III OSK 5426/21

III OSK 5426/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
IV SA/Po 5/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-03-17
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 920
art.22 ust.2, art.79 ust.1 zdanie 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art.141 par.4, art.151, art.147 par.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 5/21 w sprawie ze skargi Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w Warszawie na uchwałę Rady Powiatu G. z dnia 27 października 2020 r. nr XXIV/170/2020 w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w Warszawie na rzecz Rady Powiatu G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 5/21 oddalił w całości skargę Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na uchwałę Rady Powiatu G. z dnia 27 października 2020 r. nr XXIV/170/2020 w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Powiatu G. pismem z dnia 25 sierpnia 2020 r., znak 0000-BZZ.1121.44.2020, doręczonym 31 sierpnia 2020 r. wystąpiła do Przewodniczącego Rady Powiatu G. z wnioskiem o wyrażenie przez Radę Powiatu G. zgody na rozwiązanie stosunku pracy z A. M. - Wiceprzewodniczącym Rady, zatrudnionym w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w Poznaniu od dnia 14 marca 2016 r. na stanowisku Dyrektora Oddziału Regionalnego.
Skarżący wyjaśnił w piśmie, że powód odwołania wskazanego radnego z piastowanego stanowiska nie jest związany ze sprawowaniem przez niego mandatu radnego Powiatu, a wynika z okoliczności obiektywnych. Odwołanie to spowodowane jest koniecznością podjęcia działań mających na celu usprawnienie i poprawę jakości pracy Oddziału Regionalnego. Pracodawca ma prawo doboru pracowników zatrudnionych na wyższych stanowiskach kierowniczych odpowiadających za prawidłową organizację i pracę komórek oraz jednostek organizacyjnych. A. M. jest radnym Powiatu G. wybranym na kadencję 2018 - 2023 uchwałą nr 1/2/2018 Rady Powiatu G. z dnia 20 listopada 2018 r. został wybrany na Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu G.
Pismem z dnia 11 września 2020 r., znak OR.0008.1.2020, Przewodniczący Rady Powiatu G. poinformował skarżącego, że sprawa zainicjowana złożonym wnioskiem będzie procedowana na sesji Rady zaplanowanej na październik 2020 r. Poinformował też, że w sesji tej będzie mógł uczestniczyć skarżący lub jego przedstawiciel i udzielić radnym dodatkowych wyjaśnień dotyczących szczegółowych przyczyn leżących u podstaw odwołania radnego A. M. z zajmowanego stanowiska Dyrektora Oddziału Regionalnego KRUS w Poznaniu. W przypadku niemożliwości przybycia, skarżący został poproszony o przesłanie pisemnej informacji wyjaśniającej szczegółowe motywy odwołania radnego ze stanowiska w zakreślonym terminie do 15 października 2020 r., co umożliwi radnym procedowanie w sprawie na posiedzeniach stałych komisji oraz podczas sesji Rady Powiatu.
W dniu 2 października 2020 r. do Starostwa Powiatowego w G. wpłynęło pismo skarżącego z dnia 28 września 2020 r. informujące, że nie weźmie udziału w sesji Rady Powiatu G. ani osobiście, ani przez swojego reprezentanta i podtrzymuje stanowisko zawarte we wniosku. Dodatkowo skarżący powołał art. 60 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz art. 69 i 70 z wyłączeniem § 3 Kodeksu pracy. Skarżący powtórzył, że pracodawca jest uprawniony do doboru pracowników zatrudnionych na wyższych stanowiskach kierowniczych odpowiadających za organizację i pracę komórek oraz jednostek organizacyjnych KRUS. Prezes KRUS decyduje o przydatności pracownika do pracy na wskazanym stanowisku, a podstawowym zadaniem pracodawcy jest taki dobór pracowników, w szczególności na stanowiskach kierowniczych, który pozwoli na osiąganie lepszych efektów na wielu płaszczyznach funkcjonowania instytucji.
