III OSK 5572/21

III OSK 5572/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Kr 926/19 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-07-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1. art. 141 § 4, art. 184, art. 204 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
art. 66 ust. 1 pkt 6, art. 80 ust. 1 pkt 3, art. 85 ust. 2 pkt 1a i 1b
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. i Zarządu Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 926/19 w sprawie ze skarg J.W., A.P., A.B., M.M., E.G., Z.G., J.P., Stowarzyszenia "[...]", R.C., H.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. solidarnie na rzecz skarżących A.P., A.B., M.M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Zarządu Województwa M. solidarnie na rzecz skarżących A.P., A.B., M.M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skarg kasacyjnych wniesionych w niniejszej sprawie przez Zarząd Województwa [...] – Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 926/19, którym po rozpatrzeniu skarg J.W., A.P., A.B., M.M., E.G., Z.G., J.P., Stowarzyszenia "[...]", R.C., H.N., uznając ich zasadność, uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn.: "[...]" oraz zasądzono zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., (znak: [...]) wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn.: "[...]", Burmistrz Miasta G. określił środowiskowe uwarunkowania realizacji ww. przedsięwzięcia. W punkcie I sentencji organ określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia wskazując, że będzie ono polegać na budowie drogi będącej południowo-zachodnim obejściem miasta G. (obwodnicy) w oparciu o wariant W 1 o łącznej długości ok. 5,1 km, zlokalizowanej w granicach administracyjnych miasta G., gminy G. oraz gminy S., przewidzianej do realizacji w dwóch etapach - odcinek zachodni jako etap I oraz odcinek południowy jako etap II. Organ wyjaśnił przy tym, że trasa odcinka południowego wynoszącego ok. 2,580 km rozpoczyna się na drodze wojewódzkiej nr [...] ok. ode. 230 km 2+080 (ul. W. w G.), następnie biegnie w kierunku zachodnim do drogi krajowej nr [...] ok. km 173+590 (m. R.). Z kolei trasa odcinka zachodniego o długości ok. 2,470 km rozpoczyna się ok. km 174+740 drogi krajowej nr [...] (ul. K. w G.), biegnie w kierunku północno-zachodnim (w kierunku ul. B., następnie w kierunku ul. K. w G.), aż do jego włączenia w drogę wojewódzką nr [...] ok. ode. 220 km 4+440 (ul. S. w G.). Następnie organ przedstawił zakres planowanego przedsięwzięcia oraz wskazał, że jego celem jest poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w mieście poprzez przejęcie znacznej części ruchu osobowego i części tranzytowego przechodzącego w chwili obecnej przez centralną część miasta, poprawa jakości wewnętrznych powiązań komunikacyjnych powiatu g., poprzez odpowiednie skomunikowanie planowanej trasy z pozostałą siecią drogową, usprawnienie przepustowości drogi DW [...] przez uzupełnienie układu komunikacyjnego województwa, a tym samym podniesienie poziomu bezpieczeństwa drogowego. W punkcie II sentencji organ określił, w 30 kolejnych podpunktach, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji oraz w fazie eksploatacji przedsięwzięcia. Następnie, w 16 podpunktach punktu III sentencji decyzji, organ określił wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., dalej jako ustawa środowiskowa). W kolejnych punktach organ stwierdził, że przedsięwzięcie nie zalicza się do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii (punkt IV sentencji) oraz nie zachodzi potrzeba przeprowadzania postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w kontekście transgranicznym (punkt V sentencji), dlatego też organ postanowił nie określać wymogów w tym zakresie. Kolejno, w punkcie VI sentencji organ stwierdził konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej wskazując jednocześnie, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko opracowanym i przedkładanym w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko należy min. przedstawić określone na etapie rozwiązań projektowych zabezpieczenia przewidziane w związku z prowadzeniem zachodniego odcinka obwodnicy przez teren osuwiska (w tym sposoby odwodnienia osuwiska, stabilizacji skarp i zboczy osuwiska, odbiornik odprowadzanych wód); dokonać analizy planowanego sposobu prowadzenia drogi przez obszar osuwiska, pod kątem wydłużenia estakady, a ograniczenia realizacji drogi w wykopie; przedstawić inwentaryzację studni w rejonie przedsięwzięcia wraz z analizą potencjalnego wpływu inwestycji na możliwości zmniejszenia ich wydajności i możliwości zanieczyszczenia wód przez nie ujmowanych; na etapie opracowywania szczegółowych rozwiązań projektowych wykonać ponowną inwentaryzację drzew i krzewów przewidzianych do usunięcia ze względu na kolizję z inwestycją. Następnie, w punkcie VII sentencji organ nałożył obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań mających na celu dotrzymanie poza terenem budowy standardów jakości środowiska, w tym ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed hałasem, po upływie jednego r. od dnia oddania obiektu do użytkowania i przedłożenia jej w terminie 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania, do organu ochrony środowiska właściwego do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, a także do Burmistrza Miasta G. Z kolei w punkcie VIII sentencji organ stwierdził, że przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć, dla których może być utworzony obszar ograniczonego użytkowania, jednakże na obecnym etapie nie stwierdzono konieczności utworzenia takiego obszaru. W punkcie IX sentencji organ orzekł o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, natomiast w punkcie X sentencji organ wskazał, że charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik nr II do decyzji.
W pierwszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji szczegółowo zrelacjonował przebieg przeprowadzonego postępowania w sprawie, przypominając w pierwszej kolejności, że zostało ono wszczęte na wniosek Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z dnia [...] grudnia 2016 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn.: "[...]", zaliczającego się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa § 3 ust. 1 pkt 60 i 68 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), a planowanego do realizacji na terenie Miasta G. oraz na terenie Gminy G. i Gminy S. Dalej organ wskazał m.in. że postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. (znak: [...]) - po uzyskaniu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] stycznia 2017 r. (znak: [...]) podtrzymanej w piśmie tego organu z dnia [...] lutego 2017 r. (znak: [...]) oraz opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] stycznia 2017 r. (znak: [...]), w których zgodnie wskazano na potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Kolejno, organ wyjaśnił, że w następstwie przedłożenia przez pełnomocnika inwestora - w dniu [...] czerwca 2017 r. – raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (kilkukrotnie uzupełnianego później w toku postępowania), postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]) podjął postępowanie w sprawie zawieszone uprzednio postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. (znak: [...]), a następnie przeprowadził ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach której m.in. uzyskał opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] września 2017 r. (znak: [...]), uzupełnioną następnie dwoma kolejnymi opiniami tego organu z dnia [...] listopada 2017 r. (znak: [...]) i z dnia [...] listopada 2017 r. (znak: [...]) opiniującą przedsięwzięcie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] listopada 2017 r. (znak: [...]) uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia, jak również przeprowadził postępowanie z udziałem społeczeństwa, w tym - w dniu [...] września 2017 r. - rozprawą otwartą dla społeczeństwa. Organ bardzo obszernie zrelacjonował przy tym przebieg wspomnianej rozprawy, omówił uwagi, zastrzeżenia i wnioski zgłoszone w trakcie rozprawy przez jej uczestników, jak również pozostałe uwagi i wnioski złożone w toku całego postępowania na piśmie, drogą elektroniczną i ustnie do protokołu w siedzibie organu, - wskazując jednocześnie na sposób ich rozpatrzenia i uwzględnienia - oraz wyjaśnienia udzielone w ich przedmiocie przez pełnomocnika inwestora.
