III OSK 5443/21

III OSK 5443/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1237/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-09
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1237/20 w sprawie ze skargi M.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 18 maja 2020 r., nr 235 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1237/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z 18 maja 2020 r., nr 235 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z 26 marca 2015 r., nr 1129 zwolnił M.S. (dalej: "skarżący") ze służby w Policji z 15 kwietnia 2015 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 dalej: "ustawa o Policji"). Podstawą zwolnienia wymienionego ze służby w Policji był upływ 12 miesięcy od dnia zawieszenia w czynnościach służbowych, które związane było z przedstawieniem skarżącemu, w prowadzonym postępowaniu karnym, zarzutu o czyn z art. 228 § 3 k.k.
W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z 21 maja 2015 r., nr 1641, utrzymał w mocy powyższy rozkaz Komendanta Stołecznego Policji
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1087/15, oddalił skargę skarżącego na rozkaz personalny nr 1641 Komendanta Głównego Policji z 21 maja 2015 r.
Sąd Okręgowy [...] Wydział Karny - Odwoławczy wyrokiem z 11 lipca 2017 r., sygn. akt [...] zmienił wyrok Sądu Rejonowego [...] z 15 lutego 2017 r., sygn. akt [...], w ten sposób, że uniewinnił skarżącego od popełnienia zarzucanego mu czynu z art. 228 § 3 k.k.
Skarżący pismem z 15 lipca 2017 r. poinformował Komendanta Stołecznego Policji o wydanym wobec niego wyroku uniewinniającym, i wniósł o niezwłoczne wypłacenie przysługujących mu należności pieniężnych, których został pozbawiony tytułem zawieszenia go w czynnościach służbowych w okresie od 27 lutego 2014 r. do 15 kwietnia 2015 r., a następnie zwolnienia go ze służby w Policji, tj. nagród rocznych za lata 2013, 2014 i 2015 z uwzględnieniem wprowadzonych podwyżek w tym okresie, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz urlopy dodatkowe za lata 2014 i 2015, dopłaty do wypoczynku za lata 2014 i 2015, świadczenia z tytułu jednorazowego przejazdu w latach 2014 i 2015 do wybranej miejscowości, ekwiwalentu pieniężnego tzw. "mundurówki" za lata 2014 i 2015, ekwiwalentu pieniężnego tzw. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2014 i 2015, ponownego naliczenia odprawy, a także wydania nowego świadectwa służby.
Komendant Stołeczny Policji decyzją z 3 października 2017 r., nr 107 odmówił przyznania skarżącemu nagrody rocznej za rok 2015. Jak uzasadnił, skarżący w 2015 r. pełnił służbę w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 15 kwietnia 2015 r., tj. przez okres 3 miesięcy i 15 dni oraz został zwolniony na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Nie spełnił wobec tego warunku, o którym mowa w art. 110 ust. 3 ustawy o Policji. Jego zdaniem nie zaistniał również przypadek określony w art. 110 ust. 4 pkt 3 ustawy.
Komendant Główny Policji decyzją z 15 stycznia 2018 r., nr 7 utrzymał w mocy powyższą decyzję Komendanta Stołecznego Policji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 465/18 oddalił skargę skarżącego na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji.
Skarżący pismem z 14 stycznia 2020 r., uzupełnionym 16 stycznia 2020 r. wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Stołecznego Policji z 3 października 2017 r., nr 107 oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komendanta Głównego Policji z 15 stycznia 2018 r., nr 7 o odmowie przyznania nagrody rocznej za 2015 r.
Komendant Główny Policji postanowieniem z 17 lutego 2020 r., nr 95 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji Komendanta Stołecznego Policji z 3 października 2017 r., nr 107.
Następnie Komendant Główny Policji postanowieniem z 18 maja 2020 r., nr 235 utrzymał w mocy postanowienie własne z 17 lutego 2020 r.
W jego uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcia organów Policji zostały już poddane kontroli legalności z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i procesowym, a zatem prawidłowość decyzji Komendanta Stołecznego Policji z 3 października 2017 r., nr 107 oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komendanta Głównego Policji z 15 stycznia 2018 r., nr 7, została już oceniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie także pod względem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Prawomocny wyrok sądu ma powagę rzeczy osądzonej w przedmiocie rozstrzygnięcia. Konsekwencją procesową tego jest to, że nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym przedmiocie i między tymi samymi stronami. Z tych względów Komendant Główny Policji stwierdził, że ocena prawna wyrażona przez WSA w Warszawie w wyroku z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 465/18 jest wiążąca dla organów Policji. Dokonanie przez stronę innej oceny, zbadanych przez Sąd kwestii, nie może pozbawić prawomocnego wyroku mocy wiążącej.
Reasumując Komendant stwierdził, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji ustali wystąpienie przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że z ustaleń faktycznych poczynionych do 24 maja 2019 r. wynika, że skarżący został zwolniony ze służby z uwagi na upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w czynnościach służbowych (art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji). Zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest całkowicie niezależne od nabycia prawa do emerytury lub renty, a zatem rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie prawnej nie pozwala na uznanie, że wystąpiła przesłanka określona w art. 110 ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji.
WSA w Warszawie podniósł, że przy wydawaniu wyroku z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 465/18 Sąd znał orzeczenie Sądu Okręgowego [...] Wydział Karny - Odwoławczy z 11 lipca 2017 r., sygn. akt [...] uniewinniające skarżącego od zarzucanego mu występku z art. 228 § 3 k.k., ale w pozostałym zakresie brał pod uwagę stan faktyczny sprzed 24 maja 2019 r.
Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że organ powinien brać pod uwagę stan faktyczny zaistniały po 24 maja 2019 r.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ winien rozważyć i odnieść się do twierdzenia skarżącego w zakresie skutków uniewinniającego wyroku karnego z 11 lipca 2017 r., a w szczególności do stawianej przez skarżącego tezy, że nabył uprawnienie do emerytury policyjnej. Konieczne będzie zajęcie stanowiska w zakresie podstawy prawnej zwolnienia ze służby w Policji z 15 kwietnia 2015 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, która została konwalidowana z urzędu przez Komendanta Stołecznego Policji w Warszawie, który rozkazem personalnym z 24 maja 2019 r., nr 1672 zwolnił skarżącego ze służby w Policji z 31 maja 2019 r. na innej postawie prawnej, tj. art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, czyli zwolnienie nastąpiło wyraźnie na pisemną prośbę skarżącego.
Konkludując Sąd pierwszej instancji wskazał, że po dokonaniu analizy organ wyda decyzję w odniesieniu do konkretnego przypadku skarżącego. Wyjaśnienie wskazanych okoliczności powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (o ile organ podejmie postępowanie), w myśl art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3, wobec art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie – zdaniem Sądu pierwszej instancji – wywarło istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji.
Komendant Główny Policji, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem Sądu pierwszej instancji, wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.
Organ, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uchylenie prawidłowego postanowienia Komendanta Głównego Policji, tj. postanowienia z 18 maja 2020 r., nr 235 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji nr 107 Komendanta Stołecznego Policji z 3 października 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej za rok 2015 oraz utrzymującej ją w mocy decyzji nr 7 Komendanta Głównego Policji z 15 stycznia 2018 r. pomimo, iż przedmiotem rozpoznania było postanowienie wydane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., a tym samym organ nie mógł naruszyć art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o prawie do nagrody rocznej za 2015 r. w toku postępowania z wniosku strony o stwierdzenie nieważności ww. decyzji;
b) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., poprzez wyjście poza granice sprawy, której ramy wyznacza art. art. 61a § 1 k.p.a. i uchylenie postanowienia Komendanta Głównego Policji z 18 maja 2020 r., nr 235, gdyż Sąd pierwszej instancji przedmiotem badania uczynił prawo do nagrody rocznej za 2015 r., a nie zasadność odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności (art. 61a § 1 k.p.a.),
c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania w sposób niewykonalny wobec tego, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie Komendanta Głównego Policji z 17 lutego 2020 r., nr 95 o odmowie wszczęcia w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji nr 107 Komendanta Stołecznego Policji z 3 października 2017 r. o odmowie przyznania nagrody rocznej za rok 2015 oraz utrzymującej ją w mocy decyzji nr 7 Komendanta Głównego Policji z 15 stycznia 2018 r., co wyklucza prowadzenie postępowania rozpoznawczego co do ustalenia prawa do nagrody rocznej za 2015 r.,
d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez dokonanie wzajemnie sprzecznych ustaleń w części dotyczącej możliwości rozpoznania wniosku strony z 14 stycznia 2020 r. oraz 16 stycznia 2020 r. jako wniosków o wznowienie postępowania, pomimo iż Sąd ustalił, że Komendant Główny Policji postanowieniami nr 715 z 9 września 2019 r. oraz 23 października 2019 r., nr 853 odmówił wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr 107 Komendanta Stołecznego Policji z 3 października 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej za rok 2015 oraz utrzymującej ją w mocy decyzji nr 7 Komendanta Głównego Policji z 15 stycznia 2018 r.,
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez bezzasadne uznanie, iż organ naruszył przepisy art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. wobec nierozważenia czy wniosek strony nie stanowi wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy Sąd nie precyzuje w aspekcie jakich przesłanek wznowienia miałby organ oceniać wniosek z 14 stycznia 2020 r. uzupełniony wnioskiem z 16 stycznia 2020 r., w świetle postanowień Komendanta Głównego Policji nr 715 z 9 września 2019 r. oraz 23 października 2019 r. nr 853 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr 107 Komendanta Stołecznego Policji z 3 października 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej za rok 2015 oraz utrzymującej ją w mocy decyzji nr 7 Komendanta Głównego Policji z 15 stycznia 2018 r.,
f) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie sądowej kontroli zgodności z przepisami prawa zaskarżonego postępowania w sposób zawężający, tj. z pominięciem następujących okoliczności: a) kwestie wpływu uniewinnienia oraz nabycia praw emerytalnych na prawo do nagrody rocznej za 2015 r. były przedmiotem prawidłowej oceny organu wyrażonej w decyzji nr 107 Komendanta Stołecznego Policji z 3 października 2017 r. oraz decyzji nr 7 Komendanta Głównego Policji z 15 stycznia 2018 r., co wynika wprost z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego II SA/Wa 465/18, b) przesłanką odmowy przyznania prawa do nagrody rocznej za rok 2015 był art. 110 ust. 3 ustawy o Policji, c) podstawa zwolnienia, tj. art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nadal nie mieści się w dyspozycji art. 110 ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji, zatem zmiana stanu faktycznego w tym zakresie oceniana na 24 maja 2019 r. nie ma wpływu na wynik sprawy, d) przyznania świadczenia pieniężnego tylko za 1 miesiąc w kontekście art. 42 ust. 6 ustawy o Policji, co wynika z rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr 2464, a także poprzez błędne uznanie, iż podstawą prawną zwolnienia ze służby tj. art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji została "konwalidowana z urzędu przez Komendanta Stołecznego Policji w Warszawie, który w 24 maja 2019 r. wydał rozkaz personalny nr 1672 o zwolnieniu ze służby z 31 maja 2019 r.", która to instytucja nie jest znana ustawie o Policji, zaś twierdzenie to pozostaje w sprzeczności ze stanem faktycznym występującym w sprawie.
W oparciu o tak postawione zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez oddalenie skargi, a także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm prawem przewidzianych. Jednocześnie organ oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Skarżący, w wyznaczonym prawem terminie, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, wobec tego sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Zasadne okazały się te zarzuty skargi kasacyjnej, które wytykają wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a tym samym naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Przepis ten naruszony zostaje wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków.
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna zatem umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11).
Przypadek braku możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku zachodzi także, gdy w uzasadnieniu brakuje którejkolwiek z wymaganych prawem części, a również wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09, 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono co prawda formalnie wszystkie elementy przewidziane tym przepisem, jednakże część określana przez ustawodawcę jako wyjaśnienie nie spełnia wymogów prawa, gdyż z treści uzasadnienia nie sposób wywieść jaki stan faktyczny przyjął Sąd pierwszej instancji za podstawę subsumcji, a następnie wyrokowania.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji wprawdzie prawidłowo określił przedmiot rozpoznawanej sprawy – odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Stołecznego Policji z 3 października 2017 r., nr 107 w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej za rok 2015 oraz utrzymującej ją w mocy decyzji nr 7 Komendanta Głównego Policji z 15 stycznia 2018 r., ale w swoich rozważaniach skoncentrował się na kwestiach merytorycznych związanych z zasadnością odmowy przyznania skarżącemu nagrody rocznej za 2015 r. Nie odniósł się natomiast w żadnym aspekcie do zagadnienia odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w sytuacji gdy tego rodzaju rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez skarżącego.
Podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 61a k.p.a.
Ustawodawca uchwalając art. 61a k.p.a. wprowadził w postępowaniu administracyjnym swego rodzaju postępowanie wstępne, mające na celu weryfikację warunków i możliwości wszczęcia postępowania. Prowadząc postępowanie wstępne organy ograniczają się wyłącznie do zbadania formalnoprawnych warunków jego wszczęcia. W ramach tego swoistego postępowania wstępnego prowadzenie ewentualnych czynności procesowych jest ograniczone bądź w ogóle niedopuszczalne, albowiem takie czynności muszą odbywać się w ramach procedury administracyjnej, regulowanej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, przy zachowaniu podstawowych zasad postępowania i gwarancji procesowych jego uczestników, a zatem ze swej natury już po wszczęciu postępowania. Oznacza to, że przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania muszą być oczywiste, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.
W przepisie art. 61a § 1 k.p.a. wskazane są dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
Przyjmuje się również, że nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy na tę decyzję została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego i skarga ta została oddalona, względnie sąd orzekł o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 10 października 2012 r., II OSK 1087/11).
To ta przesłanka legła u podstaw odmowy wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ stwierdził, że o zasadności przyznania skarżącemu nagrody rocznej za rok 2015 rozstrzygał sąd administracyjny w wyroku z 29 listopada 2018 r., II SA/Wa 465/18 i przyjął, że wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, poddanej uprzednio kontroli sądowej. Nie badał zatem ani czy skarżącemu przysługuje prawo do nagrody rocznej za rok 2015, jak i czy decyzja odmawiająca skarżącemu tego prawa obarczona jest przesłankami skutkującymi jej nieważnością. Nie mógł zatem naruszyć art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co zarzucił mu Sąd pierwszej instancji.
To właśnie poprawność tego stanowiska powinna zostać zweryfikowana w ramach sądowej kontroli legalności postanowienia Komendanta Głównego Policji z 18 maja 2020 r., nr 235., co jednak nie nastąpiło. W swoich rozważaniach Sąd wyszedł poza granice sprawy, uchybiając art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż przedmiotem badania uczynił prawo do nagrody rocznej za 2015 r., a nie zasadność odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Tym samym niewykonalne są określone przez Sąd pierwszej instancji wskazania co do dalszego postępowania, albowiem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, które to rozstrzygnięcie organu nie zostało przez Sąd zakwestionowane, wyklucza prowadzenie postępowania rozpoznawczego co do ustalenia nagrody rocznej za 2015 r.
Jako nieuprawnione należy ocenić stanowisko Sądu pierwszej instancji zarzucające organowi naruszenie art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Sąd, nakazując organowi wyjaśnienie czy kierowane przez skarżącego do organu pisma w istocie stanowią wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z 15 stycznia 2018 r., czy też jest to wniosek o wznowienie postępowania, nie wskazał w aspekcie jakich przesłanek wznowienia miałby być oceniany wniosek z 14 stycznia 2020 r., uzupełniony wnioskiem z 16 stycznia 2020 r. Nie wytłumaczył, dlaczego pisma skarżącego mogą być odczytane zgodnie z sugestiami Sądu, wbrew, jak się wydaje, ich jednoznacznej treści. Pominął przy tym, że w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu nagrody rocznej toczyło się postępowanie wznowieniowe w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i postanowieniem z 9 września 2019 r., utrzymanym postanowieniem Komendanta Głównego Policji z 23 października 2019 r., nastąpiła odmowa wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr 107 Komendanta Stołecznego Policji z 3 października 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej za rok 2015. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji nr 7 Komendanta Głównego Policji z 15 stycznia 2018 r. Powyższa okoliczność została przez Sąd odnotowana, lecz później nie została uwzględniona przy formułowaniu wskazań co do dalszego postępowania kierowanych do organu.
Wobec nierozpoznania przez Sąd pierwszej instancji istoty sprawy, tj. poprawności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, należało zaskarżony wyrok uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, w ramach którego skontrolowane być powinno postanowienie Komendanta Głównego Policji z 18 maja 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z 17 lutego 2020 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu nagrody rocznej za 2015 r.
Odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, a dotyczących kwestii merytorycznych, na tym etapie postępowania nie było zasadne.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.