III OSK 5785/21

III OSK 5785/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2083/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 § 1 pkt. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. i Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2083/20 w sprawie ze skargi A.B. i Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 23 lipca 2020 r. nr SKO.4113/16-21/2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2083/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji"), oddalił skargę A.B. i Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce (dalej "SKO" lub "organ") z dnia 23 lipca 2020 r., nr SKO.4113/16-21/2020, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce decyzją z dnia 23 lipca 2020 r., nr SKO.4113/16-21/2020 SKO – działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157, art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 10 i pkt 11, art. 36, art. 37 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 1 i ust. 2, art. 64 ust. 1, art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 1, art. 73 ust. 1, art. 74 ust. 1 i ust. la, art. 75 ust. 1, art. 77 ust. 1 i 2, art. 78, art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3, art. 81, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.; obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm. dalej "ustawa środowiskowa" lub "u.u.i.ś") oraz § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze. zm.) – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Płoniawy-Bramura (dalej "Wójt") z dnia 16 lipca 2014 r., nr 2/2014, określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie regionalnego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach o nr ew.: [...] w miejscowości K. gm. P.".
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że pismem z dnia 5 marca 2020 r. T.P., M.P., A.B., A.O., J.S. oraz Stowarzyszenie "[...]" zwrócili się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przywołanej decyzji Wójta, zarzucając jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. § 2 ust. 1 pkt 4 oraz § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów, art. 62 ust. 1 pkt 1 a ust. 2 u.u.i.ś. w zw. z art. 5 i 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 81 ust. 1 i 3 u.u.i.ś. Ponadto, we wniosku powołano się na przesłanki z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., a mianowicie wydanie decyzji, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą przewidzianą art. 474 § 2, art. 475 i art. 476 § 1 Prawa wodnego.
SKO podkreśliło, że przedsięwzięcie, którego środowiskowe uwarunkowania realizacji określiła decyzja Wójta z dnia 16 lipca 2014 r., polega na budowie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne o statusie składowiska regionalnego na terenie działek o pow. 10,15ha. Składowisko będzie wybudowane w miejscu dawnego zbiornika retencyjnego ścieków dla Cukrowni "[...]", podzielone na cztery sektory robocze wydzielone szczelnymi groblami. W jego pierwszym etapie zakłada się zapełnianie czterech sektorów kolejno do wysokości 3,6 m powyżej korony obwałowania (poj. składowania ok. 580.000 m³), w drugim etapie w nasypie do wysokości 10 m powyżej korony zbiornika (poj. składowania ok. 355 000 m³) – całkowita objętość ok. 935 000 m³ (chłonność składowiska, przy uwzględnieniu pojemności geometrycznej oraz założeniu gęstości odpadów 0,8 Mg/m³, wyniesie 1.397.580 Mg). W ramach inwestycji zostaną również posadowione kontenery: administracyjno-biurowy, socjalny oraz przeznaczony dla ochrony obiektu. Wykonana zostanie wiata stalowa garażowa oraz budynek magazynowo-kontenerowy a także utwardzenie dróg, betonowa niecka przeznaczona do mycia podwozi pojazdów i sprzętu, ogrodzenie oraz mobilny zbiornik paliwa o poj. max. 5000 dm³.
SKO wyjaśniło, że poprawną podstawę prawną wydania decyzji Wójta z dnia 16 lipca 2014 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przedmiotowa inwestycja prawidłowo również zaliczona została do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
W odniesieniu zatem do przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. SKO wskazało, że postępowanie zmierzające do uzyskania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia jest jedynie jednym z etapów zmierzających do realizacji zamierzenia, a wydana decyzja, sama w sobie, nie uprawnia jeszcze do przystąpienia do realizacji inwestycji. Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych dla przedsięwzięcia nie ma waloru wykonalności, nie podlega egzekucji, nie rodzi żadnych praw ani obowiązków po stronie czy to podmiotu, do którego jest skierowana, czy po stronie organu, a sama w sobie nie może zatem stać się przesłanką czynu zabronionego. Z kolei co do przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., SKO wyjaśniło, że stosownie do treści art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, w przypadku planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest obligatoryjne. W takim przypadku do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy). W niniejszej sprawie Wójt zapewnił możliwość składania uwag i wniosków społeczeństwu (obwieszenie z dnia 28 marca 2014 r.), a takowe uwagi wpłynęły dnia 15 kwietnia 2014 r. i 18 kwietnia 2014 r. Ponadto po przedłożeniu przez inwestora wniosku wraz z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko Wójt zasadnie wystąpił o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia do PPIS w Makowie Mazowieckim, który opinią sanitarną z dnia 26 sierpnia 2013 r, nr PPIS/ZNS.713-04/2013, pozytywnie zaopiniował planowane przedsięwzięcie, wskazując iż w projekcie budowlanym należy uwzględnić wnioski i podane rozwiązania z opracowanego raportu, oraz do RDOŚ w Warszawie, który po uprzednim kilkukrotnym zawezwaniu do uzupełniania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, postanowieniem z dnia 24 marca 2014 r., nr WOOŚ-II.4242.268.2013.0Ł uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił jego warunki na etapie realizacji i eksploatacji lub użytkowania oraz określił wymagania, które należy uwzględnić w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 ustawy (w projekcie budowlanym) jednocześnie nie stwierdzając konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy. Wójt nie poprzestał