W dalszej części uzasadnienia organ I instancji przedstawił poczynione w sprawie ustalenia faktyczne dotyczące m.in. rodzaju, lokalizacji oraz skali (zakresu) planowanego przedsięwzięcia, analizowanych w toku postępowania wariantów jego realizacji, jak również przewidywanych oddziaływań przedsięwzięcia na poszczególne komponenty środowiska na etapie jego realizacji oraz eksploatacji, jak również przedstawił motywy sformułowanych w sentencji warunków i obowiązków mających na celu minimalizację takich oddziaływań. Organ wyjaśnił również, że z uwagi na lokalizację przedsięwzięcia na terenie 3 gmin, wydanie zaskarżonej decyzji przez Burmistrza Miasta G. - będącego organem, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie - nastąpiło w porozumieniu z Wójtem Gminy G. oraz Wójtem Gminy S., którzy zawiadamiani byli o poszczególnych czynnościach podejmowanych w sprawie, jak też m.in. otrzymali kserokopię wniosku złożonego przez inwestora wraz z załączoną do niego dokumentacją oraz projekt decyzji kończącej postępowanie, mając jednocześnie możliwość ustosunkowania się do ich treści. W końcowej części uzasadnienia organ wyjaśnił motywy nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Odwołania od powyższej decyzji złożyli: S.K. i J.K.; B.B.; E.B.; W.D.; H.M. i A.M.; M.P. i G.H.; D.M.; E.C.; W.C.; I.M.; J.A. i B.A; E.R. i N.R.; E.G. i Z.G.; H.R.; K.B.; H.N. i P.G.; R.C. i D.G.; M.K. i E.K.; A.C.; A.Z. i R.Z.; Z.T.; J.W.; K.K.; E.H. i L.H.; A.K.; T.A.; B.J., A1.J. i A2.J.; K.P.; G.T.; A.P., A.B. i M.M.; J.P.; Stowarzyszenie "[...]" w G.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w pkt 1 umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do E.K. oraz A2.J., a w pkt 2 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że materialną podstawę prawną kwestionowanej odwołaniem decyzji Burmistrza Miasta G. z dnia [...] stycznia 2018 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Omówiło zmiany związane z wejściem z dniem 1 stycznia 2018 r. w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która - w art. 509 - wprowadziła do przepisów ustawy środowiskowej regulujących postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach m.in. wymóg uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z organem właściwym w sprawach ocen wodnoprawnych. Jednak z uwagi na treść normy intertemporalnej zawartej w art. 545 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne - na gruncie stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2017 r. Tym samym organ I instancji nie był zobowiązany do dokonania uzgodnień warunków realizacji przedsięwzięcia z organem właściwym w sprawach ocen wodnoprawnych, a tym samym zarzuty wydania zaskarżonej decyzji bez uzyskania opinii i uzgodnienia takiego organu nie zasługiwały na uwzględnienie. W dalszej części uzasadnienia przytaczając art. 71 ust. 1 i 2, art. 75 ustawy środowiskowej, wskazując jednocześnie na § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) organ wskazał, kiedy dla jakich przedsięwzięć wymagane jest uprzednie uzyskanie przed ich realizacją decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i jaki organ właściwy jest do ich wydania. Organ wskazał, że postępowanie takie z uwagi na treść art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej wszczynane jest co do zasady za wyjątkiem sytuacji określonej w ust. 2 ww. artykułu na wniosek podmiotu planującego realizację przedsięwzięcia. Następnie organ omówił przebieg postępowania związanego z wydaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych wynikający z art. 63, art. 64 , art. 77 ust. 1, art. 79 i art. 80 ust. 1, art. 82 art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej, w tym sytuacje w których wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i zakresu raportu oraz treść decyzji kończącej to postępowanie.
Odnosząc następnie te rozważania do stanu faktycznego przedmiotowego postępowania wskazał, że przedmiotem niniejszej sprawy jest określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn.: "[...]". Celem zatem tego postępowania była identyfikacja środowiskowych zagrożeń związanych z planowaną inwestycją i wskazanie środków wykluczających, bądź minimalizujących wystąpienie potencjalnych negatywnych skutków jej realizacji dla środowiska. Mając tak określony cel postępowania Kolegium uznało, że wydanie przez Burmistrza Miasta G. decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji ww. przedsięwzięcia było uzasadnione w stanie faktycznym sprawy, zaś odwołania złożone przez strony postępowania nie zawierały jakichkolwiek zarzutów, które wskazywałby na wadliwość rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Przedsięwzięcie będące przedmiotem niniejszego postępowania należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 60 i 68 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przeprowadzona przez organ I instancji ocena oddziaływania na środowisko nie była w przypadku przedmiotowej inwestycji obligatoryjna, lecz zostało uzależniona od stwierdzenia tego obowiązku przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu warunków określonych w art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. W toku postępowania organ uzyskał opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] stycznia 2017 r. - podtrzymaną w piśmie tego organu z dnia [...] lutego 2017 r. - oraz opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] stycznia 2017 r., w których zgodnie wskazano na potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko i sporządzenia raportu. W konsekwencji powyższego, w dniu [...] lutego 2017 r. organ I instancji wydał postanowienie, którym stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz sporządzenia raportu o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Analiza dalszych czynności procesowych podjętych przez organ I instancji w następstwie wydania ww. postanowienia nie pozostawia z kolei jakichkolwiek wątpliwości ze strony Kolegium, że wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone przeprowadzoną w pełnym zakresie oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach której Burmistrz Miasta G. w sposób prawidłowy i wszechstronny zweryfikował raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedłożony w toku postępowania przez inwestora oraz zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu zgodnie z art. 79 ustawy środowiskowej, w tym m.in. przeprowadził fakultatywną w tego typu sprawach, rozprawę otwartą dla społeczeństwa (art. 36 ustawy środowiskowej). Jednocześnie, w związku z kolejnymi uzupełnieniami oraz dodatkowymi wyjaśnieniami do raportu przedkładanymi w toku postępowania przez pełnomocnika inwestora, organ I instancji kilkukrotnie występował do organu uzgadniającego oraz organu opiniującego o uzgodnienia i opinie wymagane przepisami art. 77 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy środowiskowej, w efekcie czego uzyskał opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] września 2017 r., uzupełnioną opiniami tego organu z dnia [...] listopada 2017 r. i z dnia [...] listopada 2017 r., pozytywnie opiniującą przedsięwzięcie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] listopada 2017 r. uzgadniające w 35 punktach warunki realizacji przedsięwzięcia, które następnie w całości zostały uwzględnione w sentencji zaskarżonej decyzji. Wszelkie te działania organu I instancji, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N., zasługują na akceptację jako przeprowadzone wszechstronnie i kompleksowo. Nie budziło również wątpliwości organu odwoławczego, że w toku przeprowadzonego postępowania w sprawie, organ I instancji, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. zapewnił prawo czynnego udziału w niniejszym postępowaniu wszystkim podmiotom mającym w sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. W związku z ustaleniem przez organ I instancji, iż liczba takich podmiotów przekraczała 20, w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, znajdował zastosowanie tryb doręczeń określony w art. 49 k.p.a. co też organ I instancji uczynił. Z kolei przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza dokonywanych przez organ I instancji w toku postępowania zawiadomień stron postępowania, a także szeroko rozumianego społeczeństwa w tym trybie nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Dalej nawiązując do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko opracowanego przez zespół autorski pod kierunkiem mgr inż. A.K. w maju 2017 r. Kolegium wskazało, że planowana inwestycja drogowa zostanie zrealizowana na terenie trzech gmin i polegać na budowie drogi pełniącej funkcję południowo-zachodniej obwodnicy G. Projektowana droga w całości zostanie poprowadzona po nowym śladzie i składać się będzie z dwóch odcinków: odcinka południowego biegnącego od projektowanego skrzyżowania (ronda) z drogą wojewódzką nr [...] (ul. W.), poprzez dwa skrzyżowania z drogami lokalnymi (gminnymi) do projektowanego skrzyżowania (ronda) z drogą krajową nr [...] o długości ok. 2,580 km oraz odcinka zachodniego biegnącego - w wariancie proponowanym przez inwestora opisanym jako wariant "W1" - od projektowanego skrzyżowania (ronda) z drogą krajową nr [...] poprzez m.in. projektowany most na rzece R., skrzyżowanie z drogami gminnymi nr [...] - ulicą L. i nr [...] ulicą W. oraz skrzyżowanie (rondo) z drogą powiatową nr [...] (ulicą K.), aż do