III OSK 567/24

III OSK 567/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1237/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-09-21
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1232
art. 315a ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1237/23 w sprawie ze skargi Wójta Gminy P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 13 kwietnia 2023 r., Nr DI-KZP.401.50.2022.es w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1237/23, oddalił skargę Wójta Gminy P. (dalej jako strona, strona skarżąca, Wójt lub skarżący kasacyjnie) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej jako organ odwoławczy lub GIOŚ) z dnia 13 kwietnia 2023 r., Nr DI-KZP.401.50.2022.es, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.
Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako organ pierwszej instancji lub WIOŚ) w okresie od 13 sierpnia 2021 r. do 24 września 2021 r. przeprowadził kontrolę, udokumentowaną protokołem kontroli Nr WIOS-KRAK 425/2021, w zakresie wykonania przez stronę działań określonych w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego (dalej jako POP) na lata 2017-2019. W ramach kontroli ustalił, że strona nie zrealizowała w terminie działań naprawczych określonych w POP w punkcie 3.1.1 podpunkt (2), (3) i (8).
Jak wynika z protokołu kontroli nr WIOS-KRAK 425/2021 oraz sprawozdań z realizacji POP na terenie Gminy P. w ramach działania 3.1.1 podpunkt (2) "Wprowadzenie ograniczeń w użytkowaniu instalacji na paliwa stałe" i podpunkt (3) "Realizacja gminnych programów niskiej emisji (PONE) - eliminacja niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe", w latach 2017 - 2019 wykonano 85 inwestycji polegających na likwidacji kotłów na paliwo stałe (w 2017 r. – 0, w 2018 r. – 53, w 2019 r. - 32).
W wyniku realizacji powyższych działań Wójt nie osiągnął jednak zakładanego efektu ekologicznego poprzez ograniczenie w latach 2017 - 2019 emisji:
- pyłu PM10 - 24 Mg/rok,
- pyłu PM 2,5 - 24 Mg/rok,
- benzo(a)pirenu - 0,013 Mg/rok.
- dwutlenku węgla CO2 - 626 Mg/rok.
Zgodnie z raportem z bazy inwentaryzacji źródeł ogrzewania Gmina P. w latach 2017-2019 osiągnęła efekt ekologiczny dla:
- pyłu PM10 na poziomic 5,11 Mg, co stanowi ok. 21,29% wymaganego efektu ekologicznego.
- pyłu PM2.5 na poziomie 4,96 Mg, co stanowi ok. 20,67% wymaganego efektu ekologicznego.
- benzo(a)pirenu na poziomie 0.001845 Mg, co stanowi ok. 14,19% wymaganego efektu ekologicznego,
- CO2 na poziomie 209.0 Mg, co stanowi ok. 33,39% wymaganego efektu ekologicznego.
Zgodnie z raportem z bazy inwentaryzacji źródeł ogrzewania Gmina P. w latach 2017 - 2019 osiągnęła efekt ekologiczny dla pyłu PM10 na poziomie 5,11 Mg. co stanowi 21,29% wymaganego efektu ekologicznego.
W pkt. 3.1.1 podpunkt (8) POP dotyczącym "Wyeliminowania spalania odpadów oraz ograniczenie spalania pozostałości roślinnych na powierzchni ziemi", przewidziano obowiązek przeprowadzenia kontroli w - ilości 3% zabudowy mieszkaniowej. Z ustaleń kontroli wynika, że na terenie Gminy P. znajduje się 3085 budynków mieszkalnych, w związku z powyższym strona była zobowiązana do wykonania ok. 93 kontroli w latach 2017-2019. Strona wykonała 2 kontrole, co stanowi 2,15%.
