III OSK 5629/21

III OSK 5629/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 815/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-18
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184 i art. 204 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 815/20 w sprawie ze skargi F. spółka z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez wymaganego prawem zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz F. spółka z o.o. z siedzibą w P. kwotę 1.350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (powoływanego dalej również jako: "organ odwoławczy", "GIOŚ", "skarżący kasacyjnie") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (powoływanego dalej jako: "Sąd I instancji", "WSA") z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 815/20, którym, po rozpatrzeniu skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w P. (powoływanej dalej również jako: "Spółka", "strona") na decyzję GIOŚ z dnia [...] września 2020 r. nr: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez wymaganego prawem zezwolenia, uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] (pkt 1 wyroku) oraz zasądzono od GIOŚ na rzecz ww. Spółki kwotę 400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
W dniach od [...] do [...] października 2019 r. M. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "MWIOŚ", "organ I instancji") przeprowadził kontrolę w siedzibie Spółki. W trakcie kontroli stwierdzono, że w pomieszczeniu magazynowym, znajdującym się obok pomieszczenia produkcyjnego nr 3, znajdowało się 7 big-bagów zawierających odpady w postaci przemiału tworzyw sztucznych, zaliczane do odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych. Przemiał z tworzywa sztucznego PP/PE (polipropylen i polietylen) używany był przez przedsiębiorstwo do produkcji wsporników. Odpady, które przetwarzane były bez wymaganego zezwolenia, zostały zakupione przez stronę w ilości 6,92308 Mg.
Podczas kontroli przedstawiono kontrolującym pismo firmy T. do firmy M. sp. z o.o. w P., od której skarżąca nabyła odpad z [...] października 2019 r., informujące o ofercie hiszpańskiej firmy, w której znajdują się m.in. półprodukty w postaci przemiału z prętów PP i PE oraz mix przygotowywanych indywidualnie pod zamówienie klienta. Przedstawione pismo zostało sporządzone w języku hiszpańskim. Tłumaczenia nie dokonał tłumacz przysięgły, lecz pełnomocnik strony - A.C.
Mając powyższe na uwadze [...] listopada 2019 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, zaś [...] grudnia 2019 r. MWIOŚ, działając na podstawie art. 194 ust. 4, art. 196, art. 197 pkt 1, art. 198, art. 199, art. 201 ust. 1 i art. 202 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm., dalej: "u.o."), wydał decyzję nr: [...] o wymierzeniu Spółce administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia.
Od decyzji tej Spółka wniosła odwołanie zarzucając jej naruszenie:
a) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego udostępnionego podczas kontroli, przez co organ nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., przez co nie mógł zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego art. 107 § 3 k.p.a.;
b) art. 8 oraz 9 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa oraz nieprzeprowadzenie w całości postępowania dowodowego;
c) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie swobody w ocenie zebranego materiału dowodowego w sprawie i uznaniu za udowodnione faktów i okoliczności, na których organ oparł swe rozstrzygnięcie zawarte w decyzji.
W uzasadnieniu odwołania wyjaśniono, że surowiec do produkcji wsporników zakupiony został od polskiej firmy, która na zlecenie strony sprowadziła surowiec (substancję) specjalnie wyselekcjonowany i przygotowany do bezpośredniego użycia w procesie produkcyjnym wsporników do palet. Według strony spełnione zostały przesłanki określone w art. 14 ust. 1 u.o. Surowiec zmagazynowany w big-bagach, który błędnie został przez organ I instancji jako odpad, był bezpośrednio podawany do urządzenia powszechnie stosowanego w przetwórstwie tworzyw sztucznych do tzw. wtryskarki. Surowiec przed procesem produkcyjnym w żaden sposób nie był poddawany procesowi uszlachetniania, np. myciu czy też separacji, ponieważ spełniał on wszelkie normy jakościowe i technologiczne, umożliwiające uzyskanie wyrobu gotowego o wysokich parametrach wytrzymałościowych i jakościowych.
