III OSK 5783/21

III OSK 5783/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1975/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 138 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1975/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Klimatu z dnia 6 lipca 2020 r. nr DZŚ.III.435.14.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek A. Sp. z o. o. z siedzibą w O. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1975/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji"), oddalił skargę Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. (dalej "Stowarzyszenie" lub "skarżący") na decyzję Ministra Klimatu z dnia 6 lipca 2020 r., nr DZŚ.lll.435.14.2020, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Marszałek Województwa Mazowieckiego (dalej "Marszałek") decyzją z dnia 18 marca 2019 r., nr 14/19/PZ.Z, zmienił własną decyzję z dnia 21 marca 2011 r., nr 27/11/PS/Z, orzekającą o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego E. sp. z o.o., na prowadzenie instalacji w przemyśle energetycznym dla spalania paliw o mocy nominalnej w paliwie 2151 MWt, zlokalizowanej w miejscowości L., gmina R. na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].
Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany pozwolenia. Wniosek złożono po wydaniu decyzji Marszałka, w terminie otwartym do złożenia odwołania, w związku z czym organ wezwał do wskazania, jak traktować należy powyższy wniosek, a Stowarzyszenie wskazało, że stanowi on odwołanie od decyzji.
Minister Środowiska postanowieniem z dnia 4 czerwca 2019 r., nr DZS-III.430.7.2019.KJP, stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia od decyzji Marszałka z dnia 18 marca 2019 r. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1917/19, uchylił to postanowienie. Sąd zobowiązał Ministra do dokonania merytorycznej oceny odwołania w kontekście tego czy zmiana pozwolenia zintegrowanego dotyczy istotnej zmiany i – w zależności od dokonanych ustaleń – wydania stosownego rozstrzygnięcia.
Ponownie rozpoznając odwołanie, Minister Klimatu wydał decyzję z dnia 6 lipca 2020 r., umarzającą postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że postępowanie w sprawie decyzji Marszałka z dnia 18 marca 2019 r. mogłoby zostać uznane za postępowanie wymagające udziału społeczeństwa jedynie w przypadku, gdyby wniosek dotyczył istotnej zmiany instalacji. Natomiast przez istotną zmianę instalacji rozumie się zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska (p.o.ś.) taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Wykładnia art. 3 pkt 7 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko badać należy w odniesieniu do rzeczywistego oddziaływania tej instalacji na wszystkie elementy środowiska. Stosownie do art. 5 p.o.ś., ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów. Przepis ten określa bowiem sposób ochrony prawnej elementów przyrodniczych. Metoda kompleksowej ochrony prawnej powinna jednak przenikać całe ustawodawstwo ochronne stając się jedną z jego podstawowych cech. Przy czym organ zauważył, że mimo iż w art. 5 p.o.ś. wyraźnie jest mowa o ochronie elementów przyrodniczych, to jego treść należy interpretować szerzej w kontekście funkcji tej zasady dla ochrony zasobów środowiska oraz środowiska jako całości. W ocenie Ministra zmiana pozwolenia w zakresie zmiany dopuszczalnych wielkości emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza oraz zmiany w zakresie monitorowania emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza nie oznaczają, że doszło niejako "automatycznie" do istotnej zmiany instalacji mogącej powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na całość środowiska. Za znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 3 pkt 7 p.o.ś. należy bowiem uznać takie skutki, które dotyczą wszystkich elementów środowiska jako całości zgodnie z treścią art. 5 p.o.ś. Z opinii załączonej do odwołania wynika, iż zwiększenie rocznego zużycia mączki kamienia wapiennego i 24% wody amoniakalnej spowoduje wzrost emisji hałasu i niezorganizowanej emisji do powietrza ze środków transportu, a zwiększenie skuteczności odsiarczania spalin przyczyni się do zwiększenia ilości wytworzonych ścieków i odpadów. Wobec tego Minister stwierdził, że zmiany w instalacji mogą spowodować zwiększone negatywne oddziaływanie na dwa elementy środowiska: powietrze i klimat akustyczny. Dalej organ wyjaśnił, że ustalenie, czy wystąpiło znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, powinno sprowadzać się do sprawdzenia, czy doszło do negatywnego oddziaływanie w dużym stopniu, przekraczającym przeciętną miarę korzystania ze środowiska jako całości. Z kolei ocena, czy dane negatywne oddziaływanie na środowisko jest znaczące w odniesieniu do konkretnej instalacji, musi uwzględniać specyficzne jej cechy i warunki eksploatacji. Ten sam rodzaj negatywnego oddziaływania na środowisko może dla jednej instalacji nie mieć charakteru znacząco zwiększającego, z kolei dla innej instalacji, z uwagi na różne jej funkcje, cele i rodzaj prowadzonej w niej działalności – to samo negatywne oddziaływanie będzie znacząco zwiększające negatywne oddziaływanie na środowisko.