W związku ze stwierdzonymi naruszeniami WIOŚ pismem z dnia 3 listopada 2021 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 315a ust. 1 pkt ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej jako p.o.ś.), a następnie decyzją z dnia 21 kwietnia 2022 r., znak: W1.7062.10.13.2021.MB, wymierzył stronie skarżącej karę pieniężną w kwocie 55.000 zł za niedotrzymanie terminu realizacji działań nałożonych na lata 2017-2019 w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego - planie działań krótkoterminowych, uchwalonym przez Sejmik Województwa Małopolskiego uchwałą Nr XXXII/451/17 z dnia 23 stycznia 2017 r., tj.:
- działań określonych w punkcie 3.1.1 podpunkty (2) i (3) Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego "Wprowadzenie ograniczeń w użytkowaniu instalacji na paliwa stałe" oraz "Realizacja gminnych programów niskiej emisji (PONE) - eliminacja niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe" poprzez nieosiągnięcie wymaganego efektu ekologicznego (osiągnięto 21,29% wymaganego efektu ekologicznego ograniczenia emisji dla pyłu PM10; 20,67% wymaganego efektu ekologicznego ograniczenia emisji dla pyłu PM2.5; 14,19% wymaganego efektu ekologicznego ograniczenia emisji dla benzo(a)pirenu oraz 33,39% wymaganego efektu ekologicznego ograniczenia emisji dla CO2),
- działań określonych w punkcie 3.1.1 podpunkt (8) "Wyeliminowanie spalania odpadów oraz ograniczenie spalania pozostałości roślinnych na powierzchni ziemi" poprzez wykonanie kontroli w ilości 3% zabudowy mieszkaniowej na terenie gminy, co stanowi 93 kontrole (w latach 2017-2019 wykonano 2 kontrole).
Po rozpatrzeniu odwołania strony, GIOŚ decyzją z dnia 13 kwietnia 2023 r., Nr DI-KZP.401.50.2022.es, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonych w przedmiotowym postępowaniu akt sprawy, a w szczególności z protokołu kontroli Nr WIOS-KRAK 425/2021, który został podpisany przez stronę bez wnoszenia uwag, jednoznacznie wynika, że nie zostały zrealizowane w terminie działania określone w POP. Podkreślono nadto, że naruszenie dotyczyło lat 2017-2019, w związku z powyższym w czasie naruszania prawa obowiązywał przepis w brzmieniu, który jest względniejszy dla strony (niższa dolna granica wysokości kary). Dlatego też w sprawie należało zastosować art. 315a p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2018 r.
W ocenie GIOŚ kara w wymierzonej wysokości spełnia podstawową jej funkcję, którą nie jest represja, ale zmobilizowanie strony do intensyfikacji działań w celu poprawy stanu powietrza. Wymierzając karę organ pierwszej instancji wziął pod uwagę, iż pozostałe zadania określone w POP zostały zrealizowane. Organ wyjaśnił, że wskazane w decyzji naruszenia nie mogły skutkować wymierzeniem stronie najniższego wymiaru kary, ponieważ strona zrealizowała działanie 3.1.1 w podpunkcie (2) i (3) - na poziomie 21,29%, natomiast działanie 3.1.1 w podpunkcie (8) - 2,15%.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 187f § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy zauważył, że kwestię odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej reguluje art. 189f § 1 k.p.a., a nie jak błędnie wskazała strona art. 187f § 1 pkt 1 k.p.a., dlatego też rozważył zastosowanie procedury odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej art. 189f k.p.a.
GIOŚ nie podzielił również zarzutu naruszenia przez WIOŚ art. 7 i art. 77 k.p.a. Jak wskazano przepisy dotyczące realizacji zadań określonych w POP nie obligują wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do przeprowadzania analizy przyczyn czy powodów niedotrzymania terminów wynikających z POP. Powołując się na treść art. 315a ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 p.o.ś. wskazano, że wynika z nich jednoznacznie co organ winien brać pod uwagę wymierzając karę pieniężną. Wśród przesłanek mających wpływ na wysokość kary pieniężnej nie zostały wskazane żadne inne okoliczności, czy przyczyny, które leżały u podstaw niedotrzymania terminów określonych w POP.
W ocenie organu odwoławczego WIOŚ przeprowadził postępowanie administracyjne, w tym dowodowe, w sposób wyczerpujący, pozwalający na dokonanie niebudzących wątpliwości ustaleń co do stanu faktycznego w sprawie. Naruszenia zostały gruntownie udokumentowane w trakcie kontroli, o czym świadczą zapisy protokołu kontroli Nr WIOS-KRAK 425/2021, który wraz z załącznikami został podpisany przez stronę.
Z decyzją organu odwoławczego nie zgodziła się strona, natomiast Sąd Wojewódzki wymienionym powyżej wyrokiem z dnia 21 września 2023 r. oddalił skargę, uznając ją za nieuzasadnioną.
W ocenie Sądu pierwszej instancji orzekające organy przekonująco wykazały, iż przesłanki do wymierzenia przedmiotowej kary wystąpiły a jednocześnie brak było podstaw do uznania, iż zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art.189f k.p.a. W rezultacie zarzutów skargi nie można było uwzględnić.
