III OSK 5784/21

III OSK 5784/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2101/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-18
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 61a ust. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2101/20 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Ministra Klimatu z dnia 7 sierpnia 2020 r., nr DIŚ-III.431.4.2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2101/20, oddalił skargę "E." Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako strona skarżąca, skarżąca spółka lub skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Ministra Klimatu (dalej jako organ odwoławczy lub Minister) z dnia 7 sierpnia 2020 r., Nr DIŚ-III.431.4.2020, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Marszałek Województwa Dolnośląskiego (dalej jako organ pierwszej instancji lub Marszałek) postanowieniem z dnia 10 czerwca 2020 r., znak DOW-S-V.7244.164. 2020. KD, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 23 ust. 4 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 797 ze zm., dalej jako ustawa o odpadach lub w skrócie u.o.) odmówił wszczęcia postępowania na wniosek złożony przez skarżącą spółkę w sprawie wydania decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych przy ul. G. w M., województwo dolnośląskie.
Minister, po rozpatrzeniu zażalenia strony skarżącej, wzmiankowanym na wstępie postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Marszałka stwierdzając, że dokonał on w sposób właściwy i prawidłowy oceny stanu formalnoprawnego sprawy. W uzasadnieniu podano, że z akt sprawy ponad wszelka wątpliwość wynika, iż w obiegu prawnym pozostaje ostateczna decyzja Marszałka z dnia 13 czerwca 2019 r., Nr ZM 59/2019, którą po rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki o wydanie jej zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych, organ pierwszej instancji odmówił stronie skarżącej udzielenia zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych przy ul. G. w M. na działce nr [...], [...], obręb [...] M., województwo dolnośląskie (dalej również jako przedmiotowa nieruchomość).
Dalej wskazano, że wnioskiem datowanym na dzień 14 lutego 2020 r. skarżąca spółka wniosła do Marszałka o wydanie zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych na przedmiotowej nieruchomości.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż badając przedmiotowy wniosek organ pierwszej instancji dokonał rozważań w aspekcie tożsamości sprawy administracyjnej, z którą mamy do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów.
Zdaniem Ministra, niekwestionowanym w sprawie jest fakt, że zachodzi tożsamość podmiotowa, gdyż wnioskodawcą zainteresowanym wydaniem zezwolenia na zbieranie odpadów jest skarżąca spółka.
Kolejno wskazano, że skarżąca spółka jako miejsce prowadzenia zbierania odpadów zakaźnych wskazała teren przedmiotowej nieruchomości, a z zestawiania wniosków strony skarżącej, z których pierwszy (z dnia 18 marca 2018 r.) został rozpoznany, a sprawa nim wszczęta zakończyła się wydaniem przez Marszałka decyzji z dnia 13 czerwca 2019 r. wynika, że strona skarżąca wskazała tożsame rodzaje zakaźnych odpadów medycznych, tj. rodzajów odpadów oznaczonych kodami 18 01 02*, 18 01 03* i 18 01 82*. Jedyna różnica dotyczy odpadu o kodzie 18 02 02*, który strona skarżąca zawarła we wniosku z dnia 18 marca 2018 r., w zakresie którego organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia 13 czerwca 2019 r. odmawiając udzielenia zezwolenia na zbieranie zarówno zakaźnych odpadów medycznych jak i zakaźnych odpadów weterynaryjnych. Według organu odwoławczego zakres odmowy ustalony w decyzji z dnia 13 marca 2019 r. obejmuje zarówno zakaźne odpady medyczne jak i zakaźne odpady weterynaryjne, czyli ma szerszy zakres. W ocenie Ministra nie wymaga przeprowadzenia dowodu twierdzenie, że w szerszym zakresie odmowy udzielenia zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych zawiera się zakres zbierania zakaźnych odpadów medycznych. Mamy zatem do czynienia z tożsamością miejsca i zakresu oraz warunków kolejnego zamiaru prowadzenia zbierania zakaźnych odpadów medycznych, tj. identycznością stanu faktycznego sprawy rozstrzygniętą w/w decyzją Marszałka.
