III OSK 5544/21

III OSK 5544/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1876/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-19
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 250
art. 4 ust. 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1876/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 20 czerwca 2016 r., nr XV/171/2016 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy M. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Radę Gminy M. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1876/20, którym, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 20 czerwca 2016 r., nr XV/171/2016 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy M., stwierdzono nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały – "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy M." w części obejmującej jego: § 1, § 2 ust. 1 pkt 4, § 2 ust. 6 pkt 2 w zakresie sformułowania "związana z ich bieżącą eksploatacją," § 3 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 w zakresie w jakim wprowadza maksymalne wielkości pojemników na odpady, kontenerów i koszy ulicznych, § 7 ust. 2, § 8 ust. 2 w zakresie sformułowania "do godziny 6.00", § 14 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1 pkt 6 w zakresie sformułowania "przez właścicieli", § 14 ust. 3 pkt 2 i § 14 ust. 3 pkt 3 (pkt I wyroku), oraz oddalono skargę w pozostałej części (pkt II wyroku).
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Rada Gminy M. (dalej "Rada") działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), oraz art. 4 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250) - dalej "u.c.p.g." w dniu 20 czerwca 2016 r. podjęła uchwałę nr XV/171/2016 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy M., który to Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy M. stanowi załącznik do ww. uchwały
Prokurator Okręgowy w Warszawie (dalej "skarżący", "Prokurator") pismem z 24 lipca 2020 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niniejszą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale:
1) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia skarżonej uchwały (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 250) dalej: "u.c.p.g." w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713), dalej: "u.s.g.", w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. poz. 483) dalej: Konstytucja RP, w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) dalej: "z.t.p.", poprzez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 1 pkt 1-7 zaskarżonego Regulaminu kwestii dotyczących przedmiotu regulacji określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, b oraz c, oraz art. 4 ust. 2 pkt 3, 5, 6, 7 i 8 u.c.p.g.;
2) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. i art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucja RP w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 134 w zw. z § 135 i § 118 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację wykraczającą poza ramy delegacji ustawowej w § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu kwestii dotyczących wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych na zasadach opisanych w Regulaminie oraz wyznaczenie na terenie nieruchomości miejsca na pojemniki/worki do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie go w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym;
3) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucja RP w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 118 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 2 ust. 1 pkt 4 Regulaminu regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. w wyniku zobowiązania właścicieli nieruchomości do pozbywania się odpadów komunalnych w sposób i z częstotliwością określoną w Regulaminie;
4) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucja RP w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 118 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez nałożenie w § 7 Regulaminu na właścicieli nieruchomości lub przedsiębiorców użytkujących tereny komunikacji publicznej obowiązku umieszczania koszy w miejscach w nim wskazanych, podczas gdy kwestia kto jest obowiązany do zapewnienia koszy na odpady uregulowana jest w ustawie w art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.;
5) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucja RP w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 134 w zw. z § 135 z.t.p., poprzez ustanowienie w § 2 ust. 3 Regulaminu obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania wymienionych odpadów, podczas gdy o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny decyduje na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości;
6) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 w zw. z § 135 z.t.p. poprzez nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej polegające na utworzeniu regulacji wewnętrznie sprzecznej i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 2 ust. 3 pkt 1 Regulaminu obowiązku selektywnego zbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych;
7) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 w zw. z § 135 i § 118 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 2 ust. 5 Regulaminu obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń w miejsca nieutrudniające poruszanie się pieszych i pojazdów, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do wskazania sposobu i miejsca gromadzenia nieczystości wskazanych w naruszonym przepisie, przy jednoczesnym powtórzeniu w dalszej części tego uregulowania treści zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 in fine u.c.p.g.;
8) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 w zw. z § 135 z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i umożliwienie w § 2 ust. 6 pkt 2 Regulaminu dokonywania naprawy pojazdów poza warsztatami wyłącznie jeżeli są to naprawy związane z ich bieżącą eksploatacją oraz takich, które nie łączą się z uciążliwością dla nieruchomości sąsiednich, w sytuacji gdy u.c.p.g. nie umożliwia ograniczenia w powyższym zakresie uprawnień właścicieli nieruchomości;
9) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 w zw. z § 135 z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 3 ust. 1 pkt 1, 2, i 4 Regulaminu w sposób zakresowy minimalnej i maksymalnej pojemności pojemników i kontenerów przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, a także minimalnej i maksymalnej pojemności koszy ulicznych rozstawianych według potrzeb, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia radę gminy jedynie do określenia minimalnej pojemności pojemników, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych;
10) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 3 ust. 1 pkt 3 oraz § 3 ust. 3 Regulaminu minimalnej wielkości worków na odpady oraz grubości folii z której powinny one zostać wykonane, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia jedynie do określenia rodzaju pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów;
11) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z §134 i §135 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 4 ust. 1 - 6 Regulaminu kwestii związanych z ustaleniem rodzajów worków, ich pakietów startowych, kolorów, ilości, miejsca odbioru dodatkowych worków oraz ich oznaczeń, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia radę gminy jedynie do określenia rodzaju pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów;
12) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 6 pkt 1 i 2 Regulaminu dodatkowych obowiązków polegających na tym, iż miejsca gromadzenia odpadów komunalnych powinny być zabezpieczone przed dostępem osób trzecich oraz zalewaniem przez wody opadowe, a także na ustaleniu obowiązku ustawiania pojemników na odpady na terenie nieruchomości na wyrównanej i utwardzonej powierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem się na niej wody i błota, podczas gdy art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nakłada na właścicieli jedynie obowiązek utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, bez obowiązku spełniania przez te miejsca szczególnych warunków;
13) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 7 ust. 2 Regulaminu na właścicieli nieruchomości, na której organizowana jest impreza plenerowa, obowiązku wyposażenia miejsca imprezy w określoną ilość pojemników na odpady, przy uwzględnieniu czasu jej trwania, podczas gdy obowiązki w tym zakresie określa ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2139);
14) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie właścicieli nieruchomości w § 8 ust. 2 Regulaminu do udostępnienia pojemników i worków do odbioru w otwartej altance śmietnikowej wydzielonej w linii ogrodzenia lub wystawić je przed ogrodzenie do godziny 6:00, podczas gdy ww. przepis upoważnia gminę jedynie do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów, nie może natomiast zobowiązywać właścicieli nieruchomości do określonego korzystania z należących do nich obiektów;
15) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i zamieszczenie w § 8 ust. 3 Regulaminu zakazu wystawiania napełnionych odpadami pojemników przed posesję wcześniej niż dzień przed terminem ich odbioru;
16) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zawarcie w § 13 ust. 1 i 2 Regulaminu wskazań dot. prowadzenia działań promocyjnych i informacyjnych zmierzających do poprawy gospodarki odpadami podczas gdy powyższa kwestia w ogóle nie podlega regulacji Regulaminowej;
17) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w § 14 ust. 1 pkt 1-2 i 5 Regulaminu szeregu obowiązków i obostrzeń dotyczących właścicieli zwierząt domowych oraz powtórzenie i modyfikację regulacji ustawowych zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) dalej: "u.o.z." i przepisach Kodeksu wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1094 ze zm.) dalej: "k.w.";
18) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 14 ust. 3 pkt 1-3 Regulaminu na posiadaczy psów szeregu obowiązków i ograniczeń co stanowi powtórzenie i jednocześnie modyfikację regulacji ustawowych zawartych w u.o.z. i k.w. oraz narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności;
19) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 6 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej i nałożenie w § 14 ust. 1 pkt 6 Regulaminu obowiązku natychmiastowego usuwania przez właścicieli zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w miejscach publicznych, bez doprecyzowania, o jakie zanieczyszczenia chodzi;
20) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 oraz § 6 w zw. z § 143 z.t.p., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 15 Regulaminu w drodze sformułowanie kwestionowanego przepisu w formie zezwolenia a nie zakazu oraz braku jego odniesienia do terenów wyłączonych z produkcji rolnej.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M., reprezentujący Radę Gminy M. wniósł o jej oddalenie w całości, a jednocześnie przedstawił obszernie stanowisko w sprawie.
