III OSK 5467/21

III OSK 5467/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1423/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-03-10
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 188, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1423/20 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 13 października 2020 r. nr KR.ZUO.3.471.1.394.OP.2020.GS w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wody 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. II SA/Kr 1423/20, (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu w dniu, 10 marca 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa P. w L. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 13 października 2020 r. nr KR.ZUO.3.471.1.394.OP.2019.GS w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wykorzystanie wód 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) zasądził od Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Przedsiębiorstwa P. w L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w decyzji z 13 października 2020 r. znak KR.ZUO.3.471.1.394.OP.2019.GS, na podstawie art. 273 ust. 6, art. 281 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu reklamacji orzekł, że: określa P. w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego za okres IV kwartału 2019 r. opłatę podwyższoną w wysokości 1 150 zł za pobór wody do celów przemysłowych ze studni wierconej - odwiert ZB-2, podając iż opłata została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, ustalonej przez Zarząd Zlewni PGW WP w N. w informacji nr [...] z dnia 7 lutego 2019 r. w wysokości 230 zł za okres IV kwartału 2019 r., którą to opłatę należy uiścić w terminie 14 dni.
W uzasadnieniu decyzji podkreślono, odnosząc się do reklamacji, która wpłynęła 29 września 2020 r. podnoszącej, że pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę L. dnia 7 lipca 1999r. znak OŚ-6210A/2/2/99 na pobór wód ze studni wierconej odwiertu ZB-2 zostało udzielone z okresem obowiązywania 31.12.2020r., czyli jest aktualne, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502) określają jednostkowe stawki w formie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a.
Naliczenie opłaty zmiennej w myśl ww. rozporządzenia reguluje Prawo wodne (art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 1, art. 272 ust. 1). Zgodnie z § 5 ust 1 pkt 14 powyższego rozporządzenia opłata zmienna dla Przedsiębiorstwa P. została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, zmiennej do celów produkcji wyrobów z pozostałych mineralnych surowców niemetalicznych (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (1,25) i ilości pobranych wód podziemnych (1600 m3) w IV kwartale 2019r. przyjęto na podstawie art. 552 ust. 2d, 2e i 2f ustawy - Prawo wodne, zgodnie z oświadczeniem.
Opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (art. 280 pkt 1ustawy Prawo wodne). Wysokość opłaty podwyższonej, została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, ustalonej w informacji nr [...] z dnia 7 lutego 2019 r. w wysokości 230 zł za okres IV kwartału 2019 r.
Dalej wskazano, że usługi wodne polegają na zapewnieniu podmiotom publicznym, podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą i gospodarstwom domowym, możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania wód oraz szczególnego korzystania z wód. Wskazanym podmiotom zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych Prawem wodnym.
W rozliczeniach z odbiorcą usługi wodnej stosuje się jednakowy system naliczania opłat, zgodnie z zasadami ustawy z dnia 20.07.2017r. Prawo wodne oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 roku, poz. 2502).
Zgodnie z art. 280 pkt 1a ustawy Prawo wodne: "Opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego". Wysokość opłaty podwyższonej ustalana jest zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne w wysokości 500 % opłaty zmiennej. Opłata zmienna ustalana jest zgodnie z art. 552 ust. 2b Prawa wodnego na podstawie oświadczeń podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne.
Odnosząc się do zarzutu ustalenia opłaty podwyższonej mimo posiadanego pozwolenia wodnoprawnego OŚ-6210A/2/2/99 z 7 lipca 1999r. wydanego przez Starostwo Powiatowe w L. podano, że w myśl art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 roku, nr 130, poz. 1087 ze. zm.): pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Przepis ten ustala z mocy samego prawa nowy (skrócony) okres obowiązywania takiego pozwolenia. W przepisie art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 130, poz. 1087 ze zm.) ustawodawca nie zawarł uregulowań prawnych związanych z obowiązkiem wydawania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Anulowanie opłaty podwyższonej za usługi wodne nr KR.ZUO.3.471.1.394.OP.2019.GS jest bezzasadne, ponieważ w IV kwartale 2019 r. dokonywano poboru wody bez aktualnego pozwolenia wodnoprawnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie złożył E.W., prowadzący Przedsiębiorstwo P., na które nałożono opłatę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:
- art. 273 ust. 6, art. 281 ust. 5 ustawy Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego uznania, że skarżący w spornym okresie nie posiadał ważnego oraz aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy skarżący legitymuje się takim pozwoleniem,
- art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 130 poz. 1087) przez jego błędne zastosowanie wskutek uznania, że pozwolenie wodnoprawne wygasło z mocy prawa po 20 latach licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji. Organ błędnie interpretuje cyt. zapis zakładając, że pozwolenia wydane na okres dłuższy niż 20 lat wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne,
- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszystkich niezbędnych czynności koniecznych dla wyjaśnienia stanu faktycznego spraw i dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i uznanie, że pozwolenie wodnoprawne wygasło, podczas gdy nie została wydana żadna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia,
- art. 6 k.p.a. naruszenie zasad praworządności, art. 9 k.p.a. naruszenie zasad udzielania informacji, art. 8 k.p.a. naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
W uzasadnieniu podkreślono, że błędne były ustalenia, iż pozwolenie wygasło, a zatem aby skarżący miał dokonywać poboru wody bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Powołany przez organ art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw dotyczy wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód, innych niż określone w art. 205 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem takie pozwolenia wodnoprawne wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. W przeciwieństwie do art. 205 ust. 1 p.w., w art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw ustawodawca nie wyartykułował wprost - jak poprzednio - obowiązku wydawania decyzji w tym przedmiocie.
Powyższe jednakże nie oznacza, że w razie wystąpienia przesłanek objętych hipotezą art. 11 ust. 1 taki obowiązek nie istnieje. Zważyć należy bowiem na treść art. 138 p.w., w myśl którego: 1. stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. 2. decyzją o wygaśnięciu lub cofnięciu można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku.
Cytowana wyżej regulacja ma również zastosowanie do decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym wydanych na podstawie ustawy z 24 października 1974 r., albowiem w myśl art. 219 w związku z art. 220 p.w., ustawa dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne utraciła moc z dniem wejścia w życie ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (1 stycznia 2002 r.) i od tego momentu stosuje się nowe przepisy. W przypadku zaistnienia ku temu przesłanek należy zatem wydać z urzędu decyzję o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw i art. 138 ust. 1 Prawa wodnego.
