III OSK 564/23

III OSK 564/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Małgorzata Masternak - Kubiak
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1395/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-18
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1438
art. 1a pkt 13, art. 5 par 1 pkt 1 i art. 6 par 1a
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 66 par 1, art. 77, art. 80 i art. 107 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 8 października 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 8 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1395/22 w sprawie ze skargi T.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 11 maja 2022 r. nr BP-RP.026.2.2022.JK w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz T.S. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1395/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 11 maja 2022 r. nr BP-RP.026.2.2022.JK w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela w zakresie wyegzekwowania od inwestora wykonania prawidłowej analizy porealizacyjnej, uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1); zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz T.S. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "GDOŚ" lub "organ") postanowieniem z dnia 11 maja 2022 r. nr BP-RP.026.2.2022.JK oddalił skargę T.S. (dalej w skrócie: "skarżący") z dnia 9 stycznia 2022 r. na bezczynność wierzyciela – Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej w skrócie: "RDOŚ" lub "wierzyciel") w zakresie wyegzekwowania od inwestora wykonania prawidłowej analizy porealizacyjnej, zgodnie z decyzją środowiskową z dnia 4 sierpnia 2006 r. nr ŚR/Ś.II.WN/6670/1-10/06 wydaną przez Wojewodę [...] oraz warunkami realizacji przedsięwzięcia wydanymi przez RDOŚ w dniu 6 sierpnia 2009 r. (znak: RDOŚ-22-WOO-6671-2/1-4/09/WN).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że RDOŚ pismem z dnia 23 stycznia 2020 r. znak: RDOŚ-Gd-WOO.400.75.2019.IB.1 udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego interwencję w sprawie negatywnego wpływu na klimat akustyczny Obwodnicy Południowej w [...] oraz niezrealizowania części ekranów akustycznych. Pismem z dnia 22 stycznia 2022 r., GDOŚ ponownie udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego kolejną interwencję dotyczącą przedmiotowej sprawy. Następnie, pismem z dnia 18 listopada 2021 r., skarżący wezwał RDOŚ do wyegzekwowania od inwestora – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad analizy porealizacyjnej, zgodnie z decyzją środowiskową z dnia 4 sierpnia 2006 r. nr ŚR/Ś.II.WN/6670/1-10/06 wydaną przez Wojewodę [...] oraz warunkami realizacji przedsięwzięcia wydanymi przez RDOŚ w dniu 6 sierpnia 2009 r. (znak: RDOŚ-22-WOO-6671-2/1-4/09/WN), w zakresie zmierzenia poziomu hałasu w obrębie inwestycji przeprowadzonej na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia 21 września 2009 r. nr WI.II/EZ/ 7119/6-09/8/09 i zgodnie z normami obowiązującymi w dniu jej wydania. Pismem z dnia 9 grudnia 2021 r. RDOŚ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego pismo z dnia 18 listopada 2021 r., zaś pismem z dnia 3 lutego 2022 r. RDOŚ przekazał GDOŚ skargę T.S. z dnia 9 stycznia 2022 r. na bezczynność wierzyciela w zakresie wyegzekwowania od inwestora wykonania prawidłowej analizy porealizacyjnej, zgodnie z w/w decyzją środowiskową oraz w/w warunkami realizacji przedsięwzięcia. Wojewoda [...] przy piśmie z dnia 29 marca 2022 r. przekazał GDOŚ kopię swojej decyzji z dnia 21 września 2009 r. nr WI.II/EZ/ 7119/6-09/8/09 oraz jednocześnie poinformował, że decyzja Wojewody [...] z dnia 4 sierpnia 2006 r. nr ŚR/Ś.II.WN/6670/1-10/06 uległa brakowaniu za zgodą Archiwum Państwowego z dnia 16 sierpnia 2020 r. nr 199/2020.