Wyrokiem z dnia 19 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1876/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały – "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy M." w części obejmującej jego: § 1, § 2 ust. 1 pkt 4, § 2 ust. 6 pkt 2 w zakresie sformułowania "związana z ich bieżącą eksploatacją", § 3 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 w zakresie w jakim wprowadza maksymalne wielkości pojemników na odpady, kontenerów i koszy ulicznych, § 7 ust. 2, § 8 ust. 2 w zakresie sformułowania "do godziny 6.00", § 14 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1 pkt 6 w zakresie sformułowania "przez właścicieli", § 14 ust. 3 pkt 2 i § 14 ust. 3 pkt 3 (pkt I wyroku) oraz oddalił skargę w pozostałej części (pkt II wyroku).
W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawodawca nowelizacją z dnia 1 lipca 2011 r., o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011, nr 152, poz.897), która weszła w życie z dniem 1 lipca 2013 r. wprowadził administracyjnoprawną regulację w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Ustanawiając monopol gminy w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, została ona jednocześnie zobowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Tym samym powstał systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, obejmujący wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy (art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Na mocy art. 4 u.c.p.g. ustawodawca przyznał radzie gminy uprawnienie do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ów regulamin stanowi uszczegółowienie obowiązków ciążących na gminie m. in. w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a zarazem obowiązków i uprawnień właścicieli nieruchomości. Rada gminy może zatem w pewnym zakresie – także związanym z odbiorem, segregacją i pozbywaniem się odpadów komunalnych - ingerować w sferę uprawnień i obowiązków właścicieli nieruchomości. Z jednej strony właściciele nieruchomości mają obowiązek pozbycia się odpadów komunalnych i prawo żądania ich odbioru przez gminę, a z drugiej strony na gminach ciąży obowiązek odebrania wytworzonych przez mieszkańców odpadów komunalnych.
WSA nadmienił jednocześnie, że wprowadzając sankcję nieważności - jako następstwo naruszenia przepisu prawa - ustawodawca nie określił rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią te naruszenia prawa, które mogą być uznane za istotne (rażące). Wskazuje na to art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. Stanowi on, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W konsekwencji może więc chodzić również o sprzeczność z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Może się bowiem zdarzyć, że konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej, należało będzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowym, do naruszeń prawa dających podstawę do zastosowania sankcji nieważności zalicza się: naruszenie właściwości organu, brak podstawy do podjęcia danego rodzaju uchwały, ewidentne przekroczenie granic wyznaczonej przepisami prawa regulacji, błędną wykładnię przepisu prawa, dającą podstawę do podjęcia uchwały w zakresie merytorycznej treści regulacji, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Poza tym co do zasady w akcie prawa miejscowego nie powinno się powtarzać, a zwłaszcza modyfikować przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. § 118 w zw. z § 143 z.t.p.). Zasadniczo więc unormowania aktu prawa miejscowego, zawierające modyfikujące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic, chyba że jest to wierne jego przytoczenie. Sąd I Instancji podkreślił, że sformułowane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wyliczenie, stanowiące element normy kompetencyjnej, ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i powinno być interpretowane ściśle. Co ma zatem zasadnicze znaczenie, artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany został przez ustawodawcę. W każdym wypadku oznaczałoby to bowiem wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. WSA podkreślił, że Prokurator wyraźnie zaznaczył we wniesionej skardze, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała z dnia 20 czerwca 2016 r. nr XV/171/2016 opublikowana w Dz. U. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 7173 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy M. Wobec tego Sąd dokonał oceny legalności przedmiotowej uchwały we wskazanym jej brzmieniu nadanym w 2016 r. Wobec regulacji art. 4 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym na datę wejścia w życie uchwały.
Sąd I instancji wskazał, że nie podziela zarzutu Prokuratora, że wszystkie wskazane w skardze przepisy zaskarżonego Regulaminu ustanowione zostały z istotnym naruszeniem prawa i musiały prowadzić do stwierdzenia nieważności załącznika do rzeczonej uchwały w całości, z uwagi na niekompletność regulacji. Spośród postawionych regulaminowi zarzutów, Sąd I instancji stwierdził rażące naruszenie prawa w postaci istotnego przekroczenia delegacji ustawowej w zapisach załącznika do zaskarżonej uchwały - "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy M." (dalej "Regulamin") w zakresie jego: § 1, § 2 ust. 1 pkt 4, § 2 ust. 6 pkt 2 w zakresie sformułowania "związana z ich bieżącą eksploatacją", § 3 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 w zakresie w jakim wprowadza maksymalne wielkości pojemników na odpady, kontenerów i koszy ulicznych, § 7 ust. 2, § 8 ust. 2 w zakresie sformułowania "do godziny 6.00", § 14 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 3 pkt 2 i § 14 ust. 3 pkt 3 i § 14 ust. 1 pkt 6 w zakresie sformułowania "przez właścicieli".
W ocenie Sądu I instancji należy się zgodzić z Prokuratorem, że zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności § 1 Regulaminu w całości. W treści tego paragrafu Rada Gminy określiła przedmiot przyjętej regulacji poprzez niepełne powtórzenie przepisów art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Nie zawarła bowiem w § 1 pkt 1 lit. a końcowej części przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., o treści "a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a", a w § 1 pkt 2 Regulaminu pominięto część końcową przepisu art. 4 ust 2 pkt 2 u.c.p.g. o treści: "przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników". Trafna jest zatem konstatacja Prokuratora, podkreślająca niedopuszczalność modyfikacji przepisu ustawowego w drodze aktu prawa miejscowego, wydanego na jego podstawie. Dokonanie takiej modyfikacji zmieniającej treść normy ustawowej uznawane jest w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności jednostki aktu prawa miejscowego. Przeciwne twierdzenia Rady Gminy nie zasługiwały zatem na uwzględnienie.
W ocenie WSA podobnie rzecz się ma z § 2 ust. 1 pkt 4 Regulaminu. Zobowiązano w nim właścicieli nieruchomości do pozbywania się odpadów komunalnych w sposób i z częstotliwością określoną w Regulaminie. Sąd I instancji zaznaczył, że nie podziela stanowiska, że wierne powtórzenie w regulaminie regulacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa. Jeśli jednak dochodzi do jego modyfikacji zmieniającej treść normy, jak miało to miejsce w tym wypadku odnośnie zapisu art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały - to takie naruszenie miało już charakter istotny. Usunięto bowiem z niego regulację o brzmieniu "i przepisach wydanych na podstawie art. 4a", który stanowi upoważnienie do określenia w drodze rozporządzenia przez Ministra właściwego do spraw środowiska kwestii związanych z selektywnym zbieraniem odpadów. Wobec tego również w tej części Sąd I instancji stwierdził nieważność Regulaminu.
