III OSK 555/22

III OSK 555/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Łd 386/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-10-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 386/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 23 lutego 2021 r. nr SKO.4161.7.21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie i zapłatę odszkodowania, w związku z uchyleniem ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 października 2021 r. (sygn. akt II SA/Łd 386/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A .Spółki z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 23 lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie i zapłatę odszkodowania, w związku z uchyleniem ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że decyzją z 29 stycznia 2014 r. Wójt Gminy Z. ustalił, na wniosek Kopalni [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji energii, wyciągów ziołowych i innych produktów na działce nr ewid. [...] w miejscowości P., gm. Z. Na skutek sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli, decyzją z 28 listopada 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność tej decyzji.
W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzją z 29 września 2015 r. Wójt Gminy Z. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. w P. (poprzednia nazwa K. Sp. z o.o. w P.), decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 grudnia 2015 r. decyzja organu i instancji została uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Kolejną decyzją z 25 marca 2016 r. Wójt Gminy Z. ponownie odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Na skutek odwołania wniesionego przez A. Sp. z o.o. w P., decyzją z 27 października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Następnie decyzją z 9 lipca 2019 r. Wójt Gminy Z. ponownie odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Od decyzji tej nie zostało wniesione odwołanie.
Wnioskiem z 20 listopada 2020 r. pełnomocnik A. Sp. z o.o. w B. (poprzednio w P.) wystąpił do Wójta Gminy Z. o ustalenie i zapłatę odszkodowania na podstawie art. 161 § 3 k.p.a. podnosząc, że w związku z uchyleniem ostatecznej decyzji Wójta z 29 stycznia 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia Spółka poniosła szkodę, której wysokość wynosi co najmniej 1.107.500 zł, a która wynika z konieczności uiszczenia należności z tytułu przygotowania projektu budowlanego dla planowanej inwestycji.
Postanowieniem z 23 grudnia 2020 r. Wójt odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i zapłaty odszkodowania w trybie art. 161 § 3 k.p.a. wskazując, że decyzja z 29 stycznia 2014 r. została wyeliminowania z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie na skutek uchylenia lub zmiany w trybie określonym w art. 161 k.p.a.
Na skutek zażalenia wniesionego przez skarżącą, zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta z 23 grudnia 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu podano, że przepisy art. 161 § 1 i 2 k.p.a, określają tryb wzruszania decyzji ostatecznych poprzez tzw. "wywłaszczenie prawa". Wywłaszczenie prawa może rodzić po stronie organu właściwego w sprawach określonych w art. 161 k.p.a. obowiązek odszkodowawczy, stosownie do art. 161 § 3 k.p.a. Dyspozycja tego przepisu nie rozciąga się jednak na inne przypadki zmiany lub uchylenia decyzji przewidziane w k.p.a. Podano, że w razie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji na skutek stwierdzenia jej nieważności, ewentualne roszczenia odszkodowawcze zainteresowanego podmiotu podlegają zaspokojeniu na podstawie art. 417 k.c. W związku z tym tryb ustalenia i wypłaty odszkodowania przewidziany w art. 161 § 3 k.p.a. nie ma zastosowania, zaś Wójt słusznie odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.