GDOŚ wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest prawidłowość działania RDOŚ w zakresie wyegzekwowania od inwestora wykonania prawidłowej analizy porealizacyjnej, zgodnie z w/w decyzją środowiskową z dnia 4 sierpnia 2006 r. oraz w/w warunkami realizacji przedsięwzięcia wydanymi w dniu 6 sierpnia 2009 r. Organ podkreślił, że podziela stanowisko RDOŚ, iż organ ten nie posiada uprawnień do wykonywania kontroli i egzekucji wydanego przez siebie postanowienia uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia, zwłaszcza, że uzgodnienie wydane zostało w ramach współdziałania organów administracji. Zaznaczył, że bezczynność wierzyciela polega na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. RDOŚ nie posiada tymczasem uprawnień do wykonywania kontroli i egzekucji wydanego przez siebie postanowienia z dnia 6 sierpnia 2009 r., uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia. W analizowanej sprawie nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że RDOŚ pozostawał w bezczynności.
Powyższe postanowienie z dnia 11 maja 2022 r. stało się przedmiotem skargi T.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie art. 37 § 6 (względnie art. 65 § 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 6 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm., dalej w skrócie: "u.p.e.a.") oraz art. 75 ust. 1 pkt 1 (tiret pierwszy), art. 131 ust. 1 i art. 168 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i o jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz.U z 2022 r., poz. 1029 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa środowiskowa").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że RDOŚ nie posiada uprawnień do wykonywania kontroli i egzekucji wydanego przez siebie postanowienia, wydanego jedynie w ramach postępowania uzgodnieniowego. Organem właściwym do wyegzekwowania warunków wskazanych w decyzji Wojewody [...] z dnia 21 września 2009 r. nr WI.II/EZ/7119/6-09/8/09 w dalszym ciągu pozostaje ten organ, ponieważ kompetencje do wydawania decyzji zezwalających na realizację inwestycji drogowych nie przeszły na regionalnych dyrektorów ochrony środowiska. W ocenie Sądu pierwszej instancji, GDOŚ nie rozstrzygnął jednak złożonej przez stronę skargi na bezczynność wierzyciela co do jej istoty, ponieważ pominął zupełnie zarzut bezczynności dotyczący niewykonania obowiązku nałożonego decyzją środowiskową wydaną przez Wojewodę Pomorskiego z dnia 4 sierpnia 2006 r. nr ŚR/Ś.II.WN/6670/1-10/06. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy środowiskowej, organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest regionalny dyrektor ochrony środowiska – w przypadku dróg. Tak więc to RDOŚ jest organem właściwym do zastosowania środków egzekucyjnych w przypadku niewykonania obowiązków nałożonych tego rodzaju decyzją. Ograniczenie merytorycznej oceny zasadności skargi na bezczynność wierzyciela tylko do kwestii braku zasadności zarzutu dotyczącego postanowienia uzgodnieniowego oznacza, że organ nie rozpoznał sprawy w całości, a także nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego i nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 66 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy skarga dotyczyła również bezczynności innego organu, niż RDOŚ, to GDOŚ powinien był przekazać w tym zakresie skargę do rozpoznania właściwemu organowi, natomiast właściwe rozpoznanie sprawy powinno doprowadzić do wniosku, iż GDOŚ powinien, co najwyżej, zastosować przepis art. 66 § 1 k.p.a., przy czym jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy jedynie to należące do jego właściwości, równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu;
2) art. 6 § 1a u.p.e.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo iż w wyniku jego wydania doszło do braku stwierdzenia bezczynności RDOŚ w zakresie niewykonania obowiązku dotyczącego wyegzekwowania opracowania analizy porealizacyjnej w związku z wydanym przez ten organ postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2009 r., uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia drogowego oraz wskazanie, iż RDOŚ nie posiada uprawnień do wykonania kontroli i egzekucji wydanego przez siebie postanowienia uzgadniającego;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi oraz błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż GDOŚ dopuścił się naruszenia w/w przepisów k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi oraz błędne przyjęcie, iż zaskarżone postanowienie należało uchylić w całości, gdy z samej treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd pierwszej instancji uznał, że RDOŚ nie pozostawał w bezczynności w zakresie niewykonania obowiązku dotyczącego wyegzekwowania opracowania analizy porealizacyjnej w związku z wydanym przez ten organ postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2009 r., uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia drogowego oraz wskazał, iż RDOŚ nie posiada uprawnień do wykonania kontroli i egzekucji wydanego przez siebie postanowienia uzgadniającego, co powinno doprowadzić do wniosku, iż zaskarżone postanowienie należało uchylić co najwyżej w części;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi oraz błędne przyjęcie, iż GDOŚ dopuścił się naruszenia w/w przepisów k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż GDOŚ powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w zakresie wykonania obowiązku nałożonego decyzją środowiskową wydaną przez Wojewodę Pomorskiego w dniu 4 sierpnia 2006 r., podczas gdy Sąd posiadał wiedzę, iż w/w decyzja uległa, za zgodą Archiwum Państwowego, brakowaniu, co sam wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – GDOŚ nie ma zatem możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu stwierdzenie czy RDOŚ pozostawał w bezczynności w zakresie wyegzekwowania obowiązków nałożonych decyzją z dnia 4 sierpnia 2006 r., skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