Minister uznał za prawidłowe również ustalenia Marszałka w zakresie tożsamości stanu prawnego. Wyjaśniono przy tym, że ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579, dalej jako ustawa zmieniająca), w art. 6 wprowadziła zmiany do ustawy o odpadach. Według Ministra mamy do czynienia z doprecyzowaniem treści oświadczeń o których mowa w art. 42 ust. 3a pkt 3-5 u.o. (art. 6 pkt 20 lit. b) ustawy zmieniającej). Konsekwentnie racjonalny ustawodawca doprecyzował również podstawy do odmowy wydania zezwolenia określone w art. 46 ust. 1b, 1e oraz 3 u.o. (patrz art. 6 pkt 23 ustawy zmieniającej).
Sąd Wojewódzki wymienionym powyżej wyrokiem z dnia 18 stycznia 2021 r. oddalił skargę wniesioną przez stronę skarżącą uznając ją za niezasadną. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że organ odmawiając wszczęcia postępowania powołał się na przesłankę wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających zainicjowanie postępowania administracyjnego, wskazując, że toczyło się już uprzednio postępowanie wszczęte na skutek wniosku skarżącej spółki i w sprawie została wydana decyzja z dnia 13 czerwca 2019 r., którą organ pierwszej instancji odmówił stronie skarżącej udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych.
Jednocześnie podniesiono, że skarżąca spółka jako miejsce prowadzenia zbierania odpadów zakaźnych wskazała teren spalarni na przedmiotowej nieruchomości. Zadaniem Sądu pierwszej instancji strona skarżąca we wniosku z dnia 14 lutego 2020 r. wskazała tożsame rodzaje zakaźnych odpadów medycznych, tj. rodzaje odpadów oznaczonych kodami 18 01 02*, 18 01 03* i 18 01 82*. Jedyna różnica dotyczy odpadu o kodzie 18 02 02*, w zakresie którego organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia 13 czerwca 2019 r. odmawiając udzielenia zezwolenia na zbieranie zarówno zakaźnych odpadów medycznych jak i zakaźnych odpadów weterynaryjnych, przy czym trafne okazało się stanowisko organu odwoławczego, że zakres odmowy ustalony w decyzji z dnia 13 czerwca 2019 r. obejmuje zarówno zakaźne odpady medyczne jak i zakaźne odpady weterynaryjne, czyli jest szerszy. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w szerszym zakresie odmowy udzielenia zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych zawiera się węższy zakres zbierania zakaźnych odpadów medycznych. Wystąpiła zatem tożsamość miejsca i zakresu oraz warunków prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu zakaźnych odpadów medycznych, tj. identyczność stanu faktycznego sprawy już rozstrzygniętej decyzją Marszałka.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skargi odnoszących się do braku tożsamości sprawy administracyjnej. Jak wyjaśniono ustawa zmieniająca z dnia 19 lipca 2019 r. w art. 6 zmieniła ustawę o odpadach. Jak stwierdzono zmiana, na którą powołała się strona skarżąca, polegała na doprecyzowaniu treści oświadczeń, o których mowa w art. 42 ust. 3a pkt 3-5 u.o. (por. art. 6 pkt 20 lit. b) ustawy zmieniającej). Tym samym ustawodawca w nowelizacji w istocie doprecyzował podstawy do odmowy wydania zezwolenia określone w art. 46 ust. 1b, 1e oraz 3 u.o. (por. art. 6 pkt 23 ustawy zmieniającej). W ocenie Sądu Wojewódzkiego tożsamość stanu prawnego potwierdza również okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość, objęta jest tym samym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Nr N//26/03 (powinno być V/26/03 – przyp. Sądu) Rady Miejskiej w M. z dnia 30 stycznia 2003 r. zmienionego uchwałą Nr VIII/51/03 Rady Miejskiej w M. z dnia 30 kwietnia 2003 r.
W konsekwencji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie organy prawidłowo oceniły, czy mamy do czynienia z tym samym stanem prawnym oraz czy w niniejszym przypadku zachodzi tożsamość przedmiotowa, a tym samym nie było możliwe rozpatrzenie wniosku z dnia 14 lutego 2020 r. w sprawie wydania decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych (przy niezmienionym stanie faktycznym), ponieważ w tej kwestii sprawa została już ostatecznie i merytorycznie załatwiona w decyzji Marszałka z dnia 13 czerwca 2019 r.
Bezzasadne okazały się, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, także zarzuty naruszenia art. 2, art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 3 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 41 Karty Praw Podstawowych UE. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie doszło również do naruszenia prawa do dobrej administracji, gdyż orzekające w sprawie organy nie naruszyły prawa skarżącej spółki do bezstronnego i sprawiedliwego postępowania administracyjnego, które powinno zakończyć się w rozsądnym terminie.