Minister Klimatu dokonał oceny wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego w kontekście przytoczonej wyżej wykładni prawa i uznał, że wnioskowane przez E. Sp. z o.o. zmiany nie mają związku z rodzajem prowadzonej działalności i w ich wyniku nie nastąpią zmiany parametrów technicznych podstawowych urządzeń wytwórczych, źródeł i miejsc powstawania emisji instalacji spalania paliw. Wniosek zawiera zmiany wynikające z wezwania Marszałka, które związane są z koniecznością dostosowania instalacji do wymagań określonych w decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE. Proponowane zmiany w instalacji obejmowały ustalenie: dopuszczalnych wielkości emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza dla kotła parowego, pyłowego, na parametry nadkrytyczne, w związku z dostosowaniem instalacji spalania paliw do wymogów Konkluzji BAT LCP; wielkości dopuszczalnych rocznych emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza z instalacji spalania paliw w związku ze zmianami dopuszczalnych wielkości emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza; dopuszczalnych wielkości emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza dla emitora E3, przez który będą odprowadzane spaliny z kotłowni rozruchowej, w związku z dostosowaniem instalacji spalania paliw do wymogów Konkluzji BAT LCP; zmian w zakresie monitorowania emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza w związku z dostosowaniem instalacji spalania paliw do wymogów Konkluzji BAT LCP; zmian wynikających z zaproponowania procedury monitorowania parametrów procesu, zgodnie z BAT3.
Minister uznał, że potrzeba dokonania w pozwoleniu zmian związanych z konkluzjami BAT, nawet w przypadku gdy zmiany te dotyczą zmiany sposobu funkcjonowania instalacji w celu dostosowania jej do wymagań wynikających z konkluzji BAT – nie uzasadnia udziału społeczeństwa, a więc i uczestniczenia organizacji ekologicznych w postępowaniu. Zmiana sposobu funkcjonowania instalacji w takim przypadku, w tym zastąpienie dotychczas stosowanych technik bardziej skutecznymi technikami, nie powoduje znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko, a wręcz przeciwnie jest działaniem na rzecz ochrony środowiska. Według Ministra oznacza to, że postępowanie nie wymaga jego prowadzenia z udziałem społeczeństwa, a zatem nie było możliwości zastosowania art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej, pomimo że cele statutowe zostały spełnione.
Skargę na powyższą decyzję wywiodło do WSA w Warszawie Stowarzyszenie, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, mimo że organ w ogóle nie rozpoznał zarzutu skarżącego odnoszącego się do kwestii, że zmiana pozwolenia zintegrowanego dotyczy nowej instalacji, a tym samym postępowanie administracyjne wymagało w przedmiotowej sprawie udziału społeczeństwa, zatem skarżącemu (organizacji ekologicznej) przysługiwał status podmiotu na prawach strony; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, polegające na uznaniu, iż instalacja objęta wnioskiem inwestora stanowi "instalację istniejącą" w rozumieniu konkluzji BAT, mimo że należy ją uznać za nowy obiekt (nową instalację); 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, związane z pominięciem przez organy, że zmniejszenie (w porównaniu z wnioskiem uczestnika) dopuszczalnego średniorocznego stężenia emisyjnego dowolnego zanieczyszczenia (w mg/m3), przy niezmienionej rocznej objętości spalin (w m3/rok), musi skutkować zmniejszeniem dopuszczalnej emisji rocznej (w mg/rok, przeliczonej na Mg/rok), a wynika to z prostej zależności fizykochemicznej, że emisja roczna danej substancji X (mx,rok) jest iloczynem średniorocznego stężenia emisyjnego (cx.rok) i rocznej objętości spalin (Vrok); 4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, tj. z pominięciem, iż użyta w instalacji technologia spowoduje zwiększone zużycie szkodliwych surowców i zwiększoną produkcję ścieków i odpadów, a także możliwy wzrost stężeń metali ciężkich i boru; 5) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, tj. zawyżone emisje roczne dwutlenku siarki i chlorowodoru; 6) art. 218 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm., dalej jako: p.o.ś.), poprzez brak zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, mimo że jego przedmiotem było wydanie decyzji dotyczącej nowej instalacji względnie istotnej zmiany instalacji; 7) art. 185 ust. 2a p.o.ś. w zw. z art. 3 pkt 7 p.o.ś. oraz art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081, dalej jako: u.o.o.ś.), poprzez błędne stwierdzenie, że postępowanie nie obejmuje wydania decyzji dla nowej instalacji lub wydania decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji; 8) art. 5 p.o.