III OSK 547/25

III OSK 547/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /sprawozdawca/
Hanna Knysiak - Sudyka
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenia
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 461/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-11-08
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 19 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniej N. T. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 461/24 w sprawie ze skargi małoletniej N. T. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego B. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 19 lutego 2024 r. nr 992700.620.592.2023-SWO w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 461/24 oddalił skargę małoletniej N. T. (dalej: "skarżąca") reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego B. M. (dalej: "przedstawicielka ustawowa") na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS") z 19 lutego 2024 r. nr 992700.620.592.2023-SWO w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
We wniosku z 6 marca 2023 r. o przyznanie skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku po ojcu (zmarłym 26 września 2022 r.) przedstawicielka ustawowa oświadczyła, że ojciec dziecka nie miał wymaganego stażu pracy, lecz jej sytuacja materialna jest bardzo trudna. Wskazała, że wraz z dwójką dzieci utrzymuje się z renty inwalidzkiej, zasiłku rodzinnego i świadczenia 500+. Nadto, jako osoba chora, przedstawicielka ustawowa średnio miesięcznie wydatkuje na leki około 300 zł. Ponadto opłaca bieżące rachunki za: energię elektryczną - 123,59 zł, kanalizację - ok. 54 zł i usuwanie odpadów komunalnych - 120 zł miesięcznie. Po uregulowaniu tych opłat przedstawicielce ustawowej pozostaje bardzo mała kwota na życie.
Decyzją z 14 czerwca 2023 r. nr 010000/620/29362/2023/WSW Prezes ZUS, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1631; dalej: "ustawa emerytalna"), odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniej skarżącej po zmarłym ojcu A. T..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż przesłanki wymienione w art. 83 ustawy emerytalnej muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, dlatego w pierwszej kolejności Prezes ZUS bada spełnienie tych przesłanek przez osobę zmarłą. Jak wynika z akt rentowych, udokumentowano tylko 7 lat, 3 miesiące i 1 dzień łącznych okresów składkowych i nieskładkowych ojca skarżącej, który zmarł w wieku 43 lat. W latach 1999-2011, 2012-2016, 2016-2018 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez niego zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.
Według organu, w niniejszej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec ojca skarżącej nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Zgromadzona dokumentacja rentowa wskazuje, iż ojciec skarżącej wykonywał prace dorywcze bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego. Osoba decydująca się na taką formę wykonywania pracy powinna liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych.
Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją (w pismach z 31 lipca 2023 r. i 7 sierpnia 2023 r.), przedstawicielka ustawowa podała, że ojciec dziecka pracował bardzo ciężko jako robotnik budowlany (czasami nawet po 12 godzin dziennie), lecz nie jest jego winą, iż pracodawcy go nie ubezpieczali, o czym on sam nie wiedział. Ze względu na stan zdrowia przedstawicielki ustawowej, jej sytuacja materialna jest bardzo ciężka, a renta rodzinna pozwoliłaby zapewnić podstawowe środki do życia dzieciom. Przedstawicielka ustawowa dołączyła do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dokumentację, którą udało jej się pozyskać od byłych pracodawców ojca skarżącej.
Prezes ZUS decyzją z 19 lutego 2024 r. nr 992700.620.592.2023-SWO na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy własną decyzję z 14 czerwca 2023 r.
W uzasadnieniu Prezes ZUS, po ponownej analizie materiału dowodowego, nie stwierdził zaistnienia szczególnych okoliczności, wskutek których ojciec dziecka nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zaznaczył, że przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku, bierze się pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia ubezpieczonego. Okres ten powinien być adekwatny do wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem szczególnych okoliczności.
Po zweryfikowaniu dokumentów przedłożonych przez przedstawicielkę ustawową, organ ustalił, iż ojciec skarżącej w dacie śmierci, tj. w wieku 43 lat, legitymował się okresami składkowymi w wymiarze 7 lat, 5 miesięcy i 25 dni oraz 14 dniami okresów nieskładkowych. W jego zatrudnieniu wystąpiły następujące przerwy: od 25 lutego 1997 r. do 4 marca 1998 r., od 26 września 1999 r. do 22 maja 2011 r., od 1 października 2012 r. do 22 maja 2016 r., od 16 lipca 2016 r. do 15 stycznia 2018 r., kiedy to nie były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym był stan zdrowia (wobec ojca dziecka nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy). Nie zostały także udokumentowane inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec.
