III OSK 58/25

III OSK 58/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 181/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-09-11
Skarżony organ
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par 1 pkt 3, par 1a i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 181/24 w sprawie ze skargi P. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi kasacyjnej z dnia 30 listopada 2022 r. na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 181/24, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.S. (dalej: "skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia 30 listopada 2022 r. na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", w pkt. 1. sentencji wyroku stwierdził, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ze skargi z dnia 30 listopada 2022 r. na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych; w pkt. 2. sentencji wyroku stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w punkcie 1 wyroku, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt. 3. sentencji wyroku wymierzył Prezesowi Urzędu Ochrony Danych Osobowych grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; a w pkt 4. sentencji wyroku zasądził na rzecz skarżącego od organu zwrot kosztów postepowania sądowego.
Wyrok wydano w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 30 listopada 2022 r. do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, zwanego dalej "PUODO", drogą elektroniczną, wpłynęła skarga P. S. na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez C. S.A. z siedzibą w Warszawie polegające na przetwarzaniu jego danych osobowych bez podstawy prawnej.
W piśmie z dnia 7 grudnia 2022 r. PUODO wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych pisma z dnia 30 listopada 2022 r. Tego samego dnia skarżący odpowiedział w sprawie uzupełnienia braków formalnych skargi.
Pismem z dnia 13 grudnia 2022 r. skarżący został poinformowany przez PUODO o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i również tego samego dnia skierował pismo do Spółki z żądaniem złożenia wyjaśnień i ustosunkowania się do zarzutów zawartych w skardze. Wyjaśnienia spółki wpłynęły do PUODO w dniu 2 stycznia 2023 r.
Pismem z dnia 5 stycznia 2023 r. PUODO zwrócił się do Spółki o przedłożenie dodatkowych wyjaśnień oraz poinformował skarżącego o podjętych czynnościach. Wyjaśnienia Spółki wpłynęły do PUODO w dniu 17 stycznia 2023 r.
Następnie, w piśmie z dnia 19 stycznia 2023 r., PUODO ponownie zwrócił się do Spółki o przedłożenie dodatkowych wyjaśnień oraz poinformował skarżącego o podjętych czynnościach. Wyjaśnienia Spółki wpłynęły do PUODO w dniu 2 lutego 2023 r.
PUODO, w kolejnym piśmie z dnia 23 lutego 2023 r., jeszcze raz zwrócił się do Spółki o przedłożenie dodatkowych wyjaśnień oraz poinformował skarżącego o podjętych czynnościach. Wyjaśnienia Spółki wpłynęły do PUODO w dniu 7 marca 2023 r.
Pismem z dnia 31 marca 2023 r. PUODO po raz kolejny zwrócił się do Spółki o przedłożenie dodatkowych wyjaśnień oraz poinformował skarżącego o czynnościach. Wyjaśnienia spółki wpłynęły do PUODO w dniu 13 kwietnia 2023 r.
W dniu 28 kwietnia 2023 r. skarżący przesłał do PUODO ponaglenie, wzywając do niezwłocznego wydania decyzji w jego sprawie oraz do ustosunkowania się do jego pisma w terminie 7 dni, podanie przyczyny niewydania decyzji w terminie i wskazanie konkretnego terminu, w którym decyzja w jego sprawie zostanie podjęta.
PUODO w dniu 11 maja 2023 r. zwrócił się do Spółki o przedłożenie dodatkowych wyjaśnień oraz poinformował skarżącego o podjętych czynnościach, jednocześnie informując skarżącego, że decyzja w jego sprawie zostanie wydana niezwłocznie po zgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego oraz upływie terminu niezbędnego do umożliwienia stronom postępowania realizacji ich prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu 24 maja 2023 r. do PUODO wpłynęły wyjaśnienia Spółki.
W dniu 1 czerwca 2023 r. PUODO poinformował skarżącego oraz Spółkę o zgromadzeniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji oraz o przysługującym stronom postępowania prawie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań oraz o możliwości wglądu w akta sprawy w siedzibie urzędu.
