III OSK 555/24

III OSK 555/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Łd 738/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-11-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 738/23 w sprawie ze skargi Międzyzakładowej Komisji Wolnego Związku Zawodowego [....] z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 20 czerwca 2023 r., nr SKO.4103.72.2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Międzyzakładowej Komisji Wolnego Związku Zawodowego [...] z siedzibą w R. (dalej także jako: Komisja) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (dalej także jako: organ) z dnia 20 czerwca 2023 r., nr SKO.4103.72.2023 o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 738/23 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. (dalej także jako: organ I instancji) z dnia 26 maja 2023 r., znak: DPr-BZK-II.1431.2.2023, a w punkcie 2 zasądził od organu na rzecz Komisji kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2023 r. Komisja zwróciła się do Prezydenta Miasta Ł. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na pytania:
1. Ile wynosił, w poszczególnych latach 2018, 2019, 2020, 2021, 2022 dochód oraz wydatki Gminy Ł.? Komisja wniosła o podanie dochodu ogólnego oraz w rozbiciu na ten uzyskany z zadań własnych oraz z dotacji i subwencji;
2. Jak kształtowała się w ww. latach liczba pracowników zatrudnionych w Urzędzie Miasta Ł. oraz jaki procent wydatków gminy stanowiły wynagrodzenia dla pracowników Urzędu Miasta Ł.?;
3. Ile w latach 2018 i 2022 (w rozbiciu na poszczególne lata), skierowano środków pieniężnych z budżetu Gminy Ł., na wynagrodzenia i nagrody dla wiceprezydentów, dyrektorów departamentów i dyrektorów komórek administracyjnych Urzędu Miasta Ł. (w rozbiciu na poszczególne komórki organizacyjne Urzędu)?
Organ I instancji w piśmie z dnia 14 lutego 2023 r. w odpowiedzi na punkt 1 wniosku poinformował Komisję, że żądane w tej części wniosku dane znajdują się na stronie BIP Urzędu Miasta Ł. w zakładce budżet miasta, ponadto udzielił odpowiedzi na pytanie sformułowane w punkcie 2 wniosku, zaś co do punktu 3 żądania uznał, że nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją żądaną w tej części wniosku, ponieważ nie jest możliwe pozyskanie takich danych bezpośrednio z systemu informatycznego. W związku z tym dla jej udostępnienia niezbędne jest podjęcie dodatkowych czynności polegających m.in. na dokonaniu długotrwałej, skomplikowanej analizy oraz przetworzenie dużej ilości zestawień i raportów, w podziale na strukturę organizacyjną oraz stanowiska zajmowane na przestrzeni lat przez wskazanych pracowników Urzędu Miasta Ł. Organ I instancji uznał, z uwagi na znaczne koszty finansowe i organizacyjne, że wniosek Komisji w tym zakresie dotyczy informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wezwał Komisję do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, dla którego Urząd Miasta Ł. miałby podjąć czynności zmierzające do udostępnienia żądanej informacji przetworzonej, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Komisja w piśmie z dnia 20 lutego 2023 r. wskazała, że na podstawie ustawy o związkach zawodowych działa w imieniu wszystkich pracowników Urzędu Miasta Ł. i reprezentuje ich zbiorowe interesy, współuczestniczy w tworzeniu korzystnych warunków pracy, kontroluje przestrzeganie przepisów i występuje o usunięcie nieprawidłowości, również w zakresie gospodarowania finansami publicznymi. Komisja pełni zatem ważną funkcję społeczną. Natomiast zgodnie z ustawą o finansach publicznych Urząd Miasta Ł. jest jednostką tworzącą sektor finansów publicznych, a wypłacanie wynagrodzeń oraz nagród pracownikom urzędu leży w zakresie gospodarowania tymi finansami, a zatem niewątpliwie informacja o wydatkach podmiotu publicznego, również na wynagrodzenia pracowników, stanowi informację publiczną. Jak wskazała Komisja, właściwe wykorzystanie środków publicznych przez władze Urzędu niewątpliwie ma wpływ na kondycję finansową nie tylko samego Urzędu, ale również na rozwój miasta, a przez to na sytuację samych mieszkańców Ł. Ponadto, z uwagi na fakt, że rozmowy, rokowania, mediacje na temat podniesienia wynagrodzeń pracowników Urzędu Miasta Ł. o kwotę 300 złotych za 2022 rok spotkały się z odmową pracodawcy uzasadnioną tym, że Urząd znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej, to w ocenie Komisji uzyskanie informacji o wydatkach ze środków publicznych pozwoli ocenić ich zasadność w zaistniałej trudnej sytuacji miasta oraz ewentualnie umożliwić zgłoszenie projektu zmian do budżetu miasta na kolejne lata.