Zasadnym jest uznanie także w tym przypadku, że taka decyzja ma charakter konstytutywny. Odmienne stanowiska, tj. przyjmujące iż w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym właściwy organ nie orzeka przez wydanie decyzji administracyjnej, albo że możliwe jest jej działanie z mocą wsteczną w zakresie określonych konsekwencji prawnych, stawiałoby adresatów takich pozwoleń w różnych sytuacjach, bez uzasadnionej ku temu przyczyny oraz kłóciłoby się z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonymi z zasady demokratycznego państwa prawa. Należy zatem zgodzić się z tymi poglądami, w myśl których decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r., oparta o przepisy art. 11 ustawy z 5 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne i niektórych innych ustaw, ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2016 r. II SA/Kr 725/16).
W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu wyroku wskazał, że niniejsza sprawa (II SA/Kr 1423/20) jest jedną z kilku (II SA/Kr 1421/20, II SA/Kr 1422/20, II SA/Kr 1424/20) zawisłych przed tutejszym Sądem podobnych spraw pomiędzy tymi samymi stronami.
W niektórych z nich zapadły już nieprawomocne wyroki uchylające zaskarżone decyzje. Według Sądu I instancji, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją organ ustalił skarżącemu opłatę podwyższoną za korzystanie z usług wodnych za IV kwartał 2019r. ustalając, że skarżący dokonuje poboru wody bez pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast skarżący twierdzi, że decyzją Starosty L. z 7 lipca 1999 r. uzyskał pozwolenie wodnoprawne na okres do dnia 31 grudnia 2020 r., a pozwolenie to nie wygasło, nie zostało uchylone, ani cofnięte.
Pozwolenie wodnoprawne, na które powołuje się skarżący, zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) na okres do dnia 31 grudnia 2020 r. Z dniem 1 stycznia 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.), w której określono że pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód wydaje się na okres nie dłuższy niż 20 lat (art. 127 ust. 2), ale w przepisach przejściowych i końcowych uregulowano jedynie kwestię wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich. Dopiero w art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 130, poz. 1087 ze zm.) określono, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. wydane na okres dłuższy niż 20 lat wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne.
W przepisie tym faktycznie nie stwierdzono, że organ winien wydać decyzję w tym zakresie, ale nie oznacza to, że w razie wystąpienia przesłanek objętych hipotezą art. 11 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej z 2005r. taki obowiązek nie istnieje.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ówcześnie obowiązujący art. 138 ust. 1 Prawa wodnego z 2001r. stanowił, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. Zatem przepisów ustawy nowelizacyjnej z 2005r. nie można było stosować w oderwaniu od regulacji zawartych w samej ustawie Prawo wodne z 2001r. Ponadto nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy Prawo wodne z 2005r. miały zastosowanie także do decyzji wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974r., skoro w myśl art. 219 Prawa wodnego z 2001r. z dniem wejścia w życie tej ustawy utraciła moc ustawa Prawo wodne z 1974r. W przypadku zatem zaistnienia ku temu przesłanek należało wydać z urzędu decyzję o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005r. i art. 138 ust.1 Prawo wodne z 2001r.
Sąd I instancji podkreślił, że obecnie obowiązuje ustawa Prawo wodne z 20 lipca 2017r. Ustawa ta w art. 418 ust. 1 stanowi, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje w drodze decyzji, wydanej z urzędu lub na wniosek. Jedynie w przypadku upływu terminu, na który pozwolenie zostało wydane, nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego (art. 418 ust. 2 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r.). Jednakże wyjątek ten także nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, skoro pozwolenie nie wygasło z powodu upływu terminu, na które zostało wydane, gdyż ten upłynął dopiero 31 grudnia 2020 r. Takiej właśnie sytuacji, tj. upływu terminu, na które zostało wydane pozwolenie wodnoprawne, dotyczą orzeczenia, które przywołał organ i które w związku z tym, jako dotyczące innej sytuacji prawnej, nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu I instancji, zasadnym jest przy tym uznanie, że taka decyzja ma charakter konstytutywny (tak np. komentarze do art. 138 prawa wodnego: Rakoczy Bartosz (red. Prawo wodne. Komentarz, publ. LEX 2013; Szachułowicz Jan Prawo wodne Komentarz, wyd. IV publ. LexisNexis 2010). Nawet jednak odmienna kwalifikacja wskazanej decyzji jako mającej charakter deklaratoryjny, uzasadnia uznanie sytuacji objętej dyspozycją art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005r. za przypadek, w którym pozwolenie nie wygasa w sytuacji "przejściowej", tj. do momentu wydania decyzji. Odmienne stanowiska, tj. przyjmujące iż w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym właściwy organ nie orzeka przez wydanie decyzji administracyjnej, albo że możliwe jest jej działanie z mocą wsteczną w zakresie określonych konsekwencji prawnych, stawiałoby adresatów takich pozwoleń w różnych sytuacjach, bez uzasadnionej ku temu przyczyny oraz kłóciłoby się z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa.
Należy zatem zgodzić się z tymi poglądami, w myśl których decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r., oparta o przepisy art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia.
Dodatkowo należy podnieść, że nawet gdyby przyjąć deklaratoryjny charakter decyzji o wygaśnięciu pozwolenia prawnego, to w ocenie Sądu dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, brak jest podstaw do ustalenia opłaty podwyższonej.
Niezależnie od powyższego Sąd I instancji wskazał także, że organ w zaskarżonej decyzji nie ustalił i nie wskazał, w jakiej dacie stało się ostateczne pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę L. dnia 7 lipca 1999r. znak OŚ-6210A/2/2/99 na pobór wód ze studni wierconej odwiertu ZB-2.