W dniu 21 października 2020 r. wpłynęło do Starostwa pismo radnego A. M. z dnia 20 października 2020 r. w którym wskazał, że odwołano go z funkcji pismem z dnia 1 września 2020 r., doręczonym mu 22 września 2020 r. Zwrócił uwagę, że stosunek pracy z nim został rozwiązany bez oczekiwania na podjęcie uchwały przez Radę Powiatu G., co jest niezgodne z ustawą o samorządzie powiatowym. Podał też, że Prezes KRUS w korespondencji do Przewodniczącego Rady Powiatu nie podaje żadnego merytorycznego argumentu, a jedynie wskazuje na dowolność doboru pracowników. Radny nie zanegował tego prawa pracodawcy, ale podał, że w okresie 4, 5 lat sprawowania funkcji Dyrektora prawidłowo i rzetelnie wykonywał obowiązki pracownicze, regularnie otrzymywał nagrody, a sierpniu 2020 r. otrzymał nawet nagrodę specjalną. W przeprowadzonej ocenie kadry kierowniczej otrzymał najwyższą ocenę. Dodatkowo podnosił swoje kwalifikacje zawodowe, obronił doktorat, otrzymując tytuł doktora nauk o zdrowiu. Jak podał radny, Oddział Regionalny KRUS w Poznaniu w latach 2016-2020 zajmował czołowe miejsca w kwartalnych ogólnopolskich ocenach rankingowych.
W porządku obrad sesji zwołanej na 27 października 2020 r. umieszczony został punkt 13 - wniosek Prezesa KRUS w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.
Sesja Rady Powiatu odbyła się w trybie zdalnym na podstawie art. 15zzx ustawy z dnia 31 marca 2020 r. zmieniającej ustawę z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Po przeprowadzeniu dyskusji Rada Powiatu G. podjęła uchwałę nr XXIV/170/2020, którą na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920, zwana dalej: "u.s.p.") nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Powiatu G. A. M., zatrudnionym w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w Poznaniu na stanowisku Dyrektora Oddziału Regionalnego. W uzasadnieniu uchwały wskazano że w wyniku analizy wniosku Prezesa KRUS Rada Powiatu G. doszła do przekonania, że skarżący nie podał konkretnych przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym A. M., które mogłyby podlegać ocenie pod kątem kryteriów z art. 22 u.s.p. Powołanie się w uzasadnieniu wniosku jedynie na bliżej nieokreślone względy obiektywne jest niewystarczające do udzielenia zgody. Skarżący miał możliwość złożenia dodatkowych pisemnych wyjaśnień, jak również wzięcia udziału w sesji Rady Powiatu i z możliwości tej nie skorzystał. Nadto radni zwrócili uwagę, że radny A. M. kilkukrotnie zgłaszał, że ma problemy z pogodzeniem obowiązków zawodowych z wykonywaniem mandatu radnego i występował o zmianę godzin posiedzeń komisji, gdyż te wyznaczone kolidowały mu z pracą zawodową. Znaczenie w sprawie miało również to, że wniosek Prezesa KRUS wobec dokonanego w dniu 22 września 2020 r. odwołania radnego ze stanowiska pracy stał się bezprzedmiotowy. W świetle powyższego w ocenie Rady Powiatu G. zachodziły podstawy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. M..
Treść uchwały została doręczona Prezesowi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w dniu 2 listopada 2020 r. i A. M. w dniu 5 listopada 2020 r.
Uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru - Wojewodę Wielkopolskiego.
Na powyższą uchwałę Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Rada Powiatu G. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty skargi na uchwałę Rady Powiatu G. zostały skierowane do bliżej nieokreślonej uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego (str. 2 skargi), a jako podstawę wniesienia skargi strona skarżąca podała art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (str. 7 skargi).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanym wyżej wyroku oddalił w całości skargę Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego uznając, że zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że Rada Powiatu, podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie radnego, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem tam, gdzie ma ono swe uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, co w tej sprawie zrealizowała uznając, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, nie zasługują na zaakceptowanie, gdyż nie zostały przez pracodawcę w żaden sposób wyjaśnione (mimo wniosku Rady) i istnieje prawdopodobieństwo, że są związane ze zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez skarżącego mandatu radnego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że należy przede wszystkim wskazać, że z akt sprawy wynika, że skarżący nie zamierzał czekać na uchwałę Rady przed zwolnieniem radnego z pracy. W ocenie Sądu nie może być tak, że pracodawca wnioskuje o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p. i nie czekając na podjęcie tej uchwały rozwiązuje stosunek pracy z radnym. Tymczasem skarżący tak właśnie postąpił, dopuszczając się oczywistego naruszenia normy art. 22 ust. 2 u.s.p. W skardze podniesiono m.in. zarzut arbitralności Rady, tymczasem skarżący sam postąpił arbitralnie, rozwiązując stosunek pracy z radnym bez uprzedniego wymaganego prawem uzyskania zgody właściwej rady.