III OSK 572/22

III OSK 572/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Olga Żurawska - Matusiak
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Lu 474/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2021-11-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2013 poz 647
§ 11
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w  zakładach karnych i aresztach śledczych.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 474/21 w sprawie ze skargi W.S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżony wyrok; II. uchyla decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w L. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...].
Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 474/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.S. (dalej: "Skarżący") na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie (dalej: "Dyrektor Okręgowy SW") z [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddalił skargę (pkt I wyroku); przyznał radcy prawnemu K.Ł. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną Skarżącemu z urzędu kwotę 295,20 zł, w tym 55,20 zł należnego podatku od towarów i usług (pkt II wyroku).
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z [...] lutego 2021 r. Skarżący wystąpił do Dyrektora Aresztu Śledczego w L. (dalej: "Dyrektor Aresztu Śledczego" lub "Organ I instancji") o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznane za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego SW z okresu od 1 stycznia 2013 r. do 1 stycznia 2014 r.
Pismem z [...] marca 2021 r. Dyrektor Aresztu Śledczego wezwał Skarżącego do wykazania przesłanki szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, z uwagi na fakt, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Skarżący nie odpowiedział na wezwanie.
Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Dyrektor Aresztu Śledczego odmówił udostępnienia żądanej informacji. W ocenie Organu żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a Skarżący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętej żądaniem.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...], Dyrektor Okręgowy SW utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Okręgowy SW podzielił stanowisko Organu I instancji, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, w przypadku której wnioskodawca musi wykazać, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacja żądana przez Skarżącego nie jest wprost dostępna, wymaga przeglądu kilkuset dokumentów w jedenastu segregatorach, sporządzenia kopii wyselekcjonowanych dokumentów i ich zanonimizowania w celu wyselekcjonowania treści odnoszących się do skarg i zarzutów uznanych za zasadne i częściowo zasadne z usunięciem pozostałych treści oraz usunięciem danych chronionych prawem. Usunięcie danych chronionych nie jest wyłącznie czynnością techniczną, polegającą na mechanicznym zaczernieniu imienia i nazwiska osoby, której skarga dotyczy, lecz czynnością analityczną, połączoną z wysiłkiem intelektualnym, polegającą na uniemożliwieniu identyfikacji występujących tam osób poprzez anonimizację fragmentów tekstu umożliwiających identyfikację osoby, a także analizą pod kątem stwierdzenia, czy i jakie informacje chronione prawem się w nich znajdują. Wszystkie wymienione czynności prowadzą do wytworzenia nowego dokumentu o odmiennej od pierwotnej postaci. Ponadto zakres czynności, jakie należałoby wykonać w celu realizacji wniosku Skarżącego pozwala na przyjęcie, że zgromadzenie żądanych informacji wymagałoby takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które nie pozostawałby bez wpływu na normalny tok działania organu i realizację zadań przypisanych Dyrektorowi Aresztu Śledczego. Organ I instancji nie posiada specjalistycznego programu komputerowego służącego do anonimizacji pism w celu ich udostępnienia, nie posiada również wyspecjalizowanej w tym zakresie komórki czy pracownika. Tym samym należy uznać, że przygotowanie odpowiedzi zgodnej z kryteriami określonymi przez Skarżącego prowadziłoby do przetworzenia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Skarżący nie podjął nawet próby zasygnalizowania interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji i wskazania, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje.
Ponadto biorąc pod uwagę fakt, że Skarżący od marca 2020r. do maja 2020 r. przebywał w Areszcie Śledczym w L., oraz treść i daty złożenia innych licznych wniosków skierowanych do Dyrektora Aresztu Śledczego, Dyrektor Okręgowy SW stwierdził, że zainteresowanie Skarżącego odpowiedziami na skargi innych osadzonych jest bezpośrednio związane z jego sytuacją osobistą i chęcią formułowania środków zaskarżenia. Przedmiotowy wniosek obiektywnie nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie prowadzi do poprawy funkcjonowania urzędu i nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach, w szczególności, że dostęp osoby pozbawionej wolności do określonych dokumentów oraz informacji o przysługujących mu uprawnieniach regulują odrębne przepisy, m.in. Kodeks karny wykonawczy.