jedynie na ustaleniach i stanowisku organów opiniujących, ale również miał na względzie, do czego był zobligowany, łączne uwarunkowania przedstawione w art. 80 ust. 1 ustawy. Powyższe zostało odzwierciedlone w treści decyzji z dnia 16 lipca 2014 r. Teren przeznaczony pod przedmiotową inwestycję objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Płoniawy-Bramura, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Płoniawy-Bramura nr 143/XXVIII/05 z dnia 9 sierpnia 2005 r. i zmienionym uchwałą Nr 38/VII/2011 z dnia 18 maja 2011 r. Działki przeznaczone pod budowę regionalnego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne zlokalizowane są na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem K, tj. tereny infrastruktury technicznej-kanalizacja – oczyszczalnie ścieków (§ 7 ust. 1 pkt 17 planu z 2005 r.), do którego odnosi się zapis ze zmiany planu (przyjęty uchwałą z 2011 roku) o treści: "Po wyłączeniu z dalszej eksploatacji zbiornika akumulacji ścieków znajdującego się na terenie oznaczonym symbolem przeznaczenia K obowiązuje konieczność przeprowadzenia prac rekultywacyjnych. Dopuszcza się wyłącznie rekultywację zbiornika poprzez utworzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne spełniającego wymagania określone ustawą o odpadach i rozporządzeniach wykonawczych na których składowane mogą być odpady o kodach 20xxxx, 1905xx, 1906xx, 1908xx, 1912xx o charakterze mineralnym. Po wypełnieniu zbiornika należy przeprowadzić rekultywację w kierunku leśnym". (§ 2 pkt 32 uchwały z roku 2011). Lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego jest zatem zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych we wniosku, w szczególności art. 62 ust. 1 i ust. 2, art. 81 ust. 1 i ust. 3 ustawy środowiskowej, SKO wyjaśniło, że w istocie stanowią one wyłącznie polemikę z oceną dowodów dokonaną przez Wójta. W ocenie SKO kwestia zasadnicza, tj. wpływu inwestycji na środowisko gruntowo-wodne, była przedmiotem dogłębnej analizy w toku tego postępowania. Zagadnienia lokalizacji inwestycji pod kątem spełnienia warunków z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz.U. z 2013 r., poz. 523) były zaś przedmiotem analizy w raporcie, a także oceny zarówno przez organ prowadzący postępowanie, jak i przez organy opiniujące. Według SKO poczynione ustalenia nie dały podstaw do stwierdzenia, że zaistniały przesłanki uniemożliwiające lokalizację składowiska na tym terenie, zaś twierdzenia skarżących w tym zakresie oparte są jedynie na przypuszczeniach. SKO za niezasadny uznało również zarzut rażącego naruszenia § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów, wskazując, że stosowny obowiązek nakazujący otoczenie składowiska pasem zieleni nakłada na inwestora decyzja Wójta (str. 3 i 8). Przy czym brak było podstaw do przyjęcia, aby obowiązek wprowadzenia pasa zieleni dotyczył terenu poza nieruchomością objętą zamierzeniem inwestycyjnym, do którego inwestorowi nie przysługuje żaden tytuł prawny.
Skargę do WSA w Warszawie na decyzję SKO z dnia 23 lipca 2020 r., nr SKO.4113/16-21/2020, wywiedli A. B. oraz Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, skutkujące brakiem podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wobec czego w sprawie nie został oceniony zastany stan rzeczy – pomimo wiedzy organów w tym zakresie – tj. czy istniejący na terenie inwestycji zbiornik wód stanowi wody biologicznie czyste i naturalnie napływające na wskazany teren jako teren źródliskowy, a nadto poprzez zaniechanie zbadania społecznych, gospodarczych i ekonomicznych skutków decyzji środowiskowej oraz poprzez prowadzenie sprawy w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, lecz je deprecjonujący; 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że decyzja środowiskowa z dnia 16 lipca 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w niniejszej sprawie istnieje oczywiste i rażące naruszenie prawa jak również charakter przepisów, które zostały naruszone jest oczywisty i nie budzi wątpliwości – a ponadto decyzja środowiskowa powinna być uznana za nieakceptowalną z punktu widzenia praworządności, czy też wywołującą skutki społeczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania; 3) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zbadania społecznych, gospodarczych i ekonomicznych skutków decyzji środowiskowej, a w rezultacie poprzez dowolne i przedwczesne przyjęcie, że decyzja ta nie narusza rażąco prawa, podczas gdy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja; 4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów w zw. z art. 74 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji – poprzez błędne niezastosowanie do omawianej sprawy w sytuacji, gdy istniały podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska, jako że wydanie decyzji zezwalającej na realizację składowiska odpadów na terenie źródliskowym oraz podmokłym w pobliżu zbiorników wód śródlądowych uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i pominięcie przez SKO treści raportu, z którego nie wynika, by inwestor wskazał na istnienie na terenie inwestycji jakiegokolwiek zbiornika wód – co powinno być znane organom z urzędu i w konsekwencji poprzez dowolne uznanie za udowodnione, że lokalizacja inwestycji pod kątem spełnienia warunków § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska były przedmiotem analizy przed wydaniem decyzji środowiskowej, czego skutkiem było wyciągnięcie wniosków na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a także decyzji Wójta z dnia 16 lipca 2014 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wójta z dnia 16 lipca 2014 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
W dniu 14 kwietnia 2021 r. WSA w Warszawie wydał wyrok opisany na wstępie, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu nadzwyczajnym organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy wydanie danej decyzji mogło się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się więc tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. W efekcie badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. O rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Nadto w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc nie wymaga wykładni.