Z wydanym wyrokiem nie zgodziła się skarżąca spółka, która w wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzuciła:
I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie wadliwie utrzymało w całości w mocy postanowienie Ministra (powinno być Marszałka – przyp. Sądu) z dnia 10 czerwca 2020 r., którym organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania na wniosek strony skarżącej w sprawie wydania decyzji administracyjnej udzielającej zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych (...) podczas gdy prawidłowe ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, iż w kontrolowanej sprawie administracyjnej doszło do zmiany stanu prawnego stanowiącej o braku zaistnienia w sprawie stanu "tożsamości sprawy administracyjnej'', doprowadziłoby Sąd pierwszej instancji do wydania rozstrzygnięcia o innej treści, a to na podstawie art. 145 u.p.p.s.a.;
2) art. 2, art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 41 Karty Praw Podstawowych UE (Dz.U.UE. C. 2007.303.1) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do naruszenia prawa skarżącej spółki do dobrej administracji działającej w sposób bezstronny, fachowy, odbiurokratyzowany, a to przez bezpodstawne przyjęcie, iż wniosek strony skarżącej inicjujący postępowanie dotyczy sprawy w sposób niebudzący wątpliwości tożsamej ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją administracyjna i pominięcie przy ustaleniu stanu sprawy istotnej i wielokrotnej zmiany stanu prawnego na przestrzeni 12 miesięcy poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia;
II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 61a § 2 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji sposobu procedowania organu polegającego na odmowie w formie postanowienia wszczęcia postępowania z powołaniem się przez organ na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i tożsamość sprawy objętej wnioskiem ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją administracyjną Marszałka z dnia 13 czerwca 2019 r., pomimo braku tożsamości obu tych spraw administracyjnych z uwagi na zmianę stanu prawnego po dacie wydania decyzji administracyjnej Marszałka z dnia 13 czerwca 2019 r.;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji sposobu procedowania organu polegającego na odmowie w formie postanowienia wszczęcia postępowania z powołaniem się przez organ na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i tożsamość sprawy objętej wnioskiem ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją administracyjną Marszałka z dnia 13 czerwca 2019 r., pomimo braku tożsamości obu tych spraw administracyjnych z uwagi na zmianę stanu prawnego po dacie wydania decyzji administracyjnej Marszałka z dnia 13 czerwca 2019 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że wbrew zapatrywaniu Sądu
Wojewódzkiego za prawidłowe należało uznać wskazanie faktu zaistnienia zmiany stanu prawnego, gdyż po dacie wydania przez Marszałka decyzji z dnia 13 czerwca 2019 r. o odmowie wydania skarżącej kasacyjnie decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych ustawa o odpadach była wielokrotnie nowelizowana. Podkreślono, że wprowadzone zmiany stanu prawnego dotyczyły m.in. kluczowych norm prawnych dotyczących tematyki gospodarowania odpadami i wydawania zezwoleń na zbieranie odpadów, tj. treści: art. 23, art. 25, art. 43, a także art. 46 u.o. określającego przesłanki odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zezwolenie na zbieranie odpadów, na mocy art. 43 ust. 1 pkt 8 u.o. jest zezwoleniem czasowym, wobec czego nie można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w sytuacji ponownego wniosku o wydanie czasowego zezwolenia na zbieranie odpadów, złożonego po upływie określonego czasu od daty zakończenia poprzedniej sprawy dotyczącej wniosku o podobne zezwolenie. W ocenie skarżącej kasacyjnie bezprawna odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie opadów spowoduje pogorszenie i tak już dramatycznego stanu gospodarki odpadami w Województwie Dolnośląskim.
Mając powyższe na uwadze wniesiono w skardze kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika według norm prawem przepisanych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarżąca kasacyjnie powołała się na obie podstawy kasacyjne. Jednakże zauważyć należy, że zarzuty te (zarówno natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego) stanowią swoje dopełnienie i wymagają wspólnego rozpoznania. W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi oscylują zasadniczo wokół prawidłowości uznania przez Sąd Wojewódzki, że w sprawie mamy do czynienia z tożsamością spraw, a w szczególności tożsamością stanu prawnego pomimo podnoszonej przez skarżącą kasacyjnie okoliczności wielokrotnej zmiany stanu prawnego.
