zauważył Sąd pierwszej instancji, ich uzyskanie wymagało ich zebrania, a więc wyszukania, tak w szpitalnych systemach informatycznych, jak i w dokumentacji medycznej poszczególnych pacjentów, oraz ich przetworzenia do gotowych ogólnych danych o charakterze statystycznym, a więc do formy i postaci, w jakiej zażądał tego skarżący kasacyjnie. Dane te nie istniały w żadnym pojedynczym systemie informatycznym, czy też dokumencie.
Jak wynika z akt sprawy, informacje te musiały być zebrane i przetworzone przez organ (odpowiedź na większość pytań objętych wnioskiem wymagała przetworzenia informacji pomimo tego, że szpital nie prowadził odrębnych rejestrów w systemie informatycznym), co uzasadnia ustalenie dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia i koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Oczywistym jest nadto wskazanie, że zebranie bardzo dużej ilości cząstkowych danych oraz ich przetworzenie do ogólnych danych o charakterze statystycznym (zebranie niezbędnych danych, polegające w zasadniczej mierze na przeglądaniu papierowej dokumentacji liczącej, jak wskazał Dyrektor ponad 100.000 stron) wymagało również niewątpliwie zatrudnienia określonych pracowników poza godzinami podstawowego czasu pracy, w godzinach nadliczbowych. Koszty związane z tymi czynnościami również winny być kwalifikowane jako koszty dodatkowe związane ze wskazanym we wniosku dostępowym sposobem i formą udostępnienia informacji. przetworzenie ich i sporządzenie odpowiedzi na wniosek wymagało zatrudnienia poza godzinami podstawowego czasu pracy, w godzinach nadliczbowych. W pełni zatem podzielić należy stanowisko co do tego, że szpital nie miał możliwości realizacji wniosku bez zaangażowania dodatkowych pracowników poza godzinami pracy, a więc w istocie w godzinach nadliczbowych.
W nawiązaniu do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji nie zakwalifikował żądanych przez skarżącego kasacyjnie informacji do kategorii "informacji przetworzonej". Istotnym jest nadto podkreślenie, że w przepisie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. użyto pojęcia "przekształcenie", które nie jest tożsame z "informacją przetworzoną" zawartym w art. 3 tej ustawy. Informacja przetworzona jest informacją nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, powstałą w wyniku działań wymagających wkładu intelektualnego. Natomiast przekształcenie informacji wiąże się na ogół ze zmianą nośnika, na którym została ona utrwalona, i jest to zasadniczo zmiana formy, a nie treści informacji. Dodatkowe koszty (związane z indywidualnym wnioskiem i wynikającym z niego sposobem udostępnienia informacji oraz jej rodzajem) mogą zaś powstać zarówno w związku z przetworzeniem, jak i przekształceniem informacji publicznej. Kwalifikacja żądanej informacji publicznej jako przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest domeną organu a nie sądu administracyjnego. Ponadto, przepisy art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. o ustaleniu opłaty mają zastosowanie także w sytuacji powstania dodatkowych kosztów udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W konsekwencji, rozważania skarżącego kasacyjnie o błędnym niezakwalifikowaniu żądanej informacji publicznej jako przetworzonej, są irrelewantne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Brak jest nadto podstaw do uznania wysokości wyliczonej opłaty za udzielenie informacji publicznej za nadmierną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden przepis prawa nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli jednak wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalne działanie pracownika w ramach wykonywania swoich obowiązków. Koszty osobowe (koszty pracy) mogą być zatem traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. tylko wówczas, jeżeli jest konieczność (potrzeba) zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanych we wniosku szczególnej formy lub sposobu jej udostępnienia (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018; zob. nadto wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 listopada 2019 r.; sygn. akt I OSK 547/18 oraz z dnia 16 lutego 2022 r.; sygn. akt III OSK 