W skardze kasacyjnej Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez r.pr. K.B. na podstawie art. 173 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 280 pkt la) w zw. z art. 281 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w zw. z art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw przez ich niewłaściwe zastosowanie, a to wobec przyjęcia, że ustalenie przez organ opłaty podwyższonej było nieuzasadnione, gdyż nie można stwierdzić, iż Przedsiębiorstwo P. nie posiadało pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy pozwoleniem "wymaganym" w rozumieniu art. 280 pkt 1a) ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne jest pozwolenie, obowiązujące i uprawniające do legalnego korzystania z wód, zaś cechy tej nie posiada pozwolenie wodnoprawne wygasłe na podstawie art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r., i to bez względu na to, czy doszło do formalnego stwierdzenia w drodze decyzji wygaśnięcia takiego pozwolenia;
2. art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w tym przepisie, następuje dopiero z dniem wydania konstytutywnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie, podczas gdy z przepisu tego wynika, że skutek ten następuje z mocy prawa już z chwilą zajścia okoliczności w nim wskazanej, tj. upływu 20 lat od chwili, kiedy decyzja o udzieleniu pozwolenia na okres dłuższy niż 20 lat stała się ostateczna, co oznacza, że ziszczenie się dyspozycji ww. przepisu nie jest uzależnione od wydania decyzji w tym przedmiocie, zaś ewentualna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia ma charakter jedynie deklaratoryjny, a więc tylko potwierdza stan zaistniały wskutek ziszczenia się ww. przesłanki, a zatem nie kreuje, nie znosi i nie zmienia żadnego stosunku prawnego;
3. art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 135 i 138 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz w zw. z art. 418 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku, o którym mowa w art. 135 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r., tj. wygaśnięcia pozwolenia na skutek upływu terminu, na jakie zostało wydane, brak stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego w drodze decyzji pozostaje okolicznością, która nie ma bezpośredniego wpływu na wymierzenie opłaty podwyższonej, zaś w przypadku, o którym mowa w art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. dla naliczenie opłaty podwyższonej konieczne jest wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia, która ma charakter konstytutywny, podczas gdy konstrukcja ww. przepisów jest taka sama, ustawodawca w żaden sposób nie różnicuje tych sytuacji, a art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. w ogóle nie zawiera dyspozycji nakazującej organowi wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia w przypadku w nim uregulowanym, a więc tym bardziej nie ma podstaw, aby przyjąć, że ewentualna decyzja w tym przedmiocie miałaby mieć charakter konstytutywny;
4. art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 2 i 32 Konstytucji przez uznanie, że przyjęcie stanowiska, wedle którego "w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym właściwy organ nie orzeka przez wydanie decyzji administracyjnej, albo że możliwe jest jej działanie z mocą wsteczną w zakresie określonych konsekwencji prawnych stawiałoby adresatów takich pozwoleń w różnych sytuacjach bez uzasadnionej ku temu przyczyny oraz kłóciło się z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasad demokratycznego państwa prawa", podczas gdy to właśnie przyjęcie poglądu, że dla wygaśnięcia pozwolenia w sytuacji określonej w art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. konieczne jest wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym stawia podmioty, które uzyskały pozwolenia wodnoprawne na podstawie Prawa wodnego z 1974 r. w niezasadnie korzystnej sytuacji w stosunku do innych podmiotów korzystających ze środowiska, gdyż aż do czasu wydania ostatecznej decyzji o wygaśnięciu pozwolenia, mogą one mimo braku pozwolenia korzystać z uprawnień określonych w wygasłym pozwoleniu bez sankcji w postaci podwyższonej opłaty.
Na podstawie powyższych zarzutów, wniesiono o: 1) uchylenie w całości wyroku WSA w Krakowie z 10 marca 2021 r. i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a; 2) zasądzenie na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w N. -Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych; 3) rozpoznanie niniejszej skargi na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotem sporu w sprawie jest zagadnienie, do kiedy - w świetle art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne i niektórych innych ustaw (dalej również jako ustawa nowelizacyjna z 2005 r.) - obowiązuje pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r. na okres dłuższy niż 20 lat, w szczególności, czy dla utraty mocy obowiązującej takiego pozwolenia konieczne jest wydanie decyzji stwierdzającej jego wygaśnięcie, a w konsekwencji od kiedy organ powinien naliczać opłatę podwyższoną za korzystanie z zasobów wodnych bez wymaganego pozwolenia.
Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, o której mowa w art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. wymaga wydania decyzji stwierdzające wygaśnięcie. W ocenie Sądu I instancji decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r., oparta o przepis art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne i niektórych innych ustaw, ma charakter konstytutywny, co oznacza, że pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia. Zdaniem WSA, nawet gdyby przyjąć deklaratoryjny charakter decyzji o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego, to i tak dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie tegoż pozwolenia, brak jest podstaw do ustalenia opłaty podwyższonej. To wszystko doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy ustalenie opłaty podwyższonej było nieuzasadnione, gdyż nie można stwierdzić, aby Przedsiębiorstwo P. nie posiadało pozwolenia wodnoprawnego.
Przesłanką nałożenia opłaty podwyższonej, jak wynika z art. 280 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, jest korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Pozwoleniem "wymaganym" w rozumieniu tego przepisu jest pozwolenie obowiązujące i uprawniające do legalnego korzystania z usług wodnych. Wbrew stanowisku WSA w Krakowie cechy tej nie posiada pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r. na okres dłuższy niż 20 lat, jeśli upłynęło już 20 lat od dnia, w którym decyzja o wydaniu pozwolenia stała się ostateczna, i to bez względu na to, czy doszło do formalnego stwierdzenia w drodze decyzji wygaśnięcia takiego pozwolenia. Wynika to z samego brzmienia art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r., w myśl którego, pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Przepis ten z mocy prawa skrócił okres obowiązywania określonej kategorii pozwoleń, do których zalicza się również pozwolenie wodnoprawne udzielone Przedsiębiorstwu decyzją z 7 lipca 1999 r. pierwotnie na czas określony do dnia 31 grudnia 2020 r. Pozwolenie to wobec regulacji art. 11 wygasło bowiem upłynęło 20 lat od dnia, w którym decyzja o wydaniu pozwolenia stała się ostateczna. Wygaśnięcie decyzji oznacza utratę jej mocy obowiązującej z chwilą zaistnienia pewnego zdarzenia prawnego. Zdarzeniem, z którym przepis art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005r. wiąże skutek w postaci wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest upływ 20 lat od dnia, w którym decyzja o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna. Z chwilą wystąpienia tej określonej normatywnie przesłanki decyzja o udzieleniu pozwolenia samoistnie, bezpowrotnie i nieodwracalnie wygasa. Po upływie wskazanego w art. 11 ww. ustawy okresu 20 lat, wygasłe wskutek tego pozwolenie nie może już uprawniać do dalszego korzystania z wód w oznaczonym w tym pozwoleniu zakresie. Z tym właśnie zdarzeniem został powiązany skutek w postaci wygaśnięcia pozwolenia, a nie z wydaniem jakiejkolwiek decyzji w przedmiocie wygaśnięcia. Przyjęcie, jak to uczynił Sąd I instancji, że konieczne jest wydanie konstytutywnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie oznaczałoby, że wbrew temu, jak wprost stanowi art. 11, pozwolenie wodnoprawne wygasałoby nie z chwilą upływu 20 lat od dnia, w którym decyzja o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna, ale z bliżej nieokreśloną w czasie chwilą wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia.
