III OSK 5499/21

III OSK 5499/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Kr 179/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-02-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 179/20 w sprawie ze skargi W.L. na bezczynność Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 179/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.L. (dalej: "skarżący") na bezczynność Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w M. (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej – zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2020 r. doprecyzowanego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. (pkt I wyroku); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt II wyroku); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku); w pozostałej części skargę oddalił (pkt IV wyroku); zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V wyroku).
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. skarżący wystąpił do organu o dostęp do informacji publicznej w zakresie:
1) czy kierownik organu A.B. złożyła korektę oświadczeń majątkowych na początek kadencji i za rok 2019,
2) jeżeli tak, to o przesłanie tych oświadczeń,
3) czy w jakikolwiek sposób z Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej w M. (dalej: "SP ZOZ") był lub jest związany radca prawny C.D.,
4) jeżeli tak, to o podanie rodzaju świadczonych usług, przesłanie skanów byłych i aktualnych umów, zleceń, itp.,
5) jeżeli C.D. świadczył jakiekolwiek usługi na rzecz SP ZOZ, o podanie wysokości dotychczas wypłaconego wynagrodzenia,
6) czy w SP ZOZ byli lub są zatrudnieni lub świadczyli/świadczą pracę w innym charakterze: a/ J.P., b/ E.M., c/inni byli pracownicy Szpitala Miejskiego w R. sp. z o.o., jeżeli tak, to w jakich okresach, na jakich stanowiskach i jakie mają wynagrodzenie zasadnicze oraz jakie wynagrodzenie rzeczywiste zostało im wypłacone.
W odpowiedzi organ wezwał skarżącego do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej, podając, iż zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej: "u.d.i.p."). Jednocześnie organ powiadomił skarżącego o wyznaczonym nowym terminie na rozpatrzenie wniosku, wskazując dzień [...] września 2020 r.
Skarżący w odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. wskazał, że wnioskował o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, które to informacje nie wymagają przetworzenia. Ponadto skarżący powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym prezentowane jest jednolite stanowisko, że nie jest przetwarzaniem informacji wysiłek intelektualny przy zbieraniu danych, polegający tylko na odszukiwaniu ich w określonych rejestrach, czy zbiorach (np. aktach administracyjnych, osobowych), i przekształceniu (np. w wersję elektroniczną lub skopiowaniu). Takie czynności organu, jak np. selekcja dokumentów, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji. W wyniku ich stosowania nie powstaje bowiem żadna nowa informacja. Nadto skarżący doprecyzował wniosek i podał szczegółowo zakres wnioskowanych informacji w trybie dostępu do informacji publicznej tj.:
1) przesłanie skanów umów zwartych w okresie od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] sierpnia 2020 r. z radcą prawnym C.D.,
2) przesłanie skanów faktur/rachunków wystawionych przez radcę prawnego C.D. w okresie od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] sierpnia 2020 r.,
3) przesłanie potwierdzeń przelewów dokonanych na rzecz radcy prawnego C.D. w okresie od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] sierpnia 2020 r.,
4) przesłanie kopii opinii prawnych wydanych na rzecz SP ZOZ przez radcę prawnego C.D. w okresie od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] sierpnia 2020 r.,
5) przesłanie skanów umów zawartych przez SP ZOZ w okresie od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] sierpnia 2020 r. z:
a) J.P.,
b) E.M.,
c) A.D,
d) S.P.,
e) J.L.
Organ zawiadomieniem z dnia [...] września 2020 r. poinformował skarżącego, że żądane przez niego informacje, tj. skany umów, faktur, opinii prawnych nie stanowią informacji publicznej.
Skarżący wniósł skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przez nieprawidłowe przyjęcie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, domagając się:
1) zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z [...] sierpnia 2020 r. w terminie 14 dni;
2) stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności;
3) stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
4) wymierzenia organowi grzywny w wysokości ustalonej przez Sąd;
5) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w orzecznictwie prezentowane jest jednolite stanowisko, iż takie dokumenty, jak umowy i faktury stanowią informację publiczną. Jeżeli osoby wskazane we wniosku są zatrudnione na umowę o pracę i są tam dane dotyczące prywatności tych osób, to organ zobowiązany był wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie. Zdaniem skarżącego odmowa udostępnienia informacji publicznej ma przejaw czystej, niczym nie uzasadnionej złośliwości, lub chęci ukrycia faktów dla organu nie wygodnych, a zatem ma charakter rażący.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podając, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a z uwagi na brak utrwalenia w jakiejkolwiek formie - nie jest w posiadaniu takiej informacji.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2020 r. doprecyzowanego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. (pkt I wyroku); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt II wyroku); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku); w pozostałej części skargę oddalił (pkt IV wyroku); zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V wyroku).