Ustosunkowując się do argumentu skarżącej w postaci świadczenia przez ojca skarżącej pracy bez zgłoszenia go do ubezpieczenia, Prezes ZUS ocenił, że nie jest to zdarzenie wyjątkowe i niezależne od ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Nie może zatem usprawiedliwiać uzyskania uprawnień do świadczenia. W tym kontekście organ odnotował, iż instytucja ubezpieczenia społecznego zakłada pewną solidarność ubezpieczonych, którzy opłacają składki, aby w przyszłości korzystać z ubezpieczenia.
Prezes ZUS zwrócił też uwagę, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku, ocenie podlega także sytuacja materialna wnioskodawcy, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone przez przedstawicielkę ustawową trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż nie ma ono charakteru socjalnego i nie jest przyznawane wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione.
Powyższą decyzję Prezesa ZUS przedstawicielka ustawowa zaskarżyła, w imieniu małoletniej skarżącej, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, akcentując, iż okres pracy ojca dziecka przypadał na "(...) lata, w których firmy upadały i zniknęły". Po raz kolejny przedstawicielka ustawowa powołała się na zły stan swojego zdrowia oraz trudne położenie materialne - pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 1.084,11 zł, ma na utrzymaniu dwoje dzieci: 6-letnią skarżącą i syna w wieku 11 lat, na którego utrzymanie otrzymuje alimenty w wysokości 500 zł, na swoje leczenie wydaje około 300 zł, a po odliczeniu opłat eksploatacyjnych, na wyżywienie pozostaje jej jedynie skromna kwota. Dodała, że nie ma siły na szukanie nieuczciwych pracodawców ojca skarżącej, a przepisy rentowe się zmieniły na jej niekorzyść, bo wymagany jest dłuższy staż ubezpieczeniowy.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że argumentacja skargi koncentruje się na trudnej sytuacji materialnej przedstawicielki ustawowej i jej dwojga małoletnich dzieci, w tym skarżącej, a także na braku wymaganego stażu ubezpieczeniowego ojca skarżącej.
Sąd I instancji podkreślił, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną lub zdrowotną wnioskodawcy, gdyż takie świadczenia są przyznawane w ramach pomocy społecznej. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od niego okoliczności, nie spełnia wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Konieczne jest więc wykazanie, iż ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności.
Sąd I instancji stwierdził, że okres ubezpieczenia ojca skarżącej jest bardzo krótki - wynosi 7 lat, 6 miesięcy i 25 dni okresów składkowych oraz 14 dni okresów nieskładkowych. Tym samym nie jest on adekwatny względem wieku ubezpieczonego w dacie śmierci (43 lata). W objętym ubezpieczeniem społecznym zatrudnieniu ojca dziecka występują długie przerwy - trwające od kilku do ponad 10 lat. Przedstawicielka ustawowa przyznała, że były one spowodowane świadczeniem pracy bez odprowadzania składek, twierdząc, iż ojciec skarżącej nie był tego świadomy.
W ocenie Sądu, nie można dać wiary tłumaczeniu przedstawicielki ustawowej odnośnie niewiedzy ojca dziecka o braku zgłoszenia go do ubezpieczenia przez pracodawców. Nie sposób przyjąć, iż na przestrzeni ponad 16 lat, kiedy to ojciec skarżącej podejmował zatrudnienie u różnych pracodawców bez ubezpieczenia, tkwił w przekonaniu, że jest zgłoszony do ubezpieczenia i nie miał co do tego wątpliwości. Taki stan rzeczy (tj. niezgłoszenie do ubezpieczenia) skutkuje brakiem prawa do świadczeń np. w razie wypadku przy pracy, choroby czy urodzenia dziecka, a nadto rodzi po stronie pracodawcy konsekwencje karne. Twierdzenie przedstawicielki ustawowej w tym zakresie nie zostało przez nią w żaden sposób wyjaśnione. Dlatego organ zasadnie uznał, iż wykonywanie pracy bez odprowadzania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe było przejawem podjęcia świadomego życiowego wyboru ojca skarżącej z pełnymi tego konsekwencjami. W przypadku tego rodzaju pracy nie można powoływać się na zaistnienie okoliczności obiektywnych niezależnych od woli konkretnej osoby.