Decyzją z [...] września 2020 r. nr: [...] GIOŚ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 194 ust. 4 u.o., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Zdaniem organu odwoławczego naruszenie w zakresie przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...], sygn. [...], którego załącznikami są protokoły oględzin z [...] października oraz [...] października 2019 r., podpisane [...] października 2019 r. przez MWIOŚ oraz stronę bez zastrzeżeń. Na podstawie ustaleń organu I instancji stwierdzono, że strona prowadziła działalność w zakresie przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych PP/PE i poddała przetworzeniu co najmniej 6,92308 Mg odpadów o kodzie 07 02 13. Ponadto strona na żadnym etapie postępowania nie udowodniła, że tworzywa sztuczne (polipropylen i polietylen) nie stanowią odpadu przetwarzanego w procesie R5. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiot przeważającej działalności przedsiębiorcy według Krajowego Rejestru Sądowego to odzysk surowców z materiałów segregowanych (PKD 38.32.Z.), a według Głównego Urzędu Statystycznego podklasa ta obejmuje przetwarzanie metalowych i niemetalowych odpadów na surowce wtórne poprzez proces przetworzenia mechanicznego lub chemicznego.
Organ odwoławczy uznał, że działalność prowadzona przez stronę, polegająca na przetwarzaniu odpadów, stanowi proces odzysku R5 - recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do u.o. obligowało to Spółkę do uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41 ust. 1 u.o. Strona, prowadząc działalność polegającą na przemiale tworzyw sztucznych czyli przetwarzaniu odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.o., zobligowana była do uzyskania zezwolenia na taką działalność. Natomiast fakt nieposiadania uregulowanego stanu formalnoprawnego w tym zakresie stanowił podstawę do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 4 u.o.
Według organu odwoławczego strona na żadnym etapie postępowania nie zakwestionowała naruszenia stwierdzonego przez organ I instancji, polegającego na odzysku odpadów. Potwierdzeniem powyższego było podpisanie przez kontrolowanego protokołu kontroli nr [...]. Ponadto organ I instancji umożliwił Spółce aktywny udział w prowadzonym postępowaniu na każdym jego etapie. Zatem strona miała możliwość przedłożenia dodatkowych wyjaśnień i ewentualnych dowodów w sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że dokumenty zgromadzone w aktach sprawy bezspornie potwierdzają, że strona przetwarzała odpad bez wymaganego prawem zezwolenia, a zatem nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego MWIOŚ poczynił wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Końcowo organ odwoławczy podał, że w sprawie nie zaszły przesłanki określone w art. 189f k.p.a. Nie było także podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a.
Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:
1) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skutkującego uznaniem, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, a zebrany materiał jest kompletny, co zostało potwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli i dokumentacji fotograficznej przez MWIOŚ i w związku z tym przyjęcie, że Spółka przetwarzała odpady bez posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów;
2) art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, a więc błędną subsumcję przepisu art. 194 ust. 4 u.o., co doprowadziło organ do błędnego wniosku, że Spółka przetwarzała odpady bez wymaganego zezwolenia;
3) art. 194 ust. 4 u.o. poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem postępowania jest przetwarzanie odpadów, a nie zbieranie odpadów oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy dla prawidłowego zastosowania art. 194 ust. 4 u.o.;
4) art. 14 u.o. poprzez błędne przyjęcie, że zakupione produkty stanowią odpady. Na wypadek natomiast nieuwzględnienia art. 14 u.o. strona wskazała, że organy błędnie przyjęły, że w niniejszej sprawie postępowanie dotyczyło przetwarzania odpadów, a nie np. zbierania odpadów w myśl art. 194 ust. 5 u.o. Zarówno jeden jak i drugi przypadek, w ocenie strony, nie kwalifikuje się do wszczęcia postępowania celem wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej.
W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 815/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję MWIOŚ z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] (pkt 1 wyroku) i zasądził od GIOŚ na rzecz ww. Spółki kwotę 400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W motywach uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 194 ust. 4 u.o., według którego administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 10.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł. WSA zaznaczył, że dla zastosowania ww. przepisu konieczne było ustalenie w pierwszej kolejności, czy strona podejmuje czynności dotyczące przetworzenia odpadów, a w dalszej kolejności, czy posiada wymagane na to zezwolenie. W myśl bowiem art. 41 ust. 1 u.o. prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 41 ust. 2 u.o.). Zgodnie art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. odpad to każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Z kolei przetwarzanie odpadów to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o.).