W ocenie Sądu I instancji trafne jest stanowisko SKO, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej Wójta z dnia 16 lipca 2014 r. Decyzja ta nie została w szczególności podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie jej poprzedziła wnikliwa analiza wyczerpująco zebranego, pełnego materiału dowodowego, w tym zapisów sporządzonego raportu, analizującego wszystkie wymagane przepisami zagadnienia oraz aspekty sprawy i wielokrotnie uzupełnianego. Przed wydaniem decyzji środowiskowej uzyskano też wymagane uzgodnienia, w tym RDOŚ, a więc organu wyspecjalizowanego w kwestiach ochrony środowiska. Uzyskano również pozytywną opinię sanitarną PPIS w Makowie Mazowieckim z dnia 26 sierpnia 2013 r. Zapewniono także społeczeństwu możliwość składania uwag i wniosków (obwieszczenie z dnia 28 marca 2014 r.). Poczynione trafne ustalenia pod kątem kwalifikowanych wad prawnych tej decyzji środowiskowej organ nadzoru zawarł zaś i omówił w prawidłowo sporządzonej decyzji, spełniającej wymogi wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego, w tym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności słusznie zauważyło SKO w zaskarżonej decyzji, że nie doszło, wbrew zarzutom skargi, do rażącego naruszenia § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów, skoro kwestionowana decyzja środowiskowa obowiązki te nałożyła na inwestora na s. 3 oraz na s. 8 (otoczenie składowiska pasem zieleni). Sąd I instancji podzielił przy tym stanowisko SKO, że w postępowaniu nadzorczym nie przeprowadza się nowych dowodów, które prowadziłyby do odmiennych ustaleń faktycznych niż poczynione w postepowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się bowiem na podstawie materiałów zgromadzonych właśnie w postępowaniu zwykłym.
Analizując zarzuty skargi, Sąd I instancji stwierdził również, że nie zasługiwał na uwzględnienie najdalej idący jej zarzut – wydania przez Wójta decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów poprzez brak wyjaśnienia zagadnień dotyczących uwarunkowań geologiczno-hydrologicznych na przedmiotowym terenie inwestycji, w konsekwencji wydanie decyzji zezwalającej na realizację składowiska odpadów na terenie źródliskowym oraz podmokłym w pobliżu zbiorników wód śródlądowych. Zdaniem Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skarżących, zagadnienia lokalizacji inwestycji pod kątem spełnienia warunków z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów, były przedmiotem analizy w raporcie (por. pkt 5.1.5 – s. 29 i następne). Na s. 29 -31 raportu wykluczono występowanie wszystkich przeszkód wskazanych w § 2 ust. 1 tego rozporządzenia. Raport został poza tym oparty na danych pozyskanych z wielu instytucji, w tym z zasobów Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Jego ocenę przeprowadził zaś zarówno organ prowadzący postępowanie zwykłe (por. s. 12-13 decyzji), jak i organ uzgadniający (s. 6 postanowienia RDOŚ). Ustalenia raportu co do braku kolizji planowanego przedsięwzięcia ze stosunkami wodnymi występującymi na terenie inwestycji są zbieżne z treścią dokumentacji geologicznej, sporządzonej dla przedmiotowego terenu, na którą składa się: dokumentacja hydrogeologiczna, dokumentacja geologiczno-inżynierska, dokumentacja robót geologicznych na wykonanie monitoringu wód podziemnych. Dokumentację tych robót zatwierdził w okresie późniejszym Marszałek Województwa Mazowieckiego w decyzjach z dnia 21 stycznia 2015 r., z dnia 2 czerwca 2015 r. oraz z dnia 12 listopada 2015 r., co świadczy o tym, że zostały wykonane prawidłowo. Wobec tego, wbrew wywodom skargi, podniesione okoliczności nie mogły prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia 16 lipca 2014 r., nr 2/2014. Poza tym na wezwanie organu współdziałającego, tj. RDOŚ, raport był kilkukrotnie uzupełniany. Poczynione wówczas ustalenia nie dały natomiast podstaw do stwierdzenia, że zaistniały opisane w odnośnym przepisie przesłanki uniemożliwiające lokalizację składowiska na przedmiotowym terenie. W ocenie Sądu I instancji chybiony jest zatem zarzut, jakoby Wójt zaniechał zbadania i uwzględnienia okoliczności wymienionych w tym przepisie. Poza tym twierdzenia skarżących w tym zakresie oparte są jedynie na przypuszczeniach, spekulacjach, a nie oczywistych dowodach z daty podjęcia decyzji środowiskowej. Skarżący ogólnikowo stwierdzili, że nie jest wykluczone znajdowanie się na przedmiotowym terenie źródła wód płynących. Nie dowiedziono, aby miejscowe zastoisko wodne w zbiorniku pocukrowniczym (miejscu dawnego zbiornika retencyjnego ścieków dla Cukrowni "[...]") istniało w dacie wydawania decyzji środowiskowej. Inwestor wręcz podkreślił, że zbiornik ten miał charakter sztuczny i przestał istnieć na długo przed wydaniem przedmiotowej decyzji środowiskowej. Dodatkowo, w ocenie Sądu I instancji, tezom skarżących przeczy opinia hydrologiczna z maja 2020 r., o której wspomniał inwestor w swym piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2021 r., dotycząca statusu zbiornika akumulacyjnego położonego w miejscowości K., sporządzona przez mgr. inż. A.G. oraz mgr M.G.. Autorzy jej nie stwierdzili żadnych wypływów wody na powierzchnię terenu nawet obecnie. Okresowe zastoiska wody mogły więc pojawiać się już po wydaniu decyzji środowiskowej, a za jedyne wyjaśnienie tego zjawiska, wbrew twierdzeniom skarżących, nie można uznać zjawiska źródliskowego lub istnienia naturalnego zbiornika wodnego na tym terenie. W dacie wydania decyzji środowiskowej takich zjawisk nie zaobserwowano i nie odnotowano ich występowania w uzupełnianym wielokrotnie raporcie.