Sąd I instancji wskazał, że stwierdził też nieważność § 2 ust. 6 pkt 2 Regulaminu w zakresie sformułowania "związana z ich bieżącą eksploatacją". Stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g., rada gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Stąd prawidłowy i uprawniony w kontekście upoważnienia ustawowego jest zapis o niestwarzaniu uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości (dokonywanie napraw nieuciążliwych). W tym kontekście WSA stwierdził, że regulacje zawarte w Regulaminie mają odmienny charakter od regulacji art. 144 k.c., stanowiącej podstawę dochodzenia roszczeń w procesie odszkodowawczym i służą ustaleniu bezprawności czynu. W art. 144 k.c. określono granicę do oceny dopuszczalności immisji - jako przeciętną miarę, ustalaną przy pomocy dwóch kryteriów: społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości oraz stosunków miejscowych. Zakładając więc racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że ustawodawca znając treść art. 144 k.c., świadomie dał organowi stanowiącemu gminy prawo i obowiązek określenia szczegółowych zasad, takich jak choćby wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c), pkt. 6 i pkt 7 u.c.p.g. Organ uchwałodawczy gminy nie miał jednak ustawowego umocowania do wprowadzenia generalnego zawężenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatem jedynie do napraw wynikających z bieżącej eksploatacji. Jest to pojęcie nieostre i przekracza delegację ustawową, wymykając się jednocześnie weryfikacji, prowadzącej do ustalenia czy mamy jeszcze do czynienia z naprawą wynikającą z bieżącej eksploatacji pojazdu, czy też już nie. Taka regulacja wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w u.c.p.g., a posłużenie się w uchwale niedookreślonymi zwrotami w rodzaju "bieżącej eksploatacji" przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa.
Sąd I instancji stwierdził, że trafny jest także zarzut skargi wydania z istotnym naruszeniem prawa § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 Regulaminu w zakresie w jakim wprowadzono maksymalne wielkości pojemników na odpady, kontenerów przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości i koszy ulicznych rozstawianych według potrzeb. Słuszna jest uwaga skarżącego, że w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. ustawodawca upoważnił organy gminy do określenia w drodze uchwały wyłącznie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych. Podanie innych niż minimalne wartości przekracza granicę upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie u.c.p.g.
W ocenie WSA słuszny jest zarzut skargi odnośnie § 7 ust. 2 Regulaminu. Nałożono w nim na właścicieli nieruchomości, na której organizowana jest impreza plenerowa obowiązek wyposażenia miejsca imprezy w określoną ilość pojemników na odpady, przy uwzględnieniu czasu trwania danej imprezy. Obowiązki w zakresie organizacji imprez masowych uregulowane zostały jednak w sposób kompleksowy w ustawie z 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych. Nie można zatem regulować tych zagadnień w drodze aktu prawa miejscowego i to w sposób odmienny od regulacji ustawowej. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że chybiona jest argumentacja Rady gminy sformułowana w odpowiedzi na skargę, że są to imprezy plenerowe, a nie masowe, a więc inna kategoria imprez. Przeczy temu wyraźnie zapis § 7 ust. 2, w którym podano, że przykładowo chodzi o festyn, koncert, cyrk, wesołe miasteczko, a więc typowe imprezy masowe.
Odnośnie do § 8 ust. 2 Regulaminu, w którym został nałożony na właścicieli nieruchomości obowiązek udostępnienia pojemników i worków do odbioru w otwartej altance śmietnikowej wydzielonej w linii ogrodzenia lub wystawiania ich przed ogrodzenie do godziny 6:00, Sąd I instancji stwierdził nieważność tego przepisu jedynie w zakresie użytego zwrotu "do godziny 6:00". Stwierdził bowiem, że kwestia ta winna być regulowana w zawieranych umowach o świadczenie usług odbioru odpadów komunalnych, a nie w Regulaminie stanowiącym akt prawa miejscowego. Art. 4 ust. 1 i 2 pkt 3 u.c.p.g. nie wyklucza możliwości wskazania konkretnego sposobu wystawienia odpadów do odbioru. Zawarcie takiej regulacji w Regulaminie uszczegóławia, zgodnie z upoważnieniem ustawowym ten odbiór, nie naruszając w sposób niedopuszczalny prawa własności.
WSA wskazał, że w § 14 ust. 1 pkt 1-2 i 5 Regulaminu nałożono na właścicieli zwierząt obowiązek stałego i skutecznego dozoru nad zwierzętami domowymi, zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi oraz innych zwierząt, dołożenia starań, by zwierzęta były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia, nie zakłócały spokoju domowego i nie zanieczyszczały miejsc publicznych oraz zwalniania zwierząt domowych z uwięzi wyłącznie na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych, w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem. Wskazał w tym kontekście na art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., stanowiący podstawę do uregulowania w Regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Sąd I instancji podzielił argumentację Prokuratora co do niejasnego i nieprecyzyjnego sformułowania obowiązku stałego i skutecznego dozoru nad zwierzętami domowymi określonego w § 14 ust. 1 pkt 1 Regulaminu i z tego względu stwierdził jego nieważność. Wyjaśnił, że dozór taki oznacza dozór nieprzerwany. Skuteczny dozór wiąże się też z określonymi skutkami, które jednak nie zostały w Regulaminie wskazane. Przepis ten nie wskazuje na konkretny obowiązek, który byłby możliwy do wyegzekwowania. Ze względu na szeroką i niedookreśloną treść, zakres tej regulacji wykracza poza upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Dotyczy również materii uregulowanej w art. 77 K.w., który penalizuje niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Trudno jest też wymagać od właściciela zwierzęcia, lub osoby zobowiązanej do dozoru, by w każdej sytuacji i warunkach byli zdolni do pełnego i skutecznego dozoru nad zwierzęciem, a zwierzę to zawsze reagowało na każdą komendę.
Sąd I instancji stwierdził nieważność § 14 ust. 1 pkt 6 Regulaminu w zakresie sformułowania "przez właścicieli". Podzielił stanowisko z Prokuratora, że przepis ten (§ 14) odnosi się do "posiadaczy" zwierząt, podczas gdy obowiązek określony w § 14 ust. 1 pkt 6 Regulaminu został nałożony na właścicieli zwierząt, którzy w przeciwieństwie do "właścicieli nieruchomości" nie zostali zdefiniowani w u.c.p.g. WSA podkreślił, że posiadacz zwierzęcia nie musi być jego właścicielem. Stąd też, zgodnie z kwestionowanym przepisem, kiedy na spacerze z psem będzie jego posiadacz, to nie on, a właściciel zwierzęcia będzie zobowiązany do usunięcia pozostawionych przez zwierzę zanieczyszczeń. Przy tym jest oczywiste, że zebrane mogą być tylko te rodzaje zanieczyszczeń, które mają stan skupienia stały, a nie płynny. Obowiązek nie został zatem dostatecznie precyzyjnie sformułowany względem adresata normy.