projektowanego skrzyżowania (ronda) z drogą wojewódzką nr [...] -ulicą S. (w rejonie ulicy O.) o długości ok. 2,470 km. Opisane przedsięwzięcie będzie realizowane dwuetapowo. Powierzchnia terenu zajętego pod projektowaną drogę wyniesie około 46,5 ha. W przypadku odcinka południowego projektowanej drogi obszar ten - poza rejonami planowanych skrzyżowań, gdzie występuje rozproszona zabudowa mieszkaniowa - w przeważającej części stanowi tereny biologicznie czynne tj. łąki, tereny rolne, zadrzewienia. Natomiast na całej długości odcinka zachodniego projektowanej drogi, który od planowanego skrzyżowania z drogą krajową nr [...] biegnie początkowo w kierunku zachodnim przecinając rzekę R. i ulicę B., następnie w kierunku północno- zachodnim dochodząc do wzgórza "M.", przechodząc pomiędzy zabudową jednorodzinną oraz rozcinając tereny ogródków działkowych, kolejno - w rejonie projektowanego skrzyżowania z ulicą K. - w kierunku północnym, a w rejonie ulicy P. w kierunku północno- wschodnim (po południowej stronie ulicy O.), występuje rozproszona zabudowa mieszkaniowa. W ramach tego przedsięwzięcia przewidziano budowę wieloprzęsłowego, żelbetowego mostu na rzece R. o długości ok. 270 m posadowionego za pomocą 6 podpór na palach fundamentowych, budowę przepustów, z których część będzie dostosowana do pełnienia funkcji przejść dla zwierząt, budowę ciągu pieszo- rowerowego o szerokości 3,5 m na całej długości południowego odcinka obwodnicy, a także budowę chodników, zatok autobusowych, budowę lub korektę wjazdów i zjazdów, budowę odcinków dróg dojazdowych/serwisowych, budowę, odtworzenie i przebudowę systemu odwodnienia (w tym m.in. budowę rowów przydrożnych na odcinkach obwodnicy, na których nie istnieje kanalizacja deszczowa, budowę dwóch podziemnych zamkniętych zbiorników retencyjnych oraz udrożnienie i konserwację istniejących rowów melioracyjnych), budowę elementów infrastruktury drogowej i towarzyszącej w tym m.in.: oświetlenia, sygnalizacji świetnej, koniecznymi przełożeniami istniejącej infrastruktury kolidującej oraz wykonanie elementów organizacji ruchu w postaci oznakowania poziomego i pionowego oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, przebudowę lub zabezpieczenie odcinków istniejących sieci kolidujących z przedsięwzięciem (gazowej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej oraz elektroenergetycznej), likwidację istniejącego zbiornika wodnego oraz budowę zbiornika zastępczego, rozbiórkę w sumie 45 obiektów budowlanych, w tym m.in. 5 budynków mieszkalnych. Celem realizacji przedsięwzięcia jest usprawnienie układu komunikacyjnego G. przez redukcję liczby pojazdów na ulicach miasta, poprawę bezpieczeństwa oraz płynności ruchu, zmniejszenia emisji substancji szkodliwych i hałasu oraz poprawa standardu życia lokalnej społeczności. Organ odwoławczy uznał że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowiskowo przedstawiony w toku postępowania zawiera bardzo obszerny opis i analizę przewidywanych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na poszczególne komponenty środowiska. I tak, opracowanie to przedstawia m.in. szczegółowe wyniki obliczeń emisji substancji zanieczyszczających do powietrza takich jak: tlenek węgla, dwutlenek azotu, pył zawieszony PM 10, dwutlenek siarki, benzen, pył zawieszony PM2.5, węglowodory aromatyczne oraz węglowodory alifatyczne, której źródłem będzie ruch pojazdów (str. 109-113 opracowania oraz załączone do niego - w postaci pliku elektronicznego oznaczonego jako załącznik nr 4 -obliczenia zanieczyszczeń powietrza). Obliczenia te - dotyczące zarówno wariantu realizacyjnego, jak i obu wariantów alternatywnych - zostały wykonane dla stanu istniejącego oraz dla prognozy na rok 2022 (oddanie drogi do eksploatacji). Analiza tych wyników prowadzi natomiast do wniosku, iż w przypadku analizowanych horyzontów czasowych nie będą miały miejsca przekroczenia dopuszczalnych wartości stężeń maksymalnych jednogodzinnych oraz stężeń maksymalnych średniorocznych wskazanych substancji. Z kolei w odniesieniu do emisji zanieczyszczeń do powietrza powstających na etapie realizacji przedsięwzięcia, której źródłem będzie praca maszyn i urządzeń budowlanych oraz ruch pojazdów na budowie, w tym również zanieczyszczeń pyłowych należy stwierdzić, że będzie ona miała charakter lokalny, tj. ograniczony do miejsc prowadzenia robót, a jednocześnie krótkoterminowy, tj. ograniczony do czasu wykonywania danych robót. Podobnie w kwestii oddziaływania przedsięwzięcia na klimat akustyczny w świetle zaprezentowanych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowiskowo obliczeń poziomu hałasu, którego źródłem na etapie realizacji przedsięwzięcia będą przemieszczające się samochody ciężarowe i dostawcze oraz praca sprzętu budowlanego, a na etapie eksploatacji - ruch pojazdów, jak również na podstawie analizy załączników do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowiskowo w postaci map oddziaływania akustycznego uprawnionym jest stwierdzenie, że emisja hałasu pochodzącego z ww. źródeł -przy zastosowaniu zaproponowanych przez inwestora środków redukcji hałasu drogowego w postaci nawierzchni o obniżonej hałaśliwości (tzw. cichej) na całej długości projektowanej drogi, o skuteczności minimum 2 dB w stosunku do nawierzchni standardowej oraz ekranu akustycznego o długości 42 m chroniącego budynek mieszkalny położony przy ul. L. na działce ewid. nr [...], w przypadku którego zostało ustalone, iż znajduje się on w zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego - nie będzie powodować przekroczenia wartości dopuszczalnych na chronionych akustycznie, najbliższych terenach zabudowy mieszkaniowej. Zastosowanie wspomnianych wcześniej zabezpieczeń, których obowiązek wykonania przez inwestora został wprost sformułowany w pkt III ppkt 1 i 2 sentencji zaskarżonej decyzji, jak też nałożony w pkt VII sentencji obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej zagwarantują by dopuszczalne poziomy hałasu na terenach sąsiednich podlegających ochronie akustycznej nie zostały przekroczone na skutek zrealizowania i eksploatacji obwodnicy. Również przedstawiona w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (str. 78-100 opracowania) szczegółowa analiza wpływu planowanej inwestycji na wody podziemne i powierzchniowe (przedsięwzięcie zostanie zrealizowane na obszarze dwóch stref jednolitych części wód powierzchniowych: R. od zb. K. do S. [...] oraz S. [...], jak również w obrębie jednolitej części wód podziemnych nr [...], poza obszarem Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] Dolina rzeki W.) oraz założenia gospodarki wodno-ściekowej pozwalają na stwierdzenie, że oceniane przedsięwzięcie nie będzie stanowić zagrożenia dla jakości (stanu fizyko-chemicznego) oraz ilości wód podziemnych i powierzchniowych. Wody opadowe i roztopowe z korpusu drogi zostaną ujęte w szczelny system odwodnienia, na który składać się będzie istniejąca kanalizacja deszczowa oraz - na odcinkach drogi, na których kanalizacja taka nie istnieje - wykonane wzdłuż drogi rowy przydrożne o zwiększonej retencyjności. Odbiornikami wód opadowych i roztopowych będą cieki wodne, przy czym z uwagi na dużą zlewnię terenową oraz odbiornik o małej przepustowości w postaci potoku S. w północnym fragmencie odcinka zachodniego projektowanej drogi, wykonane zostaną dodatkowo dwa zbiorniki retencyjne podziemne zamknięte oraz regulatory przepływu. Na odcinkach drogi o przekroju ulicznym wody opadowe i roztopowe będą zbierane do wpustów ulicznych z osadnikami. Z kolei na wylotach kanalizacji do rzeki R. i do potoku S. zastosowane zostaną osadniki zawiesin z zasyfonowanym odpływem, pomimo iż przedstawione w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko obliczenia prognozowanego stężenia zawiesiny ogólnej oraz stężenia węglowodorów ropopochodnych w wodach opadowych nie wykazały przekroczeń wartości normatywnych ww. substancji. Budowa mostu na rzece R. nie będzie wymagała ingerencji w jej koryto, gdyż podpory obiektu nie będą posadowione w nurcie rzeki. Następnie wskazać należy, że trasa zachodniego odcinka planowanej obwodnicy (w wariancie proponowanym przez inwestora i dopuszczonym do realizacji zaskarżoną decyzją) powyżej osiedla B. na odcinku pomiędzy ulicą L., a ulicą W. przechodzi przez obszar istniejącego osuwiska, obejmującego swym zasięgiem zbocze nad starasowanym dnem doliny R. Obszar tego osuwiska obecnie porastają drzewa, zarośla krzewiaste i trawy, a w jego najbliższym sąsiedztwie, poniżej osuwiska, znajdują się trzy budynki mieszkalne i jeden gospodarczy. Osuwisko zajmuje obszar o powierzchni około 2,3 ha, jego długość i szerokość wynoszą odpowiednio 70 m i 175 m, rozpiętość pionowa wynosi około 23 m, zaś skarpa główna osuwiska osiąga wysokość około 9 m i ma nachylenie na poziomie 12 stopni. W dolnej partii osuwiska, w jego zachodniej, środkowej i wschodniej części znajdują się strefy aktywne, a pozostałą część stanowi osuwisko okresowo aktywne co potwierdziły przeprowadzone badania – wiercenia geotechniczne. Zdaniem autorów raportu występowanie różnych stref aktywności osuwiska, a także cech badanego terenu sprzyjających ruchom masowym może świadczyć o możliwości wystąpienia dalszych ruchów osuwiskowych na terenie stoku w przyszłości, jeżeli planowana inwestycja nie powstanie, a teren nie zostanie w sposób prawidłowy odwodniony. W związku z powyższym w ramach realizacji przedsięwzięcia