Sąd I instancji podkreślił, że kwestie stosunków wodnych rozważał też RDOŚ, o czym świadczy treść jego uzgodnienia. Poza tym twierdzenia skarżących, zarzucające negatywny wpływ inwestycji na prowadzone w okolicy uprawy rolne, jakość wody pitnej oraz stan pobliskiej rzeki, nie są zgodne z ustalonym podczas wydawania przedmiotowej decyzji środowiskowej stanem faktycznym sprawy. Wbrew tym twierdzeniom w obrębie obszaru inwestycyjnego i na gruntach z nim graniczących, jak wynika z ewidencji gruntów, nie ma żyznych gleb klasy lll, a jedynie gleby klasy lV, V i Vl. Sposób realizacji przedsięwzięcia wynikający z raportu wyklucza zagrożenie zanieczyszczenia studni, które znajdują się w odległości ok. 1 km od terenu inwestycji. W Raporcie uwzględniono również sposób pozyskiwania wody na potrzeby gminy. Na jego s. 34 i s. 35 wskazano, że zaopatrzenie w wodę na terenie gminy P. zapewnione jest poprzez wodociąg gminny oraz ze studni kopanych, ujmujących głównie I poziom wodonośny (pozyskiwane są z głębokości od 3,9 m do 7 m). Woda na potrzeby gminy jest pozyskiwano poprzez ujęcio-stacje uzdatniania wody K., tj. dwie studnie w ilości 49 m³/h, przy zasobach eksploatacyjnych 59 m³/h. Istnieją również dodatkowe ujęcia wód w J. (169m³/dobę) i w S. (1000 m³/dobę). Gmina posiada 175,66 km sieci wodociągowej i planowane są w tym zakresie kolejne inwestycje. Za wadliwością zaskarżonej decyzji SKO nie może przemawiać w szczególności podniesione przez skarżących uchylenie decyzją Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 26 marca 2021 r. decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Dębem z dnia 13 listopada 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia funkcji urządzenia wodnego – stawu znajdującego się na terenie nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję. Przede wszystkim są to ustalenia późniejsze względem decyzji środowiskowej, które nie mogły być brane pod uwagę podczas podejmowania zaskarżonej decyzji organu nadzoru. Poza tym uchylając tę decyzję organ odwoławczy jedynie hipotetycznie zauważył, że nie można wykluczyć połączenia dna zbiornika z warstwą wodonośną albo występowania wód o charakterze źródliskowym. Okoliczności te nie zostały w żaden sposób przesądzone. Ponadto mając na uwadze, że przedmiotowe postępowanie jest nadzwyczajne, a nie zwykłe, nie było podstaw do prowadzenia przez SKO szczegółowych ustaleń w tym zakresie. Organ nadzoru był zobowiązany do oceny tylko tych dowodów, które istniały w dacie wydawania przedmiotowej decyzji środowiskowej i w oparciu o które Wójt wydał decyzję środowiskową, w kontekście ustalenia czy istnieją podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Nie można bowiem wykluczyć, że rzędna dna owego zbiornika mogła obniżyć się z biegiem czasu w stosunku do rzędnych stropów punktów badawczych wykonanych na potrzeby dokumentacji w 2014 r. Może to więc świadczyć o tym, że dystans miedzy dnem zbiornika, a poziomem wód gruntowych może być obecnie mniejszy niż jeden metr, czyli uległ zmniejszeniu w stosunku do stanu na datę wydania decyzji środowiskowej. Jednak, zdaniem Sądu I instancji, nie świadczy to w żadnym razie o podjęciu przedmiotowej decyzji środowiskowej z rażącym naruszeniem prawa, a jedynie o tym, że na przestrzeni lat stan ten mógł ulec niekorzystnej zmianie. Co znamienne, te okoliczności były przyczyną, dla której Wójt postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2020 r. odmówił zajęcia stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone we wspomnianej decyzji środowiskowej z dnia 16 lipca 2014 r., nr 2/2014, zmienionej decyzją Wójta z dnia 9 marca 2015 r., nr 4/2015. Niemniej jednak Sąd I instancji zauważył, że w dniu 23 października 2020 r. SKO uchyliło w całości powyższe postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Wójtowi, ze względu na nieprawidłowości w zakresie oceny dowodów.