Sąd I Instancji zwrócił uwagę, że w 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy ubezpieczonego w wieku powyżej 30 lat (którą w przedmiotowej sprawie stanowi data śmierci ojca skarżącej w wieku 43 lat), wymagany do przyznania świadczenia w trybie zwykłym okres składkowy i nieskładkowy wynosi co najmniej 5 lat (por. art. 57 ust. 1 pkt 2, art. 58 ust. 1 pkt 5 oraz art. 65 ustawy emerytalnej), podczas gdy udokumentowano 4 lata, 8 miesięcy i 3 dni tych okresów w odniesieniu do ojca skarżącej. Wprawdzie w chwili śmierci ojciec dziecka pozostawał w ubezpieczeniu, jak też niespełna 2 miesiące brakowało mu do wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego, to jednak nie można tracić z pola widzenia okoliczności bardzo krótkiego całkowitego jego stażu ubezpieczeniowego wynoszącego 7 lat, 6 miesięcy i 9 dni w ciągu 43 lat życia. Art. 83 ustawy emerytalnej nie zawiera wymogu "braku niewielkiego okresu do wymaganego okresu ubezpieczenia" ani nie odnosi się do wymaganego okresu ubezpieczenia, jednakże z orzecznictwa wynika, iż organ przy ustalaniu świadczenia w drodze wyjątku powinien brać pod uwagę łączny okres ubezpieczenia w ciągu całego życia pracownika, który to okres powinien być adekwatny do jego wieku. Świadczenie w drodze wyjątku jest świadczeniem związanym ze stażem zatrudnienia i okresem odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, dlatego nie można oceniać zasadności jego przyznania w oderwaniu od okresów składkowych ubezpieczonej osoby, a te u zmarłego ojca skarżącej wynosiły 7 lat, 5 miesięcy i 25 dni. Niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, a to naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości.
W ocenie Sądu I instancji, decyzje Prezesa ZUS nie były ani arbitralne ani dowolne. Organ właściwie zebrał materiał dowodowy i wydał rozstrzygnięcia mieszczące się w granicach uznania administracyjnego. Należycie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem ustalił i właściwie ocenił wszystkie niezbędne okoliczności faktyczne, a podjęte rozstrzygnięcie klarownie i wyczerpująco uzasadnił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca (reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu) zarzucając naruszenie:
I. Przepisów postępowania, tj.:
1. art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd i nie danie wiary okolicznościom wskazanym przez skarżącą, iż na skutek winy pracodawców nie były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne, w sytuacji gdy zgodnie z doświadczeniem życiowym pracodawcy niejednokrotnie nie zgłaszają pracowników do ubezpieczeń społecznych, które to ustalenie było niezbędne do ustalenia stanu faktycznego oraz, że zachodziły w sprawie szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi i wydania nieprawidłowego wyroku;
2. art. 133 § 1 p.p.s.a., 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na niekompletnych akt sprawy przejawiających się uznaniem za niewiarygodne wyjaśnieniom, że nie rzetelni pracodawcy nie odprowadzały składek oraz firmy w których pracował A. T. ogłosiły upadłość, w sytuacji gdy do należytego rozpoznania sprawy i określenia czy w przypadku Skarżącego doszło do szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, zasadne było uznanie wskazanych okoliczności co stanowiłoby o wyjątkowym przypadku w rozumieniu ww. przepisu;
3. art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o stan faktyczny błędnie przyjęty przez organ i powielony przez Sąd, w sytuacji gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego prowadzi do przyjęcia, iż Skarżący posiada dłuższy okres składkowy i nieskładkowy, a w sprawie zachodzą szczególne okoliczności w myśl art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej co powoduje, iż wydany w sprawie wyrok jest nieprawidłowy;
4. art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ rozpatrzył wszechstronnie zebrany materiał dowodowy a w konsekwencji uznanie, że w sprawie nie zachodziły szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 § 1 ustawy emerytalnej, w sytuacji gdy brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w tym:
