III OSK 5557/21

III OSK 5557/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Kr 890/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-10-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Klubu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 890/20 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję [...] Klubu [...] z dnia 18 maja 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 890/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. B., uchylił decyzję [...] Klubu [...] z dnia 18 maja 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 20 marca 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
P. B. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") pismem z dnia 17 lutego 2020 r. zwrócił się do [...] Klubu [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) Jakie kwoty Klub przeznaczył na zakup kajaków i innego sprzętu (wiosła, kaski itp.) w poszczególnych latach swojej działalności z wyszczególnieniem jaka kwota pochodziła ze środków własnych, a jaka ze środków publicznych? 2) Jakie kwoty Klub przeznaczył na obozy i wyjazdy kajakowe w poszczególnych latach swojej działalności z wyszczególnieniem jaka kwota pochodziła ze środków własnych, a jaka ze środków publicznych? 3) Jakie kwoty Klub przeznaczył na udział w różnego rodzaju zawodach w poszczególnych latach swojej działalności z wyszczególnieniem jaka kwota pochodziła ze środków własnych, a jaka ze środków publicznych?
Pismem z dnia 20 lutego 2020 r. Klub, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej jako "u.d.i.p."), wezwał wnioskodawcę do wykazania przesłanki szczególnej istotności uzyskania żądanych informacji dla interesu publicznego, w terminie 14 dni od doręczenia wezwania, bowiem informacje żądane na podstawie wniosku stanowią tzw. informacje przetworzone.
Pismem z dnia 9 marca 2020 r. wnioskodawca doprecyzował swój wniosek z dnia 17 lutego 2020 r. i wniósł o udzielenie informacji publicznej w zakresie: 1) Jakie środki publiczne i w jakiej wysokości [...] Klub [...] otrzymał w latach 2016, 2017, 2018 i 2019? 2) Jakie kwoty pochodzące ze środków publicznych Klub przeznaczył na zakup kajaków i innego sprzętu (wiosła, kaski itp.) w latach 2016, 2017, 2018 i 2019? 3) Jakie kwoty pochodzące ze środków publicznych Klub przeznaczył na obozy i wyjazdy kajakowe w latach 2016, 2017, 2018 i 2019? 4) Jakie kwoty pochodzące ze środków publicznych Klub przeznaczył na udział w różnego rodzaju zawodach w latach 2016, 2017, 2018 i 2019? Wnioskodawca podniósł jednocześnie, że żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonych, zwłaszcza wobec faktu zawężenia ram czasowych wnioskowanych z 26 lat (1994-2020) do 4 lat (2016-2020).
[...] Klub [...] decyzją z dnia 20 marca 2020 r., znak [...], na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznych zawartych we wniosku, z uwagi na fakt, że informacje te stanowią tzw. informacje publiczne przetworzone, a wnioskodawca nie wykazał przesłanki szczególnej istotności udostępnienia tychże informacji dla interesu publicznego.
W uzasadnieniu decyzji podano, że za statusem tych informacji – jako informacji przetworzonych – przemawiały następujące okoliczności: konieczność ich wyodrębnienia, analizy, zestawienia, przetworzenia w ramach zbiorów informacji, nieodzowność poniesienia przez Klub znacznych kosztów osobowych i finansowych, które nie dają się pogodzić z bieżącymi działaniami Klubu; brak tych informacji w chwili złożenia wniosku, w zakresie jakim wnioskodawca tego oczekuje; konieczność utajnienia danych chronionych przez prawo (np. danych osobowych). Klub wskazał, że sporządzanie wspomnianych przez wnioskodawcę zestawień, sprawozdań, raportów, analiz, rozliczeń etc. nie jest jego prawnych obowiązkiem. Z uwagi na to, informacje obecnie nie istnieją, a ich udostępnienie wymagałoby właśnie przetworzenia znacznej ilości informacji prostych (wniosek dotyczy bowiem projektów realizowanych w latach 2016-2020 r.). Organ wskazał, że udostępnienie żądanych danych sprowadza się bowiem do sporządzenia szczegółowego zestawienia kwot otrzymanych ze środków publicznych na przestrzeni lat z wyszczególnieniem sposobu ich wydatkowania, co niewątpliwie jest procesem skomplikowanym z uwagi na szeroki zakres działalności Klubu i mnogość podejmowanych w jego ramach aktywności. Organ podkreślił, że zestawienie takie na chwilę obecną nie istnieje, a jego sporządzenie wiązałoby się z istotnym wysiłkiem intelektualnym (z uwagi na konieczność wnikliwej pracy nad sporządzeniem takiego dokumentu), a także byłoby procesem pracochłonnym z uwagi na niezbędność przejrzenia wielu dokumentów, zapoznawania się z ich treścią, a następnie wydobywaniem z nich szczegółowych informacji objętych żądaniem. Analiza taka, niewątpliwie wiązałaby się z