Powołując się na treść znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów p.o.ś. wskazano, że za naruszenia określone w art. 315a ust. 1 p.o.ś. nałożenie kary jest obligatoryjne, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę sformułowania "organ za to odpowiedzialny podlega karze". Oznacza to, że kwestia nałożenia na organ odpowiedzialności za przyjęcie programu ochrony powietrza i jego aktualizację nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. Wymierzenie następuje więc niezależnie od przyczyn i okoliczności niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych. Jak zauważył Sąd Wojewódzki jedynie pewien luz decyzyjny został pozostawiony organowi w przypadku wysokości wymiaru kary (możliwość miarkowania), mając na uwadze ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że w latach 2017-2019 Gmina nie zrealizowała w terminie działań określonych w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego - planie działań krótkoterminowych, uchwalonym przez Sejmik Województwa Małopolskiego uchwałą Nr XXXII/451/17 z dnia 23 stycznia 2017 r. Jak wskazano naruszenia te zostały gruntownie udokumentowane w trakcie kontroli WIOŚ, przeprowadzonej w okresie od 13 sierpnia 2021 r. do 24 września 2021 r. (protokół kontroli Nr WIOS-KRAK 425/2021).
Sąd Wojewódzki w całości podzielił stanowisko organów, iż w sprawie znajdował zastosowanie art. 189c k.p.a., bowiem przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte pismem z dnia 3 listopada 2021 r. Zgodnie z przywołanym przepisem jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla stron. W związku z faktem, że kontrolowany POP na lata 2017-2019 jest już drugim zakończonym okresem, WIOŚ wymierzył karę w wysokości 55.000 zł, która mieści się w przedziale względniejszych przepisów tj. od 10.000 zł do 500.000 zł. W czasie naruszania prawa przez stronę skarżącą obowiązywał przepis w brzmieniu, który jest względniejszy dla strony skarżącej (niższa dolna granica wysokości kary), dlatego też w sprawie należało zastosować art. 315a p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2018 r.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, WIOŚ zastosował powyższy przepis i biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez stronę skarżącą obowiązków, wymierzył karę pieniężna w wysokości 55.000 zł, która stanowi 11 % górnego limitu (tj. 500.000 zł). Podkreślono także, że przy wymierzaniu kary kwestia nałożenia na organ odpowiedzialny za realizację POP kary nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu, a ustawodawca pozostawił wojewódzkim inspektorom ochrony środowiska jedynie dosyć swobodę w zakresie jej wysokości (tylko w tym zakresie działają oni w ramach uznania administracyjnego).
Sąd pierwszej instancji podzielił przy tym stanowisko GIOŚ, zgodnie z którym kara w nałożonej wysokości spełnia podstawową jej funkcję, którą nie jest represja, ale zmobilizowanie strony skarżącej do intensyfikacji działań w celu poprawy stanu powietrza. Jak wskazano stwierdzone naruszenia nie mogły skutkować wymierzeniem najniższego wymiaru kary, ponieważ jak wykazano w prowadzonym przez WIOŚ postępowaniu, strona skarżąca zrealizowała działanie 3.1.1 w podpunkcie (2) i (3) - na poziomie 21,29%, natomiast działanie 3.1.1 w podpunkcie (8) - 2,15%. Wymierzając karę pieniężną w wysokości 55.000 zł organ pierwszej instancji wziął pod uwagę, iż pozostałe zadania określone w POP zostały zrealizowane, a także wyjaśnienia strony dotyczące niewystarczających środków finansowych i kadrowych uniemożliwiających terminowe wykonanie wszystkich wytycznych Programu.
Sąd Wojewódzki w całości podzielił także stanowisko GIOŚ co do braku podstaw do odstąpienia w niniejszej sprawie od wymierzenia Wójtowi kary na podstawie art.189f § 1 – 3 k.p.a. W tym zakresie jako trafne określono twierdzenia organu odwoławczego, zgodnie z którymi: 1) doniosła waga społeczna obowiązków związanych z ochroną powietrza oraz wpływem naruszeń tych obowiązków na zdrowie ludzi, dużą liczbą podmiotów na które naruszenie ww. obowiązków miało wpływ (obejmującej w zasadzie wszystkich mieszkańców Gminy P.), a także długotrwały czas trwania naruszenia, stwierdzonego naruszenia prawa nie można uznać za naruszenie o wadze znikomej w rozumieniu art.189f § 1 pkt 1 k.p.a., 2) naruszenie prawa przez stronę skarżącą polegające na niezrealizowaniu w wyznaczonym terminie, tj. w latach 2017 – 2019, działań naprawczych, określonych w punkcie 3.1.1 podpunkt (2), (3) i (8) nie jest możliwe do usunięcia. Program ochrony powietrza wskazuje określone działania, które gmina musi zrealizować w określonym przedziale czasu, zatem ich ewentualna realizacja w okresie późniejszym nie spowoduje, że naruszenie zostanie usunięte (druga przesłana wskazana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.); 3) na stronę skarżącą nie została nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny organ administracji publicznej, jak też brak jest informacji o tym, aby strona skarżąca została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie (nie wystąpiła zatem sytuacja, o której mowa w art.189 § 1 pkt 2 k.p.a.); 4) nie zachodzą także okoliczności określone w art. 189f § 2 k.p.a.