ś., poprzez bezzasadne uznanie, że zasada kompleksowej ochrony środowiska nie oznacza bezwzględnego zakazu ujemnego wpływu na inne elementy, mimo że zgodnie z wykładnią tej normy, potwierdzaną w poglądach przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego – ochrona jednego elementu nie może wywierać negatywnego wpływu na inne elementy, nawet w sposób pośredni; 9) art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wnikliwej i merytorycznej oceny wniosku skarżącego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a także dowolną ocenę okoliczności istotnych dla sprawy, w tym zupełne zdeprecjonowanie i pominięcie merytorycznych opinii eksperta przedstawionych przez skarżącego; 10) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, a także naruszenie zasady przekonywania i jej gwarancji; 11) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez lakoniczne, niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonej decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie, a zwłaszcza wybiórcze odniesienie się do argumentacji i tez skarżącego; 12) art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie i doręczenie skarżącemu decyzji nieopatrzonej datą (a jedynie rokiem wydania), co stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Klimatu, nieopatrzonej datą (znak DZŚ-III.435.14.2020); 2) uchylenie w całości decyzji Ministra Klimatu nieopatrzonej datą (znak: DZŚ- III.435.14.2020); 3) uchylenie w całości decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego nr 14/19/PZ.Z z dnia 18 marca 2019 r. (znak: PZ-PK-I.7222.63.2019.EK); 4) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
W dniu 26 lutego 2021 r. WSA w Warszawie wydał wyrok opisany na wstępie, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał w szczególności, że spornym w niniejszej sprawie było to, czy organ odwoławczy zasadnie odmówił Stowarzyszeniu przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego udzielonego E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na prowadzenie instalacji w przemyśle energetycznym dla spalania paliw. Wobec tego zbadania wymagało, czy Stowarzyszenie może zostać dopuszczone do postępowania w trybie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zdaniem Sądu I instancji słusznie bowiem Minister Klimatu stwierdził, że w postępowaniach o zmianę pozwolenia zintegrowanego organizacje ekologiczne mogą zgłaszać swój udział na podstawie art. 185 ust. 2a p.o.ś. wyłącznie w przypadku postępowań w przedmiocie wydania lub istotnej zmiany pozwolenia zintegrowanego. W postępowaniu o zmianę pozwolenia zintegrowanego, stosuje się powołany art. 44, ale tylko w razie gdy chodzi o zmianę pozwolenia zintegrowanego z odstępstwem, o którym mowa w art. 204 ust. 2 lub gdy zmiana pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji. Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, że postępowanie w sprawie decyzji Marszałka nr 14/19/PZ.Z z dnia 18 marca 2019 r., zmieniającej pozwolenie zintegrowane, mogłoby zostać uznane za postępowanie wymagające udziału społeczeństwa jedynie w przypadku, gdyby wniosek dotyczył istotnej zmiany instalacji. Przy czym jak stanowi art. 3 pkt 7 p.o.ś., przez istotną zmianę instalacji rozumie się taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Dla uznania zmiany za istotną, ustawodawca wymaga więc, aby zmiana dotyczyła sposobów funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowy. W doktrynie oraz w orzecznictwie przyjmuje się, iż pojęcie "rozbudowa" należałoby łączyć zarówno z podjęciem i przeprowadzeniem robót budowlanych, jak i doposażeniem pod względem technicznym (nowe urządzenia, uzupełnienie użytkowanych), czy zmianą wydajności, wiążącą się z późniejszą zmianą konstrukcji. "Zmiana funkcjonowania" zaś to zmiana polegająca np. na wydłużeniu czasu pracy instalacji, intensyfikacji sposobu jej wykorzystywania czy zmiana w organizacji funkcjonowania. Każda z tych zmian ma jednak znaczenie tylko o tyle, o ile skutkuje zmianą oddziaływania na środowisko. Organ oceniając zatem, czy organizacja ekologiczna może brać udział w tym postępowaniu na prawach strony, winien po pierwsze ustalić oraz rozważyć w podjętym rozstrzygnięciu, czy wnioskowana zmiana instalacji będzie miała charakter istotny w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś., a więc czy będzie dotyczyć zmiany funkcjonowania instalacji bądź jej rozbudowy i to w sposób mogący prowadzić do zmiany oddziaływania na środowisko. Zdaniem Sądu I instancji od powyższego ustalenia zależy możliwość udziału organizacji ekologicznej w tym postępowaniu.