a. brak uwzględnienia nagłej śmierci A. T. w okresie gdy podlegał ubezpieczeniom społecznym,
b. brak wezwania skarżącego przez organ do przedstawienia dokumentów dotyczących sytuacji zdrowotnej oraz faktycznej A. T.,
c. brak wezwania skarżącego do wskazania u których pracodawców wykonywał pracę A. T.,
d. brak zebrania i rozpatrzenia przez organ oraz Sąd I instancji niemożliwości znalezienia nierzetelnych pracodawców A. T. z uwagi na ich upadłość/likwidację,
co doprowadziło do błędnego uznania, iż w przypadku skarżącego i A. T. nie zachodzą szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, podczas gdy z powodu obiektywnych i niezależne od woli skarżącego zdarzeń wystąpiły szczególne okoliczności o których mowa w ww. przepisie;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez odstąpienie od dokładnego wyjaśnienia sprawy w zakresie wyjaśnienia przesłanki nagłej śmierci w czasie gdy A. T. podlegał ubezpieczeniu w kontekście szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, które warunkują uzyskanie świadczenia.
II. przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, iż w przypadku ojca skarżącej nie zachodzą szczególne okoliczności o których mowa w tym przepisie, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, iż ojciec skarżącej z przyczyn obiektywnych i niezależnych od niego nie mógł odprowadzać składek na ubezpieczenie społeczne tj. w wyniku niezgłoszenia go do ubezpieczeń przez nierzetelnych pracodawców, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, iż skarżącej nie przysługuje prawo do renty w drodze wyjątku po zmarłym ojcu, w szczególności w sytuacji gdy do uzyskania renty w trybie zwykłym zabrakło mu niecałe 2 miesiące.
2. art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania prawa do renty w trybie wyjątku, w sytuacji gdy brak 2 miesięcy okresu składkowego A. T. do uzyskania renty w trybie zwykłym wynikał z szczególnych okoliczności jakie spotkało pracownika tj. w wyniku jego niespodziewanej śmierci w wieku 43 lat.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w czterokrotnej wysokości tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych.
Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Organ nie wnosił o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności jako nieuzasadnione ocenić należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. powoływanych w związku ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami p.p.s.a. Zasadnie przyjął Sąd I instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia ogólnej zasady kształtującej postępowanie dowodowe wyrażonej w art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, jak również art. 77 § 1 k.p.a. tj. obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia materiału dowodowego. Generalnie obie zasady przenoszą ciężar dowodu na organ, jednakże strona postępowania nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, zwłaszcza, gdy zostało ono wszczęte na jej wniosek, a jego przedmiotem jest przyznanie jej określonych uprawnień lub świadczeń. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy nie zostały przez organ naruszone. Organ administracji publicznej właściwie, tj. zgodnie z obowiązującym prawem w przeprowadzonym postępowaniu prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego oraz nie przekroczył przy tym przysługujących mu granic uznania administracyjnego. Prezes ZUS szczegółowo wskazał istotne okoliczności sprawy oraz okres podlegania ubezpieczeniu. Do okoliczności tych odniósł się także w sposób wyczerpujący Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, poprawnie wyjaśniając motywy podjętego wyroku. Podkreślenia wymaga, że o tym, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego, które w sprawie mają zastosowanie. Hipotetyczny stan faktyczny wyznacza konkretny przepis prawa. Ustalanie innych faktów niezapisanych w tym przepisie jest zbędne. Tym samym o tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne do załatwienia konkretnej sprawy decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, a nie subiektywne przekonanie strony.