W uzasadnieniu wyroku WSA w pierwszej kolejności wskazał, że w kontrolowanej sprawie spornym pomiędzy stronami było, czy żądana informacja miała charakter informacji publicznej oraz czy wymagała przetworzenia.
W pierwszej kolejności WSA stwierdził, że organ spełnia przesłanki z art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p., a zatem jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej.
W zakresie głównego sporu, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, WSA wyjaśnił, że w orzecznictwie prezentowane jest jednolite stanowisko, że takie dokumenty jak umowy i faktury stanowią informację publiczną, w tym dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Umowy zawierane z zleceniobiorcami, czy też pracownikami stanowią informację publiczną, przy czym okoliczność, że określona informacja (np. umowa o pracę) zawiera dane dotyczące prywatności czy też inne prawem chronione tajemnice nie oznacza, że traci ona przez to charakter informacji publicznej. Jest to nadal informacja publiczna z tym, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia takiej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. obligowany jest wydać stosową decyzję w tym przedmiocie.
WSA uznał, że żądane w kontrolowanej sprawie informacje, nie wymagają przetworzenia. Nie stanowi bowiem przetworzenia sam pewien wysiłek intelektualny przy zbieraniu danych, polegający tylko na odszukiwaniu ich w określonych rejestrach, czy zbiorach (np. aktach administracyjnych, osobowych), i przekształceniu (np. w wersję elektroniczną lub skopiowaniu). Takie czynności organu, jak np. selekcja dokumentów, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji. W wyniku ich stosowania nie powstaje żadna nowa informacja. Zatem w niniejszej sprawie skany umów czy rachunków, potwierdzeń przelewu czy posiadanych opinii prawnych, nie wymagały przetworzenia. Konsekwencją tego jest, iż brak było po stronie skarżącego wymogów co do istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, co dopiero może skutkować decyzją o odmowie udzielenia tej informacji, opartą o przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
W ocenie WSA niezasadna jest także ocena organu, że wskazano w sposób precyzyjny skarżącemu, że nie posiada żądanych informacji. O ile w odpowiedzi na skargę zostało to podkreślone, to jednak z korespondencji kierowanej do skarżącego w toku postępowania nie wynika, że organ nie posiada żądanych informacji, lecz stwierdzono w niej, że żądana informacja nie stanowi według organu informacji publicznej. Stąd wyjaśnienia organu w tym zakresie WSA uznał za niewiarygodne. WSA stwierdził, że skoro żądana informacja stanowi informację publiczną, a organ jest w jej posiadaniu, to winien udzielić takiej informacji. Jeśli natomiast uważa, iż nie może udostępnić informacji, to winna zostać wydana decyzja administracyjna w tym względzie.
WSA podkreślił, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.
Powyższe w ocenie WSA spowodowało, że nie uczyniono zadość wymogom u.d.i.p. Wobec nie uczynienia zadość obowiązkowi przewidzianemu w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., WSA uznając, iż organ dopuścił się bezczynności, w pkt I i II wyroku zobowiązał go na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu lub dokonania czynności w zakresie wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r.
W zakresie oceny czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) zdaniem WSA, skarżony organ nie działał z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ każde pismo skarżącego kierowane do organu w zakresie wniosków o udostępnienie informacji publicznej czy wniosków polemizujących z nimi było rozpatrywane, a odpowiedź była udzielana bezzwłocznie. Jedynym uchybieniem była zatem błędna interpretacja w zakresie oceny, czy żądana informacja stanowi informację publiczną oraz czy jest informacją przetworzoną. Zatem organ podjął szereg działań w celu rozpoznania wniosku, choć były one niewystarczające, aby uczynić zadość wymogom u.d.i.p., stąd oddalono wniosek o wymierzenie grzywny.
Organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając wyrok w zakresie pkt I, II, III i V, zarzucając:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego t. j.:
1) art. 1 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie (względnie, z ostrożności procesowej przez błędną wykładnię) i przyjęcie, że żądane przez skarżącego informacje są informacją publiczną, podczas gdy celem złożonego żądania w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez skarżącego było uzyskanie informacji w jego prywatnych sprawach w związku z postępowaniami sądowymi, które toczyły się w dniu złożenia przez niego wniosku o udzielenie informacji publicznej, a których stronami były wszystkie wskazane we wniosku o udzielenie informacji publicznej osoby;
2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie (względnie, z ostrożności procesowej przez błędną wykładnię) i przyjęcie, że żądane przez skarżącego informacje są informacjami prostymi, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przedmiotowego przepisu winno prowadzić do wniosku, iż żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej oraz, że możliwość udostępniania danych wiązałaby się z koniecznością ich wytworzenia, a to z kolei oznacza konieczność wykazania interesu publicznego;
3) art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię i przyjęcie, że poinformowanie skarżącego zawiadomieniem z dnia [...] września 2020 r. o tym, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej nie jest prawidłowym zadośćuczynieniem wymogom wynikającym z u.d.i.p. czego konsekwencją było stwierdzenie, iż organ pozostawał w bezczynności podczas gdy w przypadku braku żądanych informacji nie istnieje informacja publiczna, a zatem nie ma możliwości jej udostępnienia;
4) art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie (względnie, z ostrożności procesowej, przez błędną wykładnię) i przyjęcie, iż organ dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2020 r. zmodyfikowany dnia [...] sierpnia 2020 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
II. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, t. j.:
1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 106 § 3, 4 i 5, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na uwzględnieniu skargi zamiast oddaleniu skargi, a w konsekwencji uwzględnieniu skargi, pomimo nierozpoznania całego materiału dowodowego, rozpoznania materiału dowodowego z pominięciem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy uwidaczniającym się w szczególności:
a) pominięciem stanowiska wyrażonego w skardze, która zawierała odniesienie do toczącej się przed WSA sprawy o sygn. akt II SAB/Kr 115/20 z wniosku A.B. - Kierownika SP ZOZ reprezentowanej przez radcę prawnego C.D. oraz innych wskazanych we wniosku o udzielenie informacji publicznej pracowników, którzy zwolnieni zostali przez skarżącego z pracy, co skutkowało uwzględnieniem skargi w drodze uznania, iż stanowisko skarżącego spełnia przesłankę przepisu prawnomaterialnego art. 3 ust. 3 pkt 1 u.d.i.p. w drodze uznania przez WSA braku konieczności po stronie skarżącego wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, podczas gdy skarżący nie kierował się troską o sprawy publiczne, co znalazło wprost wyraz w treści skargi, a jedynie chęcią pozyskania informacji w jego prywatnych sprawach w związku z postępowaniami sądowymi, które toczyły się w dniu złożenia przez niego wniosku o udzielenie informacji publicznej, a których stronami były wskazane we wniosku o udzielenie informacji publicznej osoby;
b) nieprawidłową oceną dowodu z dokumentu, t. j. zawiadomienia z dnia [...] września 2020 r. polegającą na przyjęciu, iż nie czyni ono zadość wymogom u.d.i.p., w sytuacji gdy organ nie jest w posiadu żądanych informacji.
Wobec powyższego organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt I, II, III i V i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto organ wniósł również o dopuszczenie dowodów uzupełniających:
1) z dokumentów tj.:
a) wyroku Sądu Rejonowego w N. IV Wydziału Pracy sygn. akt IV P 59/19,
b) wypowiedzenia warunków umowy o pracę,
c) oświadczenia o odmowie przyjęcia nowych warunków umowy o pracę z dnia [...] czerwca 2019 r.,
d) KRS Szpitala Miejskiego w R. sp. z o.o.,
e) zawiadomienia Komisariatu Policji w R. z dnia [...] listopada 2020 r.
- na okoliczności wskazane w treści skargi kasacyjnej;
2) z dokumentów zalegających w aktach sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym w N. sygn. akt IV P 59/19 - na okoliczności wskazane w treści skargi kasacyjnej;
3) z dokumentów zalegających w aktach sprawy toczącej się przed WSA pod sygn. akt II SAB/Kr 115/20 - na okoliczności wskazane w treści skargi kasacyjnej.