Sąd I instancji zaznaczył, że kwestia zmiany zasad funkcjonowania instalacji na skutek dokonania wnioskowanej zmiany pozwolenia zintegrowanego nie jest przez Ministra w rozpoznanej sprawie kwestionowana, jednak uznał on, że zmiana zasad funkcjonowania instalacji nie spełnia jednego z elementów pojęcia znaczącej zmiany środowiska, tj. nie prowadzi do zmiany oddziaływania na środowisko. Według Sądu I instancji poczynione w powyższym zakresie ustalenia organu są prawidłowe i prowadzą do wniosku, że postępowanie, do którego swój udział zgłosiło Stowarzyszenie nie należy do kategorii dotyczących istotnej zmiany instalacji. Przy czym Sąd I instancji nie zgodził się z przeciwnym temu stanowiskiem Stowarzyszenia wskazującym na wnioski z opinii sporządzonych przez dr. hab. L. P., a dołączonych – pierwsza przy piśmie z dnia 23 marca 2019 r., druga przy piśmie z dnia 21 maja 2019 r. Pierwsza z opinii stwierdza, że zmiany sposobu funkcjonowania Elektrowni [...] wiązać się będą ze zmianą funkcjonowania lub rozbudową szeregu instalacji oczyszczania spalin, a zmiany te spowodują, oprócz zmniejszenia poziomów stężenia emisyjnego substancji zanieczyszczających, zwiększenie negatywnego oddziaływania na niektóre komponenty środowiska. W ocenie Sądu I instancji, odnosząc się do stanowiska Stowarzyszenia, organ prawidłowo wykazał, że tezy przedstawione w załączonej przez Stowarzyszenie opinii nie przesądzają o tym, by zmiana instalacji miała charakter istotny. Minister przeanalizował bowiem wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego i wyjaśnił, że wnioskowane przez E. sp. z o.o. zmiany nie mają związku z rodzajem prowadzonej działalności i w ich wyniku nie nastąpią zmiany parametrów technicznych podstawowych urządzeń wytwórczych, źródeł i miejsc powstawania emisji instalacji spalania paliw. Wniosek obejmuje jedynie zmiany wynikające z wezwania Marszałka, które związane są z koniecznością dostosowania instalacji do wymagań określonych w decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE. Jednocześnie Minister wyjaśnił, że proponowane zmiany w instalacji obejmowały ustalenie: 1) dopuszczalnych wielkości emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza dla kotła parowego, pyłowego, na parametry nadkrytyczne, w związku z dostosowaniem instalacji spalania paliw do wymogów Konkluzji BAT LCP; 2) wielkości dopuszczalnych rocznych emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza z instalacji spalania paliw w związku ze zmianami dopuszczalnych wielkości emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza: dopuszczalnych wielkości emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza dla emitora E3, przez który będą odprowadzane spaliny z kotłowni rozruchowej, w związku z dostosowaniem instalacji spalania paliw do wymogów Konkluzji BAT LCP; 3) zmian w zakresie monitorowania emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza w związku z dostosowaniem instalacji spalania paliw do wymogów Konkluzji BAT LCP; 4) zmian wynikających z zaproponowania procedury monitorowania parametrów procesu, zgodnie z BAT3.