W skardze do WSA Skarżący stwierdził, że całkowicie bezzasadne jest zakwalifikowanie żądanej przez niego informacji publicznej, jako przetworzonej, dlatego nie odpowiedział na wezwanie do wykazania przesłanki interesu publicznego. Skarżący podniósł, że organy Służby Więziennej gromadzą dane statystyczne odnośnie załatwionych próśb, skarg i wniosków osadzonych, w zakresie m.in. skarg rozpatrzonych pozytywnie (uznanych za zasadne lub częściowo zasadne), dysponują więc bazą danych, której funkcjonalność umożliwia proste wyszukanie, a następnie zgromadzenie, wykonanie kserokopii i anonimizacji dokumentacji z archiwum zakładowego Aresztu Śledczego. Osoba odpowiedzialna za ewidencję skarg i wniosków osadzonych sporządza kwartalne i roczne sprawozdania w tym zakresie. W związku z tym żądana informacja jest wprost dostępna, jej zakres jest bardzo wąski, dlatego dla jej wyselekcjonowania zbędnym byłoby przeprowadzanie przeglądu kilkuset dokumentów, wbrew twierdzeniom Organów. Przygotowanie wnioskowanej dokumentacji nie wymagałoby nadzwyczajnych działań ani zaangażowania nadzwyczajnych środków osobowych i pozostawałoby bez wpływu na normalny tok działania Organu i realizację jego zadań.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy SW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 11 sierpnia 2021 r. Skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze oraz sprecyzował zarzuty, podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm. - dalej: "u.d.i.p."), art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm. - dalej: "k.p.a."), jak również rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 647 z późn. zm. – dalej: "rozporządzenie").
W piśmie procesowym z 7 listopada 2021 r. ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik Skarżącego poparł w całości skargę i zarzuty podniesione przez Skarżącego.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę i przyznał radcy prawnemu wynagrodzenie za pomoc prawną udzieloną Skarżącemu z urzędu.
W uzasadnieniu wyroku WSA w pierwszej kolejności odnotował znaną zarówno Sądowi z urzędu, jak i obydwu stronom sporu okoliczność, że Skarżący, osadzony w zakładzie karnym, składa liczne wnioski do organów Służby Więziennej, dotyczące udostępnienia mu informacji publicznej. Wśród tych wniosków powtarzają się również takie, które obejmują zakres identyczny jak w rozpoznawanej sprawie. Z informacji dostępnych w bazie orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że na dzień orzekania w rozpoznawanej sprawie, sądy rozpoznały kilka takich skarg. W dwóch przypadkach skargi zostały uwzględnione (wyrok WSA w Białymstoku z 21 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 286/21 i wyrok WSA w Poznaniu z 15 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 314/21), w trzech skarga została oddalona. Dostrzegając powyższą rozbieżność w orzecznictwie, WSA wyjaśnił, że w pełni podziela stanowisko i argumentację zawartą w wyrokach WSA w Poznaniu z 26 maja 2021 r. (IV SA/Po 229/21) oraz WSA w Lublinie z 29 lipca 2021 r. (II SA/Lu 332/21 i II SA/Lu 432/21), w których oddalono skargi na decyzje odmawiające udostępnienia Skarżącemu analogicznych informacji przez organy Służby Więziennej.
WSA stwierdził, że poza sporem pozostaje kwestia tego, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Spór dotyczy tego, czy żądanie Skarżącego odnosiło się do informacji przetworzonej, w przypadku której dostęp jest ograniczony poprzez konieczność wykazania przez wnioskodawcę, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
WSA wyjaśnił, że informacją publiczną przetworzoną jest informacja, która w dniu złożenia wniosku zasadniczo nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, dla jej wytworzenia konieczne jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Wytworzenie informacji przetworzonej wymaga ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Ratio legis ograniczenia wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wyraża się w zapobieganiu sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. WSA wskazał również, że w orzecznictwie podkreśla się, iż suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona.
W ocenie WSA analiza żądania Skarżącego wskazuje jednoznacznie, że pozytywne rozpatrzenie jego wniosku wymagało czynności, które powodowałyby powstanie informacji przetworzonej. Informacja miała obejmować kopie odpowiedzi na skargi osadzonych, uznane za zasadne i częściowo zasadne w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 1 stycznia 2014 r. WSA stwierdził, że zasadne są argumenty Organów obu instancji wskazujące, że tego rodzaju informacje nie są wprost dostępne, wymagają przeglądu dokumentów obejmujących wszystkie skargi wniesione w danym okresie, dotyczącym Aresztu Śledczego. Nie są to informacje dostępne "wprost", w oparciu o prowadzone przez organy Służby Więziennej ewidencje (w tym elektroniczne) oraz sporządzane zestawienia statystyczne. Skarżący żąda bowiem dokumentów o określonej treści, a nie jedynie ogólnych, statystycznych informacji o ilości skarg rozpatrzonych pozytywnie w danym okresie. Przygotowanie żądanej informacji generowałoby zatem konieczność podjęcia dodatkowych czynności angażujących do ich realizacji kilka osób, co wpływa na normalny tok pracy danej komórki organizacyjnej. WSA stwierdził więc, że objęte wnioskiem informacje mają bez wątpienia charakter informacji przetworzonej, w związku z czym należało zastosować art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i zweryfikować, czy udostępnienie Skarżącemu żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponieważ Skarżący nie wykazał tej przesłanki, Organy obu instancji zasadnie przyjęły, że nie wystąpiła przesłanka szczególnej istotności udostępnienia informacji dla interesu publicznego.