Sąd Wojewódzki rozbudował te uwagi wskazując, że przesłanką do żądanego odstąpienia nie może być fakt, iż w Gmina co do zasady podejmowała działania w zakresie ochrony i poprawy jakości powietrza, w tym:
- w 2018 r. wykonanie 53 inwestycji polegających na likwidacji kotłów na paliwo stałe (wymiana na kotły gazowe w ilości 34 szt., wymiana na nowe kotły na paliwo stałe w ilości 19 szt.);
- w 2019 r. wykonanie 32 inwestycji polegających na likwidacji kotłów na paliwo stałe (wymiana na kotły gazowe w ilości 14 szt., wymiana na nowe kotły na paliwo stałe w ilości 18 szt.);
- w latach 2017-2019 zinwentaryzowanie 94 budynków mieszkalnych w Bazie Inwentaryzacji Ogrzewania Budynków w Małopolsce;
- udział pracownika urzędu w szeregu szkoleń organizowanych przez Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego dotyczących prowadzenia baz inwentaryzacji urządzeń grzewczych: w dniu 15 grudnia 2017 r., w roku 2019 (brak daty) oraz w dniu 1 grudnia 2020 r;
- w latach 2018-2019 przeprowadzenie 4 akcji edukacyjnych dla 120 osób, spotkania dla mieszkańców Gminy dotyczącego rządowego programu "Czyste Powietrze" oraz spotkania informacyjno-szkoleniowego dla mieszkańców gminy dotyczącego projektu "Wymiana nieefektywnych źródeł ciepła w gospodarstwach domowych w Gminie P.";
- zainstalowanie na terenie Gminy 2 czujników jakości powietrza Airly, które działają od 2018 r. (pierwszy czujnik) oraz od 2020 r. (drugi czujnik).
W ocenie Sądu Wojewódzkiego działania te nie pomniejszają wagi zaistniałych uchybień. Jak wskazano poza dyskusją jest, iż zapewnienie odpowiedniej jakości powietrza atmosferycznego ma priorytetowe znaczenie z punktu ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Czasowe lub częściowe zaniechanie nawet tylko niektórych z działań, które winny zostać zrealizowane przez gminę w wyznaczonym okresie, co do zasady osłabiające system ochrony powietrza, należy uznać za jednoznacznie sprzeczne z ważnym interesem społecznym. Przyjmując, iż całość zdań gmin, nałożonych na nie w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych, poddanych dyscyplinie czasowej, wzajemnie się uzupełnia, tworząc spójny i przemyślany system, nie można zasadnie wywodzić, iż niezrealizowanie w danym czasie określonych zadań może zostać zrekompensowane działaniami innymi lub działaniami zrealizowanymi później. Chodzi tu w szczególności o długotrwałe faktyczne zaniechanie przez Gminę czynności kontrolnych instalacji grzewczych w budynkach mieszkalnych, co w tym okresie w sposób nieuchronny uniemożliwiło zwalczanie praktyk o dużej uciążliwości i szkodliwości w postaci niewłaściwej eksploatacji w/w instalacji przez ich użytkowników.
W rezultacie okoliczności te sprzeciwiały się – w ocenie Sądu Wojewódzkiego – uznaniu, iż waga stwierdzonego naruszenia jest znikoma (art.189f § 1 pkt 1 k.p.a.), czy też, że możliwe jest usunięcie naruszenia prawa a odstąpienie od wymierzenia Wójtowi kary pieniężnej pozwoli na spełnienie celów tej kary (art.189f § 2 k.p.a.).
Za chybiony Sąd pierwszej instancji uznał także zarzut naruszenia art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. Jak podkreślono organ odwoławczy prowadząc postępowanie kontrolował prawidłowość zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, jak również ponownie rozpoznawał sprawę. Jednocześnie wskazano, że aby zakwestionować zasadność zastosowania przez organy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. konieczne jest uprzednie skuteczne wskazanie, że do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego, czego strona skutecznie w niniejszej sprawie nie uczyniła.