W ocenie Sądu I instancji Minister Klimatu słusznie uznał, że potrzeba dokonania w pozwoleniu zmian związanych z konkluzjami BAT, nawet w przypadku gdy zmiany te dotyczą zmiany sposobu funkcjonowania instalacji w celu dostosowania jej do wymagań wynikających z konkluzji BAT, nie uzasadnia udziału społeczeństwa, a więc i uczestniczenia organizacji ekologicznych w postępowaniu. Zmiana sposobu funkcjonowania instalacji w takim przypadku, w tym zastąpienie dotychczas stosowanych technik bardziej skutecznymi technikami, nie powoduje bowiem znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko, a wręcz przeciwnie jest działaniem na rzecz ochrony środowiska. Oznacza to, że postępowanie nie wymaga prowadzenia z udziałem społeczeństwa. Nie było więc możliwości zastosowania art. 44 ust. 2 ustawy. Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko wyrażone przez organ w zakresie braku podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania w trybie przepisów art. 185 p.o.ś. W ocenie WSA w Warszawie wnioskowana przez E. Sp. z o.o. zmiana zapisów pozwolenia zintegrowanego, wprowadzająca wymagania konkluzji BAT, wiąże się przede wszystkim ze zmniejszeniem oddziaływania na środowisko jako całości, wynikającym z dostosowania instalacji do nowych, niższych poziomów emisji. Według Sądu I instancji nawet gdyby przyjąć, jak chce tego Stowarzyszenie, że zmiana pozwolenia zintegrowanego mogłaby doprowadzić do zwiększenia negatywnego oddziaływania na niektóre komponenty środowiska, to nie można mówić, że będzie to zmiana oddziałująca na środowisko w całości. Przy dokonywaniu wykładni pojęcia "istotna zmiana instalacji" (art. 3 pkt 7 p.o.ś), należy bowiem uwzględnić definicję ustawową pojęcia "środowisko" (art. 3 pkt 39 p.o.ś.) oraz wyrażoną w art. 5 p.o.ś. zasadę kompleksowej ochrony prawnej środowiska.
Zdaniem Sądu I instancji Stowarzyszenie, powołując się na przedstawioną opinię naukową, wskazuje na zwiększenie zanieczyszczeń spowodowane wzrostem zużycia niektórych surowców oraz wytwarzaniem dodatkowych ilości ścieków i odpadów. Z opinii wynika wyraźnie, że objęte zmianą pozwolenia innowacje powinny być wprowadzane, gdyż ich łączny efekt będzie korzystny dla środowiska jako całości, lecz aspekty związane z dodatkowym (a w konsekwencji ubocznym) obciążeniem innych niż powietrze komponentów środowiska, winny być poddane analizie (strona 2 opinii nadesłanej przy piśmie z dnia 23 marca 2019 r.). Wobec powyższego Sąd I instancji podkreślił, że po pierwsze w ogóle nie wiadomo, na czym Stowarzyszenie opiera przekonanie o konieczności wystąpienia negatywnych oddziaływań na "niektóre" komponenty środowiska, bowiem z opinii wyraźnie wynika, że wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego takich negatywnych oddziaływań nie wykazuje. Po drugie zaś nie wiadomo, na które konkretnie komponenty takie oddziaływanie ma nastąpić. Wreszcie, skoro co do zasady zmiany wpłyną na środowisko ujęte jako całość pozytywnie, nie można, w ocenie Sądu I instancji, twierdzić, że dokonana zmiana ma charakter istotnej zmiany instalacji w rozumieniu wskazanym w p.o.ś., a w szczególności takiej, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że stanowisko skarżącej na temat wykładni pojęcia "istotna zmiana instalacji" jest błędne oraz sprzeczne z przedstawioną wyżej zasadą kompleksowej ochrony środowiska uregulowaną w art. 5 p.o.ś. Dodatkowo, według Sądu I instancji, mając na uwadze zakres pojęciowy "istotnej zmiany instalacji" odnoszący się do zasad funkcjonowania tej instalacji lub jej rozbudowy, w rozpatrywanym przypadku, w ogóle nie można mówić o zmianie mieszczącej się w tym pojęciu. Omówiony przez Ministra, a przytoczony powyżej, zakres wnioskowanych przez Elektrownię zmian instalacji, nie dotyczy bowiem zasad jej funkcjonowania. Natomiast, jak już wspomniano, zmiana funkcjonowania instalacji to zmiana polegająca np. na wydłużeniu czasu pracy instalacji, intensyfikacji sposobu jej wykorzystywania czy zmiana w organizacji funkcjonowania. Tymczasem zmiany, jakie uwzględnione zostały we wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego oraz w decyzji a zmianie tego pozwolenia – nie odnoszą się do wymienionych elementów. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że nie było prawnych i faktycznych podstaw do uznania przedmiotowej zmiany pozwolenia zintegrowanego za istotną zmianę instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 7 oraz art. 214 ust. 3 p.o.ś. Z tego też względu chybiony jest zarzut Stowarzyszenia o naruszeniu powyższych przepisów. To zaś, w ocenie Sądu I instancji, prowadzi do wniosku, że niemożliwe było również naruszenie art. 185 ust. 2a w zw. z art. 218 pkt 2 p.o.ś. w zw. z art. 44 ust. 1 o.o.