Na uwagę zasługuje także pojęcie odzysku wskazane w art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o. Jest to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce.
WSA wskazał, że w sprawie niniejszej kwestią sporną jest zakwalifikowanie wykorzystywanej przez Spółkę do produkcji wsporników substancji jako odpad. Organ odwoławczy, podzielając ustalenia dokonane przez MWIOŚ, stwierdził, że strona prowadziła działalność w zakresie przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych: polipropylenu i polietylenu, poddając przetworzeniu co najmniej 6,9 m3 odpadów o kodzie 07 02 13. Z kolei strona wywodziła, że surowiec do produkcji wsporników zakupiony został od polskiej firmy, która na zlecenie Spółki sprowadziła substancję specjalnie wyselekcjonowaną i przygotowaną do bezpośredniego użycia w procesie produkcyjnym wsporników do palet. Surowiec przed procesem produkcyjnym nie był poddawany procesowi uszlachetniania. Zamierzeniem Spółki nie było gospodarowanie odpadem, a jedynie produkcja wyrobu z pełnowartościowego surowca. W ocenie strony spełnione zostały przesłanki określone w art. 14 ust. 1 u.o., a dotyczące utraty statusu odpadów. Zarzut ten podniesiony został już w odwołaniu.
Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.o. określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania ich odzyskowi, w tym recyklingowi, spełniają:
1) łącznie następujące warunki:
a) przedmiot lub substancja są powszechnie stosowane do konkretnych celów,
b) istnieje rynek takich przedmiotów lub substancji lub popyt na nie,
c) dany przedmiot lub substancja spełniają wymagania techniczne dla zastosowania do konkretnych celów oraz wymagania określone w przepisach i w normach mających zastosowanie do produktu,
d) zastosowanie przedmiotu lub substancji nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska;
2) wymagania określone przez przepisy Unii Europejskiej.
Co istotne, utrata statusu odpadów następuje z mocy ustawy z chwilą spełnienia przesłanek, od których ta utrata jest uzależniona. Ustawodawca nie przewiduje tutaj żadnego postępowania, w którym te okoliczności byłyby ustalane.
W ocenie WSA w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego brak jest ustosunkowania się w sposób wyczerpujący do wyżej wskazanych zarzutów i twierdzeń podniesionych przez Spółkę w odwołaniu. Tymczasem obowiązek ten stanowi jeden z istotnych komponentów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP). Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądowym trafnie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. Brak w motywach decyzji ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju procedowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że powinność odniesienia się przez organ wyższego stopnia do zarzutów podniesionych w rozpoznawanym środku zaskarżenia stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku - spoczywającego na każdym organie rozstrzygającym sprawę, zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji w ramach uzasadniania podjętego rozstrzygnięcia - ustosunkowania się do wszystkich istotnych zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wykonanie tego obowiązku winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.
W ocenie WSA powyższe prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy w istocie nie dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, jak tego wymaga ogólna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nałożenie administracyjnej kary pieniężnej powinno być poprzedzone ustaleniem w sposób przekonujący, że strona dokonywała procesu przetwarzania odpadów, czego w sprawie niniejszej zabrakło. Organy obu instancji w przedmiotowej sprawie nie rozważyły na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego przesłanek dotyczących utraty statusu odpadów, określonych w art. 14 ust. 1 u.o.
Sąd I instancji zaznaczył, że wyżej wytknięte uchybienia proceduralne uniemożliwiają dokonanie przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji w jej aspekcie materialnoprawnym oraz wypowiedzenie się w kwestiach merytorycznych w niniejszej sprawie, gdyż w tym zakresie zaskarżona decyzja w istocie wymyka się kontroli sądowej. Ocena taka byłaby co najmniej przedwczesna, jako dokonywana bez uprzedniego ustalenia przez organy administracji wszystkich istotnych okoliczności sprawy i jej rzetelnego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie może "wyręczać" organów w dokonaniu niezbędnych ustaleń, przeprowadzeniu koniecznych rozważań i w efekcie - wyrażeniu na ich tle wiążących ocen w spornych kwestiach.