Sąd I instancji zaznaczył, iż Prokurator wskazał, że w § 14 ust. 3 pkt 1-3 Regulaminu nałożono na posiadaczy psów obowiązek wyposażenia ich w obrożę i kaganiec, prowadzenia psa na uwięzi (smyczy), a psa rasy uznanej za agresywną lub zachowującego się agresywnie w nałożonym kagańcu i tylko przez osobę pełnoletnią. Dodatkowo dopuszczono zwolnienie psa ze smyczy na terenie jedynie takiej nieruchomości, która jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich. Jak wskazuje się jednak w orzecznictwie, który to pogląd podziela skarżący, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu, a psów ras agresywnych na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto obciążenie właścicieli określonych psów bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na smyczy i w kagańcu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, także z uwagi na pominięcie wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nałożone na właścicieli psów obowiązki są bowiem z jednej strony daleko idące i wkraczają w sferę władztwa nad zwierzęciem, a z drugiej strony nie gwarantują osiągnięcia ratio legis ustawy w zakresie zabezpieczenia zdrowia i życia oraz mienia innych mieszkańców przed agresją zwierząt.
Analizując ww. postawione zarzuty Sąd I instancji stwierdził, że nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, że zapis § 14 ust. 3 pkt. 1 istotnie narusza prawo. Nawet spokojny pies może w pewnych okolicznościach zareagować gwałtownie, co czyni zasadnym i uprawnionym wymóg, by wychodząc na spacer z podopiecznym jego posiadacz miał ze sobą na wszelki wypadek obrożę i kaganiec, jako wyposażenie psa. Co oczywiste pod pojęciem obroża mogą mieścić się szelki, czy uprzęże spacerowe. Stąd co do zarzutu tyczącego § 14 ust. 3 pkt 1 Regulaminu - Sąd I instancji skargę oddalił. Natomiast za wyjście poza ramy delegacji ustawowej, WSA uznał wprowadzenie obowiązku wyprowadzenia psów ras uznawanych za agresywne lub zachowujących się agresywnie wyłącznie na smyczy i w kagańcu tylko przez osoby pełnoletnie, a psów innych ras na smyczy. Zdaniem Sądu I instancji przepis § 14 ust. 3 pkt 2 zaskarżonego Regulaminu nie uwzględnił bowiem indywidualnych cech osoby wyprowadzającej psa, przyjął kryterium wieku, co nie stanowi uprawnionego i proporcjonalnego wyznacznika. Z art. 10a ust. 3 u.o.z. wprost wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Poza tym, brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych, ze względu na cechy osobnicze psów (np. wiek, stan zdrowia) prowadzi do przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Sąd I instancji podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), rzeczywiście może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Wskazał, że podobny pogląd został wyrażony także w wyroku NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16. Wszelkie ograniczenia praw jednostki również ograniczenia uprawnień posiadacza psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Konstytucja chroni różne wartości, zarówno związane z potrzebami indywidualnymi jednostki, jak i z interesem całego społeczeństwa. Przepisy ograniczające sferę praw jednostki (praw właściciela) powinny więc być adekwatne do realizacji konstytucyjnie dopuszczonych celów i wprowadzać jedynie minimalny stopień dolegliwości dla jednostki, której przysługuje ograniczone prawo. Rada gminy nie wykazała, że nałożenie określonych w § 14 ust. 3 pkt 2 Regulaminu obowiązków na posiadaczy psów, spośród możliwych do zastosowania środków, jest środkiem najmniej uciążliwym, a jednocześnie skutecznie zapewniającym ochronę przed zagrożeniami i uciążliwościami generowanymi przez te zwierzęta (kryterium niezbędności). Rada Gminy w odpowiedzi na skargę nie wyjaśniła braku zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na cechy osobnicze psów (wiek, stan zdrowia), co może prowadzić do przypisywania właścicielom tych zwierząt odpowiedzialności za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia. Sąd I Instancji dodatkowo podkreślił, że przepisy zaskarżonego Regulaminu nie pozwalają na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego w § 14 ust. 3 pkt 2 Regulaminu generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy. W tym kontekście WSA podkreślił, że postanowienia regulaminu czystości i porządku nie powinny być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy. Wskazał, że w myśl art. 77 § 1 K.w.: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany". Stosownie zaś do art. 77 § 2 K.w., kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany. W przepisach tych chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania zawsze z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Jednocześnie prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras, także może nie zapewniać bezpieczeństwa (por. W. Kotowski, Kodeks wykroczeń. Komentarz, LEX/el wyd. III, 2009 r.). Nie może jednocześnie budzić wątpliwości to, że niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Tym samym nie można z góry zakładać, że w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może zostać wprowadzony obowiązek wyprowadzania psa na smyczy i w kagańcu. Jednakże wprowadzenie takiego obowiązku, musi być uzależnione od cech osobniczych psa i ewentualnego potencjalnego zagrożenia. Wprowadzone w zaskarżonym Regulaminie środki ostrożności przy wyprowadzaniu psów, o których mowa w § 14 ust. 3 pkt 2 Regulaminu zostały zatem, w ocenie Sądu I instancji, zbyt ogólnikowo sformułowane, mało precyzyjne oraz nadmierne i w konsekwencji stanowią naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji.
WSA nadmienił przy tym, że w § 14 ust. 3 pkt 2 Regulaminu jest mowa o nałożonym kagańcu, co w zestawieniu z unormowaniem zapisu § 14 ust. 3 pkt. 1 Regulaminu dodatkowo świadczy o tym, że wbrew zarzutom skargi, z § 14 ust. 3 pkt. 1 nie wynika generalny obowiązek wyprowadzania psów w kagańcu. Obroża zaś często zawiera kieszonkę, w której można zamieścić dane o posiadaczu czy właścicielu zwierzęcia, co ułatwia znalazcy zwrot zwierzęcia, w razie gdy zwierzę się zagubi podczas spaceru.
Z kolei odnośnie do § 14 ust. 3 pkt 3 Regulaminu WSA wyjaśnił, że przepis ten stanowi powtórzenie oraz częściową modyfikację ograniczeń, w zakresie możliwości zwolnienia psa ze smyczy, określonych w art. 10a ust. 3 i 4 u.o.z., co również stanowi wyjście poza ustawowe ramy delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. W § 14 ust. 3 pkt 3 Regulaminu wskazano, że zwolnienie przez właściciela nieruchomości psa ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp dla osób trzecich. Z art. 10a ust. 3 u.o.z. wynika, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W art. 10a ust. 4 powołanej ustawy zaznaczono zaś, że zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Tymczasem kwestionowany przepis Regulaminu nakłada na właścicieli psów dodatkowy wobec art. 10a ust. 4 u.o.z. warunek polegający na tym, że posesja powinna być ogrodzona w sposób wykluczający dostęp osób trzecich. Ponadto kwestionowany przepis Regulaminu stanowi ograniczenie względem przywołanych przepisów u.o.z., nakazując utrzymywania psa na smyczy nawet w sytuacji, gdy znajduje się on na nieruchomości należącej do jego właściciela (posiadacza).
Nadto Sąd I instancji wyjaśnił z jakich powodów pozostałe zarzuty skargi ocenił jako niezasadne.
WSA wyjaśnił, że ponieważ stwierdzenie nieważności § 1, § 2 ust. 1 pkt 4, § 2 ust. 6 pkt 2 w zakresie sformułowania "związana z ich bieżącą eksploatacją", § 3 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 w zakresie w jakim wprowadza maksymalne wielkości pojemników na odpady, kontenerów i koszy ulicznych, § 7 ust. 2, § 8 ust. 2 w zakresie sformułowania "do godziny 6.00", § 14 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 3 pkt 2 i § 14 ust. 3 pkt 3 i § 14 ust. 1 pkt 6 w zakresie sformułowania "przez właścicieli" przedmiotowego Regulaminu, stanowiącego załącznik uchwały Rady Gminy M. z 20 czerwca 2016 r. nr XV/171/2016 nie dezintegrują postanowień całego regulaminu, nie przychylił się do wniosku skargi, by stwierdzić nieważność całego Regulaminu.
