III OSK 574/23

III OSK 574/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Mirosław Wincenciak
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1530/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-26
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 504
art. 83
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1530/22 w sprawie ze skargi S. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) czerwca 2022 r., nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 28 kwietnia 2022 r. J. K. działając w imieniu S. N. zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. We wniosku wskazano na trudną sytuację majątkową i finansową skarżącego.
Decyzją z (...) czerwca 2022 r. organ odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych renta w drodze wyjątku może zostać przyznana, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do przyznania świadczenia w skutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Weryfikując spełnienie przesłanek przez zmarłego ojca skarżącego wskazano, zgodnie z dokumentacją organu, że w ciągu 52 lat życia ojca skarżącego wykazano jedynie 3 lata, 11 miesięcy i 29 dni okresów składkowych i nieskładkowych, a w ostatnim dziesięcioleciu przed śmiercią nie wykazano żadnych okresów składkowych i nieskładkowych. W latach 1992-1994, 1994-1998, 2000-2001, 2004-2021 u ojca skarżącego wystąpiły przerwy w wykonywaniu zatrudnienia lub innej działalności związanej z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności uniemożliwiających ojcu skarżącego uzyskanie świadczenia w trybie zwykłym. Wobec ojca skarżącego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy, należy zatem stwierdzić, że mógł podjąć zatrudnienie w celu zapewnienia przyszłych uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uzasadniając skargę wskazano, że organ pominął okoliczność, iż ojciec skarżącego chorował na cukrzycę i chorobę niedokrwienną serca, a co więcej zmagał się z chorobą alkoholową, która w opinii skarżącego stanowiła przeszkodę niemożliwą do przezwyciężenia, która nie pozwalała na podjęcie zatrudnienia i objęcie ubezpieczeniem. Podkreślono również, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i krzywdząca, bowiem pozbawia skarżącego środków utrzymania tylko dlatego, że rodzic dziecka z przyczyn subiektywnych lub obiektywnych nie może wylegitymować się stażem uprawniającym do świadczenia.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z 26 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W motywach rozstrzygnięcia podkreślono, że decyzja w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku ma charakter uznaniowy, jednakże w pierwszej kolejności organ zobowiązany jest do wykładni zawartego w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych pojęcia "szczególnych okoliczności". Wskazano, że w orzecznictwie administracyjnym pojęcie to rozumie się jako zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym okoliczności te muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Są to wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania bądź podjęcia zatrudnienia. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ zasadnie uznał, że ta przesłanka w niniejszej sprawie nie została wykazana, bowiem sam fakt uzależnienia ojca skarżącego od alkoholu, bez wykazania prób leczenia odwykowego oraz ich skuteczności, nie może być uznany za szczególną okoliczność uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia. Sąd podkreślił także, że fakt, iż to organ administracji prowadzi postępowanie nie zwalnia wnioskodawcy od przedstawienia dowodów na okoliczność zaistnienia określonych przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W gestii osoby zainteresowanej jest bowiem przedstawienie wszelkich dowodów i okoliczności wiążących się z dochodzonym świadczeniem. Dodatkowo wskazano, że wyłącznie trudne warunki materialne skarżącego nie mogą uzasadniać przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ przesłanki z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS należy spełnić łącznie.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił naruszenie:
1) prawa materialnego - przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z FUS poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że choroba alkoholowa ojca skarżącego i brak informacji o podjęciu leczenia i niezdolności do pracy są równoznaczne z brakiem szczególnych okoliczności, o których mowa w tym przepisie, a w konsekwencji stanowi to przesłankę negatywną dla nabycia uprawnień do świadczenia w drodze wyjątku przez Skarżącego, nadto przez błędne przyjęcie, że szczególne okoliczności, o których mowa w ww. przepisie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS dotyczą wyłącznie ubezpieczonego ojca, zaś nie uwzględnia się szczególnych okoliczności dotyczących pozostałego po nim członka rodziny (małoletniego syna).