W pierwszej kolejności wymaga zatem wskazania, że podstawę prawną kwestionowanej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organy obu instancji uznały, że wobec uprzedniego wydania przez Marszałka decyzji z dnia 13 czerwca 2019 r., którą odmówiono skarżącej kasacyjnie udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych na przedmiotowej nieruchomości wystąpiła przesłanka "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiająca zainicjowanie postępowania administracyjnego.
W tym miejscu wskazać trzeba, iż w ramach art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a mianowicie wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w k.p.a. skonkretyzowane, jednakże należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo, okoliczność taka będzie miała miejsce wówczas, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym oraz gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 298 oraz wyroki WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, oraz WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Po 1228/08 - dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zatem z przepisu tego wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2014 r., sygn. VII SA/Wa 2449/13).
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organów, że sprawa, której wszczęcia domagała się skarżąca spółka, została już wcześniej rozstrzygnięta ostateczną decyzją Marszałka z dnia 13 czerwca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny zdanie to w pełni podziela. O tożsamości sprawy, jako warunku koniecznym do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., można mówić wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i wreszcie tego samego, niezmienionego stanu faktycznego.
W sprawie bezsporne jest to, że mamy do czynienia z tożsamością podmiotową, gdyż w obu przypadkach wnioski o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów złożyła skarżąca spółka. Odnośnie natomiast tożsamości przedmiotowej tych wniosków podnieść trzeba, iż zakres wniosku z dnia 14 lutego 2020 r. został ograniczony w stosunku do wniosku załatwionego decyzją z dnia 13 czerwca 2019 r., ponieważ nie obejmował on odpadów weterynaryjnych oznaczonych jako 18 02 02* (Inne odpady, które zawierają żywe drobnoustroje chorobotwórcze lub ich toksyny oraz inne formy zdolne do przeniesienia materiału genetycznego, o których wiadomo lub co do których istnieją wiarygodne podstawy do sądzenia, że wywołują choroby u ludzi i zwierząt). Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym ocenę Sądu Wojewódzkiego, że skoro decyzja z dnia 13 czerwca 2019 r. rozstrzygała w przedmiocie wniosku tego samego podmiotu, w odniesieniu do tej samej nieruchomości, a nadto obejmowała zarówno zakaźne odpady medyczne, jak i zakaźne odpady weterynaryjne, to obojętnym dla prawidłowości rozstrzygnięcia było zawężenie zakresu wniosku z dnia 14 lutego 2020 r. o wyłącznie jeden rodzaj odpadu. Słusznie stwierdził bowiem Sąd pierwszej instancji, że szerszy zakres odmowy zawarty w decyzji z dnia 13 czerwca 2019 r. obejmował również węższy zakres wniosku z dnia 14 lutego 2020 r.
Jak już zauważono, w okolicznościach sprawy skarżąca kasacyjnie skupia się na kwestii zmiany stanu prawnego, która to miałaby przesądzać o braku tożsamości spraw. W tym zakresie wskazać należy, że stabilizacja stosunków prawnych opartych na decyzji ostatecznej jest jedną z fundamentalnych zasad polskiej procedury administracyjnej. Powyższa zasada nie ma jednak charakteru absolutnego, gdyż stosownego uwzględnienia wymaga właśnie sytuacja zmiany stanu prawnego. Podkreślenia należy jednak fakt, że dopiero istotna zmiana przepisów prawa wyłącza możliwość traktowania uprzednio rozpoznanej sprawy administracyjnej jako przeszkody do dokonania przez organ administracji powtórnej konkretyzacji prawa. Jest to wynikiem uznania, że zerwanie ciągłości regulacji prawnej, która stanowiła podstawę odmowy przyznania uprawnienia, stwarza nową sprawę administracyjną (por. J. Borkowski [w:] System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 271).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszona w skardze kasacyjnej zmiany stanu prawnego pozostają bez wpływu na tożsamość spraw. W tym zakresie należy wskazać, że podnoszone przez autora skargi kasacyjnej kolejne nowelizacje ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nie zmieniły istoty procedury wydania zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych. Dokonane zmiany nie mogły mieć wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie bowiem zasadniczo istota dotychczas obowiązującej regulacji normatywnej została zachowana. Sama bowiem zmiana w obrębie jednostki redakcyjnej przepisów regulujących problematyki gospodarowania odpadami i wydawania zezwoleń na zbieranie odpadów mającego zastosowanie w konkretnej sprawie nie determinuje wykluczenia tożsamości stanu prawnego spraw.
