III OSK 571/23

III OSK 571/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1506/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-13
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 par 4, art. 3 par 1, art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 134 par 1, art. 105 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 par 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1082
art. 89 ust. 1, art. 89 ust. 3, art. 55, art. 51 ust. 5
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji i Nauki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1506/22 w sprawie ze skargi Gminy L. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] lipca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie opinii o zamiarze przekształcenia szkoły poprzez likwidację oddziału przedszkolnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Gminy L. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1506/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy L. (dalej skarżąca) na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki (dalej organ lub Minister) z dnia [...] lipca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie opinii o zamiarze przekształcenia szkoły poprzez likwidację oddziału przedszkolnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Śląskiego Kuratora Oświaty (dalej również Kurator) z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] (pkt 1), a także zasądził od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz strony skarżącej Gminy L. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że przedmiotem opinii Kuratora w niniejszym postępowaniu była bowiem (ta sama) uchwała Rady Gminy L. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], zmieniona wyłącznie w zakresie daty zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w R. poprzez likwidację oddziału przedszkolnego – "z dniem 31 sierpnia 2022 r.", która była przedmiotem opinii organów w sprawie poddanej ocenie Sądu (sygn. akt II SA/Wa 2331/21). Zatem ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2331/21 odnośnie opinii Kuratora w przedmiocie przekształcenia ww. szkoły podstawowej wyrażonej w postanowieniu z dnia [...] lutego 2021 r., utrzymanym następnie w mocy postanowieniem Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] kwietnia 2021 r., ma charakter wiążący w niniejszej sprawie.
Oceniając przebieg postępowania Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] lipca 2022 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Kuratora z dnia 6 kwietnia 2022 r. zostały wydane z naruszeniem art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm.) w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., co skutkowało ich uchyleniem. Negatywna opinia Kuratora, a następnie Ministra, w sprawie przekształcenia szkoły podstawowej w R. zawiera argumenty nie znajdujące oparcia w przepisach prawa właściwych dla zastosowania tego środka prawnego. Uzasadnienia obydwu wydanych w sprawie postanowień, choć bardzo obszerne, nie wymieniają konkretnych przepisów prawa, które nie pozwalają na zaakceptowanie zamiaru przekształcenia szkoły. Stanowisko Ministra odnośnie kompetencji kuratora oświaty w zakresie oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki nie uwzględnia oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2331/21.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Edukacji i Nauki, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
I. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu przepisów art. 174 pkt 2 P.p.s.a:
- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, dlaczego zdaniem WSA w Warszawie zmiana okoliczności polegająca na przyjęciu przez Radę Gminy L. w dniu [...] października 2021 r. uchwały nr [...] zmieniającej datę przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. miałaby nie stanowić istotnej zmiany okoliczności faktycznych sprawy i nie dawać podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w przedmiocie opiniowania zamiaru przekształcenia ww. szkoły z dniem 31 sierpnia 2021 r. a tym samym nie uruchamiać nowego postępowania administracyjnego zgodnie ze złożonym przez tę gminę wnioskiem z 22 grudnia 2021 r. do Śląskiego Kuratora Oświaty,
- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Śląskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...], zostało wydane z naruszeniem art. 153 P.p.s.a., to jest, że organ przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia nie zastosował się do zawartej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2021 r. oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania mimo, że do takiego naruszenia nie doszło, oraz w konsekwencji nieuzasadnione uchylenie przez sąd ww. postanowienia,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. poprzez nieuwzględnienie tego, że stan faktyczny sprawy uległ zmianie tj. że w dniu 31 sierpnia 2021 r. upłynął termin przekształcenia Szkoły Podstawowej w R., co spowodowało, że Sąd nie rozważył, że w dniu orzekania przez Ministra Edukacji i Nauki sprawa na skutek upływu terminu stała się bezprzedmiotowa i co uzasadniało umorzenie postępowania a w konsekwencji Sąd dopuścił się nieuzasadnionego uchylenia jego postanowienia;
- art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niewykonanie prawidłowo kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, polegające na nierozpatrzeniu, czy uzasadnione było uznanie przez organ za bezprzedmiotowe wydawanie opinii o likwidacji szkoły i zastosowanie przez organ art. 105 § 1 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego co stanowi również nierozstrzygnięcie sprawy w jej granicach to znaczy stanowi niezbadanie przez sąd istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy elementu tj. zasadności zastosowania przez organ art. 105 § 1 K.p.a. to jest umorzenia postępowania z powodu bezprzedmiotowości i w konsekwencji nieuzasadnionego uchylenia przez sąd ww. postanowienia;
II. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:
- art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 89 ust. 1 oraz 3 Prawa oświatowego poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż opinia Kuratora wydawana zgodnie z art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego jest opinią nadzoru sprawowanego przez administrację rządową i jako taka powinna sprowadzać się jedynie do oceny, czy zostały spełnione wymogi formalne likwidacji/przekształcenia szkoły wskazane w art. 89 ust. 1 ww. ustawy;
- art. 153 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 2331/21) wiążą organ - Ministra Edukacji i Nauki, a także poprzez jego błędną wykładnię skutek czego uznanie, że w myśl tego przepisu moc wiążąca orzeczeń sądu powoduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie organy a także sądy niezależnie od zmiany okoliczności sprawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu jest taka, że w przypadku zmiany okoliczności sprawy ocena prawna i wskazania nie wiążą organów ani sądu i w konsekwencji nie uwzględnienie przez sąd tego, że stan faktyczny sprawy uległ zmianie;
- art. 153 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na dokonaniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania niezgodnych ze stanem faktycznym istniejącym w sprawie, tj. nakazując organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy wykonać wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2021 r., podczas gdy taka ocena prawna i wskazania nie były uzasadnione okolicznościami i stanem faktycznym i prawnym sprawy z uwagi na istotną zmianę okoliczności w sprawie a także poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż przyjęcie nowej uchwały rady gminy wskazującej na inny termin przekształcenia szkoły oraz w konsekwencji złożenie wniosku do Kuratora nie stanowi istotnej zmiany okoliczności faktycznych, która mogłaby sprawić, iż przestają być aktualne wskazania i ocena prawna w sprawie dotyczącej odwołania od opinii kuratora o zamiarze przekształcenia szkoły, podczas gdy prawidłowa wykładania tych przepisów wskazuje, że okoliczność taka jest na tyle istotna, że czyni bezprzedmiotowym postępowanie odwoławcze od pozytywnej opinii kuratora oświaty, co prowadzi do konieczności umorzenia postępowania a nowe postępowanie wszczęte wskutek złożenia kolejnego wniosku stanowi odrębną całość i jako takie musi być ponownie prowadzone przez właściwe organy;
- art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 55 oraz 51 ust. 5 Prawa oświatowego poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż zarówno Kurator, jak i Minister, wydając swoje opinie oparły się w nich na argumentacji pozaprawnej (celowościowej), co spowodowało błędne założenie, iż podstawy wydawanych przez ww. organy opinii nie zostały oparte o przepisy prawa, lecz są wynikiem swobodnej oceny materiału gromadzonego w ramach prowadzonych postępowań.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie wyroku na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina L. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie Gmina oświadczyła że nie składa żądania rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Mimo wielkości zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, ich istota dotyczy oceny mocy wiążącej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2331/21. Wyrok ten jest prawomocny i zgodnie z jego treścią nastąpiło uchylenie wcześniejszego postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii o zamiarze przekształcenia szkoły podstawowej poprzez likwidację jej oddziału przedszkolnego oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Śląskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] wyrażającego negatywną w tym zakresie opinię. Istotne jest i to, że ww. postanowienia zostały wydane w zakresie opiniowania uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w R. poprzez likwidację oddziału przedszkolnego w tej Szkole z dniem 31 sierpnia 2021 r. Nie budzi wątpliwości, że do dnia 31 sierpnia 2021 r. postępowanie w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie zamiaru przekształcenia (pozytywna opinia jest warunkiem wejścia w życie uchwały o zamiarze przekształcenia) nie zostało ukończone. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2331/21 uchylił oba postanowienia opiniujące negatywnie zamiar przekształcenia, tym niemniej wyrok ten nie mógł być uznany za prawomocny do dnia 31 sierpnia 2021 r. W związku z tym Rada Gminy L. podjęła kolejną uchwałę w dniu [...] października 2021 r. nr [...], którą zmieniła pierwotny i już w tej dacie nieaktualny termin przekształcenia z dnia 31 sierpnia 2021 r. na dzień 31 sierpnia 2022 r.
W tej sprawie organy obu instancji uznały, że skoro Rada Gminy zmieniła termin obejmujący zamiar przekształcenia tej samej szkoły podstawowej poprzez likwidację jej oddziału przedszkolnego, to tym samym jest to nowa sprawa administracyjna, a w związku z tym organy te nie są związane wcześniejszym i prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Wyrok ten dotyczył zamiaru przekształcenia tej samej szkoły w takim samym zakresie, ale zmianie uległ termin przekształcenia, co ma stanowić istotną zmianę stanu faktycznego sprawy i tym samym brak możliwości zastosowania art. 153 P.p.s.a.