W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie zarzucając naruszenie przepisów k.p.a. oraz art. 4171 k.c.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Oddalając skargę WSA stwierdził, że zastosowanie art. 161 k.p.a. może mieć miejsce wyłącznie w stosunku do decyzji ostatecznych, które nie mogą zostać wzruszone na podstawie przepisów k.p.a. przewidujących zmianę lub uchylenie takich decyzji (art. 154, 155 i 163 k.p.a.), stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.) lub wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.). Natomiast powodem żądania przez skarżącą wszczęcia postępowania w trybie przepisów art. 161 § 3 k.p.a. jest okoliczność, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 28 listopada 2014 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta z 29 stycznia 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej na rzecz skarżącej. Skoro jednak decyzja ta nie została uchylona lub zmieniona w trybie art. 161 § 1 k.p.a., to tym samym przepis § 3 tego artykułu nie może mieć zastosowania. Wyjaśniono, że odszkodowanie dla strony, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji nieważnej albo wydania decyzji z naruszeniem prawa przewidywały przepisy nieobowiązującego już art. 160 k.p.a. Przepis ten został uchylony na podstawie art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2004 r,, Nr 162, poz. 1692), która weszła w życie 1 września 2004 r. W związku z tym obecnie do roszczeń odszkodowawczych stosuje się wyłącznie przepisy Kodeksu cywilnego, zaś dochodzenie odszkodowania następuje przed sądem powszechnym. Zatem organy administracji zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i zapłaty odszkodowania w trybie art. 161 § 3 k.p.a.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodła A. Spółka z o.o., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:
- przepisów prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 4171 k.c. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że przepis ten dotyczy sytuacji zgodnego z prawem działania władzy publicznej i tym samym uznaniem, że roszczenie skarżącej ma charakter cywilnoprawny i może być skutecznie dochodzone na drodze cywilnej;
- przepisów postępowania polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. i jednocześnie niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c poprzez oddalenie skargi, której podstawy były uzasadnione w zakresie stosowania art. 161 § 3 k.p.a., co miało ten istotny wpływ na rozstrzygnięcie, że skutkowało oddaleniem skargi miast jej uwzględnieniem.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji, a w razie uznania przez Sąd, że nie ma podstaw do orzekania w trybie art. 188 p.p.s.a., uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych i oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie istnieje żaden przepis, który łączyłby majątkową odpowiedzialność organów administracji publicznej z legalnie wydaną decyzją, poza sytuacjami szkody na osobie. Podano, że charakter roszczenia skarżącej kasacyjnie nie wyczerpuje dyspozycji żadnej z sytuacji opisanych w art. 4171 k.c., gdyż przepis ten odnosi się do niezgodnego z prawem działania/zaniechania władzy publicznej, na skutek którego strona doznała szkody, zaś skarżąca na mocy decyzji zyskała prawo, a utraciła je na skutek uchylenia tej decyzji. W związku z tym należało rozważyć, czy odesłanie strony na drogę postępowania cywilnego ma sens, czy też należałoby zastosować art. 161 § 3 k.p.a. na drodze analogii (analogia legis). Wprawdzie dominujący jest pogląd o ograniczeniu lub wręcz zakazie stosowanie analogii w prawie administracyjnym, ale pogląd ten formułowany jest na kanwie przypadków ograniczenia praw i wolności albo nałożenia na stronę obowiązków. Natomiast biorąc pod uwagę zupełnie odwrotną sytuację, należy dopuścić stosowanie analogii, gdyż w przeciwnym razie strona nie będzie miała prawa zrealizowania swoich słusznych roszczeń. W ocenie skarżącej szkodę wywołała decyzja legalna (odmawiająca wydania decyzji środowiskowej), co do której strona nie uzyska wymaganego prawem prejudykatu dotyczącego jej nieważności. Szkoda nie jest zatem następstwem decyzji, której nieważność stwierdzono, a której następstwem było nabycie przez stronę prawa; szkoda wynika z uchylenia decyzji i orzeczenia o odmowie jej wydania, gdyż poniesione przez stronę w dobrej wierze koszty stały się bezprzedmiotowe i bezwartościowe. W ocenie skarżącej kasacyjnie istnieje w tym zakresie luka prawna. Należało zatem odwołać się do naczelnych standardów ochrony, w tym do zasady sformułowanej w art. 2 Konstytucji, gdyż ochrona skarżącej wydaje się wartością na tyle istotną, że uzasadnia nadzwyczajne środki w stosowaniu prawa, w tym orzeczenie w oparciu o art. 161 § 3 k.p.a., stosowanym wg zasad wykładni i w związku z tym w oderwaniu od jego redakcyjnej pozycji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy podkreślić, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest bowiem na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. W związku z tym autor skargi kasacyjnej winien wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, a także uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Przy czym uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisu prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 4171 k.c., skutkujące przyjęciem, że roszczenie skarżącej ma charakter cywilnoprawny. Należy zatem podnieść, że zarzuty skargi kasacyjnej winny odnosić się do naruszenia przepisów faktycznie zastosowanych w konkretnej sprawie. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie ani organy administracji, ani tym bardziej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosowały art. 4171 k.c., a tym bardziej nie dokonywały jego wykładni, gdyż przedmiotem rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie nie była kwestia zasadności roszczeń odszkodowawczych skarżącej kasacyjnie, a wyłącznie kwestia możliwości ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym przepis art. 4171 k.c. został jedynie przywołany informacyjnie, w celu wskazania, że od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2004 r,, Nr 162, poz. 1692), tj. od 1 września 2004 r., do roszczeń odszkodowawczych stosuje się wyłącznie przepisy Kodeksu cywilnego. Przepis ten może być zatem stosowany i interpretowany wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do zaprezentowanej przez skarżącej kasacyjnie wykładni przepisu, gdyż nie był on stosowany w sprawie podlegającej kontroli w trybie kasacyjnym.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia postępowania polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. i jednocześnie niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c poprzez oddalenie skargi, której podstawy były uzasadnione w zakresie stosowania art. 161 § 3 k.p.a.
