III OSK 554/23

III OSK 554/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III SA/Gl 675/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-11-02
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1082
art. 89 ust. 9, art. 88 ust. 1, art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 675/22 w sprawie ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie zmiany nazwy szkoły 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 675/22, po rozpoznaniu skargi Miasta [...], uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 czerwca 2022 r. nr NPII.4131.1.623.2022, którym stwierdzono nieważność całości uchwały nr VII.99.2022 Rady Miasta [...] z dnia 26 maja 2022 r. w sprawie zmiany nazwy [...] Liceum Ogólnokształcącego wchodzącego w skład Zespołu Szkół [...], oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Wojewoda Śląski błędnie przyjął, iż doszło do istotnego naruszenie prawa polegającego na braku zastosowania procedury wynikającej z art. 89 ust. 9 w związku z ust. 1 oraz art. 88 ust. 1 z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.) zwanej dalej Prawo oświatowe, poprzez niepoprzedzenie zmiany nazwy ww. szkoły uchwałą w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły, a następnie uchwałą o przekształceniu szkoły.
Zaakcentowano, że kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy doszło w istocie do przekształcenia [...] Liceum Ogólnokształcącym wchodzącego w skład Zespołu Szkół [...]. Nie jest bowiem przedmiotem sporu fakt, że w [...] Liceum Ogólnokształcącym w Zespole Szkół [...] funkcjonują zarówno 3 oddziały ogólnodostępne, jak i 3 oddziały mistrzostwa sportowego (stan na dzień 31 maja 2022 r.). Okoliczność ta wykazana została przez Wojewodę Śląskiego w oparciu o informacje zawarte w Systemie Informacji Oświatowej oraz w arkuszu organizacji ww. Liceum. Według stanu na 9 czerwca 2022 r. były wykazywane klasy mistrzostwa sportowego i realizowane były godziny zajęć sportowych przewidziane dla oddziałów mistrzostwa sportowego w ilości 16 godzin, mimo iż nazwa szkoły nie zawierała wskazania klas mistrzostwa sportowego. Dodatkowo – co podkreśla Miasto [...] - na mocy uchwały nie została ograniczona oferta programowa placówki, jej struktura, funkcje, czy adres. Nie doszło do żadnych zmian w zakresie funkcjonowania [...] Liceum Ogólnokształcącego. W związku z powyższym brak było, zdaniem Sądu, konieczności uprzedniego podejmowania uchwały o zamiarze przekształcenia szkoły, bo faktycznie nie miało miejsca jej przekształcenie.
Nadto zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 października 2012 r. w sprawie warunków tworzenia, organizacji oraz działania oddziałów sportowych, szkół sportowych oraz szkół mistrzostwa sportowego (Dz.U. z 2012 poz.1129) zwanego dalej rozporządzeniem, szkołami sportowymi i szkołami mistrzostwa sportowego mogą być szkoły podstawowe, gimnazja i szkoły ponadgimnazjalne dla młodzieży. Natomiast według § 2 ust. 3 rozporządzenia szkoła, w której jest prowadzone szkolenie sportowe w jednym lub kilku sportach, w co najmniej jednym oddziale sportowym, w co najmniej trzech kolejnych klasach szkoły danego typu, jest szkołą mistrzostwa sportowego. Liczba uczniów w oddziale sportowym szkoły mistrzostwa sportowego jest uzależniona od możliwości zebrania uczniów o zbliżonym poziomie sportowym. Skoro zatem w [...] Liceum Ogólnokształcącym prowadzone było szkolenie sportowe w trzech oddziałach mistrzostwa sportowego, to tym samym było ono – co wynika z § 2 ust. 3 rozporządzenia – szkołą mistrzostwa sportowego. Sąd pierwszej instancji podzielił również stanowisko Miasta [...] co do tego, że uwzględnienie w nazwie [...] Liceum Ogólnokształcącego, że jest to szkoła mistrzostwa sportowego, miało charakter porządkujący i nie wpływało na zakres jego oferty edukacyjnej. Nie stanowi więc przekształcenia szkoły. Nie bez znaczenia pozostaje też fakt, że skoro od co najmniej trzech lat funkcjonowały w ww. szkole oddziały mistrzostwa sportowego, to rodzicom znana była ta oferta programowa i związane z nią zasady rekrutacji do szkół sportowych, wyznaczone w art. 137 ust. 4 Prawa oświatowego.