Decyzją z dnia 28 lutego 2023 r., znak: DPr-BZK-II.1431.2.2023 Prezydent Miasta Ł. odmówił udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej w punkcie 3 wniosku Komisji. Jednak wskutek wniesienia przez Komisję odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia 28 marca 2023 r., nr SKO.4103.20.2023 uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę Prezydentowi Miasta Ł. celem ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ I instancji nie wykazał, że żądana w sprawie informacja ma charakter przetworzony, a także uznając, że wobec modyfikacji przez Komisję złożonego żądania w odwołaniu, zachodzi konieczność doprecyzowania dokładnego zakresu wniosku.
W związku z powyższą decyzją organu, pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r. organ I instancji wezwał Komisję do doprecyzowania dokładnego zakresu żądania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Komisja wyjaśniła, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 31 stycznia 2023 r. w punkcie 3 zawiera żądanie: Ile w latach 2018-2022 (w rozbiciu na poszczególne lata) skierowano środków pieniężnych z budżetu Gminy Ł. na wynagrodzenia i nagrody dla wiceprezydentów, dyrektorów departamentów i dyrektorów komórek organizacyjnych Urzędu Miasta Ł. w rozbiciu na poszczególne komórki Urzędu. Dodatkowo Komisja wskazała, że wniosek dotyczy tych osób, które zajmowały wskazane we wniosku stanowiska na dzień złożenia wniosku, tj. na dzień 31 stycznia 2023 r.
W związku z powyższym pismem z dnia 8 maja 2023 r. ponownie wezwano Komisję do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji z uwagi na uznanie ich za informację przetworzoną.
Komisja w piśmie z dnia 10 maja 2023 r. odpowiedziała na powyższe wezwanie powtarzając argumentację zawartą w piśmie z dnia 20 lutego 2023 r. oraz dodając, że istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma to, że środki na wynagrodzenia osób zatrudnionych przez Prezydenta Miasta Ł. w części pochodzą z dotacji od Skarbu Państwa, pozyskiwanych przez Wojewodę. Jak wskazała Komisja, również w niniejszej sprawie chodzi o środki pozyskane od Skarbu Państwa przez Wojewodę Ł. Komisja zwróciła także uwagę na to, że po to, aby zapobiec spekulacjom oraz zachować zasadę jawności i przejrzystości działań władzy publicznej Prezydenci innych miast przekazują informacje o wynagrodzeniach osób pełniących funkcję publiczną, chociażby poprzez media. W interesie publicznym leży bowiem, aby organy administracji oraz osoby pełniące funkcje publiczne nie nadużywały danej władzy, choćby poprzez niewłaściwe wykorzystanie środków publicznych. W związku z tym, zdaniem Komisji, jawność finansów publicznych, w szczególności ich wydatkowanie, leży w interesie publicznym. Komisja wskazała także, że w związku z otrzymywaniem od Prezydenta Miasta Ł. informacji o bardzo trudnej sytuacji miasta wielokrotnie występowała o wskazanie, czy i jakie działania naprawcze zostały wprowadzone w celu poprawy tej sytuacji, ale nigdy nie udzielono jej wyczerpującej odpowiedzi w tym zakresie.