2) przepisów postępowania - art. 3 § i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej Sąd nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był niewystarczający do wydania decyzji odmawiającej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i do oddalenia skargi, a jego uzupełnienie mogło przyczynić się do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść skarżącego
W oparciu o tak skonstruowane podstawy skarżący zrzekając się przeprowadzenia rozprawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...) czerwca 2022 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o przyznanie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przedstawioną uprzednio argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego. Stąd też ocena podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów prawa materialnego.
Na wstępie odnieść należy się do stanowiska skarżącego, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że szczególne okoliczności, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2022 r. poz. 504 ze zm.) – dalej ustawa o emeryturach i rentach z FUS, mogą być analizowane jedynie w odniesieniu do ojca skarżącego, a nie samego skarżącego. Z zarzutem tym nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że renta rodzinna, o której przyznanie wnioskował skarżący, jest pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej (renta z tytułu niezdolności), a tym samym z oczywistych względów to w kontekście zmarłego ojca skarżącego organ i Sąd pierwszej instancji dokonały analizy przesłanki zaistnienia szczególnych okoliczności, wskutek których nie udało się wypełnić warunków koniecznych do uzyskania świadczenie w trybie zwykłym. W doktrynie podkreśla się, że "przesłanka "szczególnych okoliczności" dotyczy tylko ubezpieczonego i ma na celu wykazanie uzasadnionych powodów, dla których nie zostały spełnione warunki nabycia przez niego prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy lub do emerytury. Dopiero wykazanie tych okoliczności powoduje dalsze postępowanie, co do istnienia przesłanek uniemożliwiających osobie ubiegającej się o świadczenie podjęcie zatrudnienia (niezdolności do pracy lub wieku) oraz przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania." (I. Jędrasik-Jankowska [w:] Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych [w:] Prawo do emerytury z ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, wyd. II, Warszawa 2019, art. 83). W związku z powyższym z oczywistych względów zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji przesłankę szczególnych okoliczności w niniejszej sprawie analizowały w odniesieniu do ojca skarżącego i jego niemożności uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, a kolejne przesłanki tj.: brak możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz brak niezbędnych środków utrzymania analizowały w odniesieniu do samego skarżącego, jako członka rodziny pozostałym po ubezpieczonym.
Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Już z samego brzmienia powołanego przepisu wynika, że świadczenie to ma charakter wyjątkowy, a zatem winno być przyznawane przede wszystkim osobom, które nie mają uprawnień do innych świadczeń w trybie zwykłym. Ponadto ustawodawca formułuje trzy przesłanki, których kumulatywne spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, a mianowicie: niespełnienie warunków do uzyskania emerytury lub renty spowodowane szczególnymi okolicznościami, niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym spowodowana całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem, brak niezbędnych środków utrzymania. Przy czym niespełnienie chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.
Zasadniczym zarzutem skargi kasacyjnej było przyjęcie błędnej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS i w konsekwencji nieprawidłowego uznania, iż choroba alkoholowa i brak informacji o podjęciu leczenia i niezdolności do pracy nie stanowią szczególnych okoliczności, od zaistnienia których uzależnione jest uzyskanie emerytury lub renty w drodze wyjątku.
Przesłanka szczególnych okoliczności celowo nie została zdefiniowana w ustawie o emeryturach i rentach z FUS, aby zapewnić możliwość indywidualnej oceny każdego przypadku, natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Należy zatem rozumieć przez to takie zdarzenia, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych, wbrew zamiarom czy nawet woli ubezpieczonego. W rozpatrywanej sprawie, jak zasadnie wywiódł to Sąd I instancji, taka sytuacja nie wystąpiła.