WSA uznał za racjonalne i zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym argumenty Dyrektora Okręgowego SW, że zainteresowanie Skarżącego odpowiedziami na skargi innych osadzonych, jest związane bardziej z jego sytuacją osobistą i chęcią formułowania środków zaskarżenia, niż z interesem publicznym. Wniosek obiektywnie nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie prowadzi do poprawy funkcjonowania urzędu i nie służy usprawnieniu realizacji przez Organ zadań publicznych. Zasadność tych argumentów potwierdza bardzo duża liczba wniosków i postępowań, w tym sądowych, inicjowanych przez Skarżącego.
Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
1. Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej: "p.p.s.a.")), tj.:
1) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie w/w przepisu, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że żądana przez Skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej, z całkowitym pominięciem przez WSA różnicy pomiędzy informacją publiczną przetworzoną a informacją publiczną przekształconą, co w konsekwencji skutkowało bezpodstawnym uznaniem, że Skarżący był zobowiązany wykazać istnienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o której mowa w przywołanym przepisie.
2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:
1) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., albowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 11 ust. 1-6 rozporządzenia, ze względu na brak podjęcia przez Organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, poprzez zaniechanie wyjaśnienia sposobu prowadzenia przez organ ewidencji wniosków, skarg i próśb osób osadzonych, biorąc pod uwagę wzór dziennika, który określa załącznik do w/w rozporządzenia, podczas gdy już tylko w oparciu o dziennik skarg wnoszonych przez osoby osadzone możliwe było ustalenie w prosty sposób, które skargi okazały się być zasadne lub też częściowo zasadne, bez konieczności przeglądania około 150 skarg, czym Organy obu instancji tłumaczyły swoje stanowisko przy wydawaniu decyzji, co skutkowało uznaniem, że Organ nie posiada danych objętych wnioskiem Skarżącego i odmową udostępnienia Skarżącemu żądanej informacji publicznej;
2) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., albowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 25a ust. 2 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 848 z poźn. zm.), ze względu na brak podjęcia przez Organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, poprzez zaniechanie wyjaśnienia sposobu wywiązywania się z obowiązku przekazywania przez Organ I instancji informacji do Centralnej Bazy Osób Pozbawionych Wolności, co skutkowało uznaniem, że Organ nie posiada danych objętych wnioskiem Skarżącego i odmową udostępnienia żądanej informacji publicznej;
3) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., albowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 8 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., ze względu na brak wyjaśnienia przyczyn odmiennego rozstrzygnięcia sprawy w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. niewyjaśnienie przyczyn pozytywnego załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, oraz negatywnego załatwienia sprawy objętej niniejszym postępowaniem, co skutkowało odmową udostępnienia informacji publicznej żądanej przez Skarżącego.
Wskazując na powyższe zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej Skarżącemu z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec oświadczenia Skarżącego o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Podniesione w niej zarzuty, niezależnie od przyjętej formuły, czy to naruszenia prawa materialnego, czy też naruszenia przepisów postępowania, w istocie sprowadzają się do zakwestionowania przyjętej przez WSA oceny, że wnioskowane do udostępnienia informacje w postaci kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznane za zasadne i częściowo zasadne w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 1 stycznia 2014 r. stanowią informację publiczną przetworzoną.
Dla porządku należy podać, że sprawy o analogicznym układzie faktycznym
i prawnym były przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego – zob. wyroki z 24 listopada 2022 r., sygn. III OSK 6161/21 i z 24 maja 2023 r., sygn.
III OSK 119/22, wyroki z 16 czerwca 2023 roku, sygn. III OSK 265/22, sygn. III OSK 266/22, sygn. III OSK 311/22, sygn. III OSK 312/22, sygn. III OSK 313/22, sygn. III OSK 314/22, wyroki z 29 czerwca 2023 roku, sygn. III OSK 397/22, sygn. III OSK 404/22.