Organ wyjaśnił, że przeprowadzenie ww. dowodów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ powtórzył treść zarzutów, wskazując ponadto, że skarżący zwracając się o udostępnienie informacji wskazanych we wniosku z [...] sierpnia 2020 r., zmodyfikowanym dnia [...] sierpnia 2020 r., nie kierował się troską o sprawy publiczne, co znalazło wprost wyraz w treści jego skargi na bezczynność. Końcowa część uzasadnienia skargi na bezczynność w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że celem skarżącego było uzyskanie informacji w związku z postępowaniami sądowymi, które toczyły się w dniu złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, a których stronami były wskazane we wniosku o udzielenie informacji publicznej osoby. Wszystkie osoby wskazane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej były pracownikami Szpitala Miejskiego w R. sp. z o.o., którego Prezesem jest skarżący. Organ stwierdził zatem, iż wniosek został złożony w celu zebrania materiału dowodowego na potrzeby toczących się postępowań sądowych i przed organami ścigania. W dniu złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej toczyły się bowiem sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie pod sygn. akt II SAB/Kr 115/20 (o czym wspomina sam skarżący w skardze na bezczynność) oraz w Sądzie Rejonowym w N. pod sygn. akt IV P 59/19, a także przed Komisariatem Policji w R. Organ zwrócił również uwagę na okoliczność, że A.B. (obecnemu Kierownikowi SP ZOZ) skarżący złożył w dniu [...] kwietnia 2020 r. wypowiedzenie warunków umowy o pracę, natomiast A.B. odmówiła przyjęcia nowych warunków umowy o pracę. Z kolei z wniosku E.F. toczyło się postępowanie przed Komisariatem Policji w R. w sprawie nieudostępnienia w okresie od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] lutego 2020 r. w R. przez skarżącego pełniącego funkcję Prezesa Zarządu Spółki Szpital Miejski w R. sp. z o.o. pomimo ciążącego na nim obowiązku informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. Z powyższego jednoznacznie wynika, że skarżący w ramach u.d.i.p. chciał uzyskać informacje celem wykorzystania ich w prywatnych sprawach, co w konsekwencji sprowadza się do wniosku, iż żądane przez niego informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem pisma (wniosku) z [...] sierpnia 2020 r. sprecyzowanego w dniu [...] sierpnia 2020 r. jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów osoby, która pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie u.d.i.p. Nie można bowiem przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Strona danego postępowania, także zakończonego czy przyszłego, nie może żądać informacji o sposobie i przebiegu takiego postępowania, lub dowodów w sprawie na poparcie swojego stanowiska - w ramach u.d.i.p., bowiem służą jej określone uprawnienia wynikające z przepisów m. in. Kodeksu postępowania administracyjnego lub Kodeksu postępowania cywilnego.
Ponadto zdaniem organu informacja, której żądał skarżący w swoich wnioskach, wymagała wykazania przez niego istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Biorąc pod uwagę okoliczność, że SP ZOZ zajmuje się udzielaniem świadczeń zdrowotnych oraz, że żądanie udzielenia informacji publicznej nastąpiło w czasie ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, stwierdzić należy, iż w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Udzielanie świadczeń zdrowotnych służących zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu i poprawie zdrowia, sprawowanie profilaktycznej opieki zdrowotnej, podejmowanie innych działań medycznych wynikających z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady wykonywania, realizowania zadań z zakresu promocji zdrowia oraz orzekanie i opiniowanie o stanie zdrowia stanowi priorytetową działalność SP ZOZ. W dobie panującej na świecie pandemii i stanu epidemii w Polsce działania podmiotów leczniczych, do których zalicza się SP ZOZ podejmują wzmożone działania związane z walką z koronawirusem. Rozpatrywanie wniosku o udzielenie informacji publicznej przez organ wykracza poza zakresem jego rutynowych czynności, co wiąże się z koniecznością stwierdzenia, że żądane informacje stanowiły dla tego organu informacje przetworzone.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
I. Nie można podzielić zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W ramach przedmiotowego zarzutu skarżący kasacyjnie SPZOZ próbuje wykazać, że żądane przez wnioskującego dane nie stanowią informacji publicznej, albowiem mają służyć jego prywatnym celom, związanym z toczącymi się postępowania sądowymi.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z cytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 25 marca 2003 r., sygn. II SA 4059/02 wskazał, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywanie przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Musi ona dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań, i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą one wprost od nich. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka- Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, LexisNexis, Wyd. 2, s. 17, 18).
Podkreślić należy, że pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko, a zatem za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 881/18, CBOSA).
Innymi słowy, pojęcie informacji publicznej, odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, a oceny w tym zakresie należy dokonywać każdorazowo na tle konkretnej sprawy.
W wyroku z 2 marca 2018 r., I OSK 2160/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Z punktu widzenia przepisów u.d.i.p. motywy, jakie towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania, nie mają żadnego znaczenia. Ustawa ta nie wymaga ich podawania, a co więcej zabrania nawet podmiotowi, do którego został skierowany wniosek domagania się ich ujawnienia. Artykuł 2 ust. 2 u.d.i.p. stanowi bowiem, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Tym bardziej zatem ujawnienie niejako z własnej inicjatywy wnioskodawcy swojego interesu w uzyskaniu żądanej informacji, nie może pozbawiać jej przymiotu informacji publicznej."