Ojciec skarżącego zgodnie z aktami rentowymi organu w ciągu 52 lat życia udokumentował jedynie 3 lata, 11 miesięcy i 29 dni okresów składkowych i nieskładkowych, a w ostatnich 10 latach życia nie udokumentował żadnych okresów składkowych i nieskładkowych. W latach 1992-1994, 1994-1998, 2000-2001, 2004-2021 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez ojca skarżącego zatrudnienia popartego opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz emerytalne i rentowe, mimo że do dnia śmierci nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy. W ocenie skarżącego szczególną okolicznością, której najpierw organ a następnie Sąd nie uwzględniły był fakt, że ojciec skarżącego zmagał się z chorobą alkoholową, która utrudniła albo nawet uniemożliwiła mu spełnienia warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku jest zasadne i w przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić, że doszło do zaistnienia szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Co prawda choroba alkoholowa, czy też inna forma uzależnienia, jest chorobą i otwiera - co do zasady - możliwość przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, to jednak sytuacja ulega zmianie, gdy osoba taka nie podejmuje żadnych działań zmierzających do przezwyciężenia zaistniałej sytuacji, a w szczególności nie podejmuje stosownego leczenia (wyrok NSA z 21.02.2023 r., III OSK 7729/21, LEX nr 3506910). Co więcej w orzecznictwie wskazuje się, że bez znaczenia jest fakt, czy leczenie odwykowe przynosi rezultat - istotne jest jedynie czy osoba dotknięta tą chorobą permanentnie z nią walczy, podejmuje nieprzerwanie próby leczenia. Konieczne jest tu zatem wykazanie systematycznej walki z nałogiem, wykazanie okoliczności poddania się permanentnemu leczeniu." (wyrok NSA z 30.07.2021 r., III OSK 1703/21, LEX nr 3212638). W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wykazał przed organem, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym żadnych faktów, które świadczyłyby o tym, że jego ojciec podjął jakąkolwiek próbę walki z chorobą alkoholową. Co więcej w odniesieniu do innych przypadłości na które cierpiał ojciec skarżącego (tj.: cukrzyca oraz choroba niedokrwienna serca) trzeba zauważyć, że znajdują one jedynie potwierdzenie w akcie zgonu ojca skarżącego (Cetified copy of an entry Persuant to the British and Deaths Registration Act 1953). Brak jest innych dokumentów, które wskazywałyby chociażby od kiedy ojciec skarżącego chorował i czy skutkowało to jakąkolwiek formą niezdolności do pracy – nie wydano bowiem wobec ojca skarżącego orzeczenia choćby o częściowej niezdolności do pracy. Tym samym nie sposób zgodzić się ze skarżącym i uznać, że do niespełnienia przez ojca skarżącego warunków otrzymania świadczenia w trybie zwykłym doszło na skutek szczególnych okoliczności.
Za nieskuteczny należało uznać też zarzut naruszenia art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji i oddalenia skargi stwierdzając, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający i nie było potrzeby jego uzupełnienia. Zauważyć należy, że wykazanie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, obciąża przede wszystkim wnioskodawcę. Prowadzący postępowanie organ administracji ma oczywiście obowiązek prowadzenia postępowania zgodnie ze spoczywającymi na nim obowiązkami wynikającymi z k.p.a., lecz nie ma obowiązku poszukiwania dowodów mających wykazać zasadność żądania wnioskodawcy. Jeżeli skarżący posiadał wiedzę o podejmowanych przez ojca próbach leczenia odwykowego lub innych okolicznościach mających wpływ na jego stan zatrudnienia, sam powinien przedstawić odpowiednią dokumentację na potwierdzenie tych faktów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w niezbędnym zakresie, a przeprowadzone dowody i ich ocena odpowiadały przepisom prawa procesowego regulujących tryb ich przeprowadzenia, w tym przede wszystkim przepisom art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Co więcej uznać należy, że zarzut ten nie służył zakwestionowaniu stanu faktycznego sprawy, ale stanowił polemikę z jego oceną przez organ, w szczególności oceną wystąpienia "szczególnych okoliczności" uniemożliwiających uzyskanie świadczenia w trybie zwykłym. W związku z powyższym zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zarzucanych naruszeń prawa.
Z powyższych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.