Sąd I instancji zauważył również, że wskazywane przez skarżących działki, na których ich zdaniem znajduje się zbiornik wodny, w dniu podejmowania rozstrzygnięcia (decyzji środowiskowej) przez Wójta, stosownie do zapisów ewidencji gruntów i budynków, stanowiły grunty rolne, zaś na terenie obrębu K., według danych ewidencji melioracji wodnych podstawowych i szczegółowych nie figurował zbiornik wodny. Inwestycja jest zgodna z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu Gminy Płoniawy-Bramura, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Płoniawy-Bramura z dnia 9 sierpnia 2005 r. nr 143/XXVIII/05, zmienioną uchwałą z dnia 18 maja 2011 r. nr 38/VII/2011. W ocenie Sądu I instancji pozbawiony doniosłości prawnej jest także zarzut braku poprzedzenia wydania decyzji środowiskowej uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego. Chybiony był również zarzut skarżących, że wykonanie decyzji środowiskowej wywołałoby czyn zagrożony karą przewidzianą art. 474 § 2, art. 475 i 476 § 1 Prawa wodnego – bowiem art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. nie odnosi się do takich sytuacji, gdy karą zagrożony jest fakt podjęcia rozstrzygnięcia, lecz gdy przez przystąpienie do wykonania uprawnień lub obowiązków wynikających z rozstrzygnięcia, działanie takie wyczerpywałoby znamiona czynu zagrożonego karą. Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych dla przedsięwzięcia nie posiada waloru wykonalności. Z kolei co do wyjaśnień Wójta zawartych w postanowieniu z dnia 12 sierpnia 2020 r., w którym odmówił zajęcia stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia – odnośnie pojawienia się kolonii lęgowej brzegówek (gatunku podlegającego ochronie gatunkowej), to okoliczność ta, według Sądu I instancji, nie ma wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy. Z ustaleń ornitologa P.B. wynikało bowiem, że już po wydaniu owej decyzji środowiskowej we wschodniej części nasypu w skarpie wykopana została droga dojazdowa. Powstałe na skutek prac strome skarpy zostały zasiedlone przez te ptaki. Miało to więc miejsce w okresie późniejszym i mogło ewentualnie stanowić argument za odmową zajęcia stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Osiedlenie się tych ptaków potwierdziło bowiem fakt zmiany stanu środowiska, skoro kolonie brzegówek wcześniej nie występowały na analizowanym obszarze.
Pismem z dnia 23 czerwca 2021 r, A.B. i Stowarzyszenie "[...]" (dalej "skarżący kasacyjnie) wnieśli skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2021 r., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 31 ust. 2 i art. 32 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne wobec ich niezastosowania, w sytuacji gdy decyzja środowiskowa z dnia 16 lipca 2014 r. nie była oparta na prawidłowych danych hydrogeologicznych (mogło dojść do sfałszowania dokumentów lub sfałszowania danych wyjściowych opinii biegłych), a jej wykonanie zatrzymane na poziomie pozwolenia na budowę ewidentnie powoduje pogorszenie stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwo wody i wyrządza szkody dla okolicznych mieszańców i dwóch Gmin (Gminy P. i Gminy P.), zaś w wyniku wydanej decyzji i jej wykonania doszło do faktycznego naruszenia wód podziemnych (pierwszej warstwy wodonośnej), której wykorzystanie jest wykluczone dla składowiska odpadów, zaś uwzględnienie powyższego winno skutkować uznaniem, że decyzja w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
b) art. 122 ust. 1 pkt 12 i 13 i art. 192 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne wobec ich niezastosowania, w sytuacji gdy decyzja środowiskowa z dnia 16 lipca 2014 r. powinna być poprzedzona prejudycjalnie decyzją o pozwoleniu wodnoprawnym dla tego typu inwestycji, jak składowisko odpadów, zaś wpis do rejestru gruntów urządzenia wodnego, nie ma znaczenia dla uzyskania takiej decyzji, gdyż decydującym jest rejestr urządzeń wodnych, a nie rejestr gruntów, zaś uwzględnienie powyższego winno skutkować uznaniem, że decyzja w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
c) § 2 ust. 1 pkt 4, § 4 ust. 2 oraz § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów w zw. z art. 5 i 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, czego konsekwencją było zaaprobowanie przez Sąd decyzji organu II instancji, podczas gdy decyzja środowiskowa zezwala na realizację składowiska odpadów na terenie źródliskowym oraz podmokłym w pobliżu zbiorników wód śródlądowych przy braku w poziomie dna podłoża ciągłej warstwy o wymaganych prawem parametrach, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej wobec rażącego naruszenia prawa,
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 156 § 1 pkt 2 i 6, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 10 i 11, art. 36, art. 37 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 1a ust. 2, art. 63 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1, art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 1, art. 73 ust. 1, art 74 ust. 1 i ust 1a, art. 75 ust. 1, art. 77 ust. 1 i 2, art. 78 ust. 1 pkt 2, art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3, art. 81 ust. 1 i 3, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz w ocenach oddziaływania na środowisko (dalej "u.u.i.ś.") oraz § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że nie doszło do naruszenia prawa, które skutkować powinno stwierdzeniem nieważności decyzji organu administracyjnego I instancji, a zatem uchyleniem decyzji organu administracyjnego II instancji, w sytuacji gdy przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie doszło do prawidłowego określenia przeanalizowania i ocenienia bezpośredniego oraz pośredniego wpływu przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi wobec zaniechania uwzględnienia znajdowania się na terenie inwestycji zbiornika wód, braku ustalenia występowania źródła wód powierzchniowych i pominięcia destrukcyjnych konsekwencji dla środowiska w razie skażenia znajdującej się w zbiorniku wody, co miało wpływ na wynik postępowania skutkujący oddaleniem skargi,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., w zw. art. 75 § 1, 77 § 1 ,78 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez: – zaniechanie zbadania oraz uwzględnienia gospodarczych i ekonomicznych skutków decyzji środowiskowej, a w rezultacie poprzez dowolne przyjęcie, że decyzja ta nie narusza rażąco prawa, podczas gdy skutki wywoływane przez decyzję, tj. umożliwienie zlokalizowania składowiska odpadów na terenie źródliskowym wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności; – dowolną ocenę materiału dowodowego i pominięcie treści raportu, z którego nie wynika by inwestor wskazał na istnienie na terenie inwestycji jakiegokolwiek zbiornika wód – co powinno być znane organom z urzędu i w konsekwencji poprzez dowolne uznanie, że lokalizacja inwestycji pod kątem spełnienia warunków z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów była przedmiotem analizy przed wydaniem decyzji środowiskowej; – uwzględnienie treści prywatnej opinii hydrologicznej z 2020 r. sporządzonej na zlecenie inwestora przez mgr. inż. A.G. i mgr M.G., przy jednoczesnej odmowie uwzględnienia jakichkolwiek dokumentów przedkładanych przez skarżących wskazujących na występowanie na terenie inwestycji zjawisk źródliskowych;
c) a w efekcie powyższych – art. 134 § 1, 135 i 151 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie mimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zaś w przypadku uznania przez NSA, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez NSA, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego (adwokackiego) według norm prawem przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie wnieśli oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów: a) pisma IMGW z załącznikiem nr 1 z dnia 21 czerwca 2021 r., b) stanowiska Gminy P. z dnia 5 czerwca 2019 r., c) protokołu z dnia 31 maja 2021 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Pismem z dnia 26 lipca 2021 r. w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [....] sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Następnie wniosek ten podtrzymał pismem z dnia 13 października 2021 r., wnosząc jednocześnie o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. sprawozdania z oceny warunków gruntowo-wodnych dla potrzeb budowy regionalnego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne sporządzonego przez U. sp. z o.o. w marcu 2021 r. na okoliczność niestwierdzenia naturalnych cieków wodnych i zjawisk źródliskowych na terenie inwestycji oraz stwierdzenia słabo przepuszczalnego podłoża zbiornika retencyjnego.