Decyzją z dnia 26 maja 2023 r., nr DPr-BZK-II.1431.2.2023 Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z uwagi na to, że nie jest możliwe pozyskanie żądanych w punkcie 3 wniosku danych bezpośrednio z systemu informatycznego, niezbędne dla jej udostępnienia jest podjęcie dodatkowych czynności polegających m.in. na dokonaniu długotrwałej, skomplikowanej analizy oraz przetworzenie dużej ilości zestawień i raportów, w podziale na strukturę organizacyjną oraz na stanowiska zajmowane na przestrzeni lat 2018-2022 przez wskazanych pracowników Urzędu Miasta Ł. (zatrudnionych na dzień 31 stycznia 2023 r.). Jak wskazał organ I instancji, na przestrzeni wskazanych lat struktura organizacyjna Urzędu Miasta Ł. zmieniała się wielokrotnie, niektóre komórki zostały zlikwidowane, powstawały również nowe komórki organizacyjne, wobec czego ustalenie właściwej listy komórek organizacyjnych w poszczególnych latach wymaga szczegółowej analizy i uzgodnienia pomiędzy wydziałami Urzędu. Organ I instancji wyjaśnił, że Wydział Księgowości w Departamencie Finansów Publicznych Urzędu Miasta Ł., który sporządza listy płac dla pracowników Urzędu w ilości około 300 miesięcznie w podziale na różne składniki wynagrodzeń oraz komórki organizacyjne, we wskazanym przez wnioskodawcę w piśmie z dnia 21 kwietnia 2023 r. okresie 60 miesięcy przygotował około 18 000 list płac wymagających weryfikacji, dla około 2 000 pracowników, przy czym listy płac nie są sporządzane według podziału na zajmowane stanowiska w poszczególnych komórkach organizacyjnych. Organ I instancji dodał, że w związku z doprecyzowaniem zakresu żądania przez Komisję i wskazaniem, że wniosek dotyczy osób zatrudnionych na określonych stanowiskach na dzień 31 stycznia 2023 r. zachodzi dodatkowo konieczność dokonania analizy dokumentów w zakresie historii zatrudnienia osób, które spełniają ten warunek. Tym samym, w ocenie organu I instancji, pozyskanie informacji, których dotyczy informacja publiczna jest czasochłonne i byłoby związane z pracą w godzinach nadliczbowych przez wszystkich pracowników zajmujących się naliczaniem wynagrodzeń, tj. 14 osób oraz zaangażowania osób z Biura Organizacji Urzędu w Departamencie Organizacji Urzędu i Obsługi Mieszkańców Urzędu Miasta Ł. i Biura ds. Zarządzania Kadrami w Departamencie Prezydenta Urzędu Miasta Ł. w celu określenia prawidłowej struktury organizacyjnej będącej podstawą dla dalszych weryfikacji list płac. Jak wskazał organ I instancji, koszt jednej godziny pracy tylko pracowników w Oddziale Rozliczeń Wynagrodzeń i Innych Świadczeń w Wydziale Księgowości w Departamencie Finansów Publicznych Urzędu Miasta Ł. wynosi około 36 zł, co stanowi dodatkowe obciążenie dla budżetu Urzędu Miasta. Szacunkowo w ciągu jednej godziny możliwe jest zweryfikowanie około 30 list płac, co angażuje czas w ilości 600 roboczogodzin. Koszty należy jednocześnie powiększyć o wynagrodzenie za pracę w godzinach nadliczbowych pracowników ww. Biur.
Organ I instancji podkreślił, że podane powyżej wyliczenia mają charakter szacunkowy i wskazują minimalną wysokość kosztów pracodawcy związanych z przygotowaniem informacji przetworzonej, tylko w obszarze Wydziału Księgowości w Departamencie Finansów Publicznych Urzędu Miasta Ł. oraz dodał, że w przypadku polecenia wykonywania tej pracy pracownikom ww. Biur, ich bieżącą pracę będą musieli wykonywać pozostali pracownicy tych komórek organizacyjnych, co może spowodować spiętrzenie pracy i zakłócić terminowość wykonywanych zadań. W ocenie organu I instancji, każda ze wskazanych czynności bez wątpienia stanowi przetworzenie informacji i jest to informacja przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy w oparciu o wskazane przez niego kryteria, a zatem w konsekwencji poniesienia znacznych kosztów finansowych i organizacyjnych organ I instancji uznał wniosek Komisji za dotyczący udostępnienia informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Odnosząc się do argumentacji Komisji mającej świadczyć o istnieniu szczególnego interesu społecznego w ujawnieniu żądanych informacji, organ I instancji stwierdził, że wykonywanie uprawnień związkowych nie stawia Komisji w uprzywilejowanej pozycji, ponieważ organizacje związkowe domagając się udostępnienia informacji publicznej, w tym przetworzonej, podlegają tym samym obowiązkom w zakresie wykazania interesu publicznego. Natomiast wszelkie informacje dotyczące planowania i wykonywania budżetu za lata 2018-2022, także w zakresie wydatków przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne, osób zatrudnionych przez Prezydenta Miasta Ł., są dostępne na stronie BIP Urzędu Miasta Ł. w zakładce budżet miasta, o czym już Komisję informowano. Organ I instancji uznał, że Komisja nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za pracochłonnym przetworzeniem informacji mającym na celu wytworzenie nowych, nieposiadanych dotychczas przez Urząd zestawień zawierających wnioskowane informacje.