Mając zaś na względzie treść § 10 i § 11 ust. 1 oraz § 2 ust. 1 i § 3 rozporządzenia Sąd wskazał, że szkoła sportowa i szkoła mistrzostwa sportowego jest obowiązana realizować program szkoły podstawowej lub ponadpodstawowej. Dodatkowym wymogiem, jest prowadzenie szkolenia sportowego, a w przypadku szkoły mistrzostwa sportowego jest prowadzenie ciągu minimum trzech klas mistrzostwa sportowego. Ponadto w szkole mistrzostwa sportowego nie wszystkie oddziały muszą być oddziałami mistrzostwa sportowego, co oznacza, że część oddziałów może działać na zasadach ogólnodostępnych. Powyższe stanowisko potwierdza również § 12 ww. rozporządzenia. W oparciu zatem o tak ukształtowany stan prawny bezpodstawne jest stanowisko Wojewody Śląskiego co do tego, że szkoła ogólnodostępna to szkoła dostępna dla każdego ucznia, szkoła mistrzostwa sportowego nie może być uznana za szkołę ogólnodostępną.
Podkreślono także, że nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa brak wskazania w akcie założycielskim, iż [...] Liceum Ogólnokształcące Mistrzostwa Sportowego jest czteroletnim liceum ogólnokształcącym, ponieważ innego typu szkoły polski system oświaty nie przewiduje. Nazwa szkoły określona w akcie założycielskim wskazuje na jej typ, a wobec braku innego typu szkoły o profilu ogólnokształcącym nie można uznać konstrukcji aktu założycielskiego za istotne naruszenie prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego:
1) art. 89 ust. 1 w związku z ust. 9 Prawa oświatowego, poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że zmiana nazwy [...] Liceum Ogólnokształcącego wchodzącego w skład Zespołu Szkół [...] na "[...] Liceum Ogólnokształcące Mistrzostwa Sportowego" ma charakter porządkujący i nie stanowiła przekształcenia szkoły, a tym samym nie podlegała procedurze wskazanej w art. 89 ust. 1 w związku z ust. 9 Prawa oświatowego, podczas gdy w niniejszej sprawie zmiana nazwy przedmiotowej szkoły stanowiła de facto jej przekształcenie, a Rada Miasta [...] była obowiązana poprzedzić zmianę nazwy szkoły uchwałą podjętą na podstawie ww. przepisów ustawy, tj. uchwałą w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły, a następnie podjąć uchwałę o przekształceniu szkoły dokonując zmiany jej nazwy - co w niniejszej sprawie nie miało miejsca i w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia prawa przez Radę Miasta [...], w tym do naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559) zwanej dalej u.s.g. i podjęcia uchwały sprzecznej z prawem,
2) art. 88 ust. 1 Prawa oświatowego, poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że niewskazanie w akcie założycielskim szkoły jej typu nie stanowi istotnego naruszenia art. 88 ust. 1 Prawa oświatowego oraz istotnego naruszenia prawa tj. art. 91 ust. 1 u.s.g., podczas gdy jednym z obligatoryjnych elementów aktu założycielskiego jest określenie typu szkoły, który nie został wskazany przez Radę Miasta [...] w przedmiotowym akcie, co stanowi niewypełnienie upoważnienia ustawowego wynikającego z przepisu art. 88 ust. 1 ww. ustawy,
3) art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wyżej opisane naruszania, tj. naruszenia art. 88 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 i 9 Prawa oświatowego, nie stanowią istotnego naruszenia prawa, które skutkuje nieważnością uchwały.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Stosowanie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zakres zmian objęty unieważnioną przez organ nadzoru uchwałą stanowi przekształcenie szkoły. Zgodnie z art. 89 ust. ust. 9 Prawa oświatowego art. 88 tej ustawy oraz art. 89 ust. 1-8 tej ustawy stosuje się odpowiednio w przekształcenia szkoły.