Pismem z dnia 27 października 2021 r. skarżący kasacyjnie wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniająco dowodu z dokumentu, tj. protokołu z rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa z dnia 14 lipca 2021 r. w postępowaniu w sprawie wydania stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Budowie regionalnego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach (...) w miejscowości K. gm. P." określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 16 lipca 2014 r., znak: UG.Boś.6220.01.18.2013 – na okoliczność niekompletności i wybiórczości sprawozdania z oceny warunków gruntowo-wodnych dla potrzeb budowy regionalnego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne sporządzonego przez A.L., M.S. i D.D., przesądzającej, iż sprawozdanie nie może stanowić podstawy do dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Przed odniesieniem się wprost do zarzutów skargi kasacyjnej, wypada zauważyć, że przedmiotem postępowania nieważnościowego, uregulowanego w art. 156 – 159 k.p.a., jest kwestia, czy odnośna decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a także – ilekroć zostanie ona rozstrzygnięta pozytywnie – kwestia występowania przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przyczynami stwierdzenia nieważności decyzji są zatem jej wady o charakterze materialnoprawnym – wady, które tkwią w niej samej, a nie w postępowaniu ją poprzedzającym (por. J. Borkowski, w: J. Borkowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 235). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 190; podobnie NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy "rzuca się w oczy" rozbieżność między treścią decyzji a jej normatywnym wzorcem. Przedmiotem rażącego naruszenia mogą być tylko przepisy jednoznaczne w swej treści i nie budzące wątpliwości interpretacyjnych. Gdy zaś idzie o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190). Natomiast brak podstawy prawnej oznacza brak zaktualizowanej normy uprawniającej do decyzyjnej konkretyzacji prawa (normy kompetencyjnej), stanowiącej element konstytutywny stosunku administracyjnoprawnego i zarazem sprawy administracyjnej. Nie idzie tu zatem o to, że sprawa administracyjna została wadliwie rozstrzygnięta, lecz o to, że sprawy tej w ogóle nie było. Innymi słowy, organ wydał decyzję merytoryczną, mimo że nie powinien był wszczynać postępowania jurysdykcyjnego, względnie, gdy ono jednak zostało wszczęte, powinien był je umorzyć (zob. M. Jaśkowska, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1058–1061; A. Matan, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, t. 2, s. 346–348; E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 176–189 oraz powołane tam literatura i orzecznictwo).
Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej i odnosząc się do pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania (pkt 2a), w ramach którego skarżący kasacyjnie wymienili przepisy k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 i 6, art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1), rozliczne przepisy ustawy środowiskowej oraz § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – stwierdzić trzeba, że żaden z tych przepisów nie jest przepisem postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd administracyjny orzeka na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego formułując zarzuty skargi kasacyjnej oparte na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymagane jest w pierwszej kolejności wskazanie odpowiednich przepisów tej ustawy, których naruszenia dopuścił się Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., II OSK 2579/19). Prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej w powiązaniu z przepisami k.p.a. i ewentualnie innymi przepisami dotyczącymi postępowania, o ile miały one w danej sprawie zastosowanie (wyrok NSA z dnia 21 września 2022 r., I OSK 1769/19). Omawiany zarzut skargi kasacyjnej tego warunku nie spełnia, niemniej jednak z jego treści wynika, że – zdaniem skarżących kasacyjnie – "przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie doszło do prawidłowego określenia, przeanalizowania i ocenienia bezpośredniego oraz pośredniego wpływu przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi wobec zaniechania uwzględnienia znajdowania się na terenie inwestycji zbiornika wód, braku ustalenia występowania źródła wód powierzchniowych i pominięcia destrukcyjnych konsekwencji dla środowiska w razie skażenia znajdującej się w zbiorniku wody". Wypada w związku z tym zauważyć, że określenie, przeanalizowanie i ocenienie bezpośredniego oraz pośredniego wpływu przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi w ogóle nie było ani nie mogło być przedmiotem zaskarżonej decyzji tudzież poprzedzającego ją postępowania (postępowania nieważnościowego) – przedmiotem tego postępowania jest bowiem, jak już wyżej wskazano, jedynie kwestia, czy ongiś wydana decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a także – ilekroć zostanie ona rozstrzygnięta pozytywnie – kwestia występowania przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Zarzut skargi kasacyjnej, o którym mowa, rozmija się zatem z istotą kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji i zarazem z istotą przedmiotowej sprawy sądowoadministrayjnej. Z tym zastrzeżeniem, skoro skarżący kasacyjnie akcentują "zaniechanie uwzględnienia znajdowania się na terenie inwestycji zbiornika wód", wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż z zebranego materiału dowodowego nie wynika istnienie takiego zbiornika (naturalnego) w czasie wydania decyzji środowiskowej.