Od powyższego wyroku Rada Gminy M., reprezentowana przez adwokata wniosła skargę kasacyjną. Zarzucając wyrok ten w części co do pkt I, zarzuciła mu:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zw. z § 21 oraz § 118 z.t.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że pominięcie w treści § 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, z uwagi na konstrukcję przepisu ogólnego, fragmentów art. 4 ust. 2 w zakresie przepisów odwołujących się do innych przepisów u.c.p.g., stanowi istotne naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności jednostki aktu prawa miejscowego, podczas gdy § 21 z.t.p., z uwagi na porządkujący i praktyczny charakter, pozwala na zamieszczanie w uchwałach przepisów ogólnych, w których określa się zakres spraw regulowanych uchwałą, a dokładne powtórzenie treści art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie było zasadne w zakresie, w którym przepis ten odwołuje się do treści innych przepisów ustawy, przy czym ewentualne naruszenie zasad techniki prawodawczej stanowi nieistotne naruszenie prawa i samodzielnie nie może uzasadniać unieważnienia danej uchwały;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. w zw. § 118 z.t.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że pominięcie w treści § 2 ust. 1 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały fragmentów art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. w zakresie części zdania odwołującej się do innych przepisów u.c.p.g., stanowi istotne naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności jednostki aktu prawa miejscowego, podczas gdy dokładne powtórzenie treści art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. nie było zasadne w zakresie, w którym przepis ten odwołuje się do treści innych przepisów ustawy, przy czym ewentualne naruszenie zasad techniki prawodawczej stanowi nieistotne naruszenie prawa i samodzielnie nie może uzasadniać unieważnienia danej uchwały;
3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. w zw. z § 135 z.t.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzony w § 2 ust. 6 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wymóg co do napraw pojazdów na terenie nieruchomością związanych z ich bieżącą eksploatacją stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, podczas gdy ustawa stwarza możliwość wprowadzenia do Regulaminu wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, a wymóg w zakresie napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdów wpisuje się w to upoważnienie;
4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z § 135 z.t.p. w zw. z art. 91 ust 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzenie w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały również innej niż minimalna pojemności pojemników w sposób istotny naruszyło art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. tak aby skutkowało to stwierdzeniem nieważności tych postanowień, podczas gdy określenie również innej niż minimalna pojemności pojemników miało charakter porządkujący i nie stanowiło istotnego naruszenia prawa rozumianego jako niedające się do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa;
5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 1 pkt 1-5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1-8 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych w zw. z § 135 z.t.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzony w § 7 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały obowiązek właścicieli nieruchomości, na których odbywają się imprezy plenerowe nie mógł zostać uregulowany w drodze aktu prawa miejscowego, gdyż kompleksową regulację w tym zakresie zawiera ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych, podczas gdy ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych określa obowiązki organizatora imprezy masowej, a nie właściciela nieruchomości, na której odbywa się impreza plenerowa, a art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. daje podstawę do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie również szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów na terenie nieruchomości;
6) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z § 135 z.t.p. w zw. z art. 91 ust 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że określenie wymogu co do udostępnienia pojemników na odpady do określonej godziny stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, podczas gdy taki wymóg wpisuje się w definicję sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., a więc znajduje upoważnienie ustawowe do uregulowania tej kwestii w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy;
7) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z § 135 z.t.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że określenie w § 14 ust. 1 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wymogu dla posiadaczy zwierząt co do ich skutecznego i stałego dozoru wykracza poza upoważnienie ustawowe, podczas gdy obowiązek sprawowania nad zwierzętami stałego i skutecznego dozoru jest uznawany w orzecznictwie jako zgodny z prawem, a tym samym nie wykracza on ponad delegację z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.;
8) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że użycie w § 14 ust. 1 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały sformułowania "przez właścicieli" stanowi istotne naruszenie prawa, które uprawniałoby do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w tej części, podczas gdy w kontekście sformułowania części wspólnej § 14 Regulaminu, w której wskazano, że "do obowiązków posiadaczy zwierząt domowych należy", oznacza, że obowiązek określony w ust. 1 pkt 6 odnosi się do posiadaczy zwierząt;
9) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z § 135 z.t.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że określenie w § 14 ust. 3 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały obowiązku prowadzania psa na uwięzi, a psa rasy uznanej za agresywną lub zachowującego się agresywnie w nałożonym kagańcu i tylko przez osobą pełnoletnią stanowi regulację nadmierną, mało precyzyjna oraz wykraczającą poza upoważnienie ustawowe, podczas gdy wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa w obroży na smyczy lub w kagańcu, natomiast psa rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu, nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a co więcej - służy osiągnięciu celu ustawowego jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach publicznych, gdyż w istocie zapis ten precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla danego gatunku;
10) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z § 135 z.t.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że określenie w § 14 ust. 3 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały obowiązku zwalniania przez właściciela nieruchomości psa ze smyczy jedynie na terenie nieruchomości ogrodzonej stanowi wyjście poza ustawowe ramy delegacji, podczas gdy ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy, ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom, a § 14 ust. 3 pkt 3 Regulaminu wpisuje się w wyżej określony cel przepisów i w żadnym wypadku nie wychodzi poza upoważnienie ustawowe;
11) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez lakoniczne sformułowanie uzasadnienia wyroku w zakresie, w którym Sąd I instancji uzasadniał stwierdzenie nieważności poszczególnych przepisów zaskarżonej uchwały, niezawierające wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a tym samym niepozwalające na kasacyjną kontrolę orzeczenia, podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a Sąd powinien dokładnie wyjaśnić podstawy swojego rozstrzygnięcia w sposób jasny, logiczny i w sposób pozwalający na dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia;
12) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi w części i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części co do załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1, § 2 ust. 1, pkt. 4, § 2 ust. 6 pkt 2 w zakresie sformułowania "związana z ich bieżącą eksploatacją", § 3 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 w zakresie w jakim wprowadza maksymalne wielkości pojemników na odpady, kontenerów i koszy ulicznych, § 7 ust. 2, § 8 ust. 2 w zakresie sformułowania "do godziny 6.00", § 14 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1 pkt 6 w zakresie sformułowania "przez właścicieli", § 14 ust. 3 pkt 2 i § 14 ust. 3 pkt 3, podczas gdy nie było podstaw do uwzględnienia skargi choćby w części i stwierdzenia nieważności ww. postanowień załącznika do zaskarżonej uchwały.
Wobec podniesionych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i oddalenie skargi również w pozostałym zakresie; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie od skarżącego Prokuratora Okręgowego w Warszawie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Z powyższego przepisu wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1812/18, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć o na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7318/21).
W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną sporządzono w oparciu o obie z ww. podstaw kasacyjnych.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa procesowego - tj. art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne sformułowanie uzasadnienia wyroku w zakresie, w którym Sąd I instancji uzasadniał stwierdzenie nieważności poszczególnych przepisów zaskarżonej uchwały, niezawierające wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a tym samym niepozwalające na kasacyjną kontrolę orzeczenia - stwierdzić należy, że jest on chybiony.