Przenosząc zatem powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że wprowadzone zmiany zasadniczo odnosiły się do kwestii oświadczeń, o których mowa w art. 42 ust. 3a pkt 3-5 u.o. oraz w konsekwencji powiązanych z nimi podstaw do odmowy wydania zezwolenia unormowanymi w art. 46 u.o. Co więcej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, aby wprowadzone zmiany miały istotny charakter, a wyłącznie skupiono się na fakcie nowelizacji ustawy o odpadach.
Podkreślenia wymaga również to, że w odniesieniu do przepisów prawa miejscowego zachodzi tożsamość stanu prawnego, bowiem przedmiotowa nieruchomość, której dotyczy wniosek skarżącej spółki, objęta jest w dalszym ciągu tym samym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (przyjętym uchwałą Nr V/26/03 Rady Miejskiej w M. z dnia 30 stycznia 2003 r., zmienionym uchwałą Nr VIII/51/03 Rady Miejskiej w M. z dnia 30 kwietnia 2003 r.), na co słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki.
Na akceptację nie mogła również zasługiwać argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na czasowy charakter pozwolenia na zbieranie odpadów w odniesieniu do kwestii odmowy wszczęcia postępowania. Jakkolwiek rację ma skarżąca kasacyjnie, że zezwolenia odpadowe są w istocie czasowe, tak niewątpliwie cecha ta dotyczy decyzji pozytywnych, które wygasają z upływem określonego czasu i dopiero następczo aktualizuje się ewentualna procedura ich odnawiania. Tym samym nie można przyjąć, jak zdaje się czynić to skarżąca kasacyjnie, że taki sam charakter ma również decyzja odmawiająca udzielenia pozwolenia na zbieranie odpadów.
Bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy pozostaje także argumentacja skargi kasacyjnej odnosząca się do pogorszenia stanu gospodarki odpadami w województwie dolnośląskim. Na ocenę prawidłowości zapadłego w sprawie orzeczenia nie mógł mieć bowiem wpływu sposób prowadzenia gospodarki odpadami obowiązujący w danym województwie.
Podsumowując ten wątek rozważań Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jak już wskazano, organy słusznie uznały, że w sprawie przepis ten znajduje zastosowanie, bowiem podnoszona zmiana stanu prawnego nie miała znaczenia dla jej istoty, co sprawiło, że odmowa wszczęcia postępowania była oczywista, a w konsekwencji zapadły w sprawie wyrok oddalający skargę był prawidłowy.
Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 2, art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 41 Karty Praw Podstawowych UE. Przyjdzie w tej części wskazać, że kwestionując zaskarżony wyrok w istocie powtórzono sformułowane na etapie skargi zarzuty i zastrzeżenia nie podejmując jednak merytorycznej polemiki z oceną Sądu pierwszej instancji. Należy podkreślić, że Sąd Wojewódzki odniósł się do argumentów strony skarżącej zarzucających naruszenie przepisów rangi konstytucyjnej, ale i Karty Praw Podstawowych. Jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie pojawiła się jakakolwiek argumentacja podważająca stanowisko Sądu pierwszej instancji. Powtórzenie zaś wcześniej formułowanych zarzutów bez jednoczesnego zakwestionowania oceny Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie nie może wywołać zamierzonego skutku.
Końcowo wskazać należy, że powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. oraz art. 151 u.p.p.s.a. nie mają charakteru przepisów prawa materialnego. Są to przepisy postępowania określające formy orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny, a tym samym zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji tychże przepisów (nieprawidłowo określanych przez autora skargi kasacyjnej mianem przepisów prawa materialnego) został sformułowany w sposób wadliwy. Nie zmienia to jednak faktu, że w świetle wszystkich dotychczasowych uwag zarzut ten nie był zasadny.
Na marginesie podnieść można, iż w zarzutach skargi literalnie podniesiono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 61a § 2 k.p.a., przy czym ostatni z przywołanych przepisów w istocie odnosi się do przysługującego środka zaskarżenia, jakim jest zażalenie, na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tak sformułowany zarzut jest niezrozumiały, skoro w kontrolowanej sprawie skarżąca spółka wniosła zażalenie, które zostało rozpatrzone postanowieniem Ministra z dnia 7 sierpnia 2020 r.
Uwzględniając dotychczasowe uwagi, skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 u.p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.