Nawiązując do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. art. 75 § 1, 77 § 1 ,78 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. – zauważyć trzeba, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który jest tu punktem wyjścia i jedynym przepisem postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – w ogóle nie był przez Sąd I instancji stosowany. "W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2024 r., III OSK 117/24). Już tej przyczyny przedmiotowy zarzut skargi kasacyjnej w istocie nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Poza tym Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja nie narusza powołanych przez skarżących kasacyjnie przepisów k.p.a. Z kolei badanie, czy decyzja wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, byłoby potrzebne, gdyby zachodziły wstępne niejako przesłanki uznania jej za rażąco naruszą prawo, tj. gdyby była ona oczywiście sprzeczna z określonym przepisem prawa – a taki przypadek nie zachodzi. Jakkolwiek prywatna opinia hydrologiczna z 2020 r. rzeczywiście została powołana przez Sąd I instancji, nie ma ona – podobnie jak inne dokumenty powstałe po wydaniu decyzji środowiskowej – znaczenia w sprawie nieważnościowej.
Skarżący kasacyjnie, w ramach omawianego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, naprowadzają też na "pominięcie treści raportu, z którego nie wynika, by inwestor wskazał na istnienie na terenie inwestycji jakiegokolwiek zbiornika wód – co powinno być znane organom z urzędu". W istocie skarżący kasacyjnie kwestionują zatem kompletność czy też rzetelność raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zasadne wydaje się zatem zwrócenie uwagi na funkcję tego raportu oraz na relacje między nim a decyzją w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wyczerpująco wyjaśnił te zagadnienia w szczególności wyroku z dnia 9 kwietnia 2024 r., III OSK 1418/22, wskazując, że: "Podstawowym elementem postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Ocena ta obejmuje weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie, a następnie analizę uzgodnień i opinii pod kątem ich uwzględnienia w decyzji środowiskowej oraz ocenę prawidłowości postępowania mającego zapewnić udział społeczeństwa w tym postępowaniu, jak i w tym zakresie rozpatrzenie uwag i zarzutów do raportu. W postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi podstawowy dowód w sprawie, ponieważ w postępowaniu tym wymagana jest wiedza specjalistyczna. Z tego względu taki raport ma charakter specjalistycznego opracowania uwzględniającego aktualny stan prawny w zakresie jego wymagań formalnych, a autorzy takiego opracowania (...) powinni posiadać wiedzę specjalistyczną. Z punktu widzenia zasad postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, raport jest dokumentem prywatnym. Raport nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., lecz jest to dokument, który posiada szczególną moc dowodową, która wynika przede wszystkim z kompleksowej oceny przedsięwzięcia. Ten szczególny charakter raportu wynika z jednej strony z jego celu, jakim jest określenie oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Z drugiej strony wynika to ze specyfiki postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, które jest postępowaniem z udziałem społeczeństwa tzn. z udziałem podmiotów, które nie muszą dysponować w tego rodzaju sprawach interesem prawnym ani nawet interesem faktycznym, ale ustawodawca zapewnia im dostęp do informacji o wpływie danego przedsięwzięcia na środowisko. Raport jako dowód podlega ocenie na zasadach określonych w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Właściwy organ jest zobowiązany do sprawdzenia treści raportu w kontekście spełnienia przez niego warunków, o jakich stanowi art. 66 ustawy środowiskowej oraz jego aktualności i rzetelności sporządzenia. Organ nie jest zatem związany treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co powoduje, że dokonując jego oceny powinien dążyć do wydania orzeczenia odpowiadającego wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest zatem w pierwszej kolejności sprawdzenie raportu pod względem spełnienia wymogów formalnych oraz materialnych. Obowiązkiem organu jest również weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Ponadto, chociaż organ nie jest związany treścią raportu, to ustalenia w nim zawarte mogą kształtować treść osnowy decyzji środowiskowej, jeżeli raport jest rzetelny, spójny, wolny od niejasności i nieścisłości. Raport może być kwestionowany przez strony, jak i również przez przedstawicieli społeczeństwa. Organ ocenia zatem raport pod kątem jego zupełności, rzetelności i spójności. W konsekwencji jednak, kwestionowanie merytorycznej treści raportu przez strony postępowania możliwe jest wyłącznie na podstawie dokumentu posiadającego taką samą moc dowodową, a więc tzw. kontrraportu, czyli opinii sporządzonej również przez osobę posiadającą wiadomości specjalne. Nie jest natomiast możliwe zakwestionowanie raportu przez gołosłowne twierdzenia lub odesłanie do ogólnych ustaleń publikacji naukowych".