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że decyzja w przedmiocie wygaśnięcia innej decyzji ma charakter stricte deklaratoryjny. Jej przedmiotem jest stwierdzenie konsekwencji wystąpienia określonych okoliczności ze skutkiem ex tunc, tj. od chwili ich zaistnienia. Skutek w postaci wygaśnięcia wynikających z pozwolenia wodnoprawnego uprawnień następuje bowiem z mocy samego prawa. Akt deklaratoryjny nie tworzy, nie znosi i nie zmienia istniejącego stosunku prawnego, lecz jedynie potwierdza istniejące prawa i obowiązki jego adresata. W sposób prawnie wiążący stwierdza on o istnieniu określonego stanu prawnego, który, co należy podkreślić, istnieje niezależnie od wydawanego aktu. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego nie kształtuje więc w żaden sposób zakresu uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, potwierdza jedynie fakt braku tych uprawnień istniejący od daty rzeczywistego wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że orzeczenia, na które powołał się organ w odpowiedzi na skargę, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczą innej sytuacji prawnej, tj. wygaśnięcia pozwolenia wskutek upływu terminu, na które zostało wydane. Powołany przez organ w odpowiedzi na skargę wyrok z 7 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Kr 1236/19, dotyczył pozwolenia, które wygasło na podstawie art. 135 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r., gdyż upłynął okres, na który było wydane. WSA w Krakowie uzasadniając zapadłe w tamtej sprawie rozstrzygnięcie stanął na stanowisku, że brak stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego w drodze decyzji pozostaje okolicznością, która nie ma bezpośredniego wpływu na wymierzenie opłaty podwyższonej. W tym zakresie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2015 r., sygn. II GSK 1120/14, w którym przyjęto, że "datą wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest data, od której przestaje ono obowiązywać, to jest - zgodnie z art. 135 pkt 1 Prawa wodnego - data końcowa okresu, na który pozwolenie to zostało wydane. Z tą datą wygasa bowiem stosunek administracyjnoprawny uprawniający podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzeń wodnych. Wystąpienie skutku materialnoprawnego nie usuwa z obrotu prawnego decyzji, bo ona nadal funkcjonuje w sensie procesowym. Strona zainteresowana może zgodnie z art. 138 ust. 1 Prawa wodnego ubiegać się o stwierdzenie tego wygaśnięcia w drodze decyzji, jak również może to uczynić z urzędu sam organ, jednak taki akt wyłącznie potwierdza istniejący stan prawny. Potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia, którego termin obowiązywania upłynął, następuje zatem w drodze decyzji o charakterze deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym. Istnienie prawnej możliwości stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, którego okres ważności już upłynął, ma charakter deklaratoryjny w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia, a brak wydania takiej decyzji nie jest co do zasady przeszkodą w wymierzeniu opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia".
W ocenie skarżącego kasacyjnie organu całkowicie nieuprawnione i pozbawione podstawy prawnej jest różnicowanie przez Sąd I instancji sytuacji, w której pozwolenie wygasło na podstawie art. 135 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. od wygaśnięcia na podstawie art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. Konstrukcja obu tych przepisów jest taka sama, tzn. ustawodawca wskazuje, że pozwolenie (pozwolenia wodnoprawne "wygasa") "wygasają" i podaje konkretne zdarzenia, z którymi wiąże skutek w postaci wygaśnięcia pozwolenia. Niezrozumiałe jest zatem, dlaczego zdaniem Sądu w przypadku wygaśnięcia pozwolenia na podstawie art. 135 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. decyzja stwierdzająca wygaśnięcie ma charakter jedynie deklaratoryjny i jej wydanie nie jest konieczne do wymierzenia opłaty podwyższonej, natomiast w przypadku analogicznej regulacji art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. decyzja stwierdzająca wygaśnięcia ma już charakter konstytutywny i wobec tego bez jej wydania nie jest możliwe naliczenie opłaty podwyższonej. Takie różnicowanie jest nieuzasadnione zwłaszcza z tego względu, że art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. w ogóle nie zawiera dyspozycji nakazującej organowi wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia w przypadku w nim uregulowanym, a więc tym bardziej nie ma podstaw, aby przyjąć, że ewentualna decyzja w tym przedmiocie miałaby mieć charakter konstytutywny. Sam ustawodawca uznał wszak, że w tej sytuacji stwierdzanie wygaśnięcia pozwolenia w drodze decyzji nie jest konieczne.
Według organu niczego nie zmienia tu również powołany przez Sąd art. 418 Prawa wodnego, z 2017 r. Zgodnie z tym przepisem stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje, w drodze decyzji, wydanej z urzędu lub na wniosek (§1). Nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego w przypadku upływu terminu, na który pozwolenie zostało wydane (§ 2). Sytuacje, w których pozwolenie wodnoprawne wygasa określa art. 414 ust. 1, wskazując, że skutek taki występuje, jeżeli: (1) upłynął okres, na który było wydane, (2) zakład zrzekł się tego pozwolenia; (3) zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne; (4) inwestor, w ramach realizacji przedsięwzięcia w zakresie dróg publicznych, linii kolejowych, linii przesyłowych, lotnisk lub lądowisk nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 6 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. Podkreślić trzeba, że pozwolenie wodnoprawne wygasa w dniu ziszczenia się którejkolwiek z ww. przesłanek, bez względu na dalsze zachowanie się podmiotu, który był uprawniony z tego pozwolenia, organów administracji wodnej, czy osób trzecich. Fakt, że wygaśniecie pozwolenia w przypadku zrzeczenia się lub nierozpoczęcia wykonywania urządzeń wodnych, zgodnie z art. 418 ust. 1 i 2 wymaga stwierdzenia w drodze decyzji, nie ma żadnego wpływu na datę tego wygaśnięcia. Decyzja wygaszająca ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, ponieważ potwierdza istniejący już stan prawny. Decyzja taka wywołuje skutki prawne wstecz (ex tunc), czyli od chwili ziszczenia się przesłanek uzasadniających wygaśnięcie pozwolenia. Dlatego też data wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego nie ma żadnego znaczenia przy badaniu legalności prowadzenia działalności wymagającej takiego pozwolenia (por. Pikor Danuta, Wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, Opublikowano: LEX/el.2019).