ś., poprzez niedopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, Sąd I instancji wskazał, że druga z opinii naukowych, przedłożona przy piśmie z dnia 21 maja 2019 r., stanowi de facto merytoryczną polemikę z decyzją Marszałka orzekającą o zmianie pozwolenia zintegrowanego. Odniesienie się do niej natomiast byłoby możliwe dopiero w razie uznania, że odwołanie zostało złożone przez podmiot legitymujący się przymiotem strony postępowania, tj. na etapie merytorycznego a nie formalnego rozpoznawania odwołania. Opinia ta nie stanowi o interpretacji pojęcia "istotnej zmiany instalacji", lecz traktuje o merytorycznych brakach decyzji będącej przedmiotem odwołania. Stąd, zdaniem Sądu I instancji, Minister całkowicie prawidłowo, na etapie rozstrzygania o przymiocie strony dla Stowarzyszenia, nie odniósł się do wniosków wypływających z opinii przedłożonej przy piśmie z dnia 21 maja 2019 r.
Pismem z dnia 4 maja 2021 r. Stowarzyszenie (dalej także "skarżący kasacyjnie" wniosło skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1975/20, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z:
1) art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 218 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247) – poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie wadliwego rozstrzygnięcia Ministra Klimatu umarzającego postępowanie odwoławcze, podczas gdy niezbędne było uchylenie decyzji organu II instancji ze względu na fakt iż skarżący kasacyjnie był uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji, jako że była ona wydana w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa – postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia zintegrowanego dla nowej instalacji, ewentualnie istotnej zmiany instalacji;
2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. – poprzesz brak dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności przedmiotowej sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie w wyniku dokonania dowolnej, a wręcz wybiórczej, a nie swobodnej oceny opinii naukowej o wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego dla Elektrowni [...] – w kontekście istotnej zmiany instalacji z dnia 5 marca 2019 r. sporządzonej przez dr hab. L. P., co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia sprzecznego ze stanem faktycznym sprawy, w związku z przyjęciem, że sprawa nie dotyczy istotnej zmiany instalacji;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj. art. 185 ust. 2a p.o.ś. w zw. z art. 3 pkt 7 p.o.ś. w zw. z art. 5 p.o.ś. – poprzez błędną interpretację przepisów, zwłaszcza pojęcia "istotnej zmiany instalacji", a także zasady kompleksowej ochrony środowiska, poprzez bezzasadne uznanie, że zasada kompleksowej ochrony środowiska nie oznacza bezwzględnego zakazu ujemnego wpływu na inne elementy, mimo że – zgodnie z wykładnią tej normy – ochrona jednego elementu przyrodniczego nie może wywierać negatywnego wpływu na inne komponenty środowiska nawet w sposób pośredni, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że brak jest możliwości zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko, a tym samym postępowanie nie obejmuje decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i w jej wyniku uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Klimatu z dnia 6 lipca 2020 r., a także decyzji Marszałka z dnia 18 marca 2019 r., nr 14/19/PZ.Z, zmieniającej decyzję Marszałka z dnia 21 marca 2011 r., nr 27/11/PŚ/Z; 2) ewentualnie, w braku uwzględnia powyższego wniosku – uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 3) zasądzenie od Ministra klimatu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Pismem z dnia 13 lutego 2025 r. uczestnik postępowania A. Sp. z o.o. w O. (dawniej E. Sp. z o.o. w O.) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Uczestnik podał, że sprawa jest bezprzedmiotowa. Budowa Elektrowni [...] (Przedsięwzięcie węglowe) została zakończona w dniu 14 lutego 2020 r. Miało wówczas miejsce zawieszenie projektu. Projekt nie został nigdy wznowiony, a wybudowane elementy elektrowni zostały zburzone.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Wypada na wstępie zaznaczyć, że występujące w niniejszej sprawie zagadnienia prawne, na które naprowadzają zarzuty skargi kasacyjnej, były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie spraw o w dużej mierze analogicznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację tam zaprezentowaną, toteż argumentacja przedstawiona poniżej jest z nią zasadniczo zbieżna. Dotyczy to w szczególności: wyroku z dnia 2 sierpnia 2018 r., II OSK 55/18 (w którym oceniana była decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego); wyroku z dnia 14 maja 2024 r., III OSK 3716/21, i wyroku z dnia 26 czerwca 2024 r., III OSK 4009/21 (w których oceniane były postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany treści pozwolenia zintegrowanego, wprowadzającej wymagania konkluzji BAT).
Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzucie naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie zarzucane naruszenia przepisów postępowania są ujmowane w skardze kasacyjnej przede wszystkim jako konsekwencje naruszenia prawa materialnego, a poza tym obie kategorie zarzutów oscylują wokół tych samych kwestii. Z tego powodu zasadne jest ich łączne rozważenie. Zmierzają one do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który zaakceptował pogląd organu, że postępowanie nie dotyczy zmiany pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji, a zatem nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 185 ust. 2a p.o.ś. ani w art. 218 p.o.ś. i w związku z tym nie ma podstaw do zastosowania art. 44 u.o.u.i.ś.
Zarówno z art. 185 ust. 2a p.o.ś., jak i z art. 218 p.o.ś. wynika, że udział organizacji ekologicznej w postępowaniu dotyczącym pozwolenia zintegrowanego możliwy jest w określonych tam przypadkach. Jeżeli idzie o zmianę pozwolenia zintegrowanego, udział ten jest możliwy wtedy, gdy zmiana dotyczy istotnej zmiany instalacji. Definicję pojęcia istotnej zmiany instalacji zawiera art. 3 pkt 7 p.o.ś., zgodnie z którym jest to taka zmiana sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowa, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Ponadto art. 214 ust. 3 p.o.ś., choć nie definiuje pojęcia "istotna zmiana instalacji", to zawiera wskazówkę jak należy to pojęcie interpretować. Przepis ten stanowi, że zmianę w instalacji uważa się za istotną w szczególności, gdy zwiększona skala działalności wynikająca z tej zmiany, sama w sobie, kwalifikowałaby ją jako instalację, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 201 ust. 2. Ze zmianą instalacji będziemy zatem mieli do czynienia wówczas, kiedy nastąpi zmiana sposobu funkcjonowania instalacji rozumiana jako wydłużenie czasu pracy instalacji, intensyfikacja sposobu jej wykorzystywania, czy zmiana w organizacji funkcjonowania. Natomiast pojęcie rozbudowy należy łączyć zarówno z przeprowadzeniem robót budowlanych, jak i doposażeniem instalacji pod względem technicznym, które wiąże się ze zmianą wydajności instalacji. Ponadto, aby mówić o istotnej zmianie instalacji musi zostać spełniony także drugi warunek, o którym mowa w art. 3 pkt 7 p.o.ś., a mianowicie zmiana ta musi powodować zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, przy czym – co istotne – oddziaływanie to ma być znaczące. W myśl art. 3 pkt 39 p.o.ś. przez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2024 r.)
