III OSK 554/24

III OSK 554/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Ke 93/23 - Wyrok WSA w Kielcach z 2023-10-18
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Ke 93/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w D. na bezczynność Starosty Kieleckiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2. zasądza od Starosty Kieleckiego na rzecz Stowarzyszenia [...] w D. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Ke 93/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w D. (skarżący, Stowarzyszenie) na bezczynność Starosty Kieleckiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Wnioskiem z 13 lipca 2023 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Starosty Kieleckiego, za pośrednictwem poczty elektronicznej, o udostępnienie informacji, cyt.: "W związku z postępowaniem prowadzonym pod sygnaturą B-IV.6740.1.41.1.2023.AG wnosimy o: - podanie listy wszystkich dokumentów, które zostały załączone do sprawy;
- podanie, czy w dokumentacji występuje ocena obszaru, na który oddziałuje inwestycja, w tym ocena oddziaływania na środowisko Natura 2000 (jeśli tak, prosimy o przesłanie powyższych informacji);
- podanie, czy zostały przeprowadzone badania lub ocena kumulacji pola magnetycznego oraz czy dokumentacja zawiera takie wyliczenia (jeśli tak, prosimy o przesłanie powyższych informacji);
- podanie jaka będzie ilość anten, na jakiej wysokości będą rozlokowane oraz szerokość wiązki w pionie i poziomie;
- podanie jaka będzie moc promieniowania poszczególnych anten oraz jaka będzie emisja pola elektromagnetycznego w tym częstotliwość pracy;
- podanie, czy został określony azymut wiązki głównej (jeśli tak, prosimy o przesłanie informacji);
- podanie, czy anteny (nadajnik) mają możliwość zmiany częstotliwości pracy, mocy oraz położenia (tilt) zdalnie;
- podanie, czy Starosta Powiatu Kieleckiego powołał biegłego celem oceny, czy przedmiotowa inwestycja nie będzie potencjalnie lub znacząco wpływać na środowisko".
Pismem z 24 lipca 2023 r. Starosta poinformował wnioskodawcę, że w powyższej sprawie nie zostały wytworzone żadne dokumenty, które mogą stanowić informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, z wyjątkiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania znak: B-IV.6740.1.41.2023.AG. Wskazał, że postępowanie administracyjne w tej sprawie prowadzone jest na wniosek przedsiębiorcy niebędącego osobą publiczną, a żądane informacje dotyczą dokumentów załączonych przez inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę. Do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia prowadzonego postępowania i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego przedłożone przez inwestora dokumenty oraz dokumentacja projektowa są jego własnością, a dostęp do informacji w nich zawartych podlega ograniczeniu ze względu na prywatność inwestora oraz tajemnicę wynikającą m.in. z praw autorskich autora projektu.
Ponadto organ wyjaśnił, że żadne przepisy prawa nie nakładają obowiązku powoływania biegłego do oceny oddziaływania na środowisko, a stacje bazowe telefonii komórkowej, jako instalacje radiokomunikacyjne, zostały wykreślone z katalogu przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. Stowarzyszenie zostało poinformowane, że zgodnie z art. 34a ustawy Prawo budowlane organ zamieszcza w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie obsługującego go urzędu informację o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącego realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej oraz informuje o tym postępowaniu w sposób zwyczajowo przyjęty na obszarze właściwości tego organu. Informacja w tej sprawie została udostępniona w BIP Starostwa Powiatowego w Kielcach 4 lipca 2023 r. oraz przesłana do Urzędu Gminy Masłów w celu publikacji. Podano również, że informacje dotyczące wszystkich postępowań administracyjnych związanych z budową obiektów budowlanych na terenie powiatu kieleckiego są udostępniane publicznie i bezpłatnie na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego za pomocą wyszukiwarki http://wyszukiwarka.gunb.gov.pl/.
Pismem z 25 lipca 2023 r. Stowarzyszenie poinformowało organ, że cyt.: "Z ostrożności procesowej w uzupełnieniu wniosku z 13 lipca 2023 r. informujemy, iż w naszym zainteresowaniu nie są akta czy dokumenty z toczącego się postępowania administracyjnego natomiast domagamy się udostępnienia zawartych w nich informacji".
Pismem z 7 sierpnia 2023 r. organ poinformował Stowarzyszenie, że:
- do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył wymagane przepisami art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dokumenty, tj.: projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w postaci papierowej - w 3 egzemplarzach wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
- przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko;
- projektowana inwestycja nie jest położona na obszarze Natura 2000 i nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na ten obszar.
Ponadto organ podtrzymał wyjaśnienia zawarte w piśmie z 24 lipca 2023 r., wskazując, że pozostałe żądane informacje nie mogą zostać udostępnione, gdyż stanowią integralną część projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, objętego tajemnicą inwestora. Szczegółowe informacje i rozwiązania architektoniczno-budowlane zawarte w projekcie sporządzonym na zlecenie przedsiębiorcy nie będącego osobą publiczną, nie stanowią informacji publicznej do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia prowadzonego postępowania i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno- budowlanego. Toczące się postępowanie administracyjne w tej sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją.
Ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wystąpiło Stowarzyszenie, zarzucając Staroście bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku z 13 lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej i wniosło o stwierdzenie, że doszło do bezczynności oraz zobowiązanie organu do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji w zakresie pytań:
- czy zostały przeprowadzone badania lub ocena kumulacji pola magnetycznego oraz czy dokumentacja zawiera takie wyliczenia (jeśli tak, o przesłanie informacji);
- podanie jaka będzie ilość anten, na jakiej wysokości będą rozlokowane oraz szerokość wiązki w pionie i poziomie;
- podanie jaka będzie moc promieniowania poszczególnych anten oraz jaka będzie emisja pola elektromagnetycznego w tym częstotliwość pracy;
- podanie, czy został określony azymut wiązki głównej (jeśli tak, o przesłanie informacji);
- podanie, czy anteny (nadajnik) mają możliwość zmiany częstotliwości pracy, mocy oraz położenia (tilt) zdalnie,
lub do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Kielcach wskazał, że Starosta Kielecki, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Organ nie miał wątpliwości co do trybu rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z 13 lipca 2023 r. Dlatego też pismem z 24 lipca 2023 r., w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a następnie po uzupełnieniu wniosku przez Stowarzyszenie 25 lipca 2023 r., pismem z 7 sierpnia 2023 r. - udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, udostępniając informację publiczną w posiadanym zakresie. Ponadto organ pismem z 24 lipca 2023 r., poinformował Stowarzyszenie, że w sprawie, której dotyczy wniosek o udzielenie informacji publicznej, nie zostały wytworzone żadne dokumenty, które mogą stanowić informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p., z wyjątkiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 4 lipca 2023 r., którego kopię udostępnił skarżącemu.
Zdaniem Sądu I instancji organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne, o którym mowa w ww. zawiadomieniu, prowadzone jest na wniosek przedsiębiorcy, który nie jest osobą publiczną, a przedłożone przez inwestora dokumenty oraz dokumentacja projektowa są jego własnością. Starosta wskazał również, że nie ma obowiązku powoływania biegłego do oceny oddziaływania na środowisko. Uzupełniając udzieloną odpowiedź (pismo z 7 sierpnia 2023 r.), organ poinformował Stowarzyszenie o załączonych przez inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentach, tj. projekcie zagospodarowania terenu oraz projekcie architektoniczno-budowlanym wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami oraz oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodał, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie jest położona na obszarze Natura 2000 i nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na ten obszar. Nadto wyjaśnił wnioskodawcy, że pozostałe żądane informacje nie mogą zostać udostępnione, gdyż stanowią integralną część projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego objętego tajemnicą inwestora.
W ocenie Sądu szczegółowe informacje i rozwiązania architektoniczno-budowlane zawarte w projekcie sporządzonym na zlecenie przedsiębiorcy nie będącego osobą publiczną, nie stanowią informacji publicznej do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia prowadzonego postępowania administracyjnego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd zaliczający projekt budowlany do informacji publicznej oraz że stanowisko to opiera się na trafnym ustaleniu, że projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, będąc przedmiotem sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jego treść kształtuje zatem treść dokumentu urzędowego, jakim jest decyzja administracyjna, stanowiąc integralną część tej decyzji administracyjnej. Skoro zaś decyzje administracyjne w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę wydane przez organ w ramach wykonywanych przez niego zadań władzy publicznej jako akty administracyjne stanowią informację publiczną, to za taką - w myśl przywołanych regulacji - należy również uznać treść dokumentów, które jakkolwiek nie zostały przez organ wytworzone, to jednak służyły czy też umożliwiły realizację przewidzianych prawem zadań z zakresu administracji architektoniczno-budowalnej.
Zdaniem Sądu I instancji z powyższego stanowiska sądów administracyjnych wynika, że dopiero w sytuacji wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, dokumentacja projektowa załączona przez inwestora do wniosku o wydanie tej decyzji stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p., a taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie.
Sąd podniósł, że z informacji organu wynika, że toczące się postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...] , gm. M. nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Tym samym do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w tym przedmiocie, dokumenty załączone przez inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę oraz dokumentacja projektowa stanowią jego własność, a dostęp do informacji w nich zawartych podlega ograniczeniu ze względu na prywatność i tajemnicę inwestora, wynikającą m.in. z praw autorskich autora projektu.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Stowarzyszenie i w skardze kasacyjnej zarzuciło mu:
na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) - dalej jako "u.d.i.p.", poprzez jego niezastosowanie i uzależnienie udostępnienia informacji od wytworzenia dokumentu, który stanowiłby informację publiczną, podczas gdy z ww. przepisu wynika jedynie, iż udostępnieniu podlega każda informacja o sprawach publicznych, znajdująca się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, a nie jedynie zmaterializowana w formie dokumentu,
art. 61 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i ograniczenie wnioskującemu prawa do informacji o inwestycji pożytku publicznego z zakresu łączności, która ma powstać w otoczeniu strefy Natura 2000 oraz strefy chronionego krajobrazu, tj. Góry Radostowa, pomimo braku podstaw do takiego ograniczenia,
art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ograniczenie Skarżącemu prawa do informacji z powodu nienormatywnej przesłanki jaką jest brak dokumentu stanowiącego informację publiczną, podczas gdy ograniczenie prawa konstytucyjnego może nastąpić jedynie w ustawie.