Według skarżącego kasacyjnie organu, nie sposób wreszcie zgodzić się z argumentem Sądu, że przyjęcie stanowiska wedle którego "w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym właściwy organ nie orzeka przez wydanie decyzji administracyjnej, albo że możliwe jest jej działanie z mocą wsteczną w zakresie określonych konsekwencji prawnych stawiałoby adresatów takich pozwoleń w różnych sytuacjach bez uzasadnionej ku temu przyczyny oraz kłóciło się z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasad demokratycznego państwa prawa". Z reguły wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego następuje po upływie pewnego czasu od daty, w której spełnione zostały przesłanki wygaśnięcia pozwolenia. Dlatego też, to właśnie zaaprobowanie poglądu WSA, że dla wygaśnięcia pozwolenia konieczne jest wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym stawia podmioty, które uzyskały pozwolenia wodnoprawne na podstawie Prawa wodnego z 1974 r. w niezasadnie korzystnej sytuacji w stosunku do innych podmiotów korzystających ze środowiska, gdyż aż do czasu wydania ostatecznej decyzji o wygaśnięciu pozwolenia, mogą one, mimo faktycznego wygaśnięcia przysługujących im uprawnień, w dalszym ciągu korzystać z uprawnień określonych w wygasłym pozwoleniu bez sankcji w postaci podwyższonej opłaty.
Mając to wszystko na względzie skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że skoro pozwolenie udzielone Przedsiębiorstwu wygasło z mocy prawa w 2019 r., to w 2020 r. E.W. korzystał z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia, co w świetle art. 280 pkt 1a) Prawa wodnego z 2017 r. obligowało organ do naliczenia opłaty podwyższonej. Decyzja uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny była zatem prawidłowa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.W., reprezentowany przez adw. A.P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od organu wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania - kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i złożono oświadczenie dotyczące braku żądania przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie w związku ze zgodnymi wnioskami skarżącego kasacyjnie organu oraz skarżącego o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu.
Przed dokonaniem oceny charakteru decyzji dotyczącej wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o powołany powyżej przepis niezbędne jest odniesienie się najpierw do twierdzenia zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że powyższy przepis obecnie nie obowiązuje z uwagi na wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, a co za tym idzie przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne nie wygasło.
Podstawowe znaczenie dla wykładni art. 11 ustawy z 2005 r. ma systematyka wewnętrzna tego aktu prawnego. Art. 11 ww. ustawy został wprowadzony w życie ustawą z 3 czerwca 2005r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. Ustawa ta zawiera 23 artykułu, przy czym pierwsze 10 z nich dotyczy zmiany różnych ustaw. W art. 1 ustawy z 2005 r. wprowadzono zmiany w ustawie z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, kolejne 9 artykułów dotyczy zmiany innych ustaw. Nie ulega wątpliwości, że zmiany dotyczące prawa wodnego zawarte w art. 1 ustawy z 2005 r. stały się częścią ustawy Prawo wodne z 2001 r. Regulacja dotycząca wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, wydanego na okres dłuższy niż 20 lat nie została zawarta w art. 1 ustawy z 2005 r., lecz w samodzielnej, odrębnej jednostce redakcyjnej, to jest w art. 11, który nie stał się częścią Prawa wodnego z 2001 r. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego "(...) systematyka wewnętrzna ustawy ma znaczenie normatywne, systematyka ta wprawdzie nie wyraża wprost norm prawnych (tak jak przepisy prawne), jednak w przypadku poprawnie sporządzonej systematyki wewnętrznej ma ona istotne znaczenie dla ustalenia treści norm prawnych zakodowanych w poszczególnych przepisach zawartych w tekście prawnym tzn. pełni znaczącą rolę w procesie wykładni. Systematyka zewnętrzna i systematyka wewnętrzna tworzą kontekst systemowy, który wpływa na znaczenie wyrażeń przedstawiających normy postępowania i zawartych w poszczególnych przepisach prawnych. Nie można wyinterpretować znaczenia przepisu w oderwaniu od miejsca, które zajmuje on w akcie normatywnym i w oderwaniu od jego powiązań logicznych z pozostałymi składnikami tekstu prawnego, którego częścią jest ten przepis". (zob. A. Malinowski, Systematyka wewnętrzna ustawy, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2007, s. 130, por. też J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, Wydawnictwo PWN, s. 132).
Zgodnie z art. 573 Prawa wodnego, moc utraciła jedynie ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne z 2017 r. nie uchyliło więc art. 11 ustawy z dnia 2005 r. Dla jasności dodać należy, że zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w przepisie uchylającym wyczerpująco wymienia się ustawy, które ustawa uchyla; nie poprzestaje się na domyślnym uchyleniu poprzedniej ustawy przez odmienne uregulowanie danej sprawy w nowej ustawie.
Takiej regulacji, to jest przepisów uchylających art. 11 ustawy z 2005 r. nie zawiera ustawa Prawo wodne z 2017 r., w związku z powyższym art. 11 obowiązuje.
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie powołał żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia wielu unormowań (m.in. art. 280 pkt 1a w zw. z art. 281 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w zw. z art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw) nie wskazał, z której podstawy zakreślonej w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a., wywodzi skargę kasacyjną. W skardze kasacyjnej jej autor zaskarżył na podstawie art. 173 p.p.s.a. wyrok Sądu I instancji w całości. Odnosząc się do tak przedstawionej podstawy zaskarżenia wyroku Sądu I instancji wskazać należy, że art. 173 p.p.s.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych (paragrafów). Z pewnością podstawa prawna wynikająca z art. 173 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do tak określonych podstaw skargi kasacyjnej wskazać należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu.
W orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 383/05, opublikowany w: LEX nr 187517). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa Skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie.
Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a.
Przypomnienie powyższych uwag było w realiach niniejszej sprawy konieczne ze względu na konstrukcję zarzutów wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej.
Z treści uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że przedmiotem sporu w sprawie jest zagadnienie, do kiedy - w świetle art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 130 poz. 1087, dalej: również: ustawa nowelizacyjna z 2005 r.) - obowiązuje pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r. na okres dłuższy niż 20 lat, w szczególności, czy, dla utraty mocy obowiązującej takiego pozwolenia konieczne jest wydanie decyzji stwierdzającej jego wygaśnięcie, a w konsekwencji od kiedy organ powinien naliczać opłatę podwyższoną za korzystanie z zasobów wodnych bez wymaganego pozwolenia.