T.S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ wyrok Sądu pierwszej instancji, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Stosownie do treści art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel może nie podejmować czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jeżeli łączna wysokość należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie i kosztów upomnienia nie przekracza dziesięciokrotności kosztów upomnienia, chyba że okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż 6 miesięcy. Zgodnie z art. 6 § 1a u.p.e.a., na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie.
Organ właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych ma zatem obowiązek ustalić, czy obowiązek, którego czynności powinny dotyczyć, został wykonany, a także czy skarżący posiada interes prawny lub faktyczny oraz czy został on naruszony w wyniku niewykonania obowiązku.
Z kolei według art. 1a pkt 13 u.p.e.a., wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Uzupełnienie owej regulacji stanowi przepis art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a., w świetle którego uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 u.p.e.a., w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego – jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji. Użycie przez ustawodawcę w art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. zwrotu "właściwy do orzekania organ pierwszej instancji" (a nie "organ, który wydał decyzję lub postanowienie w pierwszej instancji") nie jest przypadkowe. Należy bowiem ustalić, który organ jest właściwy do orzekania w pierwszej instancji w dniu, w którym występuje się z żądaniem przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. Jeżeli nastąpiła zmiana właściwości organu, to legitymację procesową do występowania w charakterze wierzyciela powinien przejąć organ aktualnie właściwy (por. D.R. Kijowski, komentarz do art. 5 u.p.e.a., teza 3.3., w: D.R. Kijowski (red.), w: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, LEX 2015; por. też: postanowienie NSA z dnia 9 marca 2004 r., sygn. akt OW 8/04, LEX nr 156932; postanowienie NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OW 50/07, LEX nr 437767). Przepis art. 75 ustawy środowiskowej określa organy właściwe do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wśród organów tych wymieniony jest między innymi regionalny dyrektor ochrony środowiska, który zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy jest właściwy w sprawach dotyczących dróg będących przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Z żądania T.S. wynika, że domaga się on wykonania prawidłowej analizy porealizacyjnej, zgodnie z decyzją środowiskową Wojewody [...] z dnia 4 sierpnia 2006 r. nr ŚR/Ś.II.WN/6670/1-10/06, przedsięwzięcia pn. Budowa Południowej Obwodnicy Miasta [...] (droga [...]). W świetle treści w/w żądania, zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że w postępowaniu należało przeprowadzić dodatkowe wyjaśnienia. Skoro bowiem wykładnia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że wierzycielem jest organ pierwszej instancji właściwy do orzekania według daty złożenia żądania wykonania obowiązku, to w rozpoznawanej sprawie tym organem jest albo wójt, burmistrz, prezydent (art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej), albo regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej). Wybrakowanie w/w decyzji środowiskowej z dnia 4 sierpnia 2006 r. oraz nieprzeprowadzenie dodatkowych wyjaśnień uniemożliwiło zatem poczynienie jednoznacznych ustaleń odnośnie wierzyciela w rozpoznawanym postępowaniu. Podkreślenia wymaga przy tym, iż nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że brakowanie owej decyzji za zgodą Archiwum Państwowego z dnia 16 sierpnia 2020 r. nr 199/2020 niejako zwolniło ten organ z obowiązku czynienia dalszych ustaleń. Nie ma bowiem wątpliwości, że wspomniana decyzja środowiskowa z dnia 4 sierpnia 2006 r. weszła do obrotu prawnego. W sprawie nie przedstawiono zaś żadnych informacji, z których wynikałoby, że decyzja ta została wzruszona lub wygaszona w trybach nadzwyczajnych. Wydana decyzja wywołuje wynikające z niej skutki prawne, a okoliczność jej brakowania nie przekreśla owych skutków. Brak postaci papierowej decyzji administracyjnej nie unicestwia zatem ukształtowanego tą decyzją stosunku administracyjnoprawnego. Treść decyzji środowiskowej z dnia 4 sierpnia 2006 r., w tym wynikających z niej obowiązków wobec inwestora, może być odtworzona na podstawie innych dowodów oraz dokumentów. Nie jest też wykluczone, że inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem owej decyzji dysponują jej odpisem lub kopią.