Zgodnie z art. 5 p.o.ś. ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 2 sierpnia 2018 r., II OSK 55/18: "Metoda kompleksowej ochrony prawnej powinna jednak przenikać całe ustawodawstwo ochronne stając się jedną z jego podstawowych cech. Mimo że w art. 5 p.o.ś. wyraźnie jest mowa o ochronie elementów przyrodniczych, to jego treść należy interpretować szerzej w kontekście funkcji tej zasady dla ochrony zasobów środowiska oraz środowiska jako całości. W piśmiennictwie podnosi się, że »Koncepcja zintegrowanego podejścia do problemów zanieczyszczenia środowiska zakłada przede wszystkim konieczność patrzenia na oddziaływania na środowisko, zwłaszcza związane z emisją, chociaż nie tylko, jako na pewien kompleks zagadnień, wywołujących określone skutki także w pewnej całości jaką tworzy właśnie środowisko, składające się z różnych elementów ściśle ze sobą powiązanych i wzajemnie się warunkujących« (zob. M Górski, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2014, s. 623). W piśmiennictwie wskazuje się, że analizując definicję środowiska jako całość możemy zauważyć, że na pojęcie środowiska składają się trzy elementy: »podmiot środowiska« – obiekt – poddany działaniu pewnego »procesu« (oddziaływanie czynników) – i wreszcie »przedmiot środowiska«, to jest zbiór czynników. W wyniku takiego pojmowania zbioru pojawiają się dwie tendencje pojmowania środowiska: 1) jako zbioru rzeczy materialnych (i energii), a także ich oddziaływania (wzajemnego na siebie i na podmiot), 2) jako zbioru samych oddziaływań (zob. T. Bartkowski, Kształtowanie i ochrona środowiska, Warszawa 1979, s. 47). Całościowość w prawie ochrony środowiska można też tłumaczyć istnieniem specjalnych norm, instrumentów oraz instytucji prawnych realizujących założenia zasady kompleksowej ochrony środowiska. »Całość« w ujęciu prakseologicznym to jeden element albo przedmiot złożony zawierający wszystkie swoje elementy. Wyraz »całość« może odnosić się także do struktury stosunków zachodzących pomiędzy określonymi typami przedmiotów lub zdarzeń, przejawiającej się przy różnych okazjach z różnymi modyfikacjami. Całość może dotyczyć procesu, którego częścią jest jakiś inny proces będący wyróżnioną fazą procesu pierwszego (T. Pszczołowski, Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk 1978, s. 31). W piśmiennictwie podnosi się również, że »Obecnie uznać należy, iż kompleksowość jest wymogiem merytorycznym wynikającym nieuchronnie z »wysokiego poziomu ochrony środowiska naturalnego«, o którym mowa w art. 191 ust. 2 TFUE (poziom ochrony środowiska naturalnego nie mógłby być wysoki, gdyby dopuścić niekompleksowe podejście)« (zob. M. Pchałek, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 95)".
W świetle powyższych rozważań sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego – zarzut naruszenia art. 185 ust. 2a p.o.ś. w zw. z art. 3 pkt 7 p.o.ś. w zw. z art. 5 p.o.ś. przez błędną interpretację – jawi się jako niezasadny. Sąd I instancji przeprowadził prawidłową wykładnię odnośnych przepisów.
Odwołanie skarżącego kasacyjnie dotyczyło decyzji w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego w związku z koniecznością dostosowania instalacji do wymagań wynikających z konkluzji BAT. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że zmiana sposobu funkcjonowania instalacji w tym przypadku, w tym zastąpienie dotychczas stosowanych technik bardziej skutecznymi technikami, nie tylko nie powoduje znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko, a wręcz przeciwnie – jest działaniem na rzecz ochrony środowiska. Stanowisko Sądu I instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest prawidłowe i nie budzi wątpliwości. "Wprowadzone zmiany nie spowodują znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, ponieważ zastosowanie metod i urządzeń ograniczających emisje wykorzystywanych po dniu 17 sierpnia 2021 r. pozwoli na spełnienie wymagań określonych w konkluzjach BAT dla dużych obiektów energetycznego spalania oraz aktualnych wymagań emisyjnych (...). Dzięki dostosowaniu instalacji do wymagań określonych w konkluzjach BAT LCP, znacząco zmniejszy się oddziaływanie przedmiotowej instalacji w zakresie emisji do powietrza (...). Konkluzje BAT dla dużych obiektów energetycznego spalania (LCP) wprowadzają bardziej zaostrzone standardy emisyjne niż wynika to z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (wersja przekształcona) (Dz. U. UE. L. z 2010 r. Nr 334, str. 17 z późn. zm.). Są to tzw. poziomy emisji powiązane z najlepszymi dostępnymi technikami, tzw. BAT-AELs." (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 14 maja 2024 r.). Prawidłowa jest również ocena, że objętą wnioskiem instalację należało uznać za istniejącą.
Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisów statuujących zasadę prawdy materialnej (w tym art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.), bowiem wszystkie okoliczności faktyczne – relewantne dla oceny dopuszczalności odwołania – zostały należycie wyjaśnione. Rozważona i prawidłowo oceniona została również przedłożona przez skarżącego kasacyjnie opinia naukowa. Umorzenie postępowania odwoławczego znajdowało uzasadnienie w prawidłowej wykładni prawa materialnego i prawidłowych ustaleniach faktycznych. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania (w tym art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a.) są zatem niezasadne.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, bowiem art. 204 p.p.s.a., dotyczący obowiązków stron w zakresie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewiduje zwrotu kosztów na rzecz uczestnika postępowania.