koniecznością przejrzenia wszystkich dokumentów, na mocy których Klubowi przyznano środku publiczne, zweryfikowania, czy przyznane środki zostały Klubowi rzeczywiście wypłacone, a następnie wyszczególnienia na jakie aktywności i w jakiej konkretnie wysokości wypłacone środki zostały spożytkowane. Podstawą sporządzenia takiego zestawienia byłyby zatem nie tylko umowy przyznające środki publiczne, ale także wszelkiego rodzaju raporty (zarówno częściowe, jak i końcowe), faktury, rachunki oraz inne dokumenty finansowe. Do sporządzenia ww. zestawień niezbędne byłoby zarazem zaangażowanie wielu pracowników różnych działów Klubu, co nie daje się pogodzić z jego bieżącą działalnością. Podkreślono, że proces powstawania informacji przetworzonej skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, a więc ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreślono również to, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej nie może prowadzić do dezorganizacji organów władzy publicznej czy do istotnych zakłóceń w prawidłowym funkcjonowaniu tych organów. Taki skutek może wywołać w konkretnych okolicznościach konieczność analizowania, selekcjonowania oraz anonimizacji dokumentów urzędowych znajdujących się w posiadaniu danej instytucji publicznej, jeśli wniosek o udostępnienie informacji nie ogranicza się do jednego czy kilku konkretnie wskazanych przez wnioskodawcę dokumentów, lecz obejmuje np. całość dokumentów wytworzonych przez tę instytucję w pewnym okresie czasu czy w określonej kategorii spraw. Wskazano również, że ustawodawca, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej.
[...] Klub [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 18 maja 2020 r., znak [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 20 marca 2020 r.
W uzasadnieniu organ podtrzymał dotychczasową argumentację, przyjmując, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał, iż jej udostępnienie jest szczególnie istotne ze względu na interes publiczny. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, organ uznał go za chybiony. Wskazał, że przepis ten nakłada określone obowiązki informacyjne jedynie na jednostki sektora finansów publicznych. Podmioty tworzące ten sektor zostały wymienione w sposób enumeratywny w art. 9 ustawy. Tymczasem [...] Klub [...] jest organizacją pozarządową – uczniowskim klubem sportowym działającym na podstawie art. 4 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. 2019 r. poz. 1486). Niewątpliwie nie mieści się w kategorii jednostek sektora finansów publicznych, a zatem nie obejmuje go obowiązek informacyjny wskazany w treści przywołanego przepisu. Z tego względu, zarzut naruszenia zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi należy uznać za bezpodstawny. Podkreślono również, że żądanie udostępnienia informacji publicznych nie może zmierzać do zaspokojenia prywatnych, partykularnych interesów wnioskodawcy, niemającym przy tym związku z działaniem w interesie publicznym, a tym bardziej szczególnie istotnym interesem publicznym.
Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przypomniał, że przedmiotem jego kontroli jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji z uwagi na to, że żądane informacje stanowią informacje przetworzone, a skarżący nie wykazał wymaganego dla ich udostępnienia szczególnego interesu publicznego. Skarżący z takim stanowiskiem organu się nie zgodził, podnosząc dodatkowo argumenty dotyczące obowiązków informacyjnych wynikających z zasady jawności finansów publicznych.
Następnie Sąd wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że [...] Klub [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., tj. podmiot reprezentujący inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Sąd ocenił również, że zakres żądanych informacji (po sprecyzowaniu) mieści się w pojęciu informacji publicznej – jako informacja dotycząca majątku publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Kwestią sporną jest natomiast rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej.
WSA w Krakowie wyjaśnił, że pojęcie informacji przetworzonej, o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie ma definicji ustawowej, ale w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym jest nią informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to informacja publiczna, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów, jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w ostatecznej treści i postaci. Przetworzenie informacji polega zatem na zebraniu, przeanalizowaniu, zredagowaniu, opracowaniu nowej informacji, która do tej pory w takiej postaci nie istniała, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, zgodnie z którym "w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania".