W art. 141 § 4 p.p.s.a. określono obligatoryjne elementu uzasadnienia wyroku. W świetle tej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia z dnia 25 października 2024 r. sygn. akt III OSK 1548/24).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew zarzutowi podniesionemu w skardze kasacyjnej, spełnia ww. wymogi. Na wstępie swoich rozważań Sąd I instancji, odwołując się m.in. do treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. wyjaśnił, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią te naruszenia prawa, które mogą być uznane za istotne (rażące). Następnie, dokonując analizy podniesionych zarzutów, przedstawił wywód prawny, który pozwala na pełną ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Uzasadnienie to jest rozbudowane w warstwie argumentacyjnej, wynikają z niego wszystkie istotne ustalenia oraz ocena prawna wyrażona przez Sąd I instancji.
Z tego też względu zaskarżony wyrok nie uchyla się spod kontroli instancyjnej. Podkreślić przy tym należy, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2024 r. sygn. akt III FSK 242/23).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybione są zarzuty podniesione w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej a wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj.: art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zw. z § 21 oraz § 118 z.t.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że pominięcie w treści § 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, z uwagi na konstrukcję przepisu ogólnego, fragmentów art. 4 ust. 2 w zakresie przepisów odwołujących się do innych przepisów u.c.p.g., stanowi istotne naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności jednostki aktu prawa miejscowego, oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. w zw. § 118 z.t.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że pominięcie w treści § 2 ust. 1 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały fragmentów art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. w zakresie części zdania
odwołującej się do innych przepisów u.c.p.g., stanowi istotne naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności jednostki aktu prawa miejscowego.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym powtórzenie (całości lub części) przepisu ustawy w akcie organu jednostki samorządu terytorialnego nie jest istotnym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g., i nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności aktu w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1537/24). Niemniej jednak w rozpoznawanej sprawie Rada Gminy dokonała modyfikacji przepisów ustawowych. W treści § 1 Regulaminu Rada Gminy określiła przedmiot przyjętej regulacji poprzez niepełne powtórzenie przepisów art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Nie zawarła bowiem w § 1 pkt 1 lit. a końcowej części przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., o treści "a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a", a w § 1 pkt 2 Regulaminu pominięto część końcową przepisu art. 4 ust 2 pkt 2 u.c.p.g. o treści: "przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników". Nadto § 2 ust. 1 pkt 4 Regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do pozbywania się odpadów komunalnych w sposób i z częstotliwością określoną w Regulaminie, modyfikując tym samym treść normy art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały - poprzez usunięcie zapisu "i przepisach wydanych na podstawie art. 4a".
W tych okolicznościach Sąd I instancji prawidłowo zidentyfikował naruszenia Zasad techniki prawodawczej, godzące w konstytucyjną zasadę przyzwoitej legislacji, co przemawiało za uznaniem wskazanych unormowań Regulaminu dotkniętych tą wadą za istotnie naruszające prawo i wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Nakazy i obowiązki zawarte w Regulaminie utrzymania porządku i czystości w gminie nie mogą ingerować w normy prawne wyższego rzędu i je modyfikować. Konstruowanie określonych obowiązków i nakazów odmiennie niż przewidział to ustawodawca niewątpliwie stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia19 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 4325/21).
WSA zasadnie też stwierdził nieważność § 2 ust. 6 pkt 2 Regulaminu w zakresie sformułowania "związana z ich bieżącą eksploatacją". Jak słusznie zauważył Sąd I instancji na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.c) u.p.c.g. organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności, a nie do formułowania i wprowadzania na jego podstawie generalnych zakazów i ograniczeń. Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 144 Kodeksu cywilnego nakazuje, aby właściciel nieruchomości, przy wykonywaniu swego prawa, powstrzymywał się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Podkreślić należy, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i nieograniczonym, a immisje co do zasady są dozwolone. Nie mogą one jedynie przekraczać "przeciętnej miary" (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 4325/21). Zgodzić się zatem trzeba z Sądem I instancji, że zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że ustawodawca znając treść art. 144 k.c., świadomie dał organowi stanowiącemu gminy prawo i obowiązek określenia szczegółowych zasad, takich jak choćby wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c), pkt. 6 i pkt 7 u.c.p.g. Organ uchwałodawczy gminy nie miał jednak ustawowego umocowania do wprowadzenia generalnego zawężenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatem jedynie do napraw wynikających z bieżącej eksploatacji. Jest to pojęcie nieostre i przekracza delegację ustawową, wymykając się jednocześnie weryfikacji, prowadzącej do ustalenia czy mamy jeszcze do czynienia z naprawą wynikającą z bieżącej eksploatacji pojazdu, czy też już nie. Taka regulacja wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w u.c.p.g., a posłużenie się w uchwale niedookreślonymi zwrotami w rodzaju "bieżącej eksploatacji" przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Przepisy uchwały dopuszczające naprawy i regulacje związane z bieżącą eksploatacją pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, jeśli nie powodują uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości oraz środowiska naruszają prawo, gdyż dopuszczają w akcie prawa miejscowego bardziej rygorystyczne zasady korzystania z nieruchomości niż wynika to z ustawy (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2024 r. sygn. akt III OSK 1949/24). Wobec powyższego bezpodstawny jest zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. w zw. z § 135 z.t.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzony w § 2 ust. 6 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wymóg co do napraw pojazdów na terenie nieruchomością związanych z ich bieżącą eksploatacją stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego.
Chybiony jest także zarzut jakoby Sąd I instancji naruszył art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z § 135 z.t.p. w zw. z art. 91 ust 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzenie w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały również innej niż minimalna pojemności pojemników w sposób istotny naruszyło art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. tak aby skutkowało to stwierdzeniem nieważności tych postanowień.
W art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.c.g. wskazano, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
Tym samym skoro delegacja ustawowa pozwala jedynie na określenie minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, to treść § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 Regulaminu w zakresie w jakim wprowadzono maksymalne wielkości pojemników na odpady, kontenerów przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości i koszy ulicznych rozstawianych według potrzeb, naruszała zakres delegacji ustawowej. Także w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, zgodnie z którym regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach ma określać minimalne wielkość takich pojemników (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4479/212; wyrok NSA z 7 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1610/18, LEX nr 3075093; wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1481/17, LEX nr 2650631, wyrok NSA z dnia 9 lutego 2022 r. III OSK 4644/21).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu wskazującego na naruszenie przez WSA art. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 1 pkt 1-5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1-8 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych w zw. z § 135 z.t.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzony w § 7 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały obowiązek właścicieli nieruchomości, na których odbywają się imprezy plenerowe nie mógł zostać uregulowany w drodze aktu prawa miejscowego, gdyż kompleksową regulację w tym zakresie zawiera ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych.
Stosownie do art. 1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (w jej brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały) ustawa określa:
1) zasady postępowania konieczne do zapewnienia bezpieczeństwa imprez masowych;
2) warunki bezpieczeństwa imprez masowych;
3) zasady i tryb wydawania zezwoleń na przeprowadzanie imprez masowych;
4) zasady gromadzenia i przetwarzania informacji dotyczących bezpieczeństwa imprez masowych;
5) zasady odpowiedzialności organizatorów za szkody wyrządzone w związku ze zorganizowaniem imprez masowych.
Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 tej ustawy organizator zapewnia:
1) spełnienie wymogów określonych, w szczególności, w przepisach prawa budowlanego, w przepisach sanitarnych i przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej;
2) udział służb porządkowych, służb informacyjnych oraz kierującego tymi służbami kierownika do spraw bezpieczeństwa;
3) pomoc medyczną;
4) zaplecze higieniczno-sanitarne;
5) wyznaczenie dróg ewakuacyjnych oraz dróg umożliwiających dojazd pojazdom służb ratowniczych i Policji;
6) warunki do zorganizowania łączności pomiędzy podmiotami biorącymi udział w zabezpieczeniu imprezy masowej;
7) sprzęt ratowniczy i gaśniczy oraz środki gaśnicze niezbędne do zabezpieczenia imprezy masowej w zakresie działań ratowniczo-gaśniczych;
8) wydzielone pomieszczenia dla służb kierujących zabezpieczeniem imprezy masowej.
Pojęcie imprezy masowej zostało zdefiniowane w art. 3 omawianej ustawy.
Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie mowa jest o:
1) imprezie masowej - należy przez to rozumieć imprezę masową artystyczno-rozrywkową, masową imprezę sportową, w tym mecz piłki nożnej, o których mowa w pkt 2-4, z wyjątkiem imprez:
a) organizowanych w teatrach, operach, operetkach, filharmoniach, kinach, muzeach, bibliotekach, domach kultury i galeriach sztuki lub w innych podobnych obiektach,
b) organizowanych w szkołach i placówkach oświatowych przez zarządzających tymi szkołami i placówkami,
c) organizowanych w ramach współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży,
d) sportowych organizowanych dla sportowców niepełnosprawnych,
e) sportu powszechnego o charakterze rekreacji ruchowej, ogólnodostępnym i nieodpłatnym, organizowanych na terenie otwartym,
f) zamkniętych organizowanych przez pracodawców dla ich pracowników
- jeżeli rodzaj imprezy odpowiada przeznaczeniu obiektu lub terenu, gdzie ma się ona odbyć;
2) imprezie masowej artystyczno-rozrywkowej - należy przez to rozumieć imprezę o charakterze artystycznym, rozrywkowym lub zorganizowane publiczne oglądanie przekazu telewizyjnego na ekranach lub urządzeniach umożliwiających uzyskanie obrazu o przekątnej przekraczającej 3 m, która ma się odbyć:
a) na stadionie, w innym obiekcie niebędącym budynkiem lub na terenie umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej, na których liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 1000,
b) w hali sportowej lub w innym budynku umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej, w których liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 500;
3) masowej imprezie sportowej - należy przez to rozumieć imprezę masową mającą na celu współzawodnictwo sportowe lub popularyzowanie kultury fizycznej, organizowaną na:
a) stadionie lub w innym obiekcie niebędącym budynkiem, na którym liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 1000, a w przypadku hali sportowej lub innego budynku umożliwiającego przeprowadzenie imprezy masowej - nie mniej niż 300,
b) terenie umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej, na którym liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób wynosi nie mniej niż 1000;
4) meczu piłki nożnej - należy przez to rozumieć masową imprezę sportową mającą na celu współzawodnictwo w dyscyplinie piłki nożnej, organizowaną na stadionie lub w innym obiekcie sportowym, na którym liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 1000;
5) imprezie masowej podwyższonego ryzyka - należy przez to rozumieć imprezę masową, w czasie której, zgodnie z informacją o przewidywanych zagrożeniach lub dotychczasowymi doświadczeniami dotyczącymi zachowania osób uczestniczących, istnieje obawa wystąpienia aktów przemocy lub agresji;
W doktrynie wskazuje się, że "zgodnie z definicją ustawową do imprez masowych zalicza się imprezy sportowe (m.in. mecze piłkarskie, imprezy motorowe, biegowe), koncerty oraz festiwale, targi, konferencje, wydarzenia artystyczne i religijne, które odgrywają ważną rolę w funkcjonowaniu społeczeństwa. Stały się one jednym z elementów życia społecznego, kulturalnego oraz politycznego. Ich zróżnicowany charakter wywołuje wiele emocji i przeżyć, czyniąc dane "widowisko" czymś szczególnym" (A. Popławski, Bezpieczeństwo imprez masowych-wybrane zagadnienia, Coolloqum, Kwartalnik AMW w Gdyni, z. 3 rok 2016 s, 134), a definicja imprezy masowej nie ma charakteru zamkniętego, ustawodawca albowiem określa jedynie w art. 3 pkt 1 lit. a-g, jakie rodzaje imprez nie mają charakteru masowego (por. C. Kąkol (w:) Bezpieczeństwo imprez masowych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2020, art. 3), oznacza to zatem, że za imprezę masową należy uznać każde zdarzenie o charakterze kulturalnym, rozrywkowym lub sportowym, jeżeli może w niej uczestniczyć duża liczba osób (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 2851/21).
W § 7 ust. 2 Regulaminu określono, że właściciel nieruchomości na której organizowana jest impreza plenerowa (np. festyn, koncert, cyrk, wesołe miasteczko) zobowiązani są do wyposażenia miejsca, na którym ona się odbywa w jeden pojemnik o pojemności nie mniejszej niż 120 l na 60 osób uczestniczących w imprezie, jeżeli czas jej trwania nie przekracza 4 godzin; jeśli jest on dłuższy – liczbę tę należy zwiększyć o 50 % w stosunku do podanych wyżej, na każde następne 4 godziny trwania imprezy.
Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że wskazane przykładowo w § 7 ust. 2 Regulaminu imprezy plenerowe należy uznać za typowe imprezy masowe. Skoro zatem obowiązki w zakresie organizacji imprez masowych uregulowane zostały w sposób kompleksowy w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych to nie można regulować tych zagadnień w drodze aktu prawa miejscowego i to w sposób odmienny od regulacji ustawowej. W ustawie o bezpieczeństwie imprezach masowych nie uregulowano wprawdzie kwestii wyposażenia miejsca imprezy w pojemniki na odpady niemniej jednak w art. 6 tej ustawy wyraźnie określono, że to na organizatorze (a nie na właścicielu nieruchomości) spoczywa obowiązek m.in. spełnienia wymogów określonych w przepisach sanitarnych czy też zapewnienie zaplecza higieniczno-sanitarnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji słusznie też stwierdził nieważność § 8 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "do godz. 6:00". Delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. dotyczy samego rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, a nie obowiązku ich wystawiania (por. wyrok NSA z dnia z dnia 17 września 2024 r. sygn. akt III OSK 270/23). Z treści tego upoważnienia nie wynika, aby prawodawca lokalny mógł ingerować w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości w ten sposób, aby tworzyć taki obowiązek w postaci wystawiania pojemników i worków do określonej godziny. Jak trafnie spostrzegł Sąd I instancji kwestia ta winna być uregulowana w zawieranych umowach o świadczenie usług odbioru odpadów komunalnych, a nie w Regulaminie stanowiącym akt prawa miejscowego. W konsekwencji jako chybiony należy ocenić zarzut wskazujący na naruszenie przez WSA art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z § 135 z.t.p. w zw. z art. 91 ust 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię.
Bezpodstawne są także zarzuty podniesione w pkt 7-10 skargi kasacyjnej.
Art. 4 ust. 2 pkt 6 upoważnia lokalnego prawodawcę do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w celu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis prawa miejscowego winien zatem w sposób precyzyjny określać te obowiązki, tak aby adresaci zawartej w nim normy prawnej mogli jednoznacznie ustalić treść konkretnego, nałożonego na nich obowiązku.