W piśmie z dnia 26 lutego 2024 r., za pośrednictwem PUODO, skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania. W treści ww. skargi skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do wydania decyzji będącej odpowiedzią na jego skargę z dnia 30 listopada 2022 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia; stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez PUODO; wymierzenie PUODO grzywny w wysokości dwudziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Postępowanie administracyjne zostało zakończone ostateczną decyzją PUDO z dnia 27 lutego 2024 r., którą organ udzielił upomnienia Spółce, za nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych skarżącego, polegające na naruszeniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46[WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016, str. 1, Dz. Urz. UE L 127 z 23.05.2018, str. 2 oraz Dz. Urz. UE L 74 z 4.03.2021), zwanej dalej "RODO", poprzez przetwarzanie danych osobowych skarżącego w zakresie adresu e-mail [...]@wp.pl, w ramach usługi "[...]", w okresie od dnia 16 czerwca 2021 r. do dnia 20 grudnia 2022 r., bez podstawy prawnej, a w pozostałym zakresie odmówił uwzględnienia wniosku.
UODO w odpowiedzi na skargę na bezczynność i przewlekłość wniósł o jej oddalenie. PODO wskazał, że przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", nie są jedynymi, które regulują czas trwania postępowań toczących się przed PUODO, który pełni rolę organu nadzorczego w myśl przepisów unijnych regulujących jego działanie. Zgodnie z art. 78 ust. 2 RODO, organ nadzorczy zobligowany jest do poinformowania osoby, której dane dotyczą w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrzenia skargi. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych wskazuje, że trzymiesięczny termin przewidziany w art. 78 ust. 2 RODO nie jest bezwzględnym terminem, w którym organ ma zakończyć postępowanie, a terminem w którym organ rozpatruje skargę lub informuje o postępach lub efektach rozpatrywania tej skargi. Wedle organu, nie można tym samym uznać, że organ był bezwzględnie zobligowany zakończyć postępowanie
w terminie trzymiesięcznym.
WSA w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji odmówił zasadności twierdzeniu organu, że przepis art. 78 ust. 2 RODO jest przepisem szczególnym względem uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym organ ten nie jest związany terminami załatwienia sprawy określonymi w k.p.a., a jedynie ma obowiązek informować stronę o podejmowanych czynnościach w jej sprawie w odstępach czasu nie przekraczających trzech miesięcy.
Według Sądu I instancji, powołany przepis pozostaje w związku z art. 77 ust. 2 i art. 57 ust. 1 lit. f RODO, w których to mowa jest o informowaniu skarżącego - w rozsądnym terminie - o postępach i wynikach prowadzonych postępowań i daje każdej osobie, której dane dotyczą, prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem - bez uszczerbku dla innych administracyjnych lub pozasądowych środków ochrony prawnej - jeżeli organ nadzorczy (PUODO), nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77. W myśl ostatniego z powołanych przepisów, bez uszczerbku dla innych administracyjnych lub środków ochrony prawnej przed sądem każda osoba, której dane dotyczą, ma prawo wnieść skargę do organu nadzorczego, w szczególności w państwie członkowskim swojego zwykłego pobytu, swojego miejsca pracy lub miejsca popełnienia domniemanego naruszenia, jeżeli sądzi, że przetwarzanie danych osobowych jej dotyczące narusza niniejsze rozporządzenie (ust. 1).
W ocenie Sądu I instancji, z art. 57 ust. 1 lit. a i lit. f RODO wynika m.in., że procedura, w ramach której prowadzone są postępowania zainicjowane skargą wniesioną przez osobę, której dane dotyczą, określana jest przez poszczególne państwa członkowskie Unii Europejskiej. Pozostawienie w tym zakresie państwom członkowskim autonomii jest wyrazem realizacji zasady autonomii proceduralnej państw członkowskich. W tej sytuacji, skargi są wnoszone i rozpatrywane na podstawie przepisów proceduralnych obowiązujących w danym państwie członkowskim UE.
Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych, a więc prowadzone w ramach realizacji zadań i uprawnień organu nadzorczego określonych w art. 57 i art. 58 RODO, jest jednym z postępowań administracyjnych przed Prezesem UODO (art. 60 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1781), zw. dalej "u.o.d.o."). O takim jego charakterze rozstrzyga art. 7 ust. 1 tej ustawy, który postępowania z rozdziałów 4-7 i 11 kwalifikuje jako administracyjne i przewiduje w sprawach w niej nieuregulowanych stosowanie do tych postępowań k.p.a. Sąd zauważył przy tym, że ustawodawca w art. 7 ust. 1 cyt. ustawy nie przewiduje stosowania odpowiedniego. Tym samym oznacza to, jak podkreślił dalej Sąd I instancji, że przepisy k.p.a. stosowane są wprost, z modyfikacjami wynikającymi z regulacji ustawy o ochronie danych osobowych. Ustawa o ochronie danych osobowych nie zawiera przepisów określających terminy załatwiania spraw, ani przepisów określających środki służące zwalczeniu opieszałości organu nadzorczego. W tym zakresie znajdują więc zastosowanie ogólne normy zawarte w k.p.a. Co więcej, jak wyjaśnił WSA w Warszawie, potwierdzenie obowiązku rozpatrzenia skargi złożonej w trybie art. 77 ust. 1 RODO w terminach określonych w art. 35 k.p.a., a w razie ich przekroczenia, zastosowania się przez organ nadzorczy do obowiązków określonych w art. 36 k.p.a., stanowią odesłania do wskazanych regulacji zawarte w art. 62 i art. 68 u.o.d.o. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 36 k.p.a., Prezes Urzędu, zawiadamiając strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, jest obowiązany również poinformować o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach, natomiast z drugiego z wymienionych przepisów wynika, że do terminów, o których mowa w art. 35 k.p.a., nie wlicza się okresu postępowania kontrolnego, które Prezes Urzędu może przeprowadzić, jeżeli w toku postępowania w sprawie naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych zajdzie konieczność uzupełnienia dowodów.
Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że art. 62 u.o.d.o. rozszerza obowiązek informacyjny względem ogólnej normy proceduralnej zawartej w art. 36 § 1 k.p.a. w sposób, który koreluje z obowiązkiem informacyjnym przewidzianym
w art. 77 ust. 2 RODO. Maksymalny termin załatwienia sprawy (sprawy szczególnie skomplikowanej) wynosi dwa miesiące od wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.), a o każdym przypadku niezałatwienia sprawy (także sprawy szczególnie skomplikowanej) należy zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.), zaś w sprawach dotyczących naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych - także o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach (art. 62 u.o.d.o.).
W konsekwencji, Sąd I instancji stwierdził, że art. 78 ust. 2 RODO, który daje osobie, której dane dotyczą, prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem, jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77, nie jest kierowany do organu nadzorczego i nie określa maksymalnego terminu rozpatrzenia przez organ nadzorczy skargi wniesionej przez osobę, której dane dotyczą. Określa natomiast warunki, w jakich RODO gwarantuje osobie, której dane dotyczą, prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem. Ocena, czy organ nadzorczy rozpatruje skargę "w rozsądnym terminie", odbywa się natomiast w oparciu o ogólne normy proceduralne zawarte w powołanych wyżej przepisach rozdziału 7 k.p.a. i przepisy szczególne zawarte w rozdziale 7 u.o.d.o.
W rezultacie Sąd I instancji uznał, że art. 78 ust. 2 RODO nie uprawnia ani do wniosku, że przed upływem terminu trzech miesięcy od złożenia do organu nadzorczego skargi, o której mowa w art. 77 ust. 1 RODO, skarga do sądu administracyjnego, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., będzie w każdej sytuacji niezasadna, ani do wniosku, że spełnienie obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 77 ust. 2 RODO poprzez udzielenie w terminie trzech miesięcy informacji o postępach w rozpatrywaniu skargi, skutkuje niezasadnością skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia skargi złożonej w trybie art. 77 ust. 1 RODO.