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nie wykazał, by żądane informacje dotyczące rodzajów i wysokości otrzymanych środków publicznych, kwot pochodzących ze środków publicznych wydatkowanych na zakup sprzętu, kwot przeznaczonych ze środków publicznych na obozy i wyjazdy kajakowe, kwot pochodzących ze środków publicznych przeznaczonych na udział w zawodach, wszystko w latach 2016 – 2019, miały charakter informacji przetworzonej. Uzasadniając stanowisko, organ wskazał, że za statusem wnioskowanych informacji – jako informacji przetworzonych – przemawia m.in.: konieczność ich wyodrębnienia, analizy, zestawienia, przetworzenia w ramach zbiorów informacji, nieodzowność poniesienia przez Klub znacznych kosztów osobowych lub finansowych, które nie dają się pogodzić z bieżącymi działaniami organizacji społecznej, brak informacji w dacie złożenia wniosku i wydania decyzji, konieczność utajnienia danych chronionych przez prawo (np. danych osobowych). Wskazano również, że sporządzanie żądanych przez skarżącego zestawień, sprawozdań, raportów, analiz, rozliczeń nie jest jego prawnym obowiązkiem.
Zdaniem Sądu, organ nie dokonał wnikliwej analizy treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skoro twierdzi, że do udostępnienia informacji konieczna byłaby anonimizacja dokumentów. Treść wniosku nie obejmuje bowiem żądania udostępnienia dokumentów źródłowych. Organ nie dokonał również wnikliwej oceny tego, czy wnioskujący żądał we wszystkich przypadkach sum określonych kwot otrzymanych lub wydatkowanych na określony cel, czy żąda wykazu kwot szczegółowych. Okoliczność ta również może mieć wpływ na kwalifikację informacji publicznej jako informacji przetworzonej. Jeśli podmiot posiada w swoich zasobach objęte wnioskiem dane i celem udzielenia odpowiedzi konieczne jest ich jedynie zsumowanie to nie można, co do zasady, przyjąć, że zsumowanie powoduje wytworzenie nowej informacji. Ponadto oceny, czy żądana informacja w konkretnym przypadku ma charakter przetworzony, organ nie może ograniczać wyłącznie do analizy treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz powinien odnieść ją do przedmiotu swojej działalności, rodzaju podejmowanych działań, ich zakresu, w tym posiadanych dokumentów. Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie przedstawiono żadnych konkretnych danych, faktów odnoszących się do przedmiotu działalności Klubu, w tym przybliżonej chociażby ilości dokumentów, których analiza, przekształcenie stanowiłyby o przetworzeniu informacji. Organ nie przedstawił, nawet w przybliżeniu, koniecznego nakładu pracy i środków, ani też wpływu przygotowania informacji na zwykły tok działania podmiotu zobowiązanego. Wobec tego, że nie jest rzeczą powszechnie wiadomą, jakiego rodzaju działania i o jakiej skali prowadzi [...] Klub [...], jakim majątkiem dysponuje, czy i w jakim zakresie korzysta ze środków publicznych, zawarte w decyzji twierdzenia w żaden sposób nie poddają się kontroli Sądu. W tych okolicznościach jako przedwczesne Sąd pierwszej instancji uznał żądanie od wnioskodawcy wykazania, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ nie wykazał bowiem, że żądane informacje w całości lub w części mają charakter informacji przetworzonych, co stanowiło naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, skoro z tego powodu organ nieprawidłowo zastosował art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. odmawiając udostępnienia informacji publicznej.
Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi wyrażonej w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz związanych z nią obowiązków informacyjnych wymienionych w art. 34 ust. 1 pkt 3 i 5 tej ustawy. Organ nie kwestionuje ani tego, że jest zobowiązany podmiotowo do udostępnienia informacji, ani tego, że żądana informacja – dotycząca majątku publicznego – stanowi informację publiczną. Organ kwestionuje zakres i postać informacji publicznej, której udzielenie wymaga – w jego ocenie – przetworzenia. Ta zaś kwestia podlega wyłącznie regulacji u.d.i.p.