Z tych względów zarzuty nr 2, 3 i 5 skargi kasacyjnej okazały się chybione.
Jeśli chodzi natomiast o zarzut nr 1 skargi kasacyjnej, to zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził: "Uznając zaś, że skarga może dotyczyć także bezczynności innego organu, a więc organu właściwego do zastosowania środków egzekucyjnych dotyczących wykonania obowiązku nałożonego decyzją Wojewody [...] z 21 września 2009 r., nr WI.II/EZ/7119/6-09/8/09, organ powinien zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie tej kwestii. W przypadku uzyskania potwierdzenia tego przypuszczenia, organ powinien przekazać w tym zakresie skargę do rozpoznania właściwemu organowi, wyjaśniając okoliczności złożenia skargi.". Ostatnie zdanie przytoczonego passusu mogłoby sugerować, że WSA w Warszawie ma na myśli odpowiednie zastosowanie art. 66 § 1 k.p.a., według którego: "Jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2. Do zawiadomienia stosuje się odpowiednio przepis art. 65 § 1a.". Przepis art. 18 u.p.e.a. w dacie podejmowania działań przez RDOŚ stanowił: "Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.". Postępowanie przed podmiotem uznawanym za wierzyciela nie jest postępowaniem egzekucyjnym w rozumieniu u.p.e.a. Zatem odpowiednie zastosowanie przepisu art. 66 § 1 k.p.a. nie znajdowało podstawy prawnej. Gwoli ścisłości wskazać jednak należy, że formułując ową wytyczną Sąd pierwszej instancji użył sformułowania "przekazać", a nie "zawiadomić", jak stanowi przepis art. 66 § 1 k.p.a. W świetle przedstawionych rozważań, przytoczona wypowiedź WSA w Warszawie nie uzasadniała jednak uchylenia zaskarżonego wyroku.
Chybiony okazał się również zarzut nr 4 skargi kasacyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie kwestionowane postanowienie należało uchylić w części, gdyż z samej treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd pierwszej instancji uznał, że RDOŚ nie pozostawał w bezczynności w zakresie niewykonania obowiązku dotyczącego wyegzekwowania opracowania analizy porealizacyjnej w związku z wydanym przez ten organ postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2009 r., uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia drogowego. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że WSA w Warszawie przyznał, iż organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie niewykonania obowiązku dotyczącego wyegzekwowania opracowania analizy porealizacyjnej w związku z wydanym przez ten organ postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2009 r., uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia drogowego. Stwierdzenie takie znajduje się w treści uzasadnienia wyroku. Nie ulega więc wątpliwości, że ten zakres zaskarżenia bezczynności RDOŚ został pozytywnie dla tego organu przesądzony. Ponadto zakwestionowane postanowienie z dnia 11 maja 2022 r. w swojej sentencji nie precyzuje kategorii bezczynności wierzyciela. Przy tak sformułowanej sentencji owego orzeczenia Sąd pierwszej instancji nie mógł go uchylić w części.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, o czym orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013, nr 3, poz. 38).
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.