Końcowo zaznaczono, że GIOŚ dołożył wszelkich starań w celu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz przeanalizował wnikliwie sprawę we wszelkich jej aspektach. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego analiza materiału dowodowego uzasadnia konkluzję, że postępowanie poprzedzające wydanie poddanych sądowej kontroli decyzji organów obu instancji zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 k.p.a. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji poddano ocenie wszystkie aspekty sprawy, a wykładnia odpowiada treści prawidłowo odczytanych norm. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy wyjaśniły w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia zarówno stan faktyczny jak i prawny sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach. Posłużyły się dostępnymi w tym zakresie instrumentami. Twierdzenia przeciwne, nie zostały poparte wyliczeniem, mogącym stanowić podstawę do uznania, że nie doszło do naruszenia przepisów i strona skarżąca spełniła wymogi POP. Wyjaśniono stronie skarżącej z jakich powodów i na jakiej podstawie wymierzono administracyjną karę pieniężną. Jak wskazano uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień, które miałyby skutkować wyeliminowaniem jej z obiegu prawnego. Stanowisko strony skarżącej stanowi jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organu administracji, brak także argumentów, które dawałyby podstawę do zakwestionowania wydanych w sprawie decyzji.
Z wyrokiem Sądu pierwszej instancji nie zgodziła się strona skarżąca i w wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie:
A. przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 315a ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 23 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 poz. 1479 ze zm., dalej jako z.I.O.Ś.), przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż kwota kary pieniężnej 55.000 zł nałożona na stronę skarżącą jest kwotą adekwatną do naruszonego przez Gminę obowiązku, bowiem "kara w takiej wysokości spełnia podstawową jej funkcję, którą nie jest represja, ale zmobilizowanie strony skarżącej do intensyfikacji działań w celu poprawy stanu powietrza", podczas gdy w ocenie strony skarżącej kara pieniężna w kwocie minimalnej, tj. 10.000 zł, także pełniłaby funkcję mobilizacyjną, a skoro wedle organów oraz Sądu pierwszej instancji nie stanowi represji, a wyłącznie mobilizację, organy administracyjne przy stosowaniu kary powinny w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na okoliczności faktyczne sprawy i powody, dla których obowiązek nie został do tej pory wykonany, a następnie dopiero ustalić właściwą, tj. najniższą z możliwych kwotę kary;
2) art. 315a ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 23 z.I.O.Ś. poprzez ich błędna interpretację i wskazanie z jednej strony, iż w sprawie należało zastosować art. 315a ustawy p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2018 r., a z drugiej strony wskazanie, iż kara pieniężna w wysokości 55.000 zł stanowi zaledwie 11 % górnego limitu (to wedle organu odwoławczego oznacza, iż kara ta jest bardzo niska), podczas gdy minimalna kara, którą organ mógł w niniejszej sprawie zastosować to 10.000 zł, a zastosowana kara stanowi jej 5,5 - krotność, więc nie można stwierdzić, iż kara ta jest bardzo niska;
B. przepisów postępowania, tj.:
1) brak zastosowania art. 145 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) i brak uchylenia decyzji GIOŚ z dnia 13 kwietnia 2023r. utrzymującą w mocy decyzję WIOŚ z dnia 21 kwietnia 2022 r. wymierzającą stronie skarżącej karę pieniężną w wysokości 55.000 zł, podczas gdy w ocenie strony skarżącej decyzje obu organów inspekcji środowiska powinny zostać uchylone, a postępowanie umorzone;
2) art. 187f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy i nieodstąpienie przez organy obu instancji od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, podczas gdy w ocenie strony skarżącej waga naruszenia prawa jest znikoma, w stosunku do możliwości finansowych oraz kadrowych posiadanych przez Urząd Gminy;
3) zastosowanie art. 151 u.p.p.s.a. i oddalenie skargi, podczas gdy tak organy obu instancji jak i Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i nie odniosły się do kwestii poruszanych przez stronę skarżącą (co stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a.), w szczególności:
a) nie uwzględniły argumentów strony skarżącej dotyczących starań w zakresie właściwej realizacji zadań na lata 2017-2019 w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego – planie działań krótkoterminowych;
b) nie uwzględniły argumentów strony skarżącej dotyczących niewystarczających środków finansowych i kadrowych, które to Gmina mogła pozyskać na realizację Programu, co uniemożliwiło terminowe realizowanie wszelkich wytycznych Programu, zatem brak zrealizowania wszystkich wytycznych Programu nie był w żadnej mierze zależny od strony skarżącej i nie jest przez nią zawiniony;
c) nie uwzględniły argumentów strony skarżącej dotyczących faktu, iż zdecydowana większość działań dotycząca realizacji Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego została terminowo zrealizowana,
d) nie uwzględniły faktu, iż przy wymierzaniu kary wzięto pod uwagę wyłącznie jednoroczne wyniki, podczas gdy Program i działania w nim zaplanowane realizowane są przez wiele lat, a bilans po 5 latach trwania programu został osiągnięty.