Należy przede wszystkim wskazać, że w rozpoznanej sprawie WSA nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie może stanowić argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponadto zarówno art. 145 § 1 p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji i jako takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju przepisu wymaga zatem powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji, wydając wyrok o określonej treści. Ze sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej, a także w oparciu o wywody zawarte w jej uzasadnieniu wynika, że skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. z art. 161 § 3 k.p.a. Podnieść zatem należy, że zgodnie z art. 161 § 3 k.p.a. stronie, która poniosła szkodę na skutek uchylenia lub zmiany decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę od organu, który uchylił lub zmienił tę decyzję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku uchylenia lub zmiany decyzji, a nie stwierdzenia jej nieważności. Ponadto jego umiejscowienie w ramach art. 161 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że odnosi się on przypadków określonych w tym przepisie, czyli uchylenia lub zmiany w niezbędnym zakresie decyzji ostatecznej, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Przy czym skarżąca kasacyjnie podnosi, że podstawą do zastosowania tego przepisu miałby stanowić nie fakt stwierdzenia nieważności decyzji z 29 stycznia 2014 r., lecz okoliczność wydania decyzji z 9 lipca 2019 r. odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy zatem stwierdzić, że decyzja, która została wydana zgodnie z prawem, a za taką należy uznać decyzję, która funkcjonuje w obrocie prawnym, gdyż nie została z niego skutecznie wyeliminowana, w ogóle nie może stanowić podstawy do żądania odszkodowania w trybie określonym w art. 161 § 3 k.p.a. W przepisie tym mowa jest bowiem o uchyleniu lub zmianie legalnej decyzji, która nie może być wzruszona w żaden inny sposób, a musi być uchylona bądź zmieniona ze względu na okoliczności enumeratywnie wskazane w art. 161 § 1 k.p.a., a nie o wydaniu decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku strony. Niezasadne jest także powoływanie się na zasadę analogia legis. Pomijając kwestię dopuszczalności zastosowania tej instytucji w przedmiotowej sprawie, to analogia legis jest wnioskowaniem z podobieństwa, w ramach którego podmiot stosujący prawo zapożycza podstawę normatywną z innego fragmentu systemu prawa (por. L. Leszczyński: Zagadnienia teorii stosowania prawa. doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków, 2001, str. 249). Przy czym w teorii prawa prezentowane jest stanowisko, że wnioskowanie z analogii legis obejmuje trzy etapy: ustalenie, że określony fakt nie został unormowany przez przepisy prawne; ustalenie, że istnieje przepis prawny, który reguluje sytuacje pod istotnymi względami podobne do faktu nienormowanego; powiązanie z faktem prawnym nieunormowanym podobnych lub takich samych konsekwencji prawnych, co z faktem bezpośrednio uregulowanym przez przepisy prawne (por. J. Nowacki, "Analogia legis", Warszawa 1966). Nie sposób jednak znaleźć podobieństwa między decyzją uchylającą lub zmieniającą decyzję ostateczną, a zatem decyzją, która pozbawia konkretnego uprawnienia przyznanego stronie decyzją ostateczną, a decyzją odmawiającą uwzględnienia wniosku strony, czego de facto domaga się skarżąca. W związku z tym także zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie okazały się skuteczne.
W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.