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że skarżący arbitralnie i bez żadnych wyjaśnień wskazał, że "powód odwołania wskazanego radnego z piastowanego stanowiska nie jest związany ze sprawowaniem przez niego mandatu radnego Powiatu, a wynika z okoliczności obiektywnych". Tym samym skarżący wkroczył w kompetencje Rady - gdyż to ona powinna dokonać oceny w tym zakresie - i sam ocenił, iż powody odwołania radnego nie mają związku z wykonywaniem mandatu przez radnego. Wezwany do uszczegółowienia motywów podjętej decyzji skarżący powołał się jedynie na przepisy Kodeksu pracy, które dla zatrudnienia na podstawie powołania wyłączają stosowanie przepisów Kodeksu pracy o rozwiązaniu stosunku pracy. Przepisy Kodeksu pracy nie mają jednak zastosowania przy wydawaniu przez właściwą radę zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a skarżący winien był podać rzeczywiste, konkretne powody swojej decyzji. Skarżący jedynie ogólnikowo wskazał, że Prezes KRUS decyduje o przydatności pracownika do pracy na wskazanym stanowisku, a podstawowym zadaniem pracodawcy jest taki dobór pracowników, w szczególności na stanowiskach kierowniczych, który pozwoli na osiąganie lepszych efektów na wielu płaszczyznach funkcjonowania instytucji. Jednocześnie skarżący nie wyjaśnił, dlaczego wskazany radny jest "nieprzydatny" do pracy na dotychczasowym stanowisku pracy, tak, ażeby radni mogli sami ocenić, czy powody te mają związek z wykonywaniem mandatu radnego. Radni mając na uwadze to, że A. M. wcześniej zgłaszał trudności w godzeniu pracy zawodowej z wykonywaniem mandatu ze względu na kolizje terminów - a skarżący nie wskazał jakichkolwiek konkretnych przyczyn odwołania radnego – uznali, że nie można wykluczyć, że to właśnie te trudności leżały u podstaw uznania radnego za "nieprzydatnego" do pracy na zajmowanym stanowisku. W świetle zaprezentowanego przez skarżącego materiału dowodowego i bezskutecznych prób Rady uzyskania od skarżącego konkretnych wyjaśnień dotyczących przyczyn odwołania radnego, racjonalnym i jedynym logicznym wnioskiem było powiązanie przez Radę rozwiązania stosunku pracy z radnym z wcześniej sygnalizowanym problemem dotyczącym kolizji wykonywania obowiązków radnego z obowiązkami pracowniczymi.
W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący zarzucając Radzie arbitralność rozstrzygnięcia i niezupełność uzasadnienia zaskarżonej uchwały sam przyczynił się, a właściwie przymusił Radę do takiego postępowania. Uniemożliwił on bowiem swoim zaniechaniem dokonanie przez Radę pełnej oceny przyczyn, dla których radny miał być odwołany ze swego stanowiska pracy. Skarżący jedynie ogólnikowo wskazał, że powód odwołania wskazanego radnego z piastowanego stanowiska nie jest związany ze sprawowaniem przez niego mandatu radnego Powiatu, a wynika z okoliczności obiektywnych. Nie wskazał więc żadnych konkretnych przyczyn tego odwołania i wkroczył w sferę ocen wchodzących w zakres kompetencji Rady. Oprócz nie wskazania konkretnych przyczyn odwołania radnego skarżący uniemożliwił Radzie dokonanie pełnej oceny przyczyn odwołania ww. radnego, gdyż mimo zaproszeń nie uczestniczył we właściwej sesji Rady. Jego uczestnictwo i odpowiedź na ewentualne pytania radnych mogły jednoznacznie wyjaśnić wątpliwości dotyczące przyczyn odwołania radnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżący nie tylko nie współpracował z Radą Powiatu w tym zakresie, lecz wręcz dopuścił się obstrukcji działań Rady. Skarżący sam swoim niezrozumiałym zaniechaniem uniemożliwił Radzie rzetelne wyjaśnienie przyczyn odwołania radnego, a następnie w skardze do Sądu podniósł zarzut, że Rada nie wyjaśniła w pełni okoliczności sprawy i w rezultacie dopuściła się arbitralnego rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu pierwszej instancji można uznać, że wobec braku wyjaśnień i przedstawienia szczegółowych motywów skarżącego w zakresie przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym (wskazał jedynie na to, że powód odwołania radnego ze stanowiska nie jest związany ze sprawowaniem funkcji radnego, a wynika z okoliczności obiektywnych) i tego, że radny wskazywał kilkukrotnie na problemy z połączeniem pracy zawodowej i funkcji radnego, Rada prawidłowo odmówiła rozwiązania stosunku pracy z radnym, bowiem istnieje prawdopodobieństwo, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym ma związek z wykonywaniem przez niego funkcji radnego. W tym stanie faktycznym, wobec braku szczegółowego wyjaśnienia motywów swojej decyzji przez skarżącą, Rada Powiatu słusznie odmówiła rozwiązania stosunku pracy z radnym, ponieważ nie była w stanie jednoznacznie wykluczyć, że odwołanie radnego nie jest związane z wykonywaniem jego mandatu.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji rację ma co do zasady skarżący, że skoro uchwała rady powiatu w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym dotyczy indywidualnych praw zarówno radnego, jak i jego pracodawcy, to powinna być przekonująco uzasadniona. Jednocześnie jednak w tej sprawie to brak prawidłowego uzasadnienia przez skarżącego wniosku o odwołanie i jego odmowa współpracy z Radą w celu wyjaśnienia przyczyn odwołania radnego uniemożliwiły prawidłową realizację tego obowiązku przez Radę.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że niezasadny był zarzut dotyczący błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez błędne przyjęcie, że na gruncie niniejszej sprawy występują przesłanki uznania, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Na podstawie informacji zaprezentowanych przez skarżącego i radnego Rada była uprawniona do przyjęcia takiego wniosku.