Sąd wyjaśnił przy tym, że z uwagi na wydanie decyzji w sprawie (po wniesieniu skargi), nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania skargi P. S. w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził jednak, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że postępowanie w sprawie ze skargi P. S. na niezgodne z prawem przetwarzanie jego danych osobowych było prowadzone przewlekle.
Powołując się na akta sprawy, Sad zwrócił uwagę, że skarga inicjująca postępowanie w sprawie wpłynęła do Prezesa UODO w dniu 30 listopada 2022 r.
i – o ile na początku postępowania - PUDO wykazywał aktywność poprzez dążenie do wyjaśnienia sprawy i kierowanie pism do Spółki, o czym jednocześnie informował skarżącego, to już całkowicie niezrozumiała była bierność PUODO, od dnia 1 czerwca 2023 r., tj. od dnia pouczenia stron postępowania o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1, art. 73 § 1 i art. 73a § 1a k.p.a., do dnia 27 lutego 2024 r., tj. dnia wydania decyzji przez PUODO. Wydanie zaś decyzji, jak podkreślił Sąd, nastąpiło już po skierowaniu przez P. S. skargi do Sądu na przewlekłość i bezczynność postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa UODO.
Z kolei przedstawiona sekwencja czynności podejmowanych przez PUODO od wpływu skargi skarżącego z dnia 30 listopada 2022 r. do dnia zakończenia postępowania wydaniem decyzji z dnia 27 lutego 2024 r., w tym dziewięciomiesięczna bierność organu, po dniu 1 czerwca 2023 r. do dnia 27 lutego 2024 r., podczas gdy sprawa była gotowa do merytorycznego rozstrzygnięcia, oznaczała, zdaniem Sądu, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyżej wymieniony kierunek rozstrzygnięcia uzasadniała także okoliczność zakończenia postępowania po upływie piętnastu miesięcy od wniesienia przez skarżącego do PUODO skargi wszczynającej to postępowanie. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że taki sposób procedowania organu w niniejszej sprawie wskazywał na oczywiste i ciężkie naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania i nie licował też, z wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a., zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej i był szczególnie niepożądany w sprawach z zakresu ochrony danych osobowych.
Sąd uznał także, że obowiązek organu wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. oraz z art. 7 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 u.o.d.o. nie oznacza, że przez rok organ może nie podjąć żadnej czynności w sprawie, jak również nie zawiadamiać skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie. Takie procedowanie organu może rodzić po stronie skarżącego uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu, co jest szczególnie niepożądane w sprawach tak wrażliwych jak ochrona danych osobowych. Tak długie milczenie organu jest nie do zaakceptowania w państwie prawa.