Z powyższym wyrokiem nie zgodził się [...] Klub [...], który wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny, że skarżący kasacyjnie, wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., podczas gdy do naruszenia takiego nie doszło, ponieważ dla uznania, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną wystarczające było wskazanie, że skarżący kasacyjnie informacją taką nie dysponuje (nawet w postaci wielu informacji prostych) i musiałby ją wytworzyć specjalnie dla skarżącego, a nie trzeba było, jak bezzasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, rozważać rodzaju i skali działalności skarżącego kasacyjnie, nakładu pracy i środków potrzebnych do wytworzenia informacji przetworzonej, czy też wpływu jej przygotowania na zwykły tok działalności skarżącego kasacyjnie, a w konsekwencji Sąd pierwszej instancji zamiast skargę oddalić bezpodstawnie ją uwzględnił;
2. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji przetworzonej, pomimo że skarżący kasacyjnie informacją taką nie dysponuje, a w celu pozytywnego załatwienia wniosku informację taką musiałby wytworzyć na podstawie posiadanych dokumentów, dokonując przy tym szeregu czynności związanych z ich analizą, zestawieniem i zredagowaniem, które to czynności determinują charakter wnioskowanej informacji jako przetworzonej, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji odmawiających udzielenia wnioskowanej informacji;
3. art. 7, art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1-3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d), art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a to poprzez przyjęcie takiej interpretacji art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., z której wynika de facto możliwość uzyskania informacji o każdych działaniach władzy publicznej, tj. bez ograniczeń, co w konsekwencji doprowadziło do przesądzenia o prostym charakterze żądanej informacji (nieprzetworzonym) oraz do uchylenia przez Sąd decyzji odmawiającej udzielenia wnioskowanej informacji.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej, ponieważ w skardze kasacyjnej nie wykazano naruszenia prawa materialnego, jak również naruszenia przepisów postępowania w stopniu w jakim mogło mieć to wpływ na wynik sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.
Jak wynika z art. 7 k.p.a. organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada ta znajduje rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce zatem wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.) , organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki materiał nie został w sprawie zgromadzony, zatem zasadnie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z tego też względu WSA w Krakowie nie mógł zastosować art. 151 P.p.s.a., skoro stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim wskazać należy, że wpłynięcie każdego wniosku o udostępnienie informacji publicznej zobowiązuje organ do podjęcia odpowiednich czynności, tj. dokonania jego analizy w celu ustalenia, czy żądana informacja jest informacją publiczną oraz czy organ w ogóle dysponuje taką informacją. Podjęcie tych czynności będzie zatem wymagało przejrzenia posiadanych przez organ zasobów dokumentów, rejestrów, ksiąg i odszukania tych dokumentów, dokonania ich selekcji, anonimizacji oraz analizy pod względem treści. Tego rodzaju działania są jednak zwykłymi elementami rozpatrywania danego wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie decydują o tym, czy żądana informacja publiczna jest informacją prostą czy przetworzoną. Również nakład pracy konieczny do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz koszty związane z udzieleniem informacji nie przesądzają o tym, czy dana informacja ma charakter prosty czy przetworzony. Pracochłonność i koszty rozpatrzenia wniosku mogą być podstawą ewentualnego obciążenia wnioskodawcy kosztami udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p., a więc te czynniki wskazują na to, czy nastąpiło przekształcenie informacji publicznej, a nie jej przetworzenie. Przetworzenie informacji wymaga zaangażowania czynnika intelektualnego, niewystarczające jest natomiast zaangażowanie, nawet znacznych, lecz mających charakter jedynie techniczny, sił i środków. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej wtedy, gdy dla jego realizacji dysponent nie tylko wyszukuje w posiadanych zasobach odpowiednie informacje, lecz na podstawie posiadanych (a następnie wyszukanych) informacji sporządza inny dokument, do którego wytworzenia potrzebne jest dokonanie analizy posiadanych informacji wg kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, wyciągnięcie z nich odpowiednich wniosków itp. Nie jest więc przetworzeniem zwyczajne sporządzenie spisu wyszukanych dokumentów, szczególnie, gdy jest on sporządzony jedynie w celu ułatwienia przygotowania przez organ żądanej informacji. Za informację przetworzoną nie można również uznać takiej informacji, której wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu, według określonych kryteriów.
W przypadku gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej, niezwykle istotne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji. Oznacza to konieczność szczegółowego przedstawienia w podjętej decyzji okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak choćby ilość prowadzonych przez organ rejestrów i ewidencji, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, dostępne zasoby kadrowe i techniczne, zakres nakładów, jakie musi ponieść, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11).
