III OSK 574/25

III OSK 574/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Szkolnictwo wyższe
Sygn. powiązane
III SA/Łd 794/24 - Postanowienie WSA w Łodzi z 2024-11-27
Skarżony organ
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 listopada 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 794/24 o odrzuceniu skargi A.B. na zarządzenie Rektora Akademii [...] z dnia 30 sierpnia 2024 r. nr 76/2024 w przedmiocie powołania prorektora Akademii [...] postanawia oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 27 listopada 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 794/24, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), odrzucił skargę A.B. na zarządzenie Rektora Akademii [...] z dnia 30 sierpnia 2024 r. nr 76/2024 w przedmiocie powołania prorektora Akademii [...].
W uzasadnieniu postanowienia powołał treść art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., wskazując, że uczelnia wyższa jest podmiotem działającym w formie zakładu administracyjnego. Podkreślił, że zakład administracyjny to jednostka organizacyjna niebędąca organem państwowym, ani organem samorządu. Zakłady zostały powołane do wykonywania zadań publicznych, przede wszystkim poprzez prowadzenie działalności usługowej i są uprawnione do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji administracji publicznej nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty (por. postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 6 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 742 ze zm., dalej w skrócie: "p.s.w.n."), zgodnie z którym do zadań rektora należy w szczególności powoływanie osób do pełnienia funkcji kierowniczych w uczelni i ich odwoływanie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 p.s.w.n., podstawą systemu szkolnictwa wyższego i nauki jest wolność nauczania, twórczości artystycznej, badań naukowych i ogłaszania ich wyników oraz autonomia uczelni. Ustawodawca w przepisach p.s.w.n., przyznając organom uczelni możliwość uregulowania organizacji uczelni i toku studiów, nie poddał kontroli sądów administracyjnych wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych przez organy uczelni. Kognicji sądów administracyjnych podlegają zatem tylko decyzje organów uczelni mające podstawę prawną w obowiązującej ustawie. Zgodnie z przepisami p.s.w.n., w drodze decyzji administracyjnej orzeka się o: odmowie przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3), stwierdzeniu nieważności dyplomu (art. 77 ust. 5), świadczeniach pomocy materialnej dla studentów (art. 86 ust. 2), skreśleniu z listy studentów (art. 108). Ponadto dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na: rozstrzygnięcie Rektora w sprawie uchylenia aktu wydawanego przez samorząd studencki niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, statutu uczelni, regulaminu studiów lub regulaminu samorządu (art. 110 ust. 8); na decyzję Rady Doskonałości Naukowej w sprawie nabycia uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego (art. 226 ust. 5); na prawomocne orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej (art. 318); na rozstrzygnięcie nadzorcze ministra w sprawie stwierdzenia nieważności aktu uczelni niezgodnego z prawem (art. 427 ust. 3). Zaskarżony w tej sprawie akt nie należy do żadnej z powyższych kategorii.
WSA w Łodzi podkreślił, że zaskarżone zarządzenie nie spełnia także przesłanek umożliwiających poddanie go kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten umożliwia kontrolę działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów, d) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiana czynność lub akt powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa (por. komentarz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2004 r., s. 21-24, oraz komentarz T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2005 r., s. 59-61).
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł A.B. Zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazując na ten zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za wszystkie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. Podkreślił, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest lakoniczne, a ze sposobem rozumowania Sądu nie sposób się zgodzić. W jego ocenie zaskarżony akt spełnia przynajmniej hipotezę art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przypadku skarżącego akt ten łączy się z naruszeniem określonych uprawnień wynikających z faktu bycia studentem oraz studiowania na legalnie działającej uczelni, posiadającej legalnie wybrane organy. Podkreślenia wymaga, że od okoliczności, czy uczelnia działa zgodnie z prawem zależy również, czy uzyskiwane przez studentów oceny dyplomowe bądź okresowe nie będą mogły później zostać zakwestionowane.