Pismem z dnia 1 czerwca 2023 r. Komisja złożyła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji wnosząc o jej uchylenie i twierdząc, że wykazała w wyczerpujący sposób zasadność uzyskania żądanych informacji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia 20 czerwca 2023 r., nr SKO.4103.72.2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że Prezydent Miasta Ł. ponownie rozpoznając sprawę usunął uchybienia wytknięte wcześniej przez organ i zgodził się z organem I instancji, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wykazując, że ilość dokumentacji jest tak duża, że w istocie nakład pracy wykracza poza wymagany do udzielenia informacji publicznej nieprzetworzonej. W związku z powyższym, jak wyjaśnił organ, uzyskanie tej informacji musi być szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ zgodził się z Prezydentem Miasta Ł. także w zakresie uznania, że przedstawione przez Komisję okoliczności nie spełniają przesłanek szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, a więc nie przemawiają za udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej. W ocenie organu, wskazane przez Komisję okoliczności dotyczące szczególnej roli związku zawodowego w pozyskaniu wnioskowanej informacji są ogólnikowe i nie wyjaśniają w jaki sposób udostępnienie żądanej informacji może mieć realne znaczenie dla poprawy funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na jego poprawę, czy usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Odnośnie zaś do trudnej sytuacji finansowej miasta i koniecznej w tym zakresie kontroli organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6381/21, w którym stwierdzono, że "samo przekonanie wnioskodawcy, że w działaniu instytucji publicznej dochodzi do pewnych nieprawidłowości nie może być przesłanką do zobowiązania danego podmiotu do przetwarzania informacji, co wiąże się z zaangażowaniem określonych środków publicznych, w celu przygotowania materiału pozwalającego na ocenę czy konkretne podejrzenia znajdują podstawy".
Dlatego organ uznał, że Komisja nie wykazała, aby udzielenie wnioskowanej informacji miało na celu ochronę interesu publicznego, a organ z urzędu jej nie dostrzega, co przemawia za koniecznością utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.
W piśmie z dnia 24 lipca 2023 r. Komisja wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na ww. decyzję organu i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła organowi naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
2) art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych;
3) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim prawo do informacji obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie;
4) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wyrażający zasadę prawdy obiektywnej, zasadę uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu społecznego. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
W uzasadnieniu skargi Komisja podkreśliła, że znacznie ograniczyła swoje żądanie wskazując, że jej pytanie zawarte w punkcie 3 wniosku dotyczy tylko tych osób, które wskazane we wniosku funkcje sprawowały na dzień 31 stycznia 2023 r., jednak mimo to organ I instancji swojej decyzji nie zmienił, a organ uznał, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. odpowiada prawu, z czym w ocenie Komisji nie można się zgodzić. Komisja odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji podkreśliła, że jej żądanie dotyczy konkretnej, ściśle określonej grupy osób pełniących funkcje publiczne na dzień 31 stycznia 2023 r. Ponadto, w dobie dobrze rozwiniętej struktury elektronizacji urzędu, dostępnych systemów informatycznych i księgowych, trudno jest sobie wyobrazić, że tak duża instytucja jak Urząd Miasta Ł. nie opera się na bazie danych z systemu informatycznego w zakresie systemu kadrowo-płacowego, z którego w dowolny sposób można pozyskać informacje, a zamiast powyższego analogowo analizuje listy płacowe. Komisja wskazała, że z informacji sprawdzonych w Wydziale Księgowości Urzędu Miasta Ł. wynika, że istniejący system informatyczny pozwala pozyskać wszelkie informacje dotyczące pracownika, jego wynagrodzenia, w rozbiciu na poszczególne składniki.
Komisja zwróciła również uwagę na to, że w tym samym czasie udzielono odpowiedzi na interpelację radnego Rady Miejskiej w Ł., której zakres był znacznie szerszy niż wniosek Komisji, ponieważ obejmował wypłatę nagród i premii dla wiceprezydentów, dyrektorów departamentów, dyrektorów i wicedyrektorów wydziałów Urzędu Miasta Ł. oraz jednostek organizacyjnych miasta Ł. w latach 2020-2023.