Klub sportowy w żaden sposób nie uzasadnił odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zasadnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ nie dokonał analizy wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie wykazał bowiem, że żądane informacje dotyczące wysokości otrzymanych środków publicznych, kwot pochodzących ze środków publicznych wydatkowanych na zakup sprzętu, na obozy i wyjazdy kajakowe oraz udział w zawodach, wszystko w latach 2016 – 2019, miały charakter informacji przetworzonej. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji wskazał, że z analizy wniosku nie wynika, aby wnioskodawca żądał dokumentów źródłowych. Podnieść należy, że jeżeli Klub sportowy otrzymuje środki publiczne, to niewątpliwie dysponuje informacją o jej wysokości (kwocie). Wyszukanie tej informacji w posiadanych przez organ zasobach - nawet jeśli wymaga to znacznego zaangażowania sił i środków - w których ewentualnie żądana informacja została "odłożona" przez organ, nie stanowi przetworzenia tej informacji, ale zwykłą czynność poprzedzającą rozpatrzenie danego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Tym samym udzielenie odpowiedzi na pytanie o wysokość otrzymanych w danym roku środków publicznych na prowadzenie przez Klub działalności sportowej, nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanej analizy, zestawienia, opracowania i zredagowania nowej informacji, która do tej pory w takiej postaci nie istniała, według kryterium określonego przez wnioskodawcę. Klub sportowy prowadzi bowiem księgi rachunkowe, w których takie informacje są zawarte. Sam organ potwierdza, że obsługę księgowo-rachunkową prowadzi biuro rachunkowe. Zatem "znalezienie" żądanej informacji raczej nie wymaga zaangażowania znacznych sił osobowych.
Powoływanie się w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie informacji przetworzonej, bez przeniesienia tych rozważań na konkretną sprawę i wykazania zindywidualizowanych przesłanek takiej odmowy, nie stanowi wyczerpującego uzasadnienia tej decyzji. Zaprezentowane uzasadnienie jest na tyle generalne, że może odnosić się do każdej sprawy. Podnieść należy, że w uzasadnieniu decyzji podmiot zobowiązany nawet w przybliżeniu nie wskazał ilości wnioskowanych o udostępnienie dokumentów w okresie objętym wnioskiem. Tym samym nie przedstawił przekonywujących argumentów, że żądaną informację uznać należy za informację przetworzoną. Dopiero bowiem zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji konkretnych informacji związanych z żądanymi dokumentami umożliwiłoby Sądowi ocenę, czy mamy do czynienia z informacją przetworzoną, czego nie można wykluczyć w kontrolowanej sprawie. Wymaga to jednak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., czego zabrakło w niniejszej sprawie. W świetle argumentacji przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji, brak zatem podstaw do stwierdzenia, że Sąd ten wadliwie przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.
Z powyższych względów za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 16 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Skoro podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie wykazał w swojej decyzji, że żądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją przetworzoną, to nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów. WSA w Krakowie nie miał bowiem możliwości zapoznania się z pełną argumentacją Klubu odnośnie do charakteru żądanych przez stronę informacji. Dlatego też przedwczesne byłoby dokonanie wiążącej oceny zawnioskowanych informacji w kontekście naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w pkt. 3 skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że zarówno przepisy Konstytucji RP, jak i u.d.i.p. przyjmują szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Oznacza to, że każda informacja dotycząca sfery publicznej organu, związana z aktywnością organów władzy publicznej (organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i znajdująca się w jego posiadaniu będzie mogła zostać uznana za informację publiczną i na zasadach określonych w u.d.i.p. zostać udostępniona. W demokratycznym państwie prawnym możliwe jest zatem uzyskanie informacji o każdych działaniach władzy publicznej. Podkreślić jednak należy, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w przypadkach ustawowo określonych. Jednakże decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych; ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy czy też konieczność ochrony porządku publicznego, jako przesłanki w pełni uzasadniającej ograniczenie prawa do informacji, musi być szczegółowo uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej tego nie uczynił, co zostało wyżej wykazane. Klub [...] nie przestawił stosowego, szczegółowego uzasadnienia z uwzględnieniem konkretnego przypadku. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem przesądzić, czy w sprawie żądane informacje mają charakter informacji przetworzonych. Sąd ten nie stwierdził również, że żądane informacje mają charakter informacji prostych. I właśnie z uwagi na brak szczegółowego odniesienia się przez organ do charakteru żądanych przez wnioskodawcę informacji, WSA w Krakowie uchylił decyzje organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Z tych też względów zarzut podniesiony w pkt. 3 skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.