W ocenie Sądu pierwszej instancji niezasadny był także zarzut braku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego sprawy. Rada w tym zakresie dochowała należytej staranności. To brak współdziałania skarżącego z Radą uniemożliwił jej pełniejsze ustalenie stanu faktycznego i przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym. W tym zakresie skarżący ponosi negatywne konsekwencje swej bierności w zakresie wyjaśnienia tej kwestii.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 22 ust. 2 u.s.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej oceny, że uchwała Rady Powiatu G. z dnia 27 października 2020 r. nr XXIV/170/2020 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem - radnym spełnia wymogi stawiane uchwale w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem - radnym, a w konsekwencji jest zgodna z prawem materialnym, podczas gdy uzasadnienie tejże uchwały nie zawiera odniesienia się przez Radę Powiatu G. do wszystkich zarzutów natury merytorycznej stawianej pracownikowi - radnemu związanych z przyczynami odwołania; wskazane w uzasadnieniu uchwały okoliczności nie znajdują potwierdzenia w rzeczywistym stanie rzeczy, a w konsekwencji uzasadnienie to nie jest kompletne i jasne, lecz dowolne i arbitralne, a powołane przez Radę Powiatu G. argumenty nie dają usprawiedliwionych podstaw do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym;
b) art. 22 ust. 2 u.s.p. w zw. z art. 79 ust. 1 zdanie 1 u.s.p. przez jego błędną wykładnię sprzeczną z celem wskazanego przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p. mającego służyć pracownikowi - radnemu do nieskrępowanego wykonywania mandatu radnego, bez ingerencji pracodawcy w sposób wykonywania mandatu, a nie do ochrony pracownika radnego przed uzasadnionym rozwiązaniem z nim stosunku pracy w sytuacji, gdy pracodawca przedstawia powody w przedmiocie przyczyn odwołania pracownika - radnego zatrudnionego na podstawie powołania, które to zarzuty dotyczą nieprawidłowości w zarządzaniu jednostką organizacyjną Kasy;
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu i nierozważeniu przez Sąd pierwszej instancji wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, oparcie się jedynie na argumentach strony przeciwnej i przyjęciu za prawidłowe w uzasadnieniu uchwały wyjaśnień radnego, co w konsekwencji skutkowało niewyjaśnieniem sprawy w sposób adekwatny do celu zastosowania art. 22 ust. 2 u.s.p. i oddaleniem skargi, podczas gdy okoliczności przyjęte za podstawę do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym stoją w sprzeczności z zaprezentowanymi przez stronę skarżącą rzeczywistymi powodami rozwiązania stosunku pracy z radnym, a ich rzetelne i obiektywne wyjaśnienie winno skutkować uwzględnieniem skargi;
b) art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu, podczas gdy z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, iż zachodzą usprawiedliwione podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu G. z dnia 27 października 2020 r., nr XXIV/170/2020, w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, gdyż przedstawione przez stronę skarżącą powody uzasadniające wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym były rzeczywiste, prawdziwe, nie dotyczyły wykonywanego mandatu radnego i z uwagi na sposób nawiązania stosunku pracy z radnym - na podstawie powołania, winny stanowić wystarczającą podstawę do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, a podjęta uchwała odmawiająca wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy wykracza poza przyznaną Radzie Powiatu G. dyskrecjonalną władzę i stanowi sprzeczną z celem uregulowania art. 22 ust. 2 u.s.p. próbę obrony stanowiska pracy radnego przed uzasadnionym rozwiązaniem z nim stosunku pracy, co w konsekwencji oznacza, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący przepis prawa, a zatem winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu G. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie nie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Pismem procesowym z dnia 15 października 2024 r. Rada Powiatu G. wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga także, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy podnieść, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, to jest nie wyjaśnił, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.
Zaskarżony wyrok został zaopatrzony w uzasadnienie, które zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, a z jego treści wystarczająco jednoznacznie wynika, z jakich przyczyn sąd a quo uznał zaskarżoną uchwałę za zgodną z prawem. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z motywami zaskarżonego wyroku nie dowodzi jeszcze naruszenia powołanego przepisu odnoszącego się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego.
Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją prawną sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Norma z art. 147 § 1 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd pierwszej instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł sąd pierwszej instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku sądu pierwszej instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym.
Przechodząc do analizy zarzutów skargi kasacyjnej opartych na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy wskazać, że zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 107) rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
Celem ograniczenia zagwarantowanego w art. 22 ust. 2 u.s.p. jest ochrona ważnego interesu publicznego w postaci zapewnienia jak największej niezależności w sprawowaniu funkcji radnego. Treść normatywna przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p. wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa są pozostawione uznaniu rady powiatu, z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada powiatu zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada powiatu zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że należy wyraźnie oddzielić sferę interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego - pracownika. Dlatego bezwzględna odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Innymi słowy przyjmuje się, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca nakazuje radzie powiatu odmówienie zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny (zob. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 847/16, LEX nr 2118270; z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 659/17, LEX nr 2735870).
Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody przez radę powiatu na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu. Podjęcie uchwały powinno natomiast być poprzedzone postępowaniem w celu zbadania okoliczności wystąpienia pracodawcy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i ustaleniem, czy nie mieszczą się one w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwość udzielenia zgody.
W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że uzasadnienie uchwały w sprawie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które powinno zawierać w szczególności wskazanie tych faktów, które zostały uznane za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 336/12, LEX nr 1252025; A. Wierzbica, Komentarz do art. 25 [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, wyd. II, Warszawa 2018). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonej uchwały spełnia powyższe warunki.
W przedmiotowej sprawie pracodawca we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wskazał, że przyczyna odwołania nie jest związana ze sprawowaniem przez A. M. mandatu radnego, lecz wynika z okoliczności obiektywnych, związanych z koniecznością podjęcia działań mających na celu usprawnienie i poprawę jakości pracy w OR KRUS w Poznaniu. Jako powód wskazano również utratę zaufania do pracownika. Tak wskazane przyczyny są mocno niedookreślone, co obligowało Radę Powiatu do przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie rzeczywistych przyczyn uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W tym celu zostały podjęte czynności, w szczególności w postaci poinformowania wnioskodawcy o terminie sesji Rady oraz o możliwości udziału w niej przedstawiciela pracodawcy lub złożenia pisemnych wyjaśnień w zakresie szczegółowych motywów odwołania radnego ze stanowiska w terminie do 15 października 2020 r. Pracodawca poinformował jednak pismem z 28 września 2020 r., że nie weźmie udziału w sesji Rady Powiatu G. ani osobiście, ani przez reprezentanta i podtrzymuje stanowisko zajęte w sprawie. Pisemne wyjaśnienia złożył natomiast radny A. M.
Należy podnieść, że ograniczenie się przez Radę do badania, czy pośród podstaw rozwiązania stosunku pracy z radnym, wskazanych przez pracodawcę, powołano expressis verbis zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego, pozbawiałoby jakiegokolwiek znaczenia ochronę wynikającą z art. 22 ust. 2 u.s.p. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w sytuacji, gdy pracodawca zaniechał wyjaśnienia powodów zamiaru rozwiązania stosunku pracy i nie ustosunkował się do wyjaśnień pracownika (radnego), nie można wykluczyć, że podstawą zamiaru rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Powyższe natomiast determinuje podjęcie uchwały o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.
Z powyższych przyczyn nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Należy też podkreślić, że zarzuty stawiane wobec uzasadnienia uchwały Rady Powiatu powinny zostać powiązane z drugą podstawą kasacyjną, to jest naruszeniem przepisów postępowania, z wykazaniem w jaki sposób to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem bezzasadne, co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.