923/21). W tym aspekcie sprawy należy również odnotować, że kwota wskazana w piśmie z dnia 15 grudnia 2021 r. ([...] zł) jedynie nieznacznie różni się od znanych już obecnie rzeczywistych kosztów, które musiał ponieść adresat wniosku dostępowego w celu udostępnienia informacji żądanych przez skarżącego kasacyjnie ([...] zł). Różnica pomiędzy kwotą rzeczywiście poniesionych kosztów w celu udostępnienia żądanej informacji publicznej a kwotą wskazaną w powiadomieniu z dnia 15 grudnia 2021 r., nie może świadczyć o wadliwości, czy też niezgodności z prawem przedmiotowego powiadomienia. Podkreślenia wymaga, że wskazanie w piśmie powiadamiającym wysokości opłaty jest w istocie wskazaniem pewnej prognozy, czy też określeniem maksymalnego pułapu takich kosztów. Oczywistym przy tym, że w toku faktycznie podjętych prac związanych z udostępnieniem informacji kwota ta może ulec zmianie, a więc zwiększeniu lub zmniejszeniu. Sytuacja, w której faktycznie poniesione koszty okażą się nieznacznie inne od kosztów określonych pierwotnie w powiadomieniu, nie może sama w sobie świadczyć o niezgodności z prawem powiadomienia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie różnica ta okazała się różnicą na korzyść skarżącego kasacyjnie i miała charakter nieznaczny. Wbrew odmiennym wywodom skargi kasacyjnej, brak jest zatem podstaw do uznania wysokości wyliczonej opłaty za udzielenie informacji publicznej za nadmierną ("zaporową").
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji podkreślił w sposób prawidłowy, że udostępnienie informacji publicznej nie jest uzależnione od uiszczenia opłaty. Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnia informacji i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty, powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przepisie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. W niniejszej sprawie Dyrektor po bezskutecznym upływie terminu zakreślonego w piśmie z dnia 15 grudnia 2021 r. przystąpił do wykonywania wniosku i opracowywania odpowiedzi na zadane pytania. W konsekwencji złożenie po upływie terminu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., pisma "wycofującego tymczasowo" wniosek w zakresie przedmiotowych pytań, nie ma żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Finalnie wskazać należy, że nie budzi nadto wątpliwości argumentacja, że celem funkcjonowania szpitala jako podmiotu leczniczego jest przede wszystkim ochrona zdrowia pacjentów i świadczenie usług leczniczych. Zgodnie bowiem z art. 2 ust.1 pkt 9 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (obecny publikator: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 799) szpital to zakład leczniczy, w którym podmiot leczniczy wykonuje działalność leczniczą w rodzaju świadczenia szpitalne. Jak zasadnie wskazywał Dyrektor na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji wszelkie zasoby personalne oraz techniczne podmiot leczniczy jest zobowiązany kierować przede wszystkim na jak najlepsze wykonywanie zadań podstawowych, czyli leczenie pacjentów, ochronę ich zdrowia i życia. Nie budzi nadto wątpliwości, że szpital w "normalnym toku pracy", w zakresie "zwykłych" obowiązków i w normalnych godzinach pracy, nie ma możliwości przeprowadzania czasochłonnych analiz i tworzenia opracowań statystycznych. W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma wątpliwości, że konieczność dokonania analizy i zebrania danych objętych rozbudowanym wnioskiem skarżącego kasacyjnie o udzielenie informacji publicznej nie mogła być wykonana w ramach normalnych zasad funkcjonowania Szpitala, zwłaszcza w dobie pandemii Covid-19. Wobec tego żądanie udostępnienia informacji skutkowało koniecznością uruchomienia działań ponadstandardowych, które skutkowały powstaniem określonych kosztów.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł - jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku - o jej oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego (punkt drugi sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika Dyrektora należne za sporządzenie i wniesienie w terminie ustawowym, określonym dyspozycją art. 179 P.p.s.a., odpowiedzi na skargę kasacyjną.