W tym stanie rzeczy WSA, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).
Sąd I instancji jednocześnie wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni w pełnym zakresie wskazania i oceny prawne wynikające z powyższych rozważań. Analizując cały materiał dowodowy (protokół kontroli w powiązaniu z dokumentami złożonymi przez stronę – pismo hiszpańskiej firmy z [...] października 2019 r. i faktura z [...] września 2019 r. nr [...]) organ jednoznacznie ustali, czy Spółka przetwarzała odpady, czy też zakwestionowany przemiał tworzyw sztucznych przestał być odpadem na skutek poddania go odzyskowi i łącznego spełnienia przesłanek z art. 14 ust. 1 u.o. W razie wątpliwości co do treści hiszpańskiego dokumentu organ I instancji winien zobowiązać stronę do złożenia jego tłumaczenia przez tłumacza przysięgłego.
Od powyższego wyroku GIOŚ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 dalej K.p.a.) poprzez przyjęcie, iż naruszenie w/w przepisów miało wpływ na wynik sprawy,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 poz. 797 dalej ustawa) poprzez uznanie, iż doszło do naruszenia przepisów materialnych, pomimo brak dokonania oceny w tym zakresie,
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie sprzecznego i wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Wobec podniesionych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. Nadto na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Skarżący kasacyjnie podniósł, że z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a wynika, iż o uchyleniu aktu administracyjnego nie decyduje każde naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w zaskarżonym wyroku sąd zarzucił postanowieniu brak odniesienia się do zarzutów zażalenia i przytoczeniem nieadekwatnego orzecznictwa, jednakże z uzasadnienia wyroku nie wynika, iż powyższe naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
GIOŚ zaznaczył, że w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia odniósł się do zarzutów odwołania, odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych (str. 8 i 9 decyzji). Uzasadnienie odwołania skarżącego odnosiło się do meritum sprawy. W tym zakresie organ odwoławczy zwarł stosowne uzasadnienie w swym rozstrzygnięciu (str. 4 i 5 decyzji). Brak akceptacji przez sąd administracyjny co do treści uzasadnienia nie może jednak stanowić podstaw do twierdzenia, iż organ odwoławczy nie odniosło się do zarzutów. W związku z powyższym kwestia naruszenia art. 15 i art. 107 § 3 K.p.a. nie miała wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie i nie istniały podstawy do uchylenia przedmiotowych decyzji.
Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż organy obydwu instancji nie dokonały analizy utraty statusu odpadów określonych w art. 14 ustawy. Skarżący kasacyjnie domniemywa, iż powyższe miało zdaniem Sądu I instancji stanowić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Wskazał, jednak, że względu na lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym zakresie, utrudnione jest sporządzenie zarzutu kasacyjnego. Zaznaczył przy tym, że dokonał stosowanej analizy na str. 4 i 5 decyzji odnosząc się do statusu odpadu. Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż powyższe stanowisko było błędne a jedynie, iż nie mógł dokonać oceny zaskarżonej decyzji w jej aspekcie materialnoprawnym.