W uzasadnieniu wskazano m.in., że w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji, jak i organy administracyjne, nie zastosowały przepisu "względniejszego dla strony", chociaż miały taki obowiązek. Skoro bowiem zgodnie z przepisem względniejszym (który powinien mieć zastosowanie) ewentualną karę pieniężną wymierza się w wysokości od 10.000 zł do 500.000 zł, a wedle przepisu obecnie obowiązującego karę wymierza się w wysokości od 50.000 zł do 500.000 zł, to wymierzenie stronie skarżącej kary w wysokości 55.000 zł, świadczy o zastosowaniu przepisu, wedle którego minimalna kwota kary to 50.000 zł.
W ocenie strony skarżącej zaskarżony wyrok jest nieprawidłowy także z uwagi na sam fakt uznania, iż wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej oraz brak odstąpienia od wymierzenia tejże kary i poprzestania na pouczeniu (zgodnie z art. 187f § 1 pkt 1 k.p.a.) było przez organy administracji prawidłowe.
Nadto w skardze kasacyjnej wskazano, że Gmina zrealizowała zadania POP w zdecydowanie większym zakresie, niż doszło do jego niezrealizowania. Wobec powyższego w ocenie skarżącego kasacyjnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd powinien także wziąć pod uwagę powody przez które Gmina nie uzyskała wymaganych wyników (tj. brak środków finansowych i osobowych), a także fakt, iż w przeciągu dłuższego okresu czasu (a nie tylko jednego roku) Gmina spełniła wymagania w zakresie ochrony powietrza, a także przez ostatnie lata poczyniła wiele starań w tym zakresie.
Wskazane argumenty uzasadniają - w ocenie skarżącego kasacyjnie - naruszenia przepisów, które miały istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji. Końcowo wskazano, że decyzje organów, jak również wyrok Sądu Wojewódzkiego, są dotknięte wadami i ich dalsze pozostawanie w obrocie prawnym w tym kształcie jest niedopuszczalne.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a., podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając na uwadze treść powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów, kontrolę zaskarżonego orzeczenia należy rozpocząć od rozpoznania zarzutów natury procesowej.
Na wstępie rozważać zasadnym jest zwrócenie uwagi na swoistą niekonsekwencję stanowiska autora skargi kasacyjnej. Z jednej bowiem strony wskazuje on, że decyzje obu organów inspekcji środowiska powinny zostać uchylone, a postępowanie umorzone (co w istocie rzutowałoby na jego bezprzedmiotowość), natomiast w dalszej części skargi kasacyjnej wskazuje, że "w ocenie strony skarżącej kara pieniężna w kwocie minimalnej, tj. 10.000 zł także pełniłaby funkcję mobilizacyjną", a tym samym nie kwestionuje konieczności nałożenia kary pieniężnej.
Przechodząc dalej za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., który został ponadto błędnie sformułowany. Po pierwsze autor skargi kasacyjnej nie wskazał precyzyjnie, której jednostki redakcyjnej wskazanego przepisu dotyczy zarzut, w sytuacji gdy przywołany art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. składa się z dalszych podjednostek redakcyjnych, tj. lit. a), lit. b) oraz lit. c). Po drugie przepis ten stanowi normę o charakterze procesowym i może być powołany wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Dodatkowo wskazać trzeba, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest przepisem o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd pierwszej instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie może więc zadziałać próba podważenia wyroku Sądu pierwszej instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia przepisu o charakterze wynikowym.