Oceniając jako rażący niniejszy przypadek bezczynności Prezesa UODO oraz uwzględniając fakt prawie piętnastomiesięcznego oczekiwania skarżącego na rozstrzygnięcie sprawy, Sąd, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł, z tą uwagą, że zasądzona kwota ma charakter prewencyjny i penalizacyjny i nie stanowi zadośćuczynienia za ewentualne szkody materialne, jakie może ponieść strona.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł PUODO, reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok w całości. Na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz rozpoznanie skargi skarżącego poprzez jej oddalenie. Alternatywnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy,
w niniejszej sprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na wyrokowaniu w sprawie na podstawie akt sprawy niebędących przedmiotem niniejszego postępowania poprzez posłużenie się w uzasadnieniu wyroku danymi osobowymi osoby trzeciej, w żaden sposób niepowiązanej z niniejszym postępowaniem, jak również stwierdzenie w uzasadnieniu, iż Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się bezczynności w niniejszym postępowaniu w sytuacji stwierdzenia w sentencji wyroku, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, co wskazuje na brak odniesienia się w uzasadnieniu do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyroku, zawarcie w uzasadnieniu analizy prawnej odnoszącej się do innej sprawy i tym samym brak wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia dotyczących stwierdzenia przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ze skargi z dnia 30 listopada 2022 r., skutkujące uniemożliwieniem Prezesowi Urzędu Ochrony Danych Osobowych sporządzenia skargi kasacyjnej w przypadku niepodzielenia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zajętego w niniejszej sprawie, przez co zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej;
ewentualnie, w przypadku niepodzielenia powyższego zarzutu, zarzucił;
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że przewlekłość organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego, miała charakter rażącego naruszenia prawa, podczas gdy nie można uznać, aby przekroczenie terminów rozpoznania niniejszej sprawy miało charakter kwalifikowany, bowiem organ nie uchylał się od jej rozpoznania i zakończył ją wydaniem decyzji w możliwie najkrótszym terminie;
3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają nałożenie na organ grzywny w wysokości 1000 (tysiąc) złotych,
w sytuacji gdy grzywna jest nieadekwatna z punktu widzenia realizacji celu tego przepisu, w szczególności uwzględniając, że organ wydał decyzję administracyjną kończącą postępowanie w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący, występujący w sprawie osobiście, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako nie zawierającej usprawiedliwionych podstaw, względnie jej oddalenie, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wystąpił o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, a w przypadku nieuwzględnienia sformułowanych wniosków procesowych,
o odstąpienie, na zasadzie przepisu art. 207 §2 p.p.s.a., przez Sąd od zasądzenia od strony na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Z kolei art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd do jednoczesnej oceny czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia.
Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., jako stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ustawodawca nie określił stanu przewlekłości, posługując się skonkretyzowaną jednostką czasu (np. co najmniej 6 miesięcy). Ustalenie znaczenia tego pojęcia wymaga więc sięgnięcia do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Z orzecznictwa wynika, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w ustawowym terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jest to sytuacja, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego konkretnej sprawy. Konkludując, uznać należy, że pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy konkretna sprawa, ze względu na charakterystyczne dla niej okoliczności prawne i faktyczne, mogłaby być załatwiona w terminie krótszym.
Ustawodawca słusznie uznał, że przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ winna być stopniowalna (zwykła albo kwalifikowana, czyli rażąca), zależnie od okoliczności konkretnej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art.149 § 1a p.p.s.a., jako postać kwalifikowana naruszenia prawa, powinno być interpretowane ściśle. Muszą tym samym wystąpić szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiej postaci naruszenia prawa. Samo pojęcie "rażące" oznacza, że chodzi tu o działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Tym samym rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa. Musi być to naruszenie prawa, które wyraźnie odróżnia się wśród innych naruszeń prawa, stanowiąc pewien przypadek wyjątkowy na ich tle. W przypadku bezczynności chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak drastyczne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Każda z tych okoliczności samodzielnie świadczyć może o rażącym naruszeniu prawa. Przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa wyłącza pojawienie się okoliczności ekskulpujących (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że do okoliczności ekskulpujących organ nie zaliczają się jego organizacyjne problemy, takie jak obciążenie ilością spraw, czy braki kadrowe z tego względu, że nie mogą one rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (tak wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., I OSK 2542/16; wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r., II OSK 521/16; wyrok NSA z 1 sierpnia 2017 r., II OSK 2614/16).
W wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności. W związku z tym, że przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności, nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa (wskazanych wyżej lub w przepisach szczególnych), to zarzut błędnego stwierdzenia przez sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zatasowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.