inwestor zadeklarował m.in. ujęcie wód opadowych z sąsiadującej zlewni terenowej w projektowany rów odwadniający i odprowadzenia ich poza obszar osuwiska do rzeki R., jak również posadowienie przyczółku obiektu mostowego na palach w obrębie nienaruszalnych utworów skalistych, wskazując jednocześnie, że dokładny rodzaj zabezpieczeń zostanie ustalony na etapie opracowywania dokumentacji projektowej. Nie ulega z kolei wątpliwości, że skoro na obecnym, początkowym etapie procesu inwestycyjnego nie są jeszcze znane szczegółowe rozwiązania projektowe dotyczące zabezpieczeń terenu osuwiskowego, to nie jest możliwa kompleksowa i wszechstronna analiza skutków środowiskowych realizacji przedsięwzięcia we wskazanym aspekcie. Analiza i ocena kwestii związanych z lokalizacją przedsięwzięcia w rejonie osuwiska będzie zatem możliwa dopiero po przygotowaniu projektu budowlanego, precyzyjnie określającego szczegółowy zakres planowanej inwestycji, w tym szczegółowe rozwiązania dotyczące zabezpieczeń przewidzianych z poprowadzeniem drogi przez obszar osuwiska, czyli na etapie prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Temu służy zaś stwierdzony przez organ I instancji w pkt VI sentencji obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego m.in. we wskazanym wyżej zakresie. W wyniku przeprowadzenia tej ponownej oceny organ ochrony środowiska będzie bowiem uprawniony do nałożenia na inwestora obowiązku uwzględnienia w dokumentacji projektowej optymalnych w danej sytuacji rozwiązań technicznych. W świetle powyższych okoliczności zawarty w większości odwołań zarzut pominięcia w przedłożonym przez inwestora raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sposobu wykonania cyt.: "odwodnienia, zabezpieczeń i konstrukcji oporowych terenów osuwiskowych" Kolegium uznało za bezprzedmiotowy. Dalej organ wskazał, że na terenie realizacji przedsięwzięcia nie występują formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz. U. z 2018 r, póz. 142 ze zm.), w tym obszary Natura 2000, zaś najbliższe z nich tj. obszar Natura 2000 -W. z dopływami [...] oraz obszar Natura 2000 - B. [...] znajdują się w odległościach - odpowiednio - ok. 0,54-0,60 km i ok. 0,98 km, poza zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia. Przedsięwzięcie nie przecina również żadnego międzynarodowego czy też regionalnego korytarza ekologicznego. Realizacja przedsięwzięcia wiązać się będzie natomiast ze zniszczeniem części pokrywy roślinnej występującej na obszarze realizacji planowanego przedsięwzięcia, tj. wycinką roślinności drzewiastej i krzewiastej kolidującej z projektowaną drogą, jak również zniszczeniem roślinności zielnej, usuwanej wraz ze zdjęciem warstwy humusowej z terenu inwestycji oraz zaplecza budowy. W tym zakresie koniecznym będzie m.in. wycięcie części drzewostanów siedlisk chroniony (grąd śródkontynentalny i łęg wierzbowy), przy czym wycinka obejmie jedynie niewielkie płaty tych siedlisk, dobrze reprezentowane w regionie przez zbiorowiska o lepszych parametrach siedliskowych. Tym samym fragmentaryczna wycinka w obrębie wspomnianych siedlisk nie będzie miała wpływu na utrzymanie się tych siedlisk w większej skali przestrzennej. Realizacja i eksploatacja przedsięwzięcia może powodować również straty w świecie zwierząt. W związku z powyższym w celu minimalizacji ryzyka śmiertelności płazów (których siedliska w rejonie projektowanej drogi zostało stwierdzone podczas przeprowadzonej inwentaryzacji przyrodniczej) w miejscach, gdzie istnieje ryzyko przemieszczania się płazów, zainstalowane zostaną tymczasowe wygrodzenia (płotki) herpetologiczne na czas trwania robót budowlanych, zaś docelowo wykonane zostaną stałe wygrodzenia, których celem będzie naprowadzanie płazów do przepustów pełniących funkcję przejść dla małych zwierząt, jak również do zbiornika zastępczego zlokalizowanego w sąsiedztwie południowego odcinka drogi oraz niedopuszczenie do wtargnięcia płazów w pas drogowy. Ponadto w ramach realizacji przedsięwzięcia przewidziano budowę przepustów pełniących funkcje przejść dla zwierząt. Powyższe obowiązki zostały nałożone w decyzji organu I instancji, co zminimalizuje ujemne oddziaływanie przedsięwzięcia na świat zwierząt. Planowana do realizacji inwestycja droga z uwagi na jej lokalny charakter oraz znaczne oddalenie od granicy kraju (ok. [...] km) nie będzie źródłem oddziaływań o charakterze transgranicznym. W związku z powyższym nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania analizowanego przedsięwzięcia na środowisko.
W ocenie Kolegium w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko omówiono wszystkie aspekty związane z możliwymi oddziaływaniami planowanej inwestycji na środowisko, w tym oddziaływaniami skumulowanymi) takimi jak hałas, zanieczyszczenie powietrza, odpady, przyroda, jak również warunki glebowe oraz klimatyczne oraz zaproponowano szereg rozwiązań chroniących środowisko (zakres przewidywanych działań zapobiegawczych, ograniczających lub kompensujących negatywne oddziaływanie na środowisko), w większości uwzględnionych zresztą w sentencji wydanej decyzji organu I instancji. Wbrew zarzutom części odwołujących w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dokonano wymaganej analizy wariantowej przedsięwzięcia, której prawidłowość nie budzi żadnych zastrzeżeń organu odwoławczego, spełnia on wymogi określone dla tego opracowana w art. 66 ustawy środowiskowej, zaś odwołujące się strony nie naprowadziły żadnych twierdzeń i nie przedstawiły żadnych dowodów, które mogły w jakimkolwiek stopniu podważyć prawidłowość ww. opracowania.
W ramach niniejszego postępowania organ I instancji zgodnie - z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - zgromadził i rozpatrzył kompletny materiał dowodowy sprawy, pozwalający na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Dokonał kompleksowej i prawidłowej weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Organ uzyskał wymagane przepisami ustawy środowiskowej uzgodnienie i opinię, zaś treść decyzji organu I instancji nie pozostawia wątpliwości, że warunki i wytyczne określone przez organy uzgadniający i opiniujący organów uzgadniających zostały w całości uwzględnione w jej sentencji. Nie budzi również żadnych wątpliwości fakt, iż wydanie zaskarżonej decyzji organu I instancji nastąpiło w porozumieniu z Wójtem Gminy G. i Wójtem Gminy S. W ocenie organu odwoławczego organ w sposób należyty zagwarantował również szeroko rozumianemu społeczeństwu udział w wydaniu decyzji. Postępowanie pierwszoinstancyjne należy przy tym uznać za zgodne z zasadami ogólnymi wyrażonymi w art. 6 - 12 k.p.a., w tym m.in. zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odniósł się w sposób wyczerpujący do licznych zarzutów zgłaszanych przez uczestników postępowania, prawidłowo uzasadnił podjętą decyzję oraz wnikliwie i trafnie przeanalizował wszystkie zebrane w sprawie dokumenty i dowody w kontekście możliwości wydania zgodnej z prawem decyzji środowiskowej. Ocenę tą skład Kolegium wydający decyzję w II instancji podziela w całej rozciągłości.
Odnośnie zgłaszanego przez znaczną część odwołujących braku zgody na lokalizację przedsięwzięcia w wariancie preferowanym przez inwestora (jak również nawiązując do zgłoszonego w toku postępowania protestu w sprawie budowy zachodniego odcinka projektowanej drogi), organ odwoławczy wskazał, że sprzeciw społeczeństwa (społeczności lokalnej) lub jednej ze stron postępowania wobec planowanej inwestycji, których interes faktyczny przemawia za innym sposobem zagospodarowania określonych nieruchomości, nie może stanowić podstawy odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Obowiązujące przepisy prawa nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również w sposób obszerny i kompleksowy ustosunkował się do wszystkich uwag i zastrzeżeń zgłoszonych w toku niniejszego postępowania. Nie zostały one w większości uwzględnione, albowiem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach sprowadza się do ustalenia, czy przedsięwzięcie w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska. Organ wydający taką decyzją nie jest natomiast uprawniony do oceny zasadności, celowości, czy opłacalności realizacji przedsięwzięcia. W tym stanie za nietrafne należało także uznać te zarzuty, w których podnoszono zbyt dużą skalę przedsięwzięcia (tj. zamiar budowy przez inwestora drogi klasy G, zamiast drogi o niższej klasie), złą lokalizację drogi oraz brak przeprowadzenia analizy celowości jej budowy, pominięcie rachunku ekonomicznego, względnie nieprzydatność drogi dla rozładowania ruchu komunikacyjnego w centrum miasta. To, że nie wszyscy członkowie społeczności lokalnej są przekonani co do celowości realizacji planowanego przedsięwzięcia nie może stanowić przesłanki uniemożliwiającej organowi ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie. Przesłanki odmowy zgody polegać przy tym mogą wyłącznie na: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej, wykazania znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy środowiskowej), wykazania że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38 lit. j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (art. 81 ust. 3 ustawy środowiskowej). O ile zatem żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie zachodzi - a taka sytuacją miała miejsce w niniejszej sprawie - organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań.
Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J.W., A.P., A.B. i M.M., E.G. i Z.G., J.P., Stowarzyszenie "[...]", R.C., H.N. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zasadzając jednocześnie na rzecz wnoszących skargę od organu zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowoadministracyjnych. W ocenie Sądu I instancji skarżona decyzja jest wadliwa z uwagi na brak prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stwierdził, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest sporządzany w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącej część postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej (art. 67 ustawy środowiskowej) i winien mieć treść, o której mowa w art. 66 tej ustawy, między innymi opis wariantów przedsięwzięcia uwzględniający szczególne cechy tego przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru (art. 66 ust 1 pkt 5 ww. ustawy). Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko winien określać też przewidywane oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko (art. 66 ust 1 pkt 6 ww. ustawy) oraz zawierać porównanie oddziaływań analizowanych wariantów na ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze powierzchnię ziemi, z uwzględnieniem ruchów masowych ziemi, i krajobrazu, dóbr materialnych, zabytków i krajobrazu kulturowego, oraz form ochrony przyrody oraz wzajemne oddziaływanie między tymi elementami (art. 66 ust 1 pkt 6a ww. ustawy). Raport ten to dokument prywatny składany przez wnioskodawcę, ale ma kluczowe znaczenie, ponieważ w oparciu o raport ustalany jest wariant realizacji przedsięwzięcia, czyli w przypadku inwestycji drogowej przebieg projektowanej drogi. Rola organu sprowadza się do wyboru realizacji jednego z trzech wariantów przedstawionych mu w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przy czym jeżeli nie jest to wariant proponowany przez wnioskodawcę, wymagana jest zgoda wnioskodawcy. Brak takiej zgody jest przesłanką wydania decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia. Raport jako kluczowy dowód do rozstrzygnięcia sprawy jest ocenianym przez organ przez pryzmat art. 80 k.p.a. Organ powinien zweryfikować czy raport udowadnia, iż wariant proponowany do przyjęcia jest wariantem optymalnym dla środowiska przy porównaniu odziaływania przedsięwzięcia w tym wariancie na ludzi, rośliny, zwierzęta, siedliska przyrodnicze, wodę, powietrze, powierzchnię ziemi, z uwzględnieniem ruchów masowych ziemi, krajobrazu, dobra materialne zabytki i formy ochrony przyrody (art. 66 ust 1 pkt 6 oraz 6a ustawy środowiskowej). Niewątpliwie raport jest dowodem o szczególnej mocy, ale nie oznacza to, że jest on niewzruszalny. Oceniać należy cały raport, jego rzetelność i kompletność, ale też czy warianty przedsięwzięcia nie mają charakteru pozornego i który z wariantów w ocenie organów jest najkorzystniejszy dla środowiska przy uwzględnieniu kryteriów, o których mowa w art. art. 66 ust 1 pkt 6a ustawy środowiskowej. Jego głównym celem jest ułatwienie ustalenia wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Przeprowadzenie prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest ściśle związane z wyborem pomiędzy poszczególnymi wariantami, które powinny zawierać dane o alternatywach jego realizacji. Słowo wariant oznacza inne opracowanie, wykonanie czegoś; odmianę, modyfikację, wersję. Kwestie praktyczne związane z treścią raportu dotyczą często "wariantowania". Obejmują one: lokalizację przedsięwzięcia, zagospodarowanie terenu, rozwiązania dotyczące obiektów zewnętrznych, sieci transportu, zasilania, organizacji robót, doboru materiałów, czasu realizacji oraz inne. Racjonalny wariant powinien być alternatywą dla wariantu proponowanego przez wnioskodawcę.
Przechodząc do kontroli w tym zakresie, Sąd I instancji uznał, iż organ II instancji weryfikacji raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w zakresie kontroli wariantowości przedsięwzięcia, nie przeprowadził. Naruszył tym samym wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwukrotnego rozpoznania sprawy. Sąd podkreślił, że nawet gdyby organ I instancji weryfikację tę przeprowadził prawidłowo (sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zaistniała, o czym niżej), nie zwalnia to organu lI instancji od ponownej weryfikacji raportu (przy ewentualnym uwzględnieniu innych dowodów) i dokonania oceny czy wariant przyjęty do realizacji jest wariantem najkorzystniejszym. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy w jednym zdaniu na str. 22 wskazuje, iż "...w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dokonano wymaganej analizy wariantowej przedsięwzięcia, której prawidłowość nie budzi żadnych zastrzeżeń organu odwoławczego". Rzeczą organu nie jest jedynie kontrola, czy raport zawiera wymagane prawem warianty przedsięwzięcia, ale czy dokonany wybór wariantu jest optymalny oraz czy sam raport jest dokumentem wiarygodnym, dającym podstawę do wydania decyzji, czy też wymaga uzupełnienia gdyż np. przedstawione w nim warianty mają charakter pozorny. Żadnej oceny organ w tym zakresie nie przeprowadził. Jest to tym bardziej rażące, że w licznych odwołaniach kwestionowano właśnie przebieg przyjętego do realizacji wariantu. Wskazywano, że warianty są pozorne, gdyż niewiele się różnią, wszystkie przewidują posadowienie drogi na osuwisku, jej bliskie zbliżenie do domów jednorodzinnych, szeroko zakrojoną wycinkę drzew, wyburzenia domów oraz zagrożenie gruntów niestabilnych i obszarów zalewowych i nie uwzględniają zalecenia Przedsiębiorstwa Geologicznego SA, by przeanalizować wariant alternatywnego przebiegu trasy, poza osuwiskiem. Zdaniem Sądu I instancji zwłaszcza zarzut "pozornego wariantowania" przedsięwzięcia był istotny i wymagał szczegółowego ustosunkowania się do niego (faktycznie wszystkie warianty mają przebieg po czynnym osuwisku). Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r., II OSK 1871/17 warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. W ocenie Sądu także organ I instancji nie dokonał prawidłowej oceny raportu pod względem przyjętego do realizacji wariantu przedsięwzięcia, a co za tym idzie nie dokonał prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ o wariantowaniu przedsięwzięcia pisze w części poświęconej opisowi rozprawy administracyjnej (str. 12, 14, 19-20) i złożonych uwag (str. 26) nie rozpoznając jednak istoty sprawy, tj. nie oceniając, który z przedstawionych w raporcie wariantów jest najkorzystniejszy. Najpełniej organ o przedstawionych wariantach pisze na str. 32-33. Z opisu tego nie wynika jednak w żadnym stopniu dlaczego przyjęty do realizacji wariant W1 jest wariantem najbardziej optymalnym. Raport oddziaływania na środowisko jest dokumentem wysoce specjalistycznym. Strony postępowania w przedmiocie uwarunkowań środowiskowych nie mając na ogół wiedzy pozwalającej na oceną wariantów przestawianych w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wybór jednego z tych wariantów przesądzi w przyszłości o przebiegu inwestycji. Szczególnie, jeżeli chodzi o inwestycje drogowe przebieg ten ma duże znaczenie dla mieszkańców z uwagi na fakt, że grunty zajęte w przyszłości pod drogę spowodują utratę własności tych gruntów przez dotychczasowych właścicieli. Jeżeli napisany specjalistycznym językiem raport jest dla przeciętnej strony niezrozumiałym, strona ta ma prawo z decyzji środowiskowej dowiedzieć się, jakie argumenty (korzyści) przemawiały za przyjęciem tego a nie innego wariantu przedsięwzięcia, który jak mowa wyżej w przyszłości może skutkować utratą przez nich własności gruntów. Z decyzji organu I instancji zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wiedzy takiej nie sposób posiąść. Sąd I instancji zwrócił też uwagę, że jeżeliby wariant W1, tj. proponowany przez wnioskodawcę w raporcie pokrywał się z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, to raport taki należałoby uznać za wadliwy. Po to są bowiem warianty by proponowały alternatywne (różne) przebiegi planowanego przedsięwzięcia, a nie pokrywały się.