Skarżący kasacyjnie wskazał też, że w zaskarżonym wyroku Sąd nakazał organom analizę całego materiału dowodowego oraz jednoznaczne ustalenie czy przedmiot przetwarzane materiały są odpadem. Jednakże w poprzedzających akapitach Sąd wskazał, iż ze względu na brak odniesienia się do zarzutu odwołania nie jest możliwe "dokonanie przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji w jej aspekcie materialnoprawnym oraz wypowiedzenie się w istocie wymyka się kontroli sądowej. Ocena taka byłaby co najmniej przedwczesna". Skoro Sąd I instancji uznał, że nie jest w stanie dokonać analizy sprawy pod kątem materialnoprawnym, to nie był on uprawniony do analizowania zaskarżonych decyzji pod kątem naruszenia art. 14 ustawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z treści uzasadnienia wyroku wynika, iż Sąd nie był w stanie dokonać powyższej oceny, a następie zawarł ją we wskazaniach przedmiotowego wyroku, co czyni uzasadnienie wyroku wewnętrznie sprzecznym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Spółki wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu składającego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania na rzecz F. Sp. z o.o., w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1411/19; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
GIOŚ zarzucił Sądowi pierwszej instancji m.in. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie sprzecznego i wadliwego uzasadnienia wyroku oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że doszło do naruszenia przepisów materialnych, pomimo braku dokonania oceny w tym zakresie.
W ocenie NSA powyższe zarzuty są bezpodstawne i zupełnie niezrozumiałe.
Wyjaśnić należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Wskazano w nim, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1480/21).
W orzecznictwie sadów administracyjnych przyjmuje się także, że jeśli w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę nie zawarto wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, wówczas skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią bowiem konsekwencje oceny prawnej. Przy czym podnosi się, że narusza w sposób oczywisty unormowanie z art. 141 § 4 p.p.s.a. takie uzasadnienie wyroku, które nie przedstawia dosłownie niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania organu administracji. Co do zasady - dopiero lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt. OSK 2166/16 i z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1317/21).
W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Motywy, którymi kierował się Sąd I instancji uchylając zaskarżone decyzje są szczegółowo wyjaśnione. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji zawarł też czytelne wskazówki jakie dodatkowe ustalenia powinny poczynić organy ponownie rozpoznając sprawę. NSA nie dostrzega w tym zakresie sygnalizowanej przez skarżącego kasacyjnie sprzeczności. Sąd pierwszej instancji wskazał, że analizując cały materiał dowodowy (protokół kontroli w powiązaniu z dokumentami złożonymi przez stronę – pismo hiszpańskiej firmy z [...] października 2019 r. i faktura z [...] września 2019 r. nr [...]) organ jednoznacznie ustali, czy skarżąca przetwarzała odpady, czy też zakwestionowany przemiał tworzyw sztucznych przestał być odpadem na skutek poddania go odzyskowi i łącznego spełnienia przesłanek z art. 14 ust. 1 u.o. W razie wątpliwości co do treści hiszpańskiego dokumentu organ I instancji winien zobowiązać stronę do złożenia jego tłumaczenia przez tłumacza przysięgłego.
Z uwagi na stwierdzone uchybienia proceduralne Sąd I instancji nie oceniał zaskarżonej decyzji czy też poprzedzającej ją decyzji MWIOŚ w ich aspekcie materialnoprawnym, co jasno zakomunikował w uzasadnieniu wyroku. Tym samym, wbrew stanowisku GIOŚ Sąd I instancji nie analizował zaskarżonych decyzji pod kątem naruszenia art. 14 ustawy o odpadach. Stwierdził jedynie, że organy obu instancji w przedmiotowej sprawie nie rozważyły na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego przesłanek dotyczących utraty statusu odpadów, określonych w art. 14 ust. 1 u.o. Stwierdzenie to jest adekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W decyzji organu I instancji próżno bowiem szukać wywodów dotyczących tej kwestii. Podobnie jak w decyzji GIOŚ z dnia [...] września 2020 r.