Nie mógł wywołać zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 187f § 1 pkt 1 k.p.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzut ten jest wadliwy pod względem formalnym, gdyż autor skargi kasacyjnej powołał nieistniejący przepis k.p.a. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala jednakże na przyjęcie, że przepis, na który w rzeczywistości chciano powołać się w skardze kasacyjnej, to art. 189f k.p.a. Jednakże nawet w takim przypadku zarzut ten okazałby się nieskuteczny. Zgodzić należy się bowiem z Sądem Wojewódzkim, że wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie w sprawie nie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Uwzględniając okoliczności związane z doniosłą wagą społeczną obowiązków związanych z ochroną powietrza oraz wpływem naruszeń tych obowiązków na zdrowie ludzi, dużą liczbą podmiotów, na które naruszenie ww. obowiązków miało wpływ (obejmującą w zasadzie ogół mieszkańców Gminy), a także długotrwały czas trwania naruszeń (obejmujący lata 2017-2019), nie sposób było odmówić słuszności stanowisku organów, że waga stwierdzonego naruszenia prawa nie jest znikoma. W takim stanie sprawy nie została spełniona określona w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanka znikomej wagi naruszenia prawa, tym samym brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że bez znaczenia dla zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia pozostawała kwestia podejmowania przez Gminę innych działań w zakresie ochrony i poprawy jakości powietrza. Niezależnie bowiem od potencjalnie pozytywnego wpływu podejmowanych działać nie mogą one niejako zastąpić wymogów wynikających z POP.
Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 151 u.p.p.s.a. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej wskazał, że niezasadne było oddalenie skargi w sytuacji gdy organy obu instancji, jak i Sąd pierwszej instancji, nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i nie odniosły się do kwestii poruszanych przez stronę skarżącą (co w jego ocenie stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a.). Co jednak istotne zarzut ten w sposób immanentny powiązany jest z zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów prawa materialnego, co czyni koniecznym odwołanie się do treści art. 315a p.o.ś.
I tak zgodnie z art. 315a ust. 1 p.o.ś. (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie) w przypadku:
1) gdy kontrolowany organ nie realizuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 96a ust. 3, w zakresie dotrzymania terminu uchwalenia programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych,
2) niedotrzymania ustawowego terminu uchwalenia programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych,
3) niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych
- organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 500.000 zł.
Jednocześnie karę pieniężną, w drodze decyzji, wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków (art. 315a ust. 2 p.o.ś.).
Należy podzielić uwagi Sądu pierwszej instancji, że nałożenie kary, w przypadku stwierdzenia jednej z podstaw do jej wymierzenia określonych w art. 315a ust. 1 p.o.ś., jest obligatoryjne, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę we wskazanym przepisie sformułowania "organ za to odpowiedzialny podlega karze". Zaznaczenia wymaga, że kwestia nałożenia na organ odpowiedzialny za realizację POP kary nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. W konsekwencji wymierzenie kary następuje więc niezależnie od przyczyn i okoliczności niedotrzymania terminu realizacji konkretnego zadania bądź też zadań. Luz decyzyjny ustawodawca pozostawił organowi wyłącznie w zakresie wysokości wymiaru kary.
W rezultacie starania w zakresie właściwej realizacji zadań na lata 2017-2019 w POP dla województwa małopolskiego – planie działań krótkoterminowych oraz fakt zrealizowania większości działań przewidzianych w POP mogły mieć znaczenia wyłącznie do co do wysokości wymierzonej kary, nie zaś co do obowiązku wymierzenia samej kary pieniężnej. Tak samo należy odnieść się do kwestii niewystarczających środków finansowych i kadrowych.
Nie jest jednocześnie prawdziwe twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że przy wymierzaniu kary wzięto pod uwagę wyłącznie jednoroczne wyniki. Jak wynika bowiem ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli Nr WIOS-KRAK 425/2021 został on sporządzony w 2021 r., a okres objęty kontrolą dotyczył trzech kolejnych okresów rocznych, tj. lat 2017-2019. Analiza treści wydanych w sprawie decyzji potwierdza, że to na podstawie m.in. wyników kontroli zawartych we wskazanym wyżej protokole wymierzono skarżącemu kasacyjnie karę pieniężną.
Podsumowując ten wątek rozważań stwierdzić należało, że zarzut naruszenia art. 151 u.p.p.s.a. okazał się nieuzasadniony, gdyż Sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję, prawidłowo nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego organy naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 315a ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 23 z.I.O.Ś. należy wskazać, że również i on nie zasługiwał na uwzględnienie. W tym zakresie należy jeszcze raz wskazać, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje w istocie samego faktu nałożenia na niego administracyjnej kary pieniężnej, lecz wysokość tejże kary. Autor skargi kasacyjnej wskazuje bowiem, że nałożona na stronę skarżącą kara pieniężna w wysokości 55.000 zł nie jest kwotą adekwatną i w jego ocenie kara pieniężna w kwocie minimalnej, tj. 10.000 zł także spełniłaby swoją rolę prewencyjną.