Sąd I instancji uznał, że wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, o której mowa w art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. wymaga wydania decyzji stwierdzające wygaśnięcie. W ocenie Sądu I instancji, decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r., oparta o przepis art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne i niektórych innych ustaw, ma charakter konstytutywny, co oznacza, że pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia. Zdaniem Sądu I instancji, nawet gdyby przyjąć deklaratoryjny charakter decyzji o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego, to i tak dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie tegoż pozwolenia, brak jest podstaw do ustalenia opłaty podwyższonej. To stanowisko doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy ustalenie opłaty podwyższonej było nieuzasadnione, gdyż nie można stwierdzić, aby Przedsiębiorstwo P. nie posiadało pozwolenia wodnoprawnego.
Argumentacja Sądu I instancji jest błędna.
Podstawą nałożenia opłaty podwyższonej, jak wynika z art. 280 pkt 1 lit.a, ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 310), jest korzystanie z usług wodnych polegających na: a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Pozwoleniem "wymaganym" w rozumieniu tego przepisu jest pozwolenie obowiązujące i uprawniające do legalnego korzystania z usług wodnych. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, cechy tej nie posiada pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r. na okres dłuższy niż 20 lat, jeśli upłynęło już 20 lat od dnia, w którym decyzja o wydaniu pozwolenia stała się ostateczna, i to bez względu na to, czy doszło do formalnego stwierdzenia w drodze decyzji wygaśnięcia takiego pozwolenia.
Wskazać należy, że pozwolenie wodnoprawne jest administracyjnoprawną formą zasady reglamentacji korzystania z wód.
Sąd I instancji dokonując wykładni systemowej przepisów dotyczących wydawania pozwoleń wodnoprawnych na postawie trzech ustaw: 1) ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne; 2) ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz 3) ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nie dostrzega różnić w charakterze prawnym tego instrumentu. Charakter prawny pozwolenia wodnoprawnego od wejścia w życie ustawy Prawo wodne z 1974 r. do wejścia w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r. ewoluował. Nie istnieje zatem zasada kontynuacji (ciągłości) domniemanego obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r., dopóki właściwy organ nie stwierdzi w drodze decyzji jego wygaśnięcia. Taka konstrukcja nie jest do przyjęcia zwłaszcza z tego powodu, że ustawodawca w kolejnych ustawach Prawo wodne zmieniał funkcję pozwolenie wodnoprawnego.
Istnieje bowiem zwłaszcza zasadnicza różnica pomiędzy charakterem prawnym pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 1974 r. oraz ustawy Prawo wodne z 2001 r., a pozwoleniem wodnoprawnym wydanym na podstawie przepisów ustawy z 2017r (dalej: p.w.).
Na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 2017 r. zgoda wodnoprawna jest instytucją prawną, na którą składają się jej prawne formy (w tym pozwolenie wodnoprawne).
Wyrazem przerwania zasady kontynuacji obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych jest treść art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 130 poz. 1087, dalej: ustawa nowelizacyjna z 2005 r.). W związku z tym powstaje pytanie, jakie znaczenie ma ta nowelizacja dla wykładni przepisów ustawy Prawo wodne z 2001 r. Po pierwsze, chodzi o ustalenie, czy wskazana nowelizacja w ogóle może być brana pod uwagę przy wykładni przepisów obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji; po drugie, czy potwierdza ona, że art. 11 ustawy z 2005 r. miał charakter normy epizodycznej oraz jednorazowej przewidującej, że z chwilą zajścia okoliczności w niej wskazanej, tj. upływu 20 lat od chwili, kiedy decyzja o udzieleniu pozwolenia na okres dłuższy niż 20 lat stała się ostateczna, pozwolenie to z mocy prawa wygasło. W ocenie NSA, w rozpoznawanej sprawie brak jest przekonujących argumentów, które pozwalałyby obalić domniemanie normatywnego charakteru art. 11 ww. ustawy.
Zgodnie z art. 11 ustawa nowelizacyjnej z 2005 r., pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. W art. 1 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. jest mowa o ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Ustawa nowelizacyjna z 2005 r. weszła w życie 30 lipca 2005 r. Zgodnie z art. 205 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2001 r. Nr 115 poz. 1229 ze zm.), pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich, wydane na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230, z 1980 r. Nr 3, poz. 6, z 1983 r. Nr 44, poz. 201, z 1989 r. Nr 26, poz. 139 i Nr 35, poz. 192, z 1990 r. Nr 34, poz. 198 i Nr 39, poz. 222, z 1991 r. Nr 32, poz. 131 i Nr 77, poz. 335, z 1993 r. Nr 40, poz. 183, z 1994 r. Nr 27, poz. 96, z 1995 r. Nr 47, poz. 243, z 1996 r. Nr 106, poz. 496, z 1997 r. Nr 47, poz. 299, Nr 88, poz. 554 i Nr 133, poz. 885, z 1998 r. Nr 106, poz. 668, z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 89, poz. 991, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268 oraz z 2001 r. Nr 5, poz. 43, Nr 72, poz. 747 i Nr 100, poz. 1085) wygasają w terminie trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy; wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego stwierdza, w drodze decyzji, wojewoda.
W błędnej ocenie Sądu I instancji decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r., oparta o przepis art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne i niektórych innych ustaw, ma charakter konstytutywny, co oznacza, że pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia.
To wszystko doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy ustalenie opłaty podwyższonej było nieuzasadnione, gdyż nie można stwierdzić, aby Przedsiębiorstwo P. nie posiadało pozwolenia wodnoprawnego.