W świetle powyższego podniesiona w skardze kasacyjnej szeroka argumentacja dotycząca interesu prywatnego skarżącego, która miała być podstawą jego wniosku z [...] sierpnia 2020 r. (zmodyfikowanego dnia [...] sierpnia 2020 r.) o udostępnienie informacji publicznej, pozostaje w sprawie bez znaczenia. Odmowa zastosowania przepisów ustawy wyłącznie w oparciu o ustalenie, że zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłoby odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe – wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2115/13.
Niezależnie od powyższego, wniosek skarżącego kasacyjnie SPZOZ, że żądane informacje zostaną wykorzystane na potrzeby toczących się postępowań sądowych i prawnych jest argumentacyjnie nieuzasadniony. Przywołana w skardze kasacyjnej sprawa przed WSA w Krakowie zakończyła się prawomocnie odrzuceniem skargi postanowieniem z dnia 11 lutego 2021 roku, a zatem bez merytorycznego jej rozpoznania. Sprawa IV P 59/19 dotyczyła sprostowania świadectw pracy i została zakończona wyrokiem Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] grudnia 2019 roku, a zatem 8 miesięcy przed złożeniem wniosku dostępowego. Postępowanie przez Komisariatem Policji w R. dotyczyło z kolei naruszenia przez wnioskującego, jako Prezesa Zarządu Spółki Szpital Miejski w R., ustawowego obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie SPZOZ nie przedstawił żadnych argumentów, które pozwalałyby uzasadnić tezę, że żądane wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 roku (zmodyfikowanym dnia [...] sierpnia 2020 r.) informacje pozostają w merytorycznym powiązaniu z wymienionymi sprawami. Naczelny Sąd Administracyjny takiego związku również nie znajduje.
II. Zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez wadliwe uznanie przez WSA, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej przetworzonej pozostaje w logicznej sprzeczności z bazowym założeniem skarżącego kasacyjnie, że wnioskowane informacje w ogóle nie stanowią informacji publicznej. Niezależnie od powyższego, w tej materii Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zakres i charakter wnioskowanych informacji nie pozwala przyjąć, iż stanowią one informację publiczną przetworzoną.
Systemowo należy podzielić pogląd skarżącego kasacyjnie, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zorganizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób, pomimo iż składała się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej – zob. wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r., III OSK 5070/21.
Na gruncie niniejszej sprawy opisany układ faktyczno-prawny nie zachodzi, a w każdym razie nie został wykazany przez skarżący kasacyjnie SPZOZ. Żądane we wniosku dostępowym informacje nie stanowią obszernego zbioru danych, które wymagałyby przetworzenia. Zaangażowanie wymagane do przygotowania skanów umów czy rachunków, potwierdzeń przelewu czy posiadanych opinii prawnych nie stanowi ponadstandardowego wysiłku, który zakłócałby normalne działanie skarżącego kasacyjnie SPZOZ. Słusznie wywiódł WSA, że intelektualny wysiłek podjęty przy zbieraniu danych, ich poszukiwaniu w rejestrach, czy zbiorach, a następnie przy ich kopiowaniu, czy digitalizacji nie stanowi przetworzenia. Są to standardowe czynności związane z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji.
III. Konsekwencją negatywnego zweryfikowania zarzutów z pkt I i II jest odmowa uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. WSA nie naruszył art. 4 ust. 3 u.d.i.p. i zasadnie przyjął, że poinformowanie skarżącego zawiadomieniem z dnia [...] września 2020 r. o tym, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej było wadliwe i nie realizowało wymogów u.d.i.p. Żądane informacje stanowią informację publiczną, a zatem wniosek powinien zostać rozpoznany, albo poprzez ich udostępnienie, albo poprzez wydanie decyzji o odmowie ich udostepnienia, jeżeli zaistniały normatywne podstawy dla takiego rozstrzygnięcia.
Stanowisko WSA, że skarżący kasacyjnie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku dostępowego nie narusza również art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., gdyż w terminie wyznaczonym treścią powołanego przepisu skarżący kasacyjnie SPZOZ nie załatwił wniosku dostępowego w jednej z form wymaganych przepisami u.d.i.p.
Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 106 § 3, 4 i 5, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a
Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z argumentacją skarżącego kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji "nie zebrał kompletnego materiału dowodowego i rozpatrzył go w sposób wadliwy i wybiórczy", co miało przełożyć się na niedopuszczalne deficyty uzasadnienia zapadłego wyroku. Jak zostało wyjaśnione, wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności zostały przez WSA uwzględnione, a sformułowane na ich podstawie oceny prawne są prawidłowe.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.