Ustawodawca dość oszczędnie reguluje przypadki zmian w zakresie struktury lub organizacji szkół i placówek, do których nie stosuje się trybu przekształcenia, o którym mowa w art. 89 ust. 9 ww. ustawy. Zgodnie z art. 91 ust. 7 pkt 1 i 2 Prawa oświatowego trybu likwidacji oraz przekształcenia uregulowanego w art. 89 tej ustawy nie stosuje się do utworzenia zespołu szkół lub placówek albo szkół i placówek oraz włączenia szkoły lub placówki do zespołu oraz wyłączenia szkoły lub placówki z zespołu szkół lub placówek oraz rozwiązania zespołu. Stosownie do treści art. 89 ust. 13 Prawa oświatowego do przekształcenia przez organ prowadzący publicznej innej formy wychowania przedszkolnego w publiczne przedszkole nie stosuje się art. 89 ust. 1-9 tej ustawy. Samego pojęcia przekształcenia ustawodawca jednak nie definiuje.
W orzecznictwie sądowym pojęcie przekształcenia szkoły określane jest jako taka transformacja, która nie jest likwidacją szkoły skutkującą utratą samodzielnego bytu prawnego danej jednostki. Przekształcenie oznacza dokonanie takiej zmiany w sferze funkcjonowania szkoły lub placówki, która wiąże się ze zmianą elementów konstytutywnych bytu prawnego tych jednostek organizacyjnych skutkujących koniecznością zmiany aktu założycielskiego, czyli zmianą w zakresie typu, rodzaju, nazwy, siedziby szkoły jak również jej zasięgu terytorialnego, tj. obwodu szkoły (tak NSA w wyroku z 20 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4261/21; NSA w wyroku z 22 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 971/17). Na tej podstawie można również stwierdzić, że przekształcenie szkoły polega na dokonaniu takich zmian organizacyjnych, które prowadzą do istotnego zmniejszenia rozmiarów lub zmiany przedmiotu dotychczas prowadzonej działalności, obniżenia stopnia organizacyjnego szkoły, likwidacji szkoły filialnej lub oddziału przedszkolnego przy szkole podstawowej. Likwidacja internatu jako fakultatywnego elementu wewnętrznej struktury organizacyjnej szkoły nie została uznana za przekształcenie (tak NSA w wyroku z 18 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3423/21).
Także w doktrynie podnosi się, że przekształcenie szkoły lub placówki polega na zmianie statusu dotychczas samodzielnej szkoły podstawowej na status szkoły niesamodzielnej, podporządkowanej innej szkole (szkoły filialnej), podziale dotychczas jednolitej szkoły lub placówki na dwie albo więcej mniejszych, zmianie typu lub rodzaju szkoły albo placówki związanej z utratą dotychczasowej bazy dydaktycznej, likwidacji oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej prowadzonej przez gminę lub przeniesienie siedziby szkoły powodujące pozbawienia jej bazy dydaktycznej umożliwiającej kształcenie w dotychczasowym rozmiarze. Przekształceniem w rozumieniu art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego nie jest rozwiązanie zespołu i organizacyjne usamodzielnienie szkół, które dalej prowadzą działalność w niezmienionym dotychczas zakresie, a także połączenie dwóch odrębnych oddziałów szkoły z uwagi na zmniejszenie się liczby uczniów lub korekta adresu szkoły (tak M. Pilich, komentarz do art. 89 teza nr 16, [w:] Prawo oświatowe. Komentarz, pod red. M. Pilicha, wyd. III, WKP 2022, Lex).
Mając powyższe należy stwierdzić, że w tej sprawie tak strona skarżąca kasacyjnie, jak i organ nadzoru zgodnie przyjęły, iż w [...] Liceum Ogólnokształcącym wchodzącym w skład Zespołu Szkół [...] przed podjęciem uchwały nr VII.99.2022 prowadzono zajęcia odpowiadające szkole mistrzostwa sportowego. W uchylonym przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięciu nadzorczym wprost wskazano, że zarówno liczba oddziałów w trzech kolejnych klasach tego Liceum jak i liczba obowiązkowego tygodniowego wymiaru godzin zajęć sportowych spełnia wymagania warunkujące zakwalifikowanie tego Liceum jako szkoły mistrzostwa sportowego (§ 2 ust. 3, § 3 ust. 3, § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 marca 2017 r. w sprawie oddziałów i szkół sportowych oraz oddziałów i szkół mistrzostwa sportowego). Tym samym, jak trafnie stwierdził to Sąd pierwszej instancji, spór w tej sprawie nie dotyczył tego, że zakres zajęć szkolnych oraz sportowych w [...] Liceum Ogólnokształcącym wchodzącym w skład Zespołu Szkół [...] uległ na skutek podjęcia przez Radę Miasta [...] nr VII.99.2022 jakiejkolwiek zmianie, ale na tym, że do nazwy Liceum został dodane zwrot "Mistrzostwa Sportowego".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, w której nie dochodzi do jakiejkolwiek zmiany w zakresie prowadzącej do zmniejszenia lub zwiększenia rozmiarów lub zmiany przedmiotu dotychczas prowadzonej działalności, obniżenia stopnia organizacyjnego szkoły, likwidacji części tej szkoły, a także zmiany typu szkoły, jej zasięgu terytorialnego, to nie można mówić o przekształceniu w rozumieniu art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego.