na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść orzeczenia, tj.:
a) art. 141 § 4a p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz 7 k.p.a., poprzez niewłaściwą kontrolę działania Starosty Kieleckiego polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż organ nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji, albowiem nie wytworzył w tym zakresie żadnego dokumentu, a te, które znajdują się w aktach, są własnością podmiotu prywatnego, podczas gdy przepisy u.d.i.p. zobowiązują do przedłożenia informacji, która znajduje się w posiadaniu organu i jest informacją o sprawach publicznych.
W oparciu o przytoczone zarzuty skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie lub uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto Stowarzyszenie zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 141 § 4a p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę działania Starosty Kieleckiego polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że organ nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji, albowiem nie wytworzył w tym zakresie żadnego dokumentu. W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu należy podkreślić, że przepis art. 141 p.p.s.a. powołany został przez stronę skarżącą kasacyjnie w sposób nieprecyzyjny, bowiem nie dostrzegła ona, że przepis ten składa się z kilku mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. z pięciu paragrafów i nie zawiera jednostki redakcyjnej wskazanej przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie, brak jest w nim bowiem paragrafu 4a. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Z powyższych przyczyn podniesiony zarzut nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku.
Zasadne okazały się natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przechodząc do łącznego rozpoznania podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4 lit. a).
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, że akta spraw są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne odnoszące się zarówno do jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Należy przy tym uwzględnić, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich.
Jednocześnie w piśmiennictwie podkreśla się, że "uznanie, że akta sądowe jako zbiór pewnych dokumentów i informacji nie stanowią informacji publicznej w całości, nie ogranicza prawa do informacji. Wnioskodawcy bowiem nie interesują wszystkie informacje zawarte w aktach sądowych, tylko ich część, którą może wskazać i określić we wniosku, co pozwoli zobowiązanemu podmiotowi udzielić tej informacji lub wydać decyzję o odmowie" (por. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Irena Kamińska i Mirosława Rozbicka-Ostrowska, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 42). Stanowisko to można odnieść generalnie do akt innych postępowań, nie tylko sądowych (por. wyrok NSA z 5 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 386/23, dostępny w CBOSA).
Pogląd, że akta sprawy nie stanowią informacji publicznej, nie oznacza, jak to powyżej wskazano, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy to również będących przedmiotem sprawy informacji zawartych w aktach postępowania administracyjnego. Innymi słowy informacje zawarte w aktach postępowania administracyjnego mogą być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli stanowią one informacje o sprawach publicznych. Możliwość dostępu do danych z akt administracyjnych zawierających informację o sprawach publicznych nie może zostać – co do zasady – ograniczona do decyzji rozstrzygającej sprawę, jak błędnie przyjął Sąd I instancji. Dokumentacja projektowa dołączona do wniosku inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego może zawierać informację o sprawach publicznych. Zatem informacje zawarte w takiej dokumentacji objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej złożonym na etapie toczącego się postępowania administracyjnego, jeszcze przed jego zakończeniem, nie mogą zostać uznane za informacje nie stanowiące informacji publicznej tylko z tego powodu, że sprawa nie została zakończona decyzją administracyjną, jak błędnie przyjął Sąd I instancji. Trafne jest również stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że na ocenę charakteru prawnego żądanej informacji może mieć wpływ to, że projektowana inwestycja w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, która to okoliczność w ogóle nie była przedmiotem analizy Sądu I instancji. Nietrafne zatem było ograniczenie się przez WSA w Kielcach w swoich rozważaniach do stwierdzenia, że inwestor nie jest "osobą publiczną" (str. 8 uzasadnienia) i jednoczesne pominięcie charakteru prawnego objętej wnioskiem dostępowym inwestycji. W świetle powyższego uznać należało podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 art. 4 ust. 3u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP za zasadne.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie rozważyć, stanowiącą podstawę odmowy udostępnienia żądanych danych, kwestię charakteru prawnego objętych żądaniem informacji, odnosząc się zarówno do argumentów organu, jak i twierdzeń strony skarżącej, a także do zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Nadto Sąd ten winien rozważyć argumenty organu o konieczności ochrony tajemnicy ustawowo chronionej, zwracając uwagę na formę załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w przypadku konieczności ochrony takiej tajemnicy.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 oraz art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 cytowanej ustawy.