Ponadto, w ocenie Komisji w obydwu zaskarżonych decyzjach błędnie stwierdzono, że w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego, o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Komisja podniosła, że organy obu instancji pominęły rolę związków zawodowych w państwie. Tymczasem Komisja podkreśliła, że ochrona pracowników jest bardzo ważnym elementem funkcjonowania gospodarki rynkowej, ponieważ realizujące ją związki zawodowe, m.in. niwelują w ten sposób konflikty społeczne. Związek zawodowy nie jest zatem tylko wąską organizacją reprezentującą wyłącznie swoich członków, ale spełnia ważne funkcje społeczne. Działalność związków zawodowych ma bowiem wpływ na wiele grup społecznych. Ponadto, w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że informacja o wynagrodzeniach w podmiocie publicznym stanowi informację publiczną. Co więcej, według orzecznictwa, można żądać udostępnienia szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych zarówno na wynagrodzenie konkretnej grupy pracowników, jak i pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu. Komisja podkreśliła, że pojęcie interesu publicznego wiąże się natomiast z realną, konkretną i zindywidualizowaną możliwością wpływania na poprawę funkcjonowania instytucji państwowych lub samorządowych dla dobra ogółu. Komisja podkreśliła, że w niniejszej sprawie pozyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem jej uzyskanie pozwoli poznać istotną sferę życia publicznego jaką jest gospodarowanie środkami publicznymi, co jest z kolei niezbędne do publicznej kontroli, oceny, czy dyskusji o jej funkcjonowaniu i ewentualnie zmianie praktyki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażane w dotychczasowym toku postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w punkcie 1 wyroku z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 738/23 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. dnia 20 czerwca 2023 r., nr SKO.4103.72.2023 o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia 26 maja 2023 r., znak: DPr-BZK-II.1431.2.2023, a w punkcie 2 zasądził od organu na rzecz Komisji kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że w kontrolowanej sprawie zarówno prawna kwalifikacja objętej zakresem wniosku Komisji informacji, jak i adresat wniosku nie budzą wątpliwości. W sprawie nie jest sporne, że żądana informacja jest informacja publiczną, a Prezydent Miasta Ł. jest co do zasady zobowiązany do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Istota sporu sprowadza się do tego, czy żądana informacja publiczna jest informacją prostą czy przetworzoną oraz fakt niewykazania w sposób wystarczający, zdaniem organów, szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za jej udostępnieniem. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, powodem odmowy udostępnienia informacji publicznej jest bowiem przekonanie organu, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, której udostępnienie wymagało wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Z poglądem tym nie zgadza się natomiast Komisja argumentując, że informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej, a jedynie prostej, ponadto wskazując, że jako związek zawodowy wykazała szczególnie istotny interes publiczny w jej ujawnieniu.
Odnosząc się do ustalenia czy żądana informacja publiczna jest informacją prostą czy przetworzoną Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji w uzasadnieniu wydanych decyzji administracyjnych nie ograniczyły się jedynie do prawidłowego odkodowania znaczenia pojęcia informacji przetworzonej, ale także - co istotne - przeprowadziły następnie, nawiązując do zakresu żądanej przez Komisję informacji, szczegółową analizę tego, ile czasu zajęłoby przygotowanie żądanej informacji przez pracowników organu, jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że organ wykazał, jakie ponadprzeciętne czynności należałoby podjąć, aby udostępnić Komisji wnioskowane informacje (dane) dotyczące pracowników zatrudnionych w organie I instancji, wskazując przy tym czasochłonność czynności zmierzających do udostępnienia żądanych informacji i ich ewentualnego zanonimizowania.
Uwzględniając wskazane przez organ okoliczności, że system księgowy nie pozwala na automatyczne zestawienie żądanych danych i konieczna jest ich weryfikacja przez pracowników, Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo zakwalifikował informację jako informację publiczną przetworzoną. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi takie stwierdzenie usprawiedliwia zarówno znaczny zakres nakładu pracy koniecznej do wykonania przez organ, jak też fakt, ze efektem tych prac będzie informacja nowa jakościowo i nieistniejąca w chwili składania wniosku (nie istnieją żądane zestawienia).