Odnosząc się z kolei do podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organu kwestii charakteru prawnego terminu określonego w art. 78 ust. 2 RODO, wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem,: "Bez uszczerbku dla innych administracyjnych lub pozasądowych środków ochrony prawnej każda osoba, której dane dotyczą, ma prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem, jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77." Trzymiesięczny termin z art. 78 ust. 2 RODO nie odnosi się tylko do obowiązku poinformowania osoby, której dane dotyczą, o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77 RODO, ale w pierwszej kolejności odnosi się do rozpatrzenia skargi, co wynika z treści przepisu ("jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował..."). Rozpatrzenie skargi w rozumieniu art. 78 ust. 2 RODO w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1000 z późn. zm.), dalej: u.o.d.o., oznacza wydanie decyzji administracyjnej. Nie jest więc uprawnione twierdzenie, że art. 78 ust. 2 RODO nie wyznacza terminu na załatwienie sprawy administracyjnej. Skoro upływ trzymiesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 RODO, uprawnia do wniesienia skargi na bezczynność (jak podnosi przywołana wyżej doktryna; zob. też P. Fajgielski (w:) Komentarz do ustawy o ochronie danych osobowych (w:) Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2022, art. 62, uw. 4) - a bezczynność wiąże się z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (zob. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) - to termin z art. 78 ust. 2 RODO musi być traktowany jako termin szczególny, w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 78 ust. 2 RODO należy odczytywać zatem w ten sposób, że obowiązek organu nadzoru poinformowania osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi, staje się aktualny, jeśli skarga nie została rozpatrzona w tym terminie (czyli nie została wydana decyzja administracyjna) i zachodzi potrzeba jego wydłużenia, w trybie art. 36 k.p.a., co koresponduje z art. 62 u.o.d.o., nakazującym dodatkowo w takiej sytuacji poinformowanie stron o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach. Zgodnie bowiem z art. 62 u.o.d.o. "W przypadku, o którym mowa w art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Prezes Urzędu, zawiadamiając strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, jest obowiązany również poinformować o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach." (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2023 r., III OSK 1959/22, LEX nr 3644585).
W świetle powyższego nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie Sąd I instancji szczegółowo przeanalizował dokonywane czynności, wskazując okres, w którym żadne czynności nie były podejmowane. WSA w Warszawie trafnie uznał, iż trwająca od 1 czerwca 2023 r. do 27 lutego 2024 r. dziewięciomiesięczna bierność organu, jest całkowicie niezrozumiała i daje podstawę do stwierdzenia przewlekłości mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa (str. 9-10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Przedstawiony sposób procedowania organu wskazuje bowiem na oczywiste i rażące naruszenie zasady szybkości postępowania. Sąd odwoławczy podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie w całości. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. jest zatem niezasadny.
Także zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest zasadny. Zgodnie z powyższą regulacją prawną Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, że art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. zostały prawidłowo zastosowane, a przyznana suma pieniężna nie jest są nadmiernie represyjna lub nieadekwatna do okoliczności sprawy, a w konsekwencji zbyt wysoka.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi pisemnego uzasadnienia wyroku. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Wyrok sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Nie może on również służyć także kwestionowaniu ustaleń faktycznych sprawy. Uzasadnienie jest bowiem sporządzane na piśmie już po wydaniu wyroku, a zatem później niż sąd na potrzeby wyrokowania podejmuje decyzję o przyjęciu określonego stanu faktycznego uzasadniającego daną treść wyroku.
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd I instancji. Sąd wskazał wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się, podejmując decyzję o wymierzeniu organowi grzywny i ustalając jej kwotę. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, WSA w Warszawie nie zawarł w uzasadnieniu wyroku analizy prawnej odnoszącej się do innej sprawy. Wywody Sądu dotyczące stwierdzonej przewlekłości wskazują w sposób prawidłowy daty podejmowanych przez organ czynności, a także okresy przerw pomiędzy nimi. Pomyłka pisarska w oznaczeniu strony znajdująca się na stronie dziewiątej uzasadnienia została sprostowana przez ten Sąd postanowieniem z dnia 21 listopada 2024 r. Pomyłka ta nie daje podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji orzekał na podstawie akt innej sprawy, niż ta w której została wniesiona skarga. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie
art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.