Wyjaśnić należy, że zdarzeniem, z którym przepis art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. wiąże skutek w postaci wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest upływ 20 lat od dnia, w którym decyzja o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna. Z chwilą wystąpienia tej przesłanki decyzja o udzieleniu pozwolenia samoistnie, bezpowrotnie i nieodwracalnie wygasa. Po upływie wskazanego w art. 11 ww. ustawy z 3 czerwca 2005 r. okresu 20 lat, wygasłe wskutek tego pozwolenie nie może już uprawniać do dalszego korzystania z wód w oznaczonym w tym pozwoleniu zakresie. Z tym właśnie zdarzeniem został powiązany skutek w postaci wygaśnięcia pozwolenia, a nie z wydaniem jakiejkolwiek decyzji w przedmiocie wygaśnięcia. Przyjęcie, jak to uczynił Sąd, że konieczne jest wydanie konstytutywnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie oznaczałoby, że wbrew temu, jak wprost stanowi art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r., pozwolenie wodnoprawne wygasałoby nie z chwilą upływu 20 lat od dnia, w którym decyzja o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna, ale z bliżej nieokreśloną w czasie chwilą wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia. Wykładnia art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. przedstawiona przez Sąd I instancji jest także sprzeczna z wykładnią historyczną przepisów regulujących czas obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego w prawie polskim.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38 poz. 230), pozwolenie wodnoprawne wydaje się na czas oznaczony, z tym że pozwolenie na szczególne korzystanie z wód śródlądowych do celów rybackich wydaje się na okres krótszy niż dziesięć lat. W przeciwieństwie do prawa wodnego z 1962 r. ustawa Prawo wodne z 1974 r. nie przewidywała wydawania pozwoleń na czas nie oznaczony. Takie unormowanie sprawy odpowiadało dotychczasowej praktyce działania organów administracji wodnej, które w zasadzie nie udzielały pozwoleń bezterminowo. Wprowadzenie w prawie wodnym z 1974 r. zasady, że pozwolenie wodnoprawne wydaje się na czas oznaczony podyktowane zostało troską o ochronę gospodarczych interesów Państwa. Państwo w pozwoleniu wodnoprawnym powierzało osobie uprawnionej pewien zasób praw dla celów gospodarczych. W miarę postępu technicznego sposoby realizacji tych celów są zmienne. W literaturze wprowadzenie zasady wydawania pozwolenia na czas oznaczony uznano za rozwiązanie słuszne (zob. T. Zwięglińska, [w:] S. Surowiec, W. Tarasiewicz, T. Zwięglińska, Prawo wodne. Komentarz. Przepisy wykonawcze, Warszawa 1981, s. 58).
W przypadku, gdy pozwolenie takie zostało wydane na okres powyżej 20 lat, wówczas zastosowanie znajduje art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 1087, ze zm.) – zob. wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 2748/15, CBOSA). NSA w wyroku z 6 marca 2018 r., sygn. II OSK 1190/16 podzielił cytowany wyżej pogląd WSA w Warszawie).
W piśmiennictwie Cz. Martysz analizując model prawny postępowania szczególnego w sprawach wodnych wskazuje na występowanie przede wszystkim ograniczeń czasowych uprawnień lub obowiązków płynących z decyzji. Ograniczenia te stanowią niekiedy niezbędny składnik decyzji, jak ma to miejsce w przypadku pozwoleń wodnoprawnych, które wydaje się zawsze na czas oznaczony. (zob. Cz. Martysz, Postępowanie szczególne w sprawach wodnych, [w:] K. Podgórski, Zagadnienia proceduralne w administracji, Katowice 1984, s. 138).
Art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. uregulował maksymalny okres ważności pozwoleń wodnoprawnych wydanych na okres dłuższy niż 20 lat. Pozwolenia takie wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Celem art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. jest formalne wycofanie z obrotu prawnego decyzji (pozwoleń wodnoprawnych), ze względu na pewne zaistniałe okoliczności faktyczne (upływ 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne). Użyte w art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. słowo "wygasają" należy rozumieć jako utratę mocy obowiązującej takich pozwoleń wodnoprawnych. Po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne nie mogą one już wywołać żadnych skutków prawnych, natomiast skutki prawne przez te decyzje już wywołane, pozostają w mocy.
W piśmiennictwie wskazano, że "Czasami wygaśnięcie decyzji odroczone jest w czasie, tak jak w przypadku określonym w art. 11 ustawy z 3.06.2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 130, poz. 1087 ze zm.) , zgodnie z którym: "Pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne". Nawiązując do rozważań dotyczących traktowania kodeksowej instytucji wygaśnięcia decyzji jako jednej z form modyfikacji zakresu czasowego obowiązywania decyzji administracyjnej (pośredniej), konstrukcja derogacji ustawowej przyjęta w przywołanych wyżej przepisach (ustawodawca posługuje się nią stosunkowo często) należy do grupy form pozwalających na bezpośrednią modyfikację formalno-materialnej mocy obowiązującej decyzji. Jest to wyraz podejścia materialnoprawnego do instytucji wygaśnięcia decyzji. Skutek prawny w postaci utraty przez decyzję administracyjną mocy obowiązującej następuje bezpośrednio i samoistnie, na poziomie norm ustawowych. Na podstawie przepisu derogującego dochodzi do bezpośredniego pozbawienia zarówno materialnej, jak i formalnej mocy obowiązującej decyzji. W takiej sytuacji nie ma podstaw do wygaszania decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 ab initio k.p.a. (jeśli została wygaszona ex lege, to nie można traktować jej jako bezprzedmiotowej, a ponadto nie ma przepisu, który nakazywałby jej wygaszenie) ani i w trybie art. 162 § 1 pkt 1in fine k.p.a. (derogacja ustawowa oznacza wygaśnięcie materialne i formalne decyzji, wobec czego nie można formalnie wygasić tego, co nie istnieje, nawet jeśli leży to w interesie społecznym lub w interesie strony) (zob. A. Matan, 3.4.1.2. Wygaśnięcie decyzji w przepisach pozakodeksowych [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II. Część 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, red. B. Adamiak, G. Łaszczyca, A. Matan, K. Sobieralski, Warszawa 2019).
W wyroku z 7 lutego 2019 r., (sygn. II OSK 701/17, CBOSA) NSA wyraził pogląd, który podziela NSA orzekający w tym składzie, według którego "nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 138 ust. 1 i art. 205 ustawy Prawo wodne, ponieważ stanowisko Sądu I instancji, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter deklaratoryjny ze skutkiem prawnym ex tunc, a nie charakter konstytutywny, jest prawidłowe. Należy bowiem podzielić stanowisko, że data wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest datą, od której przestaje ono obowiązywać. Jest to więc zgodnie z art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne data końcowa okresu, na który pozwolenie zostało wydane. Oznacza to, że z tą datą wygasa także stosunek administracyjnoprawny, który uprawnia podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzenia wodnego".