W art. 14 ust. 1 pkt 1 Regulaminu wskazano, że do obowiązków posiadaczy zwierząt domowych należy stały i skuteczny dozór. Sąd I instancji słusznie zatem podzielił argumentację Prokuratora, że przepis ten nie wskazuje na konkretny obowiązek, który byłby możliwy do wyegzekwowania. Skuteczny dozór wiąże się bowiem z określonymi skutkami, które jednak nie zostały w regulaminie wskazane. Ze względu na szeroką i niedookreśloną treść zakres tej regulacji wykracza poza upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g.
W tej sytuacji nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z § 135 z.t.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię.
Brak też podstaw do stwierdzenia, że WSA uchybił art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że użycie w § 14 ust. 1 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały sformułowania "przez właścicieli" stanowi istotne naruszenie prawa, które uprawniałoby do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w tej części, podczas gdy w kontekście sformułowania części wspólnej § 14 Regulaminu, w której
wskazano, że "do obowiązków posiadaczy zwierząt domowych należy", oznacza, że obowiązek określony w ust. 1 pkt 6 odnosi się do posiadaczy zwierząt.
W § 14 Regulaminu wskazano, że do obowiązków posiadaczy zwierząt domowych należy:
1) stały i skuteczny dozór;
2) zachowanie środków ostrożności zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi oraz innych zwierząt; dołożenie starań by zwierzęta były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia, nie zakłócały spokoju domowego i nie zanieczyszczały miejsc publicznych;
3) utrzymywanie zwierząt na terenie własnej nieruchomości;
4) zapobieganie zanieczyszczaniu przez zwierzęta domowe terenów placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, terenów stref rekreacji oraz terenów objętych zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy;
5) zwalnianie zwierząt domowych z uwięzi wyłącznie na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych, w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem;
6) natychmiastowe usuwanie przez właścicieli, zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w miejscach publicznych; nieczystości te, winny być zebrane przez właściciela i umieszczane w specjalnych pojemnikach ustawionych na terenie gminy.
Jak zatem słusznie zauważył Prokurator, które to stanowisko podzielił Sąd I instancji, ww. przepis (§ 14) odnosi się do "posiadaczy" zwierząt, podczas gdy obowiązek określony w § 14 ust. 1 pkt 6 Regulaminu został nałożony na "właścicieli zwierząt". Przy czym posiadacz zwierzęcia nie musi być jego właścicielem. Stąd też, zgodnie z kwestionowanym przepisem, kiedy na spacerze z psem będzie jego posiadacz, to nie on, a właściciel zwierzęcia będzie zobowiązany do usunięcia pozostawionych przez zwierzę zanieczyszczeń. Powyższy przepis nie wypełnia zatem delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g., w zakresie ochrony przed zanieczyszczeniem przez zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób też zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z § 135 z.t.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że określenie w § 14 ust. 3 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały obowiązku prowadzania psa na uwięzi, a psa rasy uznanej za agresywną lub zachowującego się agresywnie w nałożonym kagańcu i tylko przez osobą pełnoletnią stanowi regulację nadmierną, mało precyzyjną oraz wykraczającą poza upoważnienie ustawowe.
Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12). Nie ulega również wątpliwości, iż wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Podkreślić należy, że postanowienia regulaminu czystości i porządku nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5710/21 oraz wyrok NSA z dnia 19 października 2024 r. sygn. kat III OSK 4429/21). Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że Rada Gminy wyszła poza ramy delegacji ustawowej wprowadzając w § ust. 3 pkt 2 obowiązek wyprowadzenia psów ras uznawanych za agresywne lub zachowujących się agresywnie wyłącznie na smyczy i w kagańcu tylko przez osoby pełnoletnie, a psów innych ras na smyczy. Przepis ten nie uwzględnia bowiem indywidualnych cech osoby wyprowadzającej psa, przyjął kryterium wieku, co nie stanowi uprawnionego i proporcjonalnego wyznacznika. Z art. 10a ust. 3 u.o.z. wprost wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Nadto, brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych, ze względu na cechy osobnicze psów (np. wiek, stan zdrowia) prowadzi do przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Dodatkowo zauważyć należy, że przepisy zaskarżonego Regulaminu nie pozwalają na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego w § 14 ust. 3 pkt 2 Regulaminu generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy. Tymczasem zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i piśmiennictwie dotyczącym tego przedmiotu podkreśla się, że redakcja przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g., aby była prawidłowa powinna przewidywać wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych. (por wyrok NSA z dnia 25 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6723/21). Podkreślić przy tym należy, że Sąd I instancji nie stwierdził w sposób bezwarunkowy, że w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może zostać wprowadzony obowiązek wyprowadzania psa na smyczy i w kagańcu. Uznał jedynie, że wprowadzone w zaskarżonym regulaminie środki ostrożności przy wyprowadzaniu psów, o których mowa w § 14 ust. 3 pkt 2 Regulaminu zostały zbyt ogólnikowo sformułowane, mało precyzyjne oraz nadmierne i w konsekwencji stanowią naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Chybiony jest także zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd I Instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z § 135 z.t.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że określenie w § 14 ust. 3 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały obowiązku zwalniania przez właściciela nieruchomości psa ze smyczy jedynie na terenie nieruchomości ogrodzonej stanowi wyjście poza ustawowe ramy delegacji.
W § 14 ust. 3 pkt 3 Regulaminu wskazano, że zwolnienie przez właściciela nieruchomości psa ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp dla osób trzecich. Z kolei z art. 10a ust. 3 u.o.z. wynika, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Natomiast w art. 10a ust. 4 powołanej ustawy zaznaczono, że zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Sąd I Instancji zasadnie stwierdził, że kwestionowany przepis Regulaminu nakłada na właścicieli psów dodatkowy wobec art. 10a ust. 4 u.o.z. warunek polegający na tym, że posesja powinna być ogrodzona w sposób wykluczający dostęp osób trzecich. Ponadto kwestionowany przepis Regulaminu stanowi ograniczenie względem przywołanych przepisów u.o.z., nakazując utrzymywania psa na smyczy nawet w sytuacji, gdy znajduje się on na nieruchomości należącej do jego właściciela (posiadacza).
Podkreślić należy, że upoważnienie, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. obejmuje kompetencję do określenia zasad dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przy czym, co istotne, przywołany powyżej przepis ustawy winien być intepretowany w kontekście art. 3 ust. 2 pkt 13 u.p.c.g., z którego wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. A zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenach prywatnych nieruchomości wykracza poza delegację ustawową i w sposób nieuprawniony wkracza w prawo własności (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 511/21).
Wobec powyższego jako niezasadny należy ocenić także zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi w części i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części co do załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1, § 2 ust. 1, pkt. 4, § 2 ust. 6 pkt 2 w zakresie sformułowania "związana z ich bieżącą eksploatacją", § 3 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 w zakresie w jakim wprowadza maksymalne wielkości pojemników na odpady, kontenerów i koszy ulicznych, § 7 ust. 2, § 8 ust. 2 w zakresie sformułowania "do godziny 6.00", § 14 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1 pkt 6 w zakresie sformułowania "przez właścicieli", § 14 ust. 3 pkt 2 i § 14 ust. 3 pkt 3.
Określonym w art. 147 § 1 p.p.s.a. jak i w 91 ust. 1 u.s.g. skutkiem sprzeczności uchwały z prawem jest stwierdzenie jej nieważności. Przepisy te nie mogły być zatem błędnie zastosowane przez Sąd I instancji, w sytuacji zasadnego uznania, że wskazana część przepisów zaskarżonej uchwały została wydana z istotnym naruszeniem prawa a przepisy szczególne nie wyłączały możliwości stwierdzenia ich nieważności.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił