III OSK 5447/21

III OSK 5447/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 609/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-24
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 609/20 w sprawie ze skargi L. M. na bezczynność [...] S. A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 609/20 w sprawie ze skargi Ł. M. na bezczynność Polskich Kolei Państwowych S. A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej zobowiązał Polskie Koleje Państwowe S. A. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku skarżącego Ł. M. z dnia 13 września 2020 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 3).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W piśmie z dnia 13 września 2020 r., Ł. M. (dalej "skarżący") stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej "u.d.i.p."), wniósł o udostępnienie materiałów, w których posiadaniu były Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w W. (dalej: "organ", "PKP", "Spółka"), jako Inwestor inwestycji pn.: "Przebudowa dworca kolejowego G.":
1. kompletną umowę na wykonanie Dokumentacji Projektowej oraz sprawowanie nadzoru autorskiego (wraz ze wszystkimi aneksami),
2. protokół odbioru przedmiotu umowy (Dokumentacji Projektowej) od Projektanta przez Zamawiającego,
3. informację o nałożonych karach umownych na Projektanta (podstawa nałożenia kar i jej wysokość) oraz kopię pism to potwierdzających,
4. kopię pism Projektanta, w których odnosi się on do naliczonych kar umownych przez Zamawiającego.
Skarżący wskazał, że na preferowany sposób udostępnienia informacji - przekazanie dokumentów na płycie CD/DVD lub wysłanie wersji elektronicznej dokumentów na adres mailowy.
W piśmie z dnia 28 września 2020 r. Spółka wskazała skarżącemu, że rozpoznając jego wniosek, rozważyła, czy informacja stanowi informację publiczną, do udostępnienia której jest obowiązana i oceniła, że próba ich pozyskania przez skarżącego ma na celu zaspokojenie własnego prywatnego interesu, a nie interesu publicznego. Powołała się przy tym na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zgodnie z którym ustawa ta nie może być podstawą otrzymania informacji we własnej sprawie. Organ powołał się przy tym na stanowisko wyrażone w doktrynie i orzecznictwie. Wyjaśnił, że skorzystanie przez skarżącego z uprawnień jakie daje ustawa o dostępie do informacji publicznej w celu uzyskania informacji w prywatnej sprawie, może być uznane za nadużycie prawa. Organ uznał zatem, że wnioskowane dokumenty nie podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. bowiem ustawa ta nie znajduje zastosowania w zakresie zgłoszonego wniosku.
Ł. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku wskazał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej wskazanych.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Konstruując definicję pojęcia informacja publiczna, trzeba posłużyć się łącznie kryteriami określanymi w literaturze jako kryterium podmiotowe i przedmiotowe.
Definicja przedmiotowa związana jest z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zawartym w nim pojęciu sprawy publicznej. Nie każde bowiem działanie organu władzy publicznej będzie przedmiotem informacji publicznej, ale tylko takie, które zawiera dodatkowy element w postaci właśnie sprawy publicznej. Odnosi się zatem do funkcjonowania państwa i jego organów, dotyczącego interesów szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym. Posługiwanie się przy wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wyłącznie lub przede wszystkim kryterium podmiotowym jest nieuprawnione, zwłaszcza jeśli zważyć, że ustawa traktuje prawo do informacji publicznej jeszcze szerzej niż normy konstytucyjne. Daje ona prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku.
Spółka PKP S.A. jest objęta działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie poprzez charakter wykonywanych zadań, lecz z uwagi na występującą w tej spółce strukturę właścicielską (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2015 roku, sygn. akt II SAB/Wa 828/15). Charakter działalności Spółki PKP S.A. był wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych; na temat działalności tej spółki wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 czerwca 2015 roku, w sprawie o sygn. I OSK 1486/14, który wskazał, że zgodnie z odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego PKP S.A., wynika, że PKP S.A. w ogóle nie prowadzi działalności przewozowej. Spółka pełni dominującą rolę w Grupie PKP, w skład której wchodzi 11 spółek świadczących usługi m.in. na rynku kolejowym, energetycznym i teleinformatycznym. Usługi przewozowe realizują niektóre spółki z Grupy PKP. To te spółki zadania publiczne w postaci przewozów osób i towarów, a Spółka PKP S.A. jedynie nadzoruje i koordynuje działania tych spółek z Grupy PKP.