Konkludując Sąd I instancji uznał, iż organy nie przeprowadziły poprawnie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Uchyliły się bowiem od weryfikacji raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w zakresie kontroli przedstawionych w raporcie wariantów przebiegu planowanej obwodnicy, tak pod względem formalnym, tj. czy faktycznie są to trzy różne warianty a nie warianty pozorne (podobne) czy pokrywające się oraz pod względem merytorycznym, tj. czy proponowany do przyjęcia wariant ma faktycznie najkorzystniejszy przebieg. Ponownie rozpoznając sprawę organy wadliwość tą winny usunąć - to jest dokonają kompleksowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko także w zakresu przedstawionego przebiegu tego zamierzenia, tj. przedstawionych wariantów. Nadto w razie konieczności organ nakaże uzupełnienie raportu lub złożenie stosownych wyjaśnień.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Zarząd Województwa [...] – Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. W obu przypadkach skarżący kasacyjnie wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie skargi poprzez orzeczenie o jej oddaleniu. Nadto skarżący kasacyjnie wnosili o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zarząd Województwa [...] - Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. podniósł zarzuty naruszenia:
a) przepisów materialnego prawa administracyjnego, o jakim mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 66 ust. 1 pkt 5, 6, 6a ustawy środowiskowej przez błędne przyjęcie, iż w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko brakuje, w rzeczywistości, wskazania wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, skoro wariant ten pokrywa się z wybranym do realizacji, wariantem, co stanowi, w ocenie Sądu, o wadliwości raportu i przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;
b) przepisów procedury administracyjnej mające istotny wpływ na wynik sprawy o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. a mianowicie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprzeanalizowanie wszystkich okoliczności sprawy i nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku w sposób wyczerpujący do argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę, a w szczególności niedostateczne wyjaśnienie przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowiska WSA wyrażającego przekonanie o zaistnieniu w niniejszej sprawie uchybień skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu l instancji nie można uznać za słuszne i należycie umotywowane w przedstawionym uzasadnieniu do wyroku. W szczególności, w przekonaniu skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie przedstawił jasnych powodów uchylenia decyzji organu I instancji. Zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji z powodu jego niewystarczającego umotywowania, w niniejszej sprawie, jest zasadne i konieczne, zwłaszcza w świetle rozważań zawartych w treści uzasadnień obu decyzji wydanych w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań budowy obwodnicy G. oraz w odpowiedzi na skargę przedstawionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., a także w świetle okoliczności faktycznych sprawy i obowiązujących przepisów prawa. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się również z przedstawioną w uzasadnieniu wyroku wykładnią art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Odnosząc się do szczegółowych powodów uchylenia decyzji środowiskowej przez Sąd (brak weryfikacji raportu, pozorność wariantów, brak wskazania wariantu najkorzystniejszego), podniosła wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organ odwoławczy należycie uzasadnił swoje stanowisko odnośnie braku podstaw do zakwestionowania ustaleń i wniosków zawartych w przedłożonym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu podkreślono, iż organ II instancji przeanalizował tą część raportu, gdzie zawarta jest analiza wariantowa przedsięwzięcia. W wyniku badania przedmiotowych zapisów doszedł do przekonania, iż raport rzetelnie analizuje warianty, a strony nie przedstawiły żadnych dowodów, które mogłyby taką konkluzję podważyć. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w przypadku braku wątpliwości organu oraz stwierdzonych podstaw do zakwestionowania analiz i wniosków zawartych w raporcie, brak jest potrzeby przywoływania zapisów raportu — jego fragmentów, w uzasadnieniu decyzji, dla wzmocnienia argumentacji, albowiem strony postępowania, bez przeszkód, mogą zapoznać się z właściwymi zapisami przedłożonego raportu, w trybie art. 10 oraz art. 73 k.p.a. w każdym stadium postępowania i poznać szczegółowe dane oraz argumenty stojące za przyjęciem określonego stanowiska.
Reasumując zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sposób przedstawienia motywów, jakimi kierował się organ II instancji, w tym konkretnym przypadku, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie daje podstaw do uznania przez Sąd I instancji, że naruszona została wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwukrotnego rozpoznania sprawy, a uzasadnienie Sądu w tym zakresie jest niewystarczające.
Co do stwierdzonego przez Sąd I instancji naruszenia polegającego na niewystarczającym ustosunkowaniu się organu lI instancji do zarzutu odwołujących dotyczącego trafności wyboru wariantu W1 w kontekście rzekomej pozorności wariantów przedstawionych w Raporcie, skarżący kasacyjnie podniósł, iż okoliczność, że wszystkie trzy poddane analizie, warianty przebiegają po terenach osuwiskowych, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przedstawione warianty mają charakter pozorny. Odnośnie przejścia przez teren osuwiska skarżący kasacyjnie zauważył, iż w otoczeniu miasta G. znajdują się liczne tereny osuwiskowe oraz ruchów masowych ziemi, co w praktyce uniemożliwia wyznaczenie drogi bez kolizji z tymi obszarami. Toteż trasowanie wariantów uwzględniało minimalizację w tym zakresie poprzez najkrótszą możliwą kolizję oraz zastosowanie najlepszych dostępnych technicznych możliwości posadowienia drogi wraz z obiektem mostowym. Dlatego, zdaniem uczestnika postępowania, fakt lokalizacji drogi na tym terenie nie może stanowić argumentu przeciwko proponowanemu wariantowi W1. Omówienie tego zagadnienia znalazło się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a szczegółowe dane, na ten temat, odnaleźć można w raporcie oceny oddziaływania na środowisko. Kwestia przebiegu wszystkich przedstawionych wariantów po terenach osuwiskowych i powody takiego stanu rzeczy były też omawiane podczas otwartej rozprawy administracyjnej w dniu 18 września 2017 r.
Odnośnie ostatniego naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, o jakim mowa w wyroku i dotyczącego braku w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko faktycznego wskazania wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, skoro wariant ten pokrywa się z wybranym do realizacji, wariantem W1 skarżący kasacyjnie podniósł, iż z treści przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 i następnych ustawy środowiskowej nie wynika, by wariant proponowany przez inwestora do realizacji nie mógł pokrywać się z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Ponadto wykładnia celowościowa omawianych przepisów może prowadzić do przekonania, że sytuacja w której wymienione warianty się pokrywają, jest przez ustawodawcę wręcz pożądana, skoro celem postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest zlokalizowanie inwestycji w miejscu najbardziej optymalnym z punktu widzenia ochrony środowiska.
W raporcie przeanalizowano przebiegi drogi w trzech wariantach, z dodatkowym wariantowaniem skrzyżowań w każdym z nich i dopiero wynik analiz pozwolił wskazać punktację dla poszczególnych wariantów przebiegu w oparciu o, którą inwestor wskazał wariant preferowany do dalszej realizacji. Wariant 1 uzyskał ok. 49%, wariant 2 — ok. 27,5%, a wariant 3 - ok. 23%. Każdy z wariantów spełniał wymagania ochrony środowiska, w żadnym nie miały miejsca przekroczenia wartości dopuszczalnych, określonych dla poszczególnych komponentów środowiska, w przepisach szczegółowych. Na tej podstawie wyboru dokonał również inwestor. W tym konkretnym przypadku, racjonalny wariant zaproponowany przez inwestora był tożsamy z wariantem najlepszym dla środowiska.
Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. podniosło zarzuty dotyczące naruszenia:
1. podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. polegającym na zaniechaniu oceny legitymacji procesowej skarżących, rozpoznaniu skarg oraz uchyleniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego również w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 jej sentencji, tj. w zakresie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego w stosunku do E.K. oraz A2.J. pomimo, że we wskazanym zakresie zaskarżona decyzja w ogóle nie dotyczyła interesu prawnego skarżących, ale osób, co do których w postępowaniu odwoławczym ustalano, że nie są stronami postępowania w sprawie, i które zarazem nie wniosły skarg na przedmiotowe rozstrzygnięcie, a zatem skarżący - których odwołania zostały merytorycznie rozpatrzone w postępowaniu odwoławczym - nie posiadali i nie posiadają legitymacji procesowej do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia, a tym samym te skargi, w których decyzję organu odwoławczego zaskarżono w całości, powinny zostać w tej części odrzucone na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., względnie oddalone na podstawie art. 151 p.p.s.a.,
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii interesu prawnego skarżących w zaskarżeniu rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 sentencji decyzji organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. (znak: [...]) oraz braku wyjaśnienia przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie,
c) bezpodstawnym zastosowaniu art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w wyniku błędnego przyjęcia, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. oraz że organy obu instancji uchyliły się od weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie przedstawionych w raporcie wariantów przebiegu planowanej inwestycji pod względem formalnym i merytorycznym, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji zawierała szczegółową, obszerną analizę wariantową przedsięwzięcia, którą następnie w całości zaakceptował i uznał za własną organ odwoławczy, dając temu wyraz w uzasadnieniu swej decyzji,
d) bezpodstawnym zastosowaniu art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, tylko w oparciu o wątpliwości Sądu I instancji co do prawidłowości i kompletności sporządzonego w niniejszej sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie przedstawionych w nim racjonalnych wariantów alternatywnych realizacji planowanego przedsięwzięcia, co do których Sąd I instancji sformułował hipotezę o ich pozorności wyłącznie na tej podstawie, że wszystkie przebiegają przez obszar czynnego osuwiska, w sytuacji gdy przedmiotowy raport przedstawiał aż dwa różne warianty alternatywne przedsięwzięcia, w istotny sposób różniące się przebiegiem projektowej drogi właśnie na odcinku zachodnim, który budził największy sprzeciw społeczny, a Sąd I instancji nie wskazał z jakiej przyczyny uznał te warianty za wadliwe i rzekomo pozorne,
2. podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów prawa materialnego, a to:
a) błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) ustawy środowiskowej polegającym na uznaniu, iż w sytuacji gdy wariant proponowany przez wnioskodawcę w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko pokrywa się z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, jest on wadliwy (str. 43 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów poparta utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2599/12, z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 464/13 oraz z dnia 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2152/16), prowadzi do wniosku, że wariant proponowany przez wnioskodawcę może się pokryć z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska,
b) błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) ustawy środowiskowej polegającym na uznaniu, iż cyt. "(...) celem wariantowania przedsięwzięcia przy dokonywania oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko, jest bowiem, umożliwienie organowi administracji dokonania wyboru wariantu najkorzystniejszego z trzech faktycznie różnych jakie w raporcie oddziaływana przedsięwzięcia na środowisko są przedstawione. " (str. 41 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że to wnioskodawca, a nie organ prowadzący postępowanie, dokonuje wyboru wariantu, w którym chce zrealizować przedsięwzięcie, a rolą organu jest co do zasady określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia w takim właśnie wariancie, zaś rolą samego wariantowania przedsięwzięcia (tj. wymogu przedstawienia w raporcie racjonalnego wariantu alternatywnego i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska) jest umożliwienie organowi zidentyfikowania zagrożeń środowiskowych związanych z realizacją przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, a w następstwie tego - określania uwarunkowań środowiskowych wariantu inwestorskiego w sposób możliwie najbardziej optymalny z punktu widzenia szeroko rozumianej ochrony środowiska, względnie przy braku możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę - zastosowania regulacji z art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej.