Podkreślić należy, że aktualność zachowują poczynione wcześniej uwagi w zakresie pozostawienia przez ustawodawcę luzu decyzyjnego wyłącznie w zakresie wysokości wymiaru kary. Nadto prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, że w prowadzonym przez WIOŚ postępowaniu wykazano, iż strona skarżąca nie dotrzymała terminu realizacji działania 3.1.1 w podpunkcie (2) i (3) oraz działania 3.1.1 w podpunkcie (8). Precyzyjnie również wyjaśniono, że – w ocenie Sądu Wojewódzkiego – zapewnienie odpowiedniej jakości powietrza atmosferycznego ma priorytetowe znaczenie z punktu ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Ocenę tę Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady podziela. Z kolei w odniesieniu do wysokości kary pieniężnej należy dostrzec, że zgodnie z art. 315a ust. 2 p.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydając decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej bierze pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji pozwalają na zrekonstruowanie tych kryteriów. Organ pierwszej instancji wskazał na fakt niezrealizowania w całości głównych działań naprawczych dla Małopolski określonych w pkt. 3.1.1 podpunkty (2) i (3) oraz pkt. 3.1.1 podpunkt (8). W tym zakresie należy podkreślić, że wymagany efekt ekologiczny w zakresie ograniczenia emisji pyłu PM10 został osiągnięty tylko w 21,29%. Natomiast w zakresie kontroli zabudowy mieszkaniowej strona w latach 2017-2019 wykonała wyłącznie 2 kontrole przy 93 kontrolach wynikających z POP, co stanowiło ledwie 2,15% przyjętego planu. Zgodzić należy się przy tym ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym czasowe lub częściowe zaniechanie nawet tylko niektórych z działań, które winny zostać zrealizowane przez gminę w wyznaczonym okresie, należy uznać za jednoznacznie sprzeczne z ważnym interesem społecznym, gdyż w sposób zasadniczy osłabiają system ochrony jakości powietrza.
Podsumowując tę część rozważań, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 315a p.o.ś. i prawidłowo ocenił jego zastosowanie przez organy w okolicznościach niniejszej sprawy.
Nie mógł zostać uwzględniony również drugi zarzut naruszenia art. 315a ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 23 z.I.O.Ś., w ramach którego nie podzielono twierdzeń Sądu Wojewódzkiego dotyczących niskiego wymiaru nałożonej kary pieniężnej. Nie mogła znaleźć aprobaty argumentacja zasadzająca się na wskazaniu, że kwota 55.000 zł stanowi 5,5-krotność najniższego przewidzianego ustawowo wymiaru kary określonej w art. 315a ust. 1 p.o.ś. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że to uznaniu organów pozostawiono wymiar nakładanej kary pieniężnej. Jak z kolei wskazywano wcześniej doniosłość niezrealizowanych działań naprawczych przy uwzględnieniu wymiaru społecznego, zwłaszcza w kontekście poprawy warunków zdrowotnych, uzasadniała nałożenie kary pieniężnej w kwocie wyżej od minimalnej kwoty 10.000 zł. W tym zakresie nie można pomijać okoliczności, że wymierzona kara pieniężna w kwocie 55.000 zł stanowi tylko 11 % górnego limitu, na co również zwracał uwagę organ odwoławczy.
W dalszej kolejności należy podkreślić, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił, że pomimo literalnego wskazania na zastosowanie przepisu w brzmieniu względniejszym dla strony to fakt wymierzenia stronie skarżącej kary w wysokości 55.000 zł świadczy o zastosowaniu przepisu, wedle którego minimalna kwota kary to 50.000 zł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja ta jest całkowicie chybiona. W żadnej bowiem mierze nie może być mowy o tym, że nałożenie kary pieniężnej w kwocie 55.000 zł automatycznie powoduje, że w sprawie zastosowane zostały przez organy przepisy surowsze. Nie może bowiem umykać z pola widzenia, że art. 315a ust. 1 p.o.ś. (w brzmieniu względniejszym dla skarżącego kasacyjnie) przewidywał karę pieniężną w wysokości od 10.000 zł do 500.000 zł. Tym samym kara pieniężna w wysokości 55.000 zł mieści się w tak zakreślonych ramach i to w dolnych jej rejestrach.
Skoro zatem skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 u.p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.