W ocenie Sądu pierwszej instancji zmiana jedynie terminu przekształcenia w takim samym zakresie nie stanowi o nowej sprawie administracyjnej, a tym samym organy były wiązane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2331/21. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w okolicznościach tej sprawy jest prawidłowe.
Zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Zdecydowanie dominuje w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym wiążący charakter oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku sądu administracyjnego nie obejmuje sytuacji, w której nastąpiła po wydaniu tego wyroku zmiana stanu prawnego sprawy lub istotna zmiana stanu faktycznego sprawy. Użyty bowiem w art. 153 P.p.s.a. zwrot "w sprawie" oznacza tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Tym samym prawomocny wyrok wiąże organy na podstawie ww. przepisu wówczas, gdy ponownie rozpoznają one tę samą sprawę (wyrok NSA z 4 listopada 2025 r. sygn. akt III OSK 1963/24; wyrok NSA z 5 września 2025 r. sygn. akt I FSK 405/25; wyrok NSA z 15 kwietnia 2025 r. sygn. akt I OSK 638/23).
Trafnie w tej sprawie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że zmiana jedynie terminu przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w R. poprzez likwidację oddziału przedszkolnego w tej Szkole z dnia 31 sierpnia 2021 r. na dzień 31 sierpnia 2022 r. nie mogła być uznana za istotą zmianę stanu faktycznego sprawy. Cały czas Rada Gminy ma zamiar dokonania takiego przekształcenia a okoliczność, że na skutek i tak szybkiego rozpatrywania środków zaskarżenia nie udało się postępowania w przedmiocie wyrażenia opinii zakończyć przed dniem 31 sierpnia 2021 r. nie może oznaczać braku możliwości dalszego procedowania. Przyjęty przez stronę skarżącą pogląd prowadziłby do braku możliwości jakiegokolwiek zastosowania art. 153 P.p.s.a. a tym samym skutkowałby fikcją mocy wiążącej wyroku sądu wydanego w danej sprawie. W prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2331/21 zostały skontrolowane wydane w tej sprawie postanowienia negatywnie opiniujące ww. zamiar dokonania przekształcenia i wyrok ten zawiera zarówno ocenę prawną jak i wskazania co do dalszego postępowania, które wiążą organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a ponadto także inne sądy. Nie było możliwości, aby do dnia 31 sierpnia 2021 r. Śląski Kurator Oświaty wydał ponowną opinię co do zamiaru przekształcenia już z tego powodu, że wyrok zapadł w dniu 18 sierpnia 2021 r. i nie był prawomocny na dzień 31 sierpnia 2021 r., ani też na ten dzień organ ten nie dysponował nawet aktami sprawy. Tym samym Rada Gminy L. chcąc, aby sprawa wyrażenia opinii co do zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w R. była rozpoznana, podjęła uchwałę przesuwającą termin przekształcenia na dzień 31 sierpnia 2022 r. W ten sposób Rada Gminy umożliwiła zastosowanie się tak Śląskiego Kuratora Oświaty, jak i w razie wniesienia zażalenia Ministra Edukacji i Nauki do wiążących te organy sądowych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania i wiążącej oceny prawnej.
W tej sprawie ponownie prowadząc postępowanie tak Minister Edukacji i Nauki, jak i Śląski Kurator Oświaty uznały, że nie są związane ww. prawomocnym wyrokiem na datę wydania przez te organy postanowień i ponownie zajęły identyczne stanowisko jak w postanowieniach uchylonych wydanym w tej sprawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2331/21.
Oznacza to, że wiążący w tej sprawie wyrok został całkowicie pominięty. Taka sytuacja prowadzi do tego, że nawet wielokrotnie mogą sądy administracyjne wydawać wyroki w tej samej sprawie, dotyczące tego samego przekształcenia szkoły, a i tak za każdym razem organy administracji oświatowej będą uznawały się za niezwiązane sądowymi rozstrzygnięciami. Taki sposób procedowania jest nie do zaakceptowania.
Jeżeli w danej sprawie został wydany wyrok kasacyjny to dla organu administracji ponownie rozpatrującego sprawę, jak też każdego innego organu orzekającego w danej sprawie, zawarty w takim wyroku pogląd dotyczący zastosowanych przepisów, jak również ocena co do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, jest - co wymaga podkreślenia - wiążąca. Wiążący charakter wskazań i wykładni przepisów prawa oznacza, że skutki wydanego wyroku wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, rzutując na ponownie prowadzone postępowanie administracyjne w danej sprawie, ale także na ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne w razie ponownego zaskarżenia kolejnego rozstrzygnięcia administracyjnego.
Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy mając na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wcześniej popełnionych wadliwości (por. wyrok NSA z 27 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 981/24).
Tym samym Rada Gminy L. podejmując w dniu [...] października 2021 r. uchwałę zmieniającą jedynie termin przekształcenia nie spowodowała powstania nowej sprawy administracyjnej, ale uchwała ta skutkuje kontynuacją dotychczasowej sprawy już raz ocenionej przez sąd administracyjny wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2331/21 i wyrok ten będąc wiążący w tej sprawie winien być w pełni uwzględniony przez organy.
Skoro tak się nie stało, to trafnie Sąd pierwszej instancji uchylił zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Śląskiego Kuratora Oświaty.
Tym samym zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 P.p.s.a. jest niezasadny.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 1329/19). Jeśli w uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego dokonana na podstawie akt, to nawet w sytuacji, gdy jest ona odmienna od oceny prezentowanej przez stronę, nie można zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie można też dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jako uchybienie procesowe może stanowić skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, jeżeli jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a taka sytuacja także nie ma miejsca w tej sprawie.
Wskazany w podstawie kasacyjnej art. 3 § 1 P.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11; wyrok NSA z 7 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 745/11).
Nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie, jak podnosi to strona skarżąca kasacyjnie, zmiany stanu faktycznego w tym zakresie, że w dniu 31 sierpnia 2021 r. upłynął pierwotny termin przekształcenia Szkoły Podstawowej w R.. Powinno to oznaczać, że w dniu orzekania przez Ministra Edukacji i Nauki sprawa stała się bezprzedmiotowa i to uzasadniało umorzenie postępowania, a Sąd pierwszej instancji w sposób nieuzasadniony uchylił postanowienie umarzające.
Zarzut ten jest niezasadny już z tego powodu, że zaskarżone w tej sprawie do Sądu pierwszej instancji postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] lipca 2022 r. znak: [...] nie było postanowieniem umarzającym postępowanie administracyjne, ale postanowieniem merytorycznym wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Śląskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2022 r. negatywnie opiniującego zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej w R.. Minister nie orzekał w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 K.p.a. także z tej przyczyny, że w tej sprawie przedwczesnym była sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy, skoro oba organy administracji w jakimkolwiek zakresie nie zastosowały się do wiążącego ich wyroku.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia Ministra Edukacji i Nauki w przedmiocie zaopiniowania zamiaru przekształcenia publicznej szkoły podstawowej i przedmiot tej właśnie sprawy administracyjnej został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak jest związany granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15). Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2633/15; wyrok NSA z 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17). Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego.
Zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 89 ust. 1 i ust. 3 Prawa oświatowego oraz art. 55 i art. 51 ust. 5 Prawa oświatowego są przedwczesne do ich oceny, ponieważ na ich podstawie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię instytucji nadzoru sprawowanego przez rządową administrację oświatową nad uchwałami w przedmiocie przekształcenia (likwidacji) szkoły publicznej. Takiej wykładni w tej sprawie nie stosował Sąd pierwszej instancji, ale wyraźnie wskazał, jakie w tym zakresie stanowisko zajął ten sam Sąd we wiążącym w tej sprawie prawomocnym wyroku dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2331/21. Wyrok ten, co istotne, wiązał nie tylko Śląskiego Kuratora Oświaty i Ministra Edukacji i Nauki, ale także Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym dla podkreślenia mocy wiążącej ww. wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył najważniejsze argumenty, wykładnię przepisów prawa i wskazania zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 18 sierpnia 2021 r. stwierdzając, że w żadnym zakresie nie zastosował się do niego zarówno Śląski Kurator Oświaty, jak i Minister Edukacji i Nauki. Sąd wskazując na wiążący charakter wykładni przepisów prawa, w tym także charakteru nadzoru sprawowanego w oparciu o art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego trafnie stwierdził, że nie dokonuje ponownej oceny tego nadzoru, ale związany jest już raz wyraźnie wyrażonym stanowiskiem.
Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się zasadny, to Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił tę skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Gminy L. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 P.p.s.a.). Natomiast do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.
Ponieważ wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz Gminy L. nie został sporządzony przez adwokata lub radcę prawnego, a sama strona składająca ten wniosek nie wskazała na poniesienie przez nią kosztów stosownie do art. 205 § 1 P.p.s.a., to nie ma podstaw do zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.