Jednocześnie Sąd I instancji nie podzielił jednak argumentów organów, że Komisja nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził bowiem, że w przedmiotowej sprawie Komisja wprawdzie nieprecyzyjnie wskazała przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, ale organ sięgając do ustawy o związkach zawodowych powinien dokonać analizy czy przesłanki te jednak w sprawie nie wystąpiły. Zdaniem Sądu I instancji, z samej swojej istoty ogólnopolski związek zawodowy realizuje ustawowe oraz statutowe zadania na rzecz ogółu pracowników, będąc m.in. uprawnionym do monitorowania, w jaki sposób kształtowane są wynagrodzenia w organach administracji publicznej w zestawieniu z efektywnością wykorzystywania przyznawanych na ten cel środków budżetowych. Sąd I instancji podkreślił, że charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie żądanych informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dodał, że przyjmuje się bowiem, że wnioskodawca powinien posiadać obiektywne i autentyczne, a nie tylko potencjalne, możliwości posłużenia się informacją przetworzoną do podjęcia działań dla poprawy sytuacji określonej grupy społecznej lub naprawy instytucji publicznych. Zdaniem Sądu I instancji związek zawodowy posiada takie możliwości. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął, że Komisja - jako organizacja związkowa - nie działa tylko w imieniu wąskiej grupy zawodowej, tj. pracowników, lecz działa ona także w interesie publicznym o charakterze powszechnym.
Sąd I instancji zauważył, że warunek "powszechności reprezentacji" nie musi oznaczać tylko działania o charakterze ogólnym, gdyż może wskazywać na działanie w imieniu znacznej grupy osób, a zatem działanie w imieniu pracowników organu I instancji jest działaniem w takim interesie. Ponadto, Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi podkreślił, że zgodnie z art. 4 ustawy o związkach zawodowych, związki te działają nie tylko w imieniu swoich członków, ale wszystkich pracowników. Stąd też uznać należy, że ich znaczenie, gdy chodzi o reprezentowanie dużej liczby osób, oznacza bardzo szeroki zasięg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził także, że organy obu instancji w ogóle pominęły rolę związków zawodowych w państwie. Tymczasem ochrona pracowników jest bardzo ważnym elementem funkcjonowania gospodarki rynkowej, ponieważ realizujące ją związki zawodowe wyrównują przewagę pracodawców nad pracobiorcami, niwelując w ten sposób konflikty społeczne. Związek zawodowy nie jest zatem tylko, jak sugerują organy obu instancji, wąską organizacją reprezentującą wyłącznie swoich członków, ale w ocenie Sądu I instancji spełnia ważne funkcje społeczne. Działalność związków zawodowych ma bowiem wpływ na wiele grup społecznych.
W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że organy nie odniosły się w sposób należyty wspomnianej oceny do unormowań prawnych dotyczących zasad funkcjonowania związków zawodowych i istoty ich udziału w stosunkach społeczno-gospodarczych, a tym samym możliwości wpływu na wykorzystywanie uzyskanych informacji publicznych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej, w tym m.in. wydatkowania przez te organy publicznych środków finansowych. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że przeprowadzając analizę spełniania przez Komisję przesłanki możliwości działania dla szerszej grupy osób, organy dokonały wadliwego zastosowania przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji nieuprawnionej odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji przetworzonej.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, nie jest wystarczające takie skonstruowanie uzasadnienia decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, w której organ, uzasadniając ową odmowę, skupia się wyłącznie na ogólnym zdefiniowaniu pojęcia szczególnej istotności dla interesu społecznego, bez jednoczesnego odniesienia tych ustaleń zarówno do konkretnej informacji wnioskowanej przez stronę skarżącą, jak i istoty (profilu) jej działania w sferze publicznej.
Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że zarówno Prezydent Miasta Ł., jak i w instancji odwoławczej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., nie przedstawili przekonywujących argumentów, które pozwoliłyby Sądowi I instancji w sposób jednoznaczny przyjąć, iż Komisja nie wykazała w toku postępowania, że jest w stanie wykorzystać wnioskowaną informację w sposób wskazany w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji Sąd I instancji przyjął, że przeprowadzona przez te organy ocena była arbitralna, a nie ulega przy tym wątpliwości, że uchybienie powyższe miało istotny wpływ na wynik obu spornych rozstrzygnięć, albowiem spowodowało w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że zastosowanie powyższych przepisów zawsze wymaga właściwego i bardzo precyzyjnego wyjaśnienia, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie prawidłowego uzasadnienia decyzji, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, czego w niniejszej sprawie zabrakło, a co ma istotne znaczenie, albowiem prowadzi do bezprawnego ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu obywateli do informacji o funkcjonowaniu organów administracji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w całości oraz oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie na rzecz organu skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu organ skarżący kasacyjnie zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Komisja wprawdzie nieprecyzyjnie wskazała przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w tym przepisie, podczas gdy uzasadnienie uzyskania informacji publicznej przedstawione przez Komisję w przedmiotowej sprawie nie wypełnia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez błędne uznanie, że w decyzjach organów obu instancji zabrakło właściwego i bardzo precyzyjnego wyjaśnienia decyzji, a przeprowadzona przez te organy ocena była arbitralna, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie jednoznacznie wynikało, że Komisja nie wskazała przyczyn uzasadniających szczególną istotność dla interesu publicznego, a w obu decyzjach wyczerpująco wskazano przyczyny podjętych rozstrzygnięć, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. i z dnia 20 czerwca 2023 r. znak: SKO.4103.72.2023 oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;
3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez przyjęcie, że organy obu instancji przy wydaniu decyzji nie zadośćuczyniły wymogowi prawidłowego uzasadnienia decyzji, podczas gdy przedmiotowe decyzje zawierają wszystkie wymagane przez ten przepis elementy, w szczególności obszerne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa odnoszące się do przedmiotowej sprawy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 20 czerwca 2023 r. znak: SKO.4103.72.2023 oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł, że wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Komisja nie wykazała szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia wnioskowanych przez nią informacji, gdyż trudno jest dostrzec w jaki sposób może wpłynąć na usprawnienie działalności organu administracji publicznej fakt pozyskania przez Komisję informacji publicznej przetworzonej w zakresie wysokości wynagrodzeń i nagród dla wiceprezydentów, dyrektorów departamentów i dyrektorów komórek organizacyjnych Urzędu Miejskiego w Ł. Ponadto, organ skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na to, że Komisja złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej po nieudanych z jej punktu widzenia rokowaniach w sprawie podwyżek dla pracowników Urzędu Miasta Ł. o kwotę 300 złotych, co świadczy o tym, że wniosek ten został złożony nie w celu poczynienia jakichkolwiek usprawnień w Urzędzie, lecz prawdopodobnie w celu wykazania, że dla pracowników reprezentowanych przez Komisję zabrakło pieniędzy na podwyżki wynagrodzeń, zaś inaczej było w przypadku osób wymienionych we wniosku i w konsekwencji wywołanie publicznej dyskusji w tej sprawie. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie, nie rozstrzygając czy rzeczywiście tak było, trudno w takiej sytuacji dostrzec jakąkolwiek istotność dla interesu publicznego. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 643/19 organ skarżący kasacyjnie wskazał, że jeżeli głównym powodem, dla którego Komisja domaga się udostępnienia informacji jest chęć przekazania jej bliżej nieokreślonym osobom w tym celu, aby mogły one publicznie dyskutować i sprawować kontrolę, to tak określony interes nie jest wystarczający do uznania, że została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Ponadto, organ skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że organy wydające decyzje pominęły rolę związków zawodowych w państwie. Jednocześnie organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że niezależnie od powyższego dla oceny przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego nie ma żadnego znaczenia kto złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, bowiem żaden podmiot nie jest szczególnie uprzywilejowany w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej i każdy z nich ma taki sam obowiązek wykazania spełnienia przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Organ skarżący kasacyjnie podniósł także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdzając naruszenie przez organy obu instancji przepisów art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zasadzie ograniczył się wyłącznie do wskazania, że ocena organów była arbitralna i że zabrakło w sprawie właściwego i precyzyjnego wyjaśnienia, a już nie wskazał na czym miałaby ta arbitralność, czy brak właściwego i precyzyjnego wyjaśnienia polegać. W związku z tym w ocenie organu skarżącego kasacyjnie trudno się odnieść do tego stwierdzenia. Niemniej jednak organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że obowiązki, jakie nakładają na organy administracji publicznej art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie oznaczają, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony i nie jest zobowiązany do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że to w interesie wnioskującego o uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest wykazanie, że spełnia przesłankę określoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym powinien uczynić to możliwie jak najbardziej precyzyjnie. Oczywiście, każdorazowo organ administracji publicznej musi i tak rozważyć czy ta przesłanka została spełniona niezależnie od stwierdzeń zawartych we wniosku, jednakże w ocenie organu skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie nie sposób zarzucić organom obu instancji, że w sposób niewyczerpujący wypełniły obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Organ skarżący kasacyjnie zaznaczył także, że wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zaskarżona decyzja organu, podobnie zresztą jak decyzja organu I instancji, zawiera wszystkie elementy zawarte w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ przeprowadził bowiem dogłębną analizę charakteru wnioskowanej informacji uznając tę informację za przetworzoną, a następnie zbadał czy w sprawie zachodzi przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego w pozyskaniu wnioskowanej informacji publicznej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie wytknął Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z zarzutami naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a., tj.:
- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a, "przez błędne uznanie, że w decyzjach organów obu instancji zabrakło właściwego i bardzo precyzyjnego wyjaśnienia decyzji, a przeprowadzona przez te organy ocena była arbitralna, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie jednoznacznie wynikało, że Komisja nie wskazała przyczyn uzasadniających szczególną istotność dla interesu publicznego, a w obu decyzjach wyczerpująco wskazano przyczyny podjętych rozstrzygnięć, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 20 czerwca 2023 r. znak: SKO.4103.72.2023 oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji" (pierwszy zarzut naruszenia przepisów postępowania);
- art. 107 § 3 k.p.a., "przez przyjęcie, że organy obu instancji przy wydaniu decyzji nie zadośćuczyniły wymogowi prawidłowego uzasadnienia decyzji, podczas gdy przedmiotowe decyzje zawierają wszystkie wymagane przez ten przepis elementy, w szczególności obszerne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa odnoszące się do przedmiotowej sprawy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 20 czerwca 2023 r. znak: SKO.4103.72.2023 oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji" (drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Konstrukcja ww. zarzutów umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem na podstawie obu z nich organ skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia przepisu o ogólnym (blankietowym) charakterze, stanowiącego podstawę zaskarżonego wyroku, z zarzutami naruszenia przepisów k.p.a., przy jednoczesnym braku wskazania odpowiednich przepisów postępowania zawierających unormowania dotyczące postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co świadczy o nieskuteczności zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie.
W odniesieniu do przywołanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca organ skarżący kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 149 § 1, czy § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 151 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Organ skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z wytknięciem naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., jednakże w realiach niniejszej sprawy, w której wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., powiązanie to nie mogło odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Dla skuteczności podważenia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi co do uznania konieczności uchylenia wydanych przez organy obu instancji decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej konieczne było bowiem nie tylko przywołanie przepisów k.p.a., ale przede wszystkim wskazanie odpowiednich przepisów postępowania zawierających unormowania dotyczące postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia. Tymczasem sprawa, której przedmiotem jest kwestia udostępnienia informacji publicznej, jest z tego względu sprawą specyficzną, bowiem dotyczy oświadczenia wiedzy, a nie oświadczenia woli organu, jakie jest właściwe dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., a przewidziana w u.d.i.p. forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej służy przede wszystkim zagwarantowaniu praw procesowych, w tym zwłaszcza prawa do odwołania na drodze administracyjnej. Z tego względu konieczna stała się wyraźna deklaracja ustawodawcy wyrażona w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. o dopuszczalności stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji dla skuteczności zarzutu wadliwego uchylenia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej konieczne jest wskazanie na naruszenie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Skoro rozpoznawana skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia, to czyni to rozpatrywane zarzuty nieskutecznymi.
W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Przechodząc zatem do oceny zarzutu sformułowanego przez organ skarżący kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie wytknął Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., którego upatruje w niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisu przez Sąd I instancji, poprzez uznanie, że Komisja "wprawdzie nieprecyzyjnie wskazała przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w tym przepisie, podczas gdy uzasadnienie uzyskania informacji publicznej przedstawione przez Komisję w przedmiotowej sprawie nie wypełnia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego". Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
W związku z tym, że organ skarżący kasacyjnie zarzucił niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wyjaśnić należy, że skoro – jak wyżej wskazano - niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, to może być ono konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również prawidłowości wykładni prawa materialnego w zakresie objętym omawianym zarzutem i stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach rozpatrywanej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionych zarzutach niewłaściwego zastosowania prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie wykazał, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianego zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez organ skarżący kasacyjnie, a zatem zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
Jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. świadczy przede wszystkim jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że organ skarżący kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj. usiłuje podważyć poczynione w sprawie ustalenia faktyczne w zakresie zbadania wykazania przez Komisję szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem Komisji żądanych przez nią informacji. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego również z tego powodu omawiany zarzut okazał się niezasadny.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.