W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten nie stanowił podstawy wyrokowania przez Sąd I instancji. Nadto przepis ten ma charakter wynikowy, a zatem jego zastosowanie jest skutkiem stwierdzenia naruszenia regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Skoro jednak Sąd I instancji, w niniejszej sprawie nie uznał, że takowe okoliczności zachodzą, to oznacza, że prawidłowo został zastosowany przez niego art. 151 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie innych przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a.
W ocenie NSA, również powyższe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez sąd stanu faktycznego lub gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Naruszenie to musi być na tyle poważne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z 6 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 88/20). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarte w uzasadnieniu wyroku motywy, jakimi Sąd I instancji kierował się, podejmując orzeczenie, są jasne i pozwalają na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Dodatkowo, obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi nie oznacza odniesienia się precyzyjnie do każdego zarzutu skargi, ale rozstrzygnięcie istoty sprawy z uwzględnieniem tych zarzutów, co w tej sprawie niewątpliwie miało miejsce. Z kolei dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że do tego rodzaju naruszenia doszło w tej sprawie.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przez Sąd I instancji art. 133 p.p.s.a. Należy zatem wyjaśnić, że orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi art. 133 p.p.s.a. oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 §1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy Sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a więc wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 6 września 2024 r., sygn. akt I OSK 791/23).
Skarżąca kasacyjnie zarzuca ponadto naruszenie art. 151 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, powołane normy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym.
W skardze kasacyjnej wskazano również na naruszenie prawa materialnego tj. art. 83 ust. 1 ustawy ubezpieczeniowej, zgodnie z którym: "Ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie".
W orzecznictwie wskazuje się, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od niego okoliczności, nie spełnia wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2025/24). Pojęcie "szczególnych okoliczności", o których mowa w art. 83 ust. 1 u.f.u.s. nie zostało na gruncie tej ustawy zdefiniowane. Wskazuje się, że jest to klauzula generalna, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Powinno jednak odnosić się do zdarzeń, które w rozumieniu ustawy ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Muszą mieć przy tym charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli osoby, która ubiega się o świadczenie w trybie art. 83 ust. 1 u.f.u.s. (por. wyrok NSA z 10 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 891/24).
Należy również zauważyć, że kompetencja jurysdykcyjna Prezesa ZUS ma charakter uznaniowy, co oznacza, iż nie jest on zobligowany do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ma on obowiązek rozważyć czy okoliczności faktyczne sprawy, a w szczególności uwarunkowania odnoszące się do osoby skarżącego, są na tyle istotne, że w konfrontacji z interesem publicznym przemawiają za uczynieniem indywidualnego wyjątku od rozwiązań systemowych i przyznanie jej świadczenia, pomimo że nie spełnia ustawowych warunków do jego uzyskania. Podkreślić należy, że okoliczności faktyczne kształtujące sytuację skarżącego mogą być rozważane wyłącznie w granicach zakreślonych celem instytucji przyznania świadczenia w drodze wyjątku, wyznaczonym treścią art. 83 ustawy ubezpieczeniowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną lub zdrowotną wnioskodawcy, gdyż takie świadczenia są przyznawane w ramach pomocy społecznej. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od niego okoliczności, nie spełnia wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności (por. wyroki NSA: z 21 lipca 2023 r., sygn. III OSK 1831/22; z 29 lutego 2024 r., sygn. III OSK 754/23).