Pojęcie "informacji przetworzonej" nie zostało normatywnie zdefiniowane. Tak w doktrynie, jaki i w judykaturze przyjmuje się, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, a jej wyodrębnienie z posiadanych zbiorów nie wiąże się z koniecznością osobowego zaangażowania lub poniesieniem kosztów finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Z kolei informacja przetworzona, w zasadzie w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o informacje proste. Informacja prosta – co do zasady - nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. W pewnych jednak wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zorganizowania) i przeanalizowania wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób, pomimo iż składała się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej (zob. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11 i z 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1656/15).
Należy przy tym podkreślić, że w każdym wypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Konieczne jest więc wykazanie, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi, etc. Chodzi więc o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną.
W rozpoznawanej sprawie WSA stwierdził, że Organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały wnioskowaną przez Skarżącego informację do kategorii informacji przetworzonych. Skarżący żąda bowiem dokumentów o określonej treści, a nie jedynie ogólnych, statystycznych informacji o ilości skarg rozpatrzonych pozytywnie w danym okresie. Tego rodzaju informacje nie są wprost dostępne, wymagają przeglądu dokumentów obejmujących wszystkie skargi wniesione w danym okresie, dotyczącym Zakładu Karnego. Przygotowanie żądanej informacji generowałoby zatem konieczność podjęcia dodatkowych czynności angażujących do ich realizacji kilka osób, co w oczywisty sposób wpływa na normalny tok pracy danej komórki organizacyjnej. W ocenie NSA, stanowisko to jest jednak przedwczesne.
Jak wynika z decyzji organów obu instancji, aby uczynić zadość wnioskowi, koniecznym jest przeanalizowanie znaczącej ilości akt spraw. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednak uwagę, że zgodnie z § 11 ust. 2 obowiązującego
w czasie rozpoznawania wniosku Skarżącego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2013 r., poz. 647 z późn. zm. – dalej: "rozporządzenie"), ewidencję wniosków, skarg
i próśb prowadzi się w formie dzienników, oddzielnie dla skarg oraz wniosków i próśb. Wzór dziennika, o którym mowa w ust. 2, określa załącznik do rozporządzenia (§ 11 ust. 4 rozporządzenia). Dzienniki i skorowidze, o których mowa w ust. 2-4, mogą być prowadzone w formie elektronicznej (§ 11 ust. 6 rozporządzenia). Według wzoru dziennika skarg, stanowiącego załącznik do rozporządzenia, w rubryce 14 wpisuje się sposób załatwienia skargi. Powyższe oznacza, że analiza ilości skarg uznanych za zasadne bądź częściowo zasadne może odbyć się poprzez prześledzenie rubryki 14 dziennika, którego wzór określa rozporządzenie. Co istotne, prowadzenie takiego dziennika jest obowiązkowe dla jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, zaś zgodnie z § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia dziennik prowadzony jest przez wyznaczonego funkcjonariusza lub pracownika danej jednostki organizacyjnej albo określoną komórkę organizacyjną. Niewątpliwie posłużenie się dziennikiem przez pracownika zaznajomionego ze sposobem jego prowadzenia pozwoliłoby na ustalenie, bez znacznego zaangażowania osób
i środków, ile skarg zostało uwzględnionych w całości lub części. Z kolei ustalenie liczby skarg uwzględnionych w całości lub w części, pozwoliłoby na dokonanie oceny, czy mamy do czynienia z informacją przetworzoną, czy też nie. Inaczej bowiem należałoby ocenić kwestię uznania żądanej informacji za przetworzoną, gdyby w ciągu roku takich skarg uwzględniono 300, a inaczej gdyby to było np. 10 skarg. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wydane w tej sprawie decyzje administracyjne, nie odnoszą się w żaden sposób do powyższej kwestii, a co za tym idzie, Organy nie wykazały w sposób dostateczny, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Doszło więc do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Należy ponownie podkreślić, że decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej, powinna zostać tak skonstruowana, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacja jest informacją, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że skarga kasacyjna z uwagi na zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego jest zasadna, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na zastosowanie w sprawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji z [...] maja 2021 r.
nr [...] oraz decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Organy administracji, rozpoznając ponownie sprawę, zobowiązane będą do dokonania oceny "charakteru" żądanej informacji, mając na uwadze wytyczne zawarte w niniejszym wyroku. W szczególności należy ustalić na podstawie prowadzonego dziennika liczbę skarg uwzględnionych w całości lub w części, następnie zbadać, czy wydobycie określonych dokumentów, ich skserowanie i anonimizacja, stanowi przetworzenie informacji publicznej, a w przypadku zakwalifikowania spornych informacji jako informacji przetworzonej, ocenić, czy Skarżący wykazał szczególnie istotny interes uzasadniający dokonanie przetworzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącemu kasacyjnie z urzędu w ramach przyznanego mu prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.