W złożonych odpowiedziach na skargi kasacyjne H.N., J.P., E.G. i Z.G., A.P., A.B., M.M., Stowarzyszenie "[...]", J.W. oraz R.C. wnosili o ich oddalenie. Nadto A.P., A.B., M.M. wnosili o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Natomiast pełnomocnik J.W., ustanowiony z urzędu, składając oświadczenie, iż koszty pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części, wnosił o przyznanie powyższych kosztów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., co oznacza, że sprawa mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach określonych w skardze kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Granicami skargi kasacyjnej są przytoczone przez skarżącego podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w art. 174 p.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt. 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.
Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 p.p.s.a., tj. wnosząca skargę kasacyjną zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (pkt 2). To z kolei nakazuje, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., co do zasady, w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez sąd wojewódzki przepisów postępowania, a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Przystępując do oceny zasadności zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wniesionej przez Zarząd Województwa [...] - Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. za chybiony należy uznać pierwszy z podniesionych zarzutów dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 1 p.p.s.a. a sprowadzający się do braku uzasadnienia w sposób dostateczny przesłanek uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i nieodniesienie się do argumentacji organów zawartych w uzasadnieniach tych decyzji oraz w złożonej przez Kolegium odpowiedzi na skargę. Artykuł 141 § 1 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku:
a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego,
b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz
c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.
Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). Nadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie są skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera ww. elementy, a uzasadnienie części prawnej jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, które doprowadziły do uwzględnienia wniesionych skarg, zresztą słusznego rozstrzygnięcia, o czym będzie mowa przy rozpatrywaniu pozostałych zarzutów naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia był brak przeprowadzenia poprawnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym weryfikacji raportu w zakresie kontroli przedstawionych w nim wariantów przebiegu planowanej obwodnicy, tak pod względem formalnym (czy faktycznie przedstawiono w nim trzy różne warianty ) oraz pod względem merytorycznym (czy proponowany do realizacji wariant ma faktycznie najkorzystniejszy przebieg, jest najkorzystniejszy dla środowiska). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał przesłanki potwierdzające pojawiające się wątpliwości w tym zakresie. Przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Nadto podkreślić należy, że organ nie ma możliwości skutecznego uzupełnienia argumentacji uzasadniającej podjęcie zaskarżonej decyzji poprzez jej rozwinięcie w odpowiedzi na skargę. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. określa co winno zawierać uzasadnienie decyzji. Odpowiedź na skargę, w szczególności jej uzasadnienie nie może być uznane za element składowy uzasadnienia zaskarżonej decyzji, umożliwiający na usunięcie występujących braków. Nie można uznać za wystarczającą ocenę przedstawionych w raporcie wariantów pod względem formalnym oraz merytorycznym ogólne stwierdzenie organu odwoławczego, że w tym zakresie podziela argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji nie jest w sposób należyty przedstawione, jest ogólnikowe, przy uwzględnieniu, że osią sporu w sprawie nie jest konieczność budowy obwodnicy, a jedynie jej przebieg i wpływ nie tylko na życie osób będących właścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, ale także jej oddziaływanie na środowisko, które to ostatnie stanowi istotę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, co jest nierozerwalnie związane z uprzednim wyborem wariantu jego realizacji. Nie wnikając w sposób przedstawienia w raporcie poszczególnych wariantów realizacji dla planowanego przedsięwzięcia, ich oddziaływania na środowisko, stwierdzić należy, że nie zwalnia to organu od przedstawienia argumentacji, która stanowiła podstawę wskazania w decyzji wariantu przyjętego do realizacji. Tylko w takiej sytuacji uczestnicy postępowania mają zagwarantowane w pełni prawo obrony swoich praw, ich obrony poprzez możliwość wniesienia środka odwoławczego. Stanowi to również gwarancję realizacji celów postępowania w przedmiocie ustalenia warunków środowiskowych dla danego przedsięwzięcia.
Nie zasługuje również na uwzględnienie drugi z podniesionych w ocenianej aktualnie skardze kasacyjnej zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt lit. a w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5, 6 i 6a ustawy środowiskowej. Przepis art. 66 ustawy środowiskowej określa co winien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z ust. 1 pkt 5 wskazanego artykułu opis trzech wariantów uwzględniających szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania (tj. wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska). Natomiast przepis art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej nakłada na autora raportu obowiązek określenia przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko, a zgodnie z pkt 6a tegoż artykułu porównanie oddziaływań analizowanych wariantów na dobra w tym przepisie wskazane, tj. ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze, powierzchnię ziemi, z uwzględnieniem ruchów masowych ziemi, i krajobraz, dobra materialne, zabytki i krajobraz kulturowy, objęte istniejąca dokumentacją, w szczególności rejestrem lub ewidencją zabytków, formy ochrony przyrody elementy wymienione w art. 68 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy środowiskowej, jeżeli zostały uwzględnione w raporcie lub jeżeli są wymagane przez właściwy organ oraz wzajemne odziaływanie między elementami wyżej wymienionymi. Nadto Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślił, że mimo, iż raport jest szczególnym dowodem przeprowadzanym w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, jak każdy dowód podlega ocenie przez organy orzekające zgodnie z art. 80 k.p.a., a które to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości. Nie może budzić wątpliwości, że ocena ta winna zostać przedstawiona przez organ w uzasadnieniu decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie podniesionym w ramach tego zarzutu, Sąd I instancji nie stwierdził, iż w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie wskazano wariantu najkorzystniejszego dla środowiska skoro wariant ten się pokrywa się z wariantem wybranym dla realizacji, tj. wariantem proponowanym przez wnioskodawcę. Nie stanowiło to podstawy do wydania przez ten Sąd zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że podstawę tą stanowiło brak ze strony organu przeprowadzenia w tym zakresie oceny raportu, co jednoznacznie stwierdzono chociażby na stronie 40 uzasadnienia, czy też w końcowej części uzasadnienia zawierającej podsumowanie rozważań Sądu. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ odwoławczy jedynie na stronie 22 uzasadnienia decyzji stwierdził w sposób ogólny, że w raporcie dokonano wymaganej analizy wariantowej przedsięwzięcia, której prawdziwość nie budzi jego żadnych zastrzeżeń. Obowiązkiem organu nie jest bowiem jedynie stwierdzenie, że raport zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 66 ustawy środowiskowej, ale także mając na uwadze podlegający ocenie zarzut kasacyjny czy przedstawione w nim warianty odpowiadają kryteriom określonym w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej , a w szczególności nie są one tożsame, czy też pozorne. W niniejszej sprawie przedstawienie tej oceny było o tyle istotne, że wielu uczestników postępowania ten zarzut w złożonych skargach podnosiło, w tym "[...]". Dokonując analizy samego przebiegu poszczególnych wariantów planowanej obwodnicy w oparciu nie tylko o przedstawiony w raporcie i uzasadnieniu decyzji opis jej przebiegu w poszczególnych wariantach, nie da się nie zauważyć, że odcinek południowy obwodnicy o długości około 2580 metrów mającego być zrealizowanym w drugim etapie we wszystkich trzech wariantach, ma taki sam przebieg. Natomiast odcinek zachodni, mający być realizowany w pierwszym etapie o długości 2470 metrów w wariancie opisanym jako W 1 i W 2, tylko na ostatnim odcinku różnią się przebiegiem, podobnie jak w wariancie W 3, z tym, że ten ostatni ma wyznaczony inny przebieg na znacznie dłuższym odcinku. Wszystkie te warianty mają jednocześnie tę wspólną cechę, że są tożsame co do swojego przebiegu przez występujące osuwisko. Już chociażby powyższe ustalenia winny stanowić podstawę do dokonania analizy i oceny przez organy, czy przedstawione w raporcie warianty odpowiadają cechom wariantów wskazanych w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, które to stanowisko winno być następnie przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze, a na co wskazują regulacje zawarte w art. 66 ust. 1 pkt 6 i 6a ustawy środowiskowej.