W przedmiotowej sprawie okres ubezpieczenia ojca skarżącej był bardzo krótki - wynosił 7 lat, 6 miesięcy i 25 dni okresów składkowych oraz 14 dni okresów nieskładkowych. Tym samym nie był adekwatny względem wieku ubezpieczonego w dacie śmierci (43 lata). W objętym ubezpieczeniem społecznym zatrudnieniu ojca dziecka występują długie przerwy - trwające od kilku do ponad 10 lat. Przedstawicielka ustawowa przyznała, że były one spowodowane świadczeniem pracy bez odprowadzania składek, twierdząc, iż ojciec skarżącej nie był tego świadomy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym nie można dać wiary tłumaczeniu przedstawicielki ustawowej odnośnie do niewiedzy ojca dziecka o braku zgłoszenia go do ubezpieczenia przez pracodawców. Nie sposób przyjąć, iż na przestrzeni ponad 16 lat, kiedy to ojciec skarżącej podejmował zatrudnienie u różnych pracodawców bez ubezpieczenia, tkwił w przekonaniu, że jest zgłoszony do ubezpieczenia i nie miał co do tego wątpliwości. Taki stan rzeczy (tj. niezgłoszenie do ubezpieczenia) skutkuje brakiem prawa do świadczeń np. w razie wypadku przy pracy, choroby czy urodzenia dziecka, a nadto rodzi po stronie pracodawcy konsekwencje karne. Twierdzenie przedstawicielki ustawowej w tym zakresie nie zostało przez nią w żaden sposób wyjaśnione. Dlatego organ zasadnie uznał, iż wykonywanie pracy bez odprowadzania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe było przejawem podjęcia świadomego życiowego wyboru ojca skarżącej z pełnymi tego konsekwencjami. W przypadku tego rodzaju pracy nie można powoływać się na zaistnienie okoliczności obiektywnych niezależnych od woli konkretnej osoby (por. wyrok NSA z 29 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 3339/23). Usprawiedliwieniem dla okresów nieskładkowych nie może być fakt wykonywania pracy "na czarno", bez odprowadzania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Działanie takie jest bowiem przejawem podjęcia świadomego życiowego wyboru co do sposobu i warunków pracy w kontekście braku wypracowania odpowiednio długiego stażu ubezpieczeniowego z pełnymi konsekwencjami takich decyzji i strona nie może w takim przypadku powoływać się na zaistnienie okoliczności od siebie niezależnych (por. wyroki NSA z: 5 lutego 2015 r. I OSK 3104/14, z 11 marca 2015 r. I OSK 2728/14, z 12 marca 2015 r. I OSK 3104/14).
Należy jednocześnie bardzo wyraźnie podkreślić, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Te są przyznawane w ramach pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowym dotyczącym omawianej problematyki przyjmuje się jednolicie, że przesłankę braku posiadania niezbędnych środków utrzymania należy oceniać porównując sytuację materialną ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne - minimalna emerytura, renta z tytułu niezdolności do pracy i renta rodzinna (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 121/14). Stanowi to bowiem obiektywny miernik omawianego kryterium. Wysokości minimalnej emerytury w dacie wydania zaskarżonej decyzji wynosiła 1588,44 zł brutto (czyli 1445 zł netto). Błędem jest utożsamianie przesłanki braku "zapewnienia niezbędnych potrzeb" z zaspokojeniem "wszelkich potrzeb" wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2329/24).
Świadczenia z art. 83 ustawy ubezpieczeniowej nie mają charakteru roszczeniowego i są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy ubezpieczeniowej) a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawy ubezpieczeniowej pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na subiektywnie trudną sytuację materialną lub zdrowotną wnioskodawców i nie może być oderwane od wysokości składek opłacanych przez ubezpieczonego.
Świadczenie przyznawane w trybie art. 83 ust. 1 ustawy ubezpieczeniowej ma charakter wyjątkowy. Jego ekstraordynaryjność należy identyfikować z takimi układami faktycznymi, w których danej osobie nie można przyznać świadczenia w trybie zwykłym i jednocześnie nie ma perspektyw, aby w przyszłości osoba ta mogła skompletować warunki do jego przyznania - brak możliwości podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Wymogiem ostatnim jest niedostatek. Ustawa wymaga bowiem, aby wnioskujący nie posiadał niezbędnych środków utrzymania. Przesłanka niedostatku ma przy tym charakter następczy, jej weryfikacji należy dokonać dopiero po ustaleniu istnienia przesłanki wyjściowej, jaką jest brak prawa do świadczenia w trybie zwykłym oraz brak perspektyw do jego otrzymania w przyszłości (por. wyrok NSA z 27 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 2964/24).
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 – 261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stosowny wniosek w tym przedmiocie.