Pojęcie informacji publicznej nie może być wykładane tylko na podstawie literalnego brzmienia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w oderwaniu od innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności od art. 6 u.d.i.p. Przepis ten stanowi nie tylko niezbędną konkretyzację postanowień art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i doprecyzowuje zakres przedmiotowy u.d.i.p., ale także ułatwia wykładnię przepisów u.d.i.p. w kontekście regulacji art. 61 Konstytucji RP, której jest równocześnie rozwinięciem (por. tezę drugą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2017 roku, sygn. akt. I OSK 307/16). I tak, zgodnie z art. 6 pkt 1 ppkt 2f u.d.i.p., w ramach informacji i dokumentów o charakterze publicznym mieści się informacja o majątku, jakim dysponuje podmiot określony w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym także Spółka PKP S.A. Zatem, w ocenie Sądu, Spółka PKP S.A. obowiązana jest do udzielenia informacji publicznej zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że okoliczność istotna w sprawie, tj. czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej – jest bezsporna. W udzielonej odpowiedzi na skargę Spółka bowiem wskazała, że: "przeanalizowała treść wniosku i ustaliła, że (jego) przedmiotem (...) jest informacja publiczna. Wniosek dotyczy udostępnienia materiałów odnoszących się do prowadzonej przez PKP S.A., jako Zamawiającego inwestycji publicznej pn. "Przebudowa dworca kolejowego Gdańsk Główny", a więc związany jest z wykonywaniem przez PKP S.A. zadań publicznych." Ponadto za informację publiczną należy uznać treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, wytworzonych przez niego lub tylko przez niego używanych w zakresie realizacji zadań władzy publicznej. Takimi dokumentami jest dokumentacja dotycząca realizacji inwestycji celu publicznego.
Tymczasem w niniejszej sprawie, Spółka poinformowała skarżącego o podjętej odmowie udostępnienia informacji publicznej w sposób sprzeczny z przepisami ustawy. Powołanie się przez nią na wskazane w piśmie z dnia 28 września 2020 r. okoliczności, stanowią o tym, że intencją, zresztą wyrażoną wprost w treści, była odmowa udostępnienia informacji publicznej skarżącemu. W istocie ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej na zgłoszony wniosek powinna znaleźć odzwierciedlenie w stosownej decyzji administracyjnej, wydanej w trybie art. 16, choćby w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który określa możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wobec braku podjęcia przez Spółkę wskazanych prawem czynności w zakresie wniosku skarżącego, w określonym ustawowo terminie, Sąd stwierdził bezczynność Spółki w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 13 września 2020 r.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości, i zarzucając mu naruszenie:
1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci uwzględnienia Skargi na bezczynność, tj.:
art. 134 § 1 p.p.s.a. sprowadzające się do tego, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, pomimo że powinien i mógł to uczynić, poprzez niewyjaśnienie charakteru interesu wnioskodawcy w uzyskaniu żądanej informacji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wydania wyroku uwzględniającego Skargę na bezczynność i zobowiązującego Organ do rozpoznania wniosku Skarżącego, podczas gdy rozpoznanie całokształtu sprawy powinno doprowadzić do uznania, że żądana informacja ma charakter indywidulany, a nie publiczny, co w konsekwencji powinno doprowadzić do oddalenia Skargi na bezczynność.
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego w każdej sprawie, podczas gdy przepis ten jest podstawą do udostępnienia informacji o sprawach publicznych ważnych i interesujących dla ogółu, a nie w sprawach indywidualnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. powinna prowadzić do uznania, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony w indywidualnej sprawie nie podlega rozpoznaniu na podstawie u.d.i.p.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ oświadczył że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w celu rozpoznania niniejszej skargi.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ł. M. wniósł o jej oddalenie i utrzymanie w mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2021 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku skarżący kasacyjnie powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja Spółki przedstawiona w skardze kasacyjnej nie jest trafna, a zatem zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądane we wniosku informacje stanowią informację publiczną. Zaproponowana przez autora skargi kasacyjnej wykładnia przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. mająca prowadzić do uznania, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony w indywidualnej sprawie nie podlega rozpoznaniu na podstawie u.d.i.p. nie jest prawidłowa.
Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś obejmuje ono między innymi dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej. Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP ogólna zasadą jest udostępnianie informacji publicznej. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r., P 25/12 zauważył, że "w doktrynie i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane, w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko".
Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić zatem należy, że będące przedmiotem niniejszego wniosku żądania zawierają informacje o sposobie prowadzenia inwestycji i tym samym są istotne z uwagi na wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na realizację zadania publicznego. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 4 lutego 2015 r. "co do zasady dokumenty będące w posiadaniu GDDKiA, będącego centralnym organem administracji rządowej, sporządzone w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 113, poz. 759 ze zm.), a dotyczące realizacji inwestycji celu publicznego i sporządzone w celu realizacji tego zadania, posiadają walor informacji publicznej, zostały bowiem wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, z zastrzeżeniami przedstawionymi poniżej w szczególności, że muszą zawierać informacje o sposobie prowadzenia inwestycji celu publicznego i odnosić się do faktów a nie zamierzeń aby móc uznać zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – że zawierają informacje o sprawach publicznych". W niniejszej sprawie wskazane przez NSA przesłanki są spełnione, złożony przez skarżącego wniosek dotyczy kwestii związanych z prowadzeniem inwestycji publicznej.
Nie można się zgodzić z zatem z argumentacją skarżącej kasacyjnie, że wniosek o udostępnianie informacji publicznej złożony w indywidualnej sprawie nie podlega rozpoznaniu na podstawie u.d.i.p. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji, nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej, PiP z 1999 r., nr 8, s. 70; A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 61.; M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61; wyrok WSA w Rzeszowie z 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10; wyroki NSA: z 3 marca 2017 r., I OSK 1163/17; z dnia 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z 5 października 2017 r., I OSK 3255/15; z 26 stycznia 2018 r., I OSK 438/16; z 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17; z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1648/17).
Publiczne prawo podmiotowe stanowi wyraz najsilniejszego ukształtowania pozycji prawnej podmiotu wobec wspólnoty publicznoprawnej, gdyż wyposaża podmiot tego prawa w przysługujące wobec wspólnoty publicznoprawnej (państwa, wspólnot samorządowych) roszczenie, tj. instrument umożliwiający skuteczne żądanie ściśle określonego pozytywnego zachowania odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego bądź skuteczne żądanie nieingerencji w określone, prawnie zagwarantowane sfery wolności, służące wobec objętego tą sytuacją prawną innego podmiotu publicznego prawa podmiotowego (por. W. Jakimowicz: Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 246-247). Innymi słowy publiczne prawo podmiotowe to sytuacja prawna, w której oparty na normie prawnej interes określonej osoby (będący na tej podstawie interesem prawnym) jest zaopatrzony i tym samym wzmocniony przez wynikające również z normy prawnej prawa publicznego roszczenie o określone zachowanie wspólnoty publicznoprawnej reprezentowanej przez odpowiednie organy. Publiczne prawo podmiotowe zasadza się zatem na interesie prawnym. Każdy podmiot publicznego prawa podmiotowego jest tym samym podmiotem interesu prawnego.
Podstawą normatywną prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 ust. 1 Konstytucji, z którego treścią koresponduje art. 2 ust. 1 u.d.i.p., i które stanowią o "prawie do" uzyskiwania informacji publicznej. Skoro zatem nie ma wątpliwości, że wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, to znaczy, że ma interes prawny wzmocniony roszczeniem o uzyskanie informacji publicznej. Każdy indywidualny interes subiektywny rozumiany jako "relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś jednostce" (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972 r., s. 98-100) ulega obiektywizacji, gdy znajduje oparcie w normie prawnej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa, interes prawny ma charakter obiektywny właśnie z tego względu, że jest prawny. Interes prawny istnieje bowiem wówczas, "gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy" (zob. np. wyroki NSA: z 17 stycznia 2020 r., I OSK 3534/18; z 3 października 2013 r., II OSK 742/13; z 22 czerwca 2012 r., II OSK 557/11; z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 724/11; postanowienie NSA z 5 lutego 1998 r., I SA/Po 1242/97; por. też: P. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, Komentarz do art. 28, teza 7; A. Jochymczyk, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, Komentarz do art. 25(a), teza 2; B. Majchrzak, 1.2. Funkcje procesowe interesu prawnego [w:] Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, Lex 2021).
Na tle powyższych uwag nieprawidłowe jest stanowisko skarżącej kasacyjnie spółki, z którego wynika, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidulanego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym. Na marginesie można przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. (vide wyrok NSA z dnia 15 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1362/21)
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę, kryterium "sprawy własnej" rozumiane w sposób przedstawiony w skardze kasacyjnej jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...)". Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich – w trybie określonym przez u.d.i.p. – osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych.
Analiza stanowisk, w których sądy posługują się kryterium "sprawy własnej" skłania do wniosku, że akcentuje się w nich w istocie nie charakter sprawy jako przynależnej wyłącznie określonemu podmiotowi, lecz pewne zakresy sprawy ściśle związane z określonymi jej uczestnikami. O ile kryterium "sprawy własnej" jako kryterium służące kwestionowaniu publicznego charakteru wnioskowanej informacji nie znajduje racjonalnych i prawnych podstaw, to konieczne jest dostrzeganie sytuacji zbiegu w określonych sprawach takich jej obszarów, które mają aspekt niepubliczny (prywatny, własny), bo z tego powodu informacje dotyczące tych obszarów nie mają charakteru informacji publicznej.
Także w doktrynie podkreśla się że "powody, dla których uprawniony podmiot występuje o jej udostępnienie nie mogą rzutować na tę ocenę. Kryteria uznania za informację publiczną muszą być zobiektywizowane i znajdować podstawę w przepisach komentowanej ustawy" (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do Ustawy o dostępie do informacji publicznej SIP LEX).
Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. art. 134 § 1 p.p.s.a. ponieważ Sąd I instancji podjął rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem WSA w Warszawie nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazywanego art. 134 § 1 p.p.s.a.
Skoro zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. okazały się nieusprawiedliwione, to Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.