Należy stanowczo podkreślić, że Sąd I instancji nie przesądził, że warianty opisane w raporcie nie odpowiadają wariantom wskazanym w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, w szczególności, że wariant najkorzystniejszy pokrywa się z wariantem wskazanym do realizacji przez wnioskodawcę, a jedynie stwierdził, że organy nie dokonały w tym zakresie oceny, co w niniejszej sprawie jest o tyle istotne z uwagi na skomplikowany charakter planowanego przedsięwzięcia i "ewentualne" podobieństwa między poszczególnymi wariantami. Organy orzekające w niniejszej sprawie w przypadku występujących wątpliwości w tym zakresie, mają nie tylko możliwość, ale także obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy o udzielenie stosownych w tym zakresie wyjaśnień, sporządzenie uzupełniającego raportu, aby w rezultacie takich działań móc następnie dokonać prawidłowej oceny. Takiej oceny poprzedzonej ewentualnymi czynnościami mającymi na celu usunięcie pojawiających się wątpliwości ze strony organów w niniejszym postepowaniu zabrakło. Zasadnie zatem w niniejszej Sąd I instancji uznał, że takiej oceny organ nie przeprowadził.
Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej złożonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Wskazać należy, że norma z art. 3 § 1 p.p.s.a. jest normą o charakterze ustrojowym i wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana, lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej, bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego, czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Brak jest podstaw do przyjęcia, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargi na decyzję Kolegium naruszył przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. w sposób wyżej określony, w szczególności, aby uchylił się od kontroli lub zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje również na okoliczności mogące przemawiać za przyjęciem, iż przepis ten został naruszony w sposób wyżej opisany. To, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zgodzić należy się, wbrew stwierdzeniom Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Organ II instancji ma nie tylko obowiązek ocenić zgodność z prawem postępowania organu I instancji, lecz przede wszystkim jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie całej sprawy jakby "od nowa". Oznacza to konieczność ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Z zasady dwuinstancyjności odwołania wynikają również pewne konsekwencje dla wymagań co do treści uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania. Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, brak odniesienia się i oceny podnoszonych w sprawie okoliczności i dowodów pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyartykułowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Wyrażona we wspomnianym przepisie zasada dwuinstancyjności postępowania wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r., sygn. akt V SA/ Wa 997/05 i z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2146/05, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Duże Komentarze Becka, wydanie 6 str. 174 i 176-177). Tym samym nie stanowi realizacji zarówno zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak i warunków jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji organu II instancji samo ogólne stwierdzenie, że organ odwoławczy podziela stanowisko organu I instancji, tak jak to uczynił skarżący kasacyjnie w wydanej przez siebie zaskarżonej decyzji, a co zostało już omówione przy ocenie skargi kasacyjnej złożonej przez Zarząd Województwa [...] - Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. Dokonując oceny podniesionych w większości odwołań zarzutu braku ze strony organu I instancji właściwej oceny raportu w zakresie przedstawienia wariantów, Kolegium ograniczyło się tylko do ogólnego stwierdzenia, że podziela w tym zakresie stanowisko zawarte w decyzji Burmistrza Miasta G. Jak już wskazano w niniejszym uzasadnieniu przy ocenie pierwszej z wniesionych skarg kasacyjnych, również ocena organu I instancji w tym zakresie nie była wystarczająca i pełna, umożliwiająca ocenę czy został spełniony warunek określony w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej dotyczący opisu wariantów realizacji przedstawionego w raporcie przedsięwzięcia. Powyższe uzasadniało przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja organu odwoławczego z uwagi na stwierdzone uchybienia została wydana z naruszeniem między innymi zasady dwuinstancyjności postępowania.
Nie jest również uzasadniony zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., zgodnie z którym zdaniem skarżącego kasacyjnie bezzasadnym było uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji tylko w oparciu o wątpliwości Sądu I instancji, co do prawidłowości i kompletności sporządzonego w niniejszej sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie przedstawionych w nim wariantów przedsięwzięcia. Podnieść należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy, jak art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia art. 151 p.p.s.a., a tym bardziej wyłącznie niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) czy c) p.p.s.a. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Przepisy te określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Są to przepisy o charakterze wynikowym, tj. ich zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało (lub nie zaistniało) tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14 z dnia 9 stycznia 2015 r. , sygn. akt I OSK 638/14, z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 5028/21). Tym samym skarżący kasacyjnie powołując się na powyższe przepisy wynikowe winien powiązać je z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub procesowego, których naruszenie bezzasadnie przyjął Sąd I instancji. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie takich przepisów w ramach tego zarzutu nie wskazał, co w powiązaniu z zasadą związania zarzutami skargi kasacyjnej wyrażonej w art. 183 § 1 p.p.s.a. czyni powyższy zarzut bezzasadnym.
Nie mają również usprawiedliwionych podstaw podniesione w ramach tej skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Pierwszy z tych zarzutów dotyczy dokonania błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej polegający zdaniem Kolegium na uznaniu, iż wspomniany przepis wymaga przedstawienia w raporcie trzech wariantów w nim wskazanych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można wykluczyć sytuacji, w której wariant proponowany przez wnioskodawcę będzie jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania na środowisko. Przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na stworzenie "siatki porównawczej", na gruncie której organ weryfikuje proponowane warianty. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest trzecim z wariantów, którego opis powinien zawierać raport, a ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy zatem od woli i uznania, a także oceny inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4690/21).
Ustosunkowując się natomiast do postawionego zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b w zw. z art. 3, ust. 1 pkt 13, art. 17 ust. 1 i art. 82 pkt 1 ustawy środowiskowej, w którym Kolegium upatruje w stwierdzeniu przez Sąd I instancji, że to organ dokonuje wyboru wariantu przedsięwzięcia do realizacji spośród przedstawionych mu w raporcie, wskazać należy, że takiego stanowiska Sąd ten nie zajął. Nie przemawia za tym w szczególności fragment uzasadnienia, na który skarżący kasacyjnie się powołuje. Na stronie 38-39 uzasadnienia, powołując się na art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej, Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika brak możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji, spośród wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, wariant dopuszczalny do realizacji (tj. jeden z dwóch pozostałych wariantów wskazanych w raporcie), a w przypadku braku zgody wnioskodawcy, na wskazanie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wariantu dopuszczonego do realizacji, organ odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Ostatecznie to wnioskodawca, a nie organ dokonuje wyboru wariantu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. zarzuciło Sądowi I instancji także naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit, a) i c) w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie oceny legitymacji procesowej skarżących, rozpoznaniu skarg oraz uchyleniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego również w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 jej sentencji oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii interesu prawnego skarżących w zaskarżeniu rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 sentencji decyzji organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. i braku wyjaśnienia przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie.
Odnosząc się do powyższych zarzutów w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. jak już wskazano przy ocenie zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wniesionej przez Zarząd Województwa [...] – Zarząd Dróg wojewódzkich w K. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił dlaczego, w jego ocenie, zaskarżona decyzja jest wadliwa w tej jej części, która odnosiła się do środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn. "[...]". W motywach uzasadnienia zaskarżonego wyroku próżno natomiast szukać motywów, którymi kierował się Sąd I instancji uchylając decyzję organu odwoławczego także w zakresie jej pkt 1, tj. odnośnie umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do E.K. oraz A2.J. W tej części uzasadnienie Sądu I instancji niewątpliwie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego też względu trudno ocenić, czy WSA faktycznie zaniechał oceny legitymacji procesowej skarżących do wniesienia skarg w zakresie pkt 1 zaskarżonej decyzji, czy też z jakichś powodów przyjął, że legitymację tę oni posiadają. Ewentualnie, czy rozważał tę kwestię, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Niemniej jednak nawet przyjmując, zgodnie z argumentacją Kolegium, że we wskazanym zakresie zaskarżona decyzja w ogóle nie dotyczyła interesu prawnego skarżących, ale osób, co do których w postępowaniu odwoławczym ustalono, że nie są stronami postępowania w sprawie, i które zarazem nie wniosły skarg na przedmiotowe rozstrzygnięcie, a zatem skarżący - których odwołania zostały merytorycznie rozpatrzone w postępowaniu odwoławczym - nie posiadali i nie posiadają legitymacji procesowej do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia, a tym samym te skargi, w których decyzję organu odwoławczego zaskarżono w całości, powinny zostać w tej części odrzucone na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., względnie oddalone na podstawie art. 151 p.p.s.a., stwierdzić należy, że wobec trafności pozostałych elementów zaskarżonego wyroku i eliminacji z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji uchybienie to, podobnie jak ww. naruszenie przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a., pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Natomiast o skuteczności zarzutów opartych na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1812/21). W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na to, że decyzja organu I instancji także została wyeliminowana z obrotu prawnego, brak jest przedmiotu odwołania zarówno dla stron, które wniosły skargę do WSA w Krakowie na decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2019 r., jak i podmiotów wobec których Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze.
Mając powyższe na uwadze uznając, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku tj. skargi kasacyjne oddalono.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Zasądzono od każdej ze stron wnoszących skargę kasacyjną wobec ich oddalenia na rzecz A.P., A.B. i M.M. solidarnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, tj. 240 złotych. Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Wskazać jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. W niniejszej sprawie dotyczy to wniosku złożonego przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego J.W.