W wyroku 19 stycznia 2016 r., (sygn. II OSK 1210/14, CBOSA) NSA wyraził pogląd na temat charakteru prawnego art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r., który również podziela Sąd orzekający w tym składzie zgodnie z którym "Niewątpliwie celem tego przepisu było wcześniejsze wygaszenie pozwoleń wodnoprawnych wydanych w poprzednim stanie prawnym i w efekcie ujednolicenie statusu prawnego zarządzania zasobami wodnymi prowadzonego na podstawie tych pozwoleń". Pogląd ten ma potwierdzenie w treści uzasadnienia projektu ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 130 poz. 1087, zob. rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, druk nr 3601). Jednym z głównych celów ustawy z 3 czerwca 2005 r. było zweryfikowanie i poprawienie przepisów obowiązującej ustawy, które utrudniają prawidłowe stosowanie ustanowionego Prawem wodnym systemu gospodarowania wodami. Ustawa z 3 czerwca 2005 r. dokonuje w zakresie swej regulacji wdrożenia dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 237 z 22.12.2000, str. 1). Z opisu projektu ustawy z 3 czerwca 2005 r. wynika także, że celem tego aktu prawnego było zweryfikowanie i poprawienie przepisów obowiązującej ustawy, które utrudniają prawidłowe stosowanie ustanowionego przepisami ustawy - Prawo wodne systemu gospodarowania wodami. Ustawa z 3 czerwca 2005 r. transponowała do prawa polskiego przepisy RDW dotyczące ogólnych zasad, którymi należy się kierować w gospodarowaniu wodami, ustalenia koniecznych celów środowiskowych, sprecyzowania celów ochrony wód oraz określenia działań dla ich osiągnięcia, oraz wprowadzenia terminu osiągnięcia dobrego stanu zasobów wodnych, a także dotyczące wprowadzenia systemu opiniowania i konsultacji w procesie przygotowania planów gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy. Z tych powodów kluczowe znaczenie miało uregulowanie w art. 11, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że zmiany wprowadzone ustawą z 3 czerwca 2005 r. "(...) wywołane były dwiema zasadniczymi grupami przyczyn – konicznością uwzględnienia zmian wprowadzanych do prawa wspólnotowego (także uzupełnienia związanego z transpozycją), a więc przyczyną w zasadzie obiektywną oraz potrzebą (?) poprawienia przepisów budzących wątpliwości w praktyce ich stosowania". (zob. M. Górski, Prawna ochrona wód po zmianach przepisów dokonanych w 2005 r., [w:] A. Królikowski, M.M. Sozański (red.), Zaopatrzenie w wodę, jakość i ochrona wód. Water Supply and Water Quality, tom II, Poznań, Zakopane 2006, s. 453) . "Po zmianach dokonanych w 2005 r. pozwolenie wydawane jest na czas określony, nie dłuższy niż 20 lat, chyba że zakład składający wniosek ustali okres krótszy. Ustawa wskazuje także sytuacje, w których okres ważności pozwolenia musi być ustalony inaczej". (Tamże, s. 466).
Odnosząc się do błędnego stanowiska Sądu I instancji dotyczącego wykładni art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne i niektórych innych ustaw, wskazać należy, że w sposób jednoznaczny wynika z treści tego przepisu, iż skutek prawny następuje tu z mocy samego prawa (wygasają po upływie 20 lat), a decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny jak twierdzi Sąd I instancji. Oznacza to, że skutek prawny w postaci wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego następuje nie z chwilą, kiedy decyzja stwierdzająca wygaszenie w oparciu o art. 11 ustawy z 2005 r. stała się ostateczna, ale z upływem okresu wskazanego w tym przepisie (por. w tej kwestii argumentację zawartą w cyt. wyżej wyroku NSA z 7 lutego 2019 r., II OSK 701/17, CBOSA).
W wyroku z 18 czerwca 2015 r., sygn. II GSK 1120/14 NSA stwierdził, że "Ddatą wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest data, od której przestaje ono obowiązywać, to jest - zgodnie z art. 135 pkt 1 Pw - data końcowa okresu, na który pozwolenie to zostało wydane. Z tą datą wygasa stosunek administracyjnoprawny uprawniający podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzeń wodnych. Wystąpienie skutku materialnoprawnego nie usuwa z obrotu prawnego decyzji, bo ona nadal funkcjonuje w sensie procesowym. Strona zainteresowana może wprawdzie zgodnie z art. 138 ust. 1 Pw ubiegać się o stwierdzenie tego wygaśnięcia w drodze decyzji, jak również może to uczynić z urzędu sam organ, jednakże taki akt wyłącznie potwierdza istniejący stan prawny. Potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia, którego termin obowiązywania upłynął, następuje zatem w drodze decyzji o charakterze deklaratoryjnym". Także w wyroku NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 326/18, CBOSA stwierdzono, że "(...) decyzja zatwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia prawnego ma charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdza ona jedynie fakt braku uprawnień wobec wygaśnięcia wydanego pozwolenia. Jedną z przyczyn wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, z którym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, jest upływ okresu na jaki zostało ono wydane (art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne)". Tradycyjnie w doktrynie prawa administracyjnego ze względu na sposób kształtowania stosunków prawnych wyróżniano akty konstytutywne i deklaratoryjne. Akty konstytutywne tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki prawne. Mają one charakter twórczy, nowa sytuacja prawna powstaje nie z mocy ustawy, ale z mocy opartego na ustawie aktu administracyjnego. Obowiązują one ex nunc. Akty deklaratoryjne same nic nowego nie tworzą w porządku prawnym, potwierdzają jedynie w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy określone prawa i obowiązki. W tych aktach tkwi także element twórczy, kształtujący, albowiem dopiero od chwili wydania takiego aktu adresat może skutecznie powoływać się na swoje prawo. Akty deklaratoryjne obowiązują ex tunc. (por. M. Kasiński, Akty administracyjne – pojęcie i rodzaje, [w:] M. Stahl (red.), Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, wyd. 7, Warszawa 2019, s. 556).
W świetle poglądów cytowanych wyżej wyrażonych w orzecznictwie jak również w piśmiennictwie nie można zaakceptować wykładni art. 11 ustawy nowelizacyjnej dokonanej przez Sąd I instancji na str. 7 uzasadnienia wyroku, według której "Należy zatem zgodzić się z tymi poglądami, w myśl których decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r., oparta o przepisy art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia"
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organ administracji prawidłowo zebrał, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga skarżącego jest niezasadna.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.