O ile zatem w postępowaniu zwyczajnym jest miejsce na ewentualne kwestionowanie merytorycznej treści raportu (przy czym nawet wtedy powinno ono zasadzać się na kontrraporcie), o tyle co do zasady nie ma na nie miejsca w postępowaniu nieważnościowym. Jeżeli raport ma charakter specjalistycznego opracowania, to zidentyfikowanie jego potencjalnej wadliwości jest procesem złożonym – w założeniu trudno tę wadliwość postrzegać w kategoriach oczywistości. Poza tym przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym jest decyzja, a nie sam raport, który ma charakter dokumentu prywatnego – środka dowodowego, podlegającego ocenie na zasadach określonych w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Potencjalne uchybienia organu w zakresie tej oceny mogą stanowić przypadek naruszenia prawa procesowego tudzież implikować przyjęcie błędnej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia – ale uchybienia tego rodzaju podlegają weryfikacji tylko w zwyczajnym toku instancji (względnie w ramach instytucji wznowienia postępowania), a nie w postępowaniu nieważnościowym, zorientowanym na wady materialnoprawne decyzji.
Jako w założeniu bezskuteczny, z przyczyn konstrukcyjnych, należało ocenić zarzut naruszenia przepisów postępowania zawarty w pkt 2c, ujęty w formule: "a w efekcie powyższych – art. 134 § 1, 135 i 151 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie mimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji".
Ponieważ skarżący kasacyjnie zarzucają zaskarżonemu wyrokowi również naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), warto przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumpcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, III OSK 5384/21). Zgodnie z utrwalonymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21).
Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Te okoliczności faktyczne mogą mieć znaczenie – choć w każdym przypadku to znaczenie jest inne – przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz przez ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Z kolei gdy idzie o zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to co do zasady nie może on odnieść skutku, jeżeli nie zakwestionowano równocześnie – za pomocą adekwatnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania – ustaleń co do stanu faktycznego. Wynika to stąd, że błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2024 r., III OSK 1027/23). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego bez skutecznego obalenia ustaleń faktycznych może okazać się zasadny jedynie wyjątkowo, gdy nieprawidłowość tkwi w samej subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2638/23).
Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w ogóle nie jest dopuszczalne w świetle art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie". Dominuje jednak pogląd, że w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2025 r., III OSK 3006/23).
W niniejszej sprawie zreferowane prawidłowości mają istotne znaczenie, bowiem zarzuty skargi kasacyjnej zrelatywizowane do prawa materialnego – oceniane z ich uwzględnieniem – okazały się nieskuteczne, przy czym w dużym stopniu przesądziła o tym już sama ich konstrukcja. Wszystkie zarzuty, o których mowa, wskazują na "niezastosowanie" określonych przepisów, a zarazem nie spełniają sprecyzowanego wyżej warunku, który w takim przypadku powinien być spełniony. Poza tym w ramach pierwszego i trzeciego zarzutu naruszenia prawa materialnego (pkt 1a i 1c) skarżący kasacyjnie w istocie kwestionują ustalenia faktyczne. Zarzut naruszenia art. 31 ust. 2 i art. 32 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne opiera się na twierdzeniu, że "decyzja środowiskowa z dnia 16 lipca 2014 r. nie była oparta na prawidłowych danych hydrogeologicznych (mogło dojść do sfałszowania dokumentów lub sfałszowania danych wyjściowych opinii biegłych)". Z kolei zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 4, § 4 ust. 2 oraz § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów w zw. z art. 5 i 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasadza się na założeniu, że "decyzja środowiskowa zezwala na realizację składowiska odpadów na terenie źródliskowym oraz podmokłym w pobliżu zbiorników wód śródlądowych przy braku w poziomie dna podłoża ciągłej warstwy o wymaganych prawem parametrach" – tymczasem poczynione w sprawie ustalenia faktyczne są zgoła odmienne. Ponieważ zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych, jedynie na marginesie można w tym kontekście zwrócić uwagę na to, że – jak trafnie wskazał Sąd I instancji – zagadnienia lokalizacji inwestycji pod kątem spełnienia warunków z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów były przedmiotem analizy w raporcie (pkt 5.1.5 – s. 29 i następne). Na s. 29-31 raportu wykluczono występowanie wszystkich przeszkód wskazanych w § 2 ust. 1 tego rozporządzenia. Sąd I instancji zasadnie podkreślił też, że raport został oparty na danych pozyskanych z wielu instytucji, w tym z zasobów Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Jego ocenę przeprowadził zaś zarówno organ prowadzący postępowanie zwykłe, jak i organ uzgadniający (s. 6 postanowienia RDOŚ). Ustalenia raportu co do braku kolizji planowanego przedsięwzięcia ze stosunkami wodnymi występującymi na terenie inwestycji są zbieżne z treścią dokumentacji geologicznej, sporządzonej dla przedmiotowego terenu, na którą składa się: dokumentacja hydrogeologiczna, dokumentacja geologiczno-inżynierska, dokumentacja robót geologicznych na wykonanie monitoringu wód podziemnych. Dokumentację tych robót zatwierdził w okresie późniejszym Marszałek Województwa Mazowieckiego w decyzjach z dnia 21 stycznia 2015 r., z dnia 2 czerwca 2015 r. oraz z dnia 12 listopada 2015 r., co świadczy o tym, że zostały wykonane prawidłowo. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji w tej mierze. Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 122 ust. 1 pkt 12 i 13 i art. 192 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (pkt 1b). Nie znajduje bowiem uzasadnienia twierdzenie skarżących kasacyjnie, jakoby "decyzja środowiskowa z dnia 16 lipca 2014 r. powinna być poprzedzona prejudycjalnie decyzją o pozwoleniu wodnoprawnym dla tego typu inwestycji". Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach inwestor musi legitymować się przed uzyskaniem kolejnej, wymaganej w procesie inwestycyjnym decyzji – pozwolenia wodnoprawnego.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.