W tej sprawie w istocie nie nastąpiła żadna zmiana w funkcjonowaniu [...] Liceum Ogólnokształcącego, a jedynie dostosowano dotychczasowy sposób prowadzenia i zakres tych zajęć do wymagań wynikających z funkcjonowania szkoły mistrzostwa sportowego. Ponadto zgodnie z § 1 ust. 13 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2019 r. poz. 502 z późn. zm.) utworzenie w szkole publicznej oddziału mistrzostwa sportowego nie stanowi przekształcenia szkoły, o którym mowa w art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego. Tym samym skoro samo utworzenie oddziałów (klas) mistrzostwa sportowego w liceum ogólnokształcącym nie stanowi jego przekształcenia w rozumieniu art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego, to tym bardziej nadanie takiemu liceum do jego nazwy zwrotu "Mistrzostwa Sportowego" nie może być traktowane jako przekształcenie w rozumieniu ww. przepisu.
Nie jest zasadny drugi zarzut skargi kasacyjnej, zgodnie z którym akt założycielski [...] Liceum Ogólnokształcącego nie wskazuje na typ tej szkoły.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 Prawa oświatowego szkoły publiczne (i niepubliczne) dzielą się na następujące typy: 1) ośmioletnią szkołę podstawową, 2) szkoły ponadpodstawowe: a) czteroletnie liceum ogólnokształcące, b) pięcioletnie technikum, c) trzyletnią branżową szkołę I stopnia, d) trzyletnią szkołę specjalną przysposabiającą do pracy, e) dwuletnią branżową szkołę II stopnia i f) szkołę policealną dla osób posiadających wykształcenie średnie lub wykształcenie średnie branżowe, o okresie nauczania nie dłuższym niż 2,5 roku.
Jak wynika z powyższego przepisu, w zakresie szkół ponadpodstawowych o typie liceum występuje tylko czteroletnie liceum ogólnokształcące. W akcie założycielskim mowa jest o liceum ogólnokształcącym, ale nie budzi żadnych wątpliwości, że nie jest to inne liceum ogólnokształcące niż czteroletnie liceum ogólnokształcące. Tym samym pominięcie w samej uchwale zawierającej akt założycielski zwrotu "czteroletnie" nie oznacza, że w tej sprawie Rada Miasta [...] utworzyła inną szkołę niż czteroletnie liceum ogólnokształcące będące szkołą mistrzostwa sportowego. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że jest to nieistotna wada, tzn. taka, której zaistnienie w tej sprawie nie spowodowało, iż została utworzona szkoła publiczna o typie nieznanym Prawu oświatowemu. Nie został naruszony w istotnym zakresie art. 88 ust. 1 Prawa oświatowego, ponieważ w akcie założycielskim zostało wprost wskazane, że tworzy się liceum ogólnokształcące, co pozwala na zakwalifikowanie tworzonej szkoły do określonego ustawowo typu.
Tym samym brak dodania w akcie założycielskim słowa "czteroletnie" przy oznaczeniu liceum ogólnokształcącego w okolicznościach tej sprawy stanowi nieistotną wadę, do której odnosi się art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Wada nieistotna naruszenia prawa, stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g., nie mogła doprowadzić organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, to sama skarga kasacyjna podlega na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasądzenia na rzecz Miasta [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego powodu, że pismo zawierające wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 P.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. W tej sprawie odpis skargi kasacyjnej strona przeciwna do strony ją wnoszącej otrzymała w dniu 9 lutego 2023 r. (akta sądowe sprawy, karta nr 82), zaś pismo zawierające wniosek o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Miasta [...] zostało skutecznie wniesione w dniu 2 listopada 2023 r. (akta sądowe sprawy, karty nr 86 i 87).