Wbrew stanowisku podniesionemu w skardze kasacyjnej GIOŚ nie dokonał analizy tych przesłanek – jak utrzymuje - na str. 4 i 5 ww. decyzji. Na stronach tych organ odwoławczy wskazał na definicje zawarte w art. 3 ust. 1 pkt 6, pkt 21 i pkt 14 ustawy o odpadach i na podstawie ustaleń Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska stwierdził, że "strona prowadziła działalność w zakresie przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych PP/PE i poddała przetworzeniu co najmniej 6,92308 Mg odpadów o kodzie 07 02 13." Ponadto zaznaczył, że "strona na żadnym etapie postępowania nie udowodniła, iż tworzywa sztuczne (polipropylen i polietylen) nie stanowią odpadu przetwarzanego w procesie R5 oraz, że przedmiot przeważającej działalności przedsiębiorcy według Krajowego Rejestru Sądowego to odzysk surowców z materiałów segregowanych (PKD 38.32.Z.), a według Głównego Urzędu Statystycznego podklasa ta obejmuje przetwarzanie metalowych i niemetalowych odpadów na surowce wtórne poprzez proces przetworzenia mechanicznego lub chemicznego. Należy więc uznać, że działalność prowadzona przez stronę polegająca na przetwarzaniu odpadów, stanowi proces odzysku R5 - recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych, zgodnie z załącznikiem nr 1 do ustawy o odpadach, obligowała ją do uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Z kolei obowiązek uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie odzysku odpadów wynika wprost z art. 41 ust. 1 ww. ustawy." GIOŚ wskazał też na treść art. 194 ust. 4 i ust. 6i art. 196 ustawy o odpadach.
Do powyższego zagadnienia GIOŚ nie odniósł też na stronach 8 i 9 decyzji z dnia 15 września 2019 r. Stwierdził tam jedynie, w odpowiedzi na zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a., iż dokumenty zgromadzone w aktach sprawy bezspornie potwierdzają, że strona przetwarzała odpad bez wymaganego prawem zezwolenia, bowiem M. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poczynił wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez przeprowadzenie oględzin na terenie zakładu, sporządzeniu protokołu z oględzin do protokołu kontroli NR [...]. (...)Nadto wskazał, że w jego ocenie nie został naruszony obowiązek zgromadzenia i zbadania całości materiału dowodowego, który dotyczył wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie. Naruszenie stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji, zostało udokumentowane w sposób odpowiedni, a także zostało potwierdzone przez Stronę w wyniku informacji składanych do protokołu. W związku z powyższym wymierzenie kary za prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów bez uregulowanego stanu formalno-prawnego było słuszne. (...).
Organ odwoławczy powielił zatem tylko ustalenia organu I instancji. Nie rozważał, przesłanek z art. 14 ustawy o odpadach, choć w odwołaniu strona wywodziła, iż surowiec do produkcji wsporników zakupiony został od polskiej firmy, która na zlecenie skarżącej sprowadziła substancję specjalnie wyselekcjonowaną i przygotowaną do bezpośredniego użycia w procesie produkcyjnym wsporników do palet. Surowiec przed procesem produkcyjnym nie był poddawany procesowi uszlachetniania, a zamierzeniem Spółki nie było gospodarowanie odpadem, a jedynie produkcja wyrobu z pełnowartościowego surowca, a w konsekwencji spełnione zostały przesłanki określone w art. 14 ust. 1 u.o., a dotyczące utraty statusu odpadów.
W tej sytuacji, jako bezpodstawny należy ocenić także kolejny z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. WSA trafnie bowiem stwierdził, że GIOŚ w istocie nie dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, jak tego wymaga ogólna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nałożenie administracyjnej kary pieniężnej powinno być poprzedzone ustaleniem w sposób przekonujący, że strona dokonywała procesu przetwarzania odpadów, czego w sprawie niniejszej zabrakło.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko przeprowadzenie postępowania we wskazany sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.). Ponadto organ winien tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), z której wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zasada ta wymaga nie tylko podjęcia dwóch rozstrzygnięć organów kolejnych instancji, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z nich postępowania, umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wskazać również trzeba, że uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej, przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1051/21). Jak słusznie zauważył Sąd I instancji Sąd administracyjny nie może "wyręczać" organów w dokonaniu niezbędnych ustaleń, przeprowadzeniu koniecznych rozważań i w efekcie - wyrażeniu na ich tle wiążących ocen w spornych kwestiach. To rolą organu jest rozpatrzenie sprawy. Sąd administracyjny dokonuje natomiast kontroli działalności organu.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 wyroku). O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wysokość wynagrodzenia dla pełnomocnika Spółki określona na podstawie w § 14 ust. 1 pkt 2 lit.b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).