Rektor Akademii [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ podkreślił, że ustawodawca w p.s.w.n., przyznając organom uczelni możliwość uregulowania organizacji uczelni i toku studiów, nie poddał kontroli sądów administracyjnych wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych przez organy uczelni. W ustawie wskazano wyraźnie przypadki, w których wydawane są decyzje administracyjne. Rozwiązanie to wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii. W konsekwencji kognicji sądów administracyjnych podlegają tylko decyzje organów uczelni mające wyraźną podstawę prawną w przepisach p.s.w.n. Jednocześnie organ stwierdził, że zaskarżone zarządzenie nie spełnia przesłanek umożliwiających poddanie jej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii przesądzenia dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie Rektora Akademii [...] w przedmiocie powołania prorektora tej Uczelni. W ocenie skarżącego kasacyjnie, zaskarżone zarządzenie stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, że uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym, w którym organy zakładów administracyjnych kierują do swoich użytkowników akty administracyjne dzielące się na akty zewnętrzne i akty wewnętrzne. Akty zakładowe zewnętrzne decydują o nawiązaniu, rozwiązaniu lub przekształceniu zasadniczych elementów stosunku zakładowego. Ich podjęcie skutkuje stworzeniem nowej sytuacji prawnej adresata także w zewnętrznej sferze działania administracji. Natomiast akty zakładowe wewnętrzne są jednostronnymi działaniami prawnymi organów zakładu, skierowanymi na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych, skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego. Jako takie nie prowadzą one jednak bezpośrednio do przekształcenia, nawiązania lub rozwiązania tego stosunku. Podkreślić przy tym należy, że akty zakładowe wewnętrzne wydawane są na podstawie wewnętrznych źródeł prawa, niemających charakteru powszechnie obowiązujących źródeł prawa, w związku z czym nie mogą ostatecznie przesądzać o sytuacji prawnej użytkowników zakładu. Nie ma przy tym znaczenia, jak został nazwany dany wewnętrzny akt władz uczelni. Akty zakładowe wewnętrzne (decyzje/akty/rozstrzygnięcia) nie podlegają reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego i nie są bezpośrednio zaskarżalne do sądu administracyjnego. Zaskarżeniu podlegają natomiast akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków użytkownika zakładu, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego. Należy także zwrócić uwagę, że "decyzja organów uczelni" to nie w pełni to samo, co decyzja organu administracji. Decyzja administracyjna może być wydana jedynie wówczas, gdy przepis szczególny przewiduje taką formę działania organu. Oznacza to konieczność wskazania wyraźnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa materialnego jako podstawy prawnej decyzji podjętej przez organy uczelni w indywidualnej sprawie.
Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, uznać należy że akty wewnątrzzakładowe organów uczelni nie spełniają przesłanki aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że akty i czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają następujące cechy: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Elementy te określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 oraz B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2006 r., nr 2, str. 16).
Skoro w niniejszej sprawie przedmiotem skargi było rozstrzygnięcie podjęte w ramach władztwa zakładowego wewnętrznego, które – jak już wskazano – nie jest decyzją administracyjną, ani też innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to WSA w Łodzi zasadnie uznał, że nie mogło być ono poddane kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Tego typu rozstrzygnięcia są podejmowane w ramach konstytucyjnej autonomii uczelni. Elementem tejże autonomii, potwierdzonej w art. 9 ust. 5 p.s.w.n., jest ograniczenie ingerencji władz publicznych, w tym sądów administracyjnych, tylko do przypadków przewidzianych w ustawie. W doktrynie podkreśla się bowiem, że "W odniesieniu do władzy sądowniczej komentowany przepis powinien być rozumiany jako wymóg ustawowej podstawy rozstrzygnięć mogących ingerować w samodzielność szkół wyższych. Tym samym nie każdy przejaw działalności organów uczelni podlega kontroli sądowej" (P. Iżycki [w:] Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, red. A. Jakubowski, Warszawa 2023, s. 1218-1219, komentarz do art. 9). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rozstrzygnięciami wewnątrzzakładowymi, niezaskarżalnymi do sądu, są m.in.: rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania z funkcji kierowniczej w uczelni (postanowienie NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4379/21), odmowa uznania punktów ECTS (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 849/22), czy czynność Rektora w przedmiocie nieprawidłowego przeprowadzenia egzaminu magisterskiego oraz nieprawidłowości przy wystawianiu ocen (postanowienie NSA z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 655/22).
Należy ponadto podkreślić, iż z akt sprawy nie wynika, aby zaskarżone zarządzenie dotyczyło sytuacji prawnej skarżącego. Skarżący wyjaśnia wyłącznie, iż jest on studentem Akademii [...] i byłym członkiem jej Senatu. Powyższe oznacza, iż zaskarżony akt tym bardziej nie dotyczy uprawnienia skarżącego z zakresu administracji publicznej, gdyż art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odnosi się do aktów dotyczących indywidualnych uprawnień i obowiązków z zakresu administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, iż jeśli skarżący uważa, że na uczelni dochodzi do naruszenia prawa, to w celu ochrony stanu zgodnego z prawem powinien on zwrócić się do ministra właściwego do spraw szkolnictwa o podjęcie działań nadzorczych. Stosownie bowiem do treści art. 426 p.s.w.n., w ramach nadzoru nad systemem szkolnictwa wyższego i nauki minister sprawuje nadzór nad uczelniami w zakresie zgodności działania z przepisami prawa. Z kolei z art. 427 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n. wynika kompetencja ministra do kontroli każdego – z zastrzeżeniem przepisów szczególnych – aktu podejmowanego przez organ uczelni.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).