III OSK 542/23

III OSK 542/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II SA/Wa 585/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-13
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1082
art. 89 ust. 1, art. 55 ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji i Nauki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 585/22 w sprawie ze skargi Miasta Konin na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 31 stycznia 2022 r. nr DWST-WOOS.4021.56.2021.MKSW w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 585/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Konin na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 31 stycznia 2022 r. nr DWST-WOOS.4021.56.2021.MKSW w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wielkopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 18 marca 2021 r. (pkt 1), a także zasądził od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Miasta Konin kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 27 stycznia 2021 r. Rada Miasta Konin podjęła uchwałę nr 482 w sprawie zamiaru likwidacji Technikum nr 5 im. Marii Skłodowskiej-Curie w Koninie, wchodzącego w skład Zespołu Szkół Technicznych w Koninie. W treści uchwały jako szkołę, w której uczniowie kontynuowaliby naukę po likwidacji Technikum nr 5 im. Marii Skłodowskiej-Curie, wskazano Technikum nr 3 w Koninie, wchodzące w skład Zespołu Szkół Centrum Kształcenia Ustawicznego im. Stefana Batorego w Koninie. Wyrażono jednocześnie zamiar zapewnienia od dnia 1 września 2021 r. uczniom likwidowanej szkoły kontynuacji kształcenia w Technikum nr 3 w Koninie w następujących zawodach: technik programista, technik informatyk, technik usług fryzjerskich, technik pojazdów samochodowych.
W treści uzasadnienia powyższej uchwały Rady Miasta Konina jako główną przyczynę likwidacji Technikum nr 5 im. Marii Skłodowskiej-Curie w Koninie wskazano stan organizacyjny szkoły. Rada Miasta podniosła, że liczba oddziałów funkcjonujących w Technikum nr 5 w Koninie w latach szkolnych od 2016/2017 do 2020/2021 zmieniała się i wynosiła od 9 do 11 oddziałów. Jednocześnie Rada Miasta Konina wskazała, że z uwagi na małą liczbę chętnych do podjęcia nauki w w/w szkole w Technikum nr 5 w Koninie tworzy się klasy dwuzawodowe.
Ponadto Rada Miasta zwróciła uwagę na to, że na terenie Miasta Konina poza Zespołem Szkół Technicznych funkcjonują cztery duże zespoły szkół.
W uzasadnieniu uchwały Rada Miasta Konina wskazała także, że w celu umożliwienia uczniom likwidowanej szkoły kontynuowania nauki w innej placówce tego samego typu, kształcącej w tych samych zawodach, podjęto zamiar przeniesienia kształcenia w trzech zawodach do Technikum nr 3 w Koninie w Zespole Szkół Centrum Kształcenia Ustawicznego im. Stefana Batorego w Koninie. Podkreślono jednocześnie, że postanowiono nie przenosić do Technikum nr 3 w Koninie kształcenia w zawodzie technik informatyk, ponieważ kształcenie w tym zawodzie odbywa się już w Zespole Szkół Centrum Kształcenia Ustawicznego im. Stefana Batorego w Koninie.
W związku z ww. uchwałą Rady Miasta Konina, w piśmie z dnia 18 lutego 2021 r. Prezydent Miasta Konina wystąpił do Wielkopolskiego Kuratora Oświaty (dalej: "organ pierwszej instancji") z wnioskiem o wyrażenie opinii w sprawie likwidacji z dniem 31 sierpnia 2021 r. Technikum nr 5 im. Marii Skłodowskiej-Curie w Koninie, wchodzącego w skład Zespołu Szkół Technicznych w Koninie, załączając wspomnianą uchwałę nr 482 Rady Miasta Konina z dnia 27 stycznia 2021 r. w sprawie zamiaru likwidacji Technikum nr 5 w Koninie z dniem 31 sierpnia 2021 r.
W wyniku rozpoznania wniosku Prezydenta Miasta Konina, Wielkopolski Kurator Oświaty - powołując się na przepisy art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910 ze zm., zwana dalej: "ustawa Prawo oświatowe") - postanowieniem z dnia 18 marca 2021 r., nr 110.3.55.2021, wydał negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji Technikum nr 5 im. Marii Skłodowskiej-Curie w Koninie, wchodzącego w skład Zespołu Szkół Technicznych w Koninie, z dniem 31 sierpnia 2021 r.
W piśmie z dnia 29 marca 2021 r. Miasto Konin ("strona skarżąca"), reprezentowane przez Prezydenta Miasta, wniosło zażalenie na powyższe postanowienie Wielkopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 18 marca 2021 r.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia strony skarżącej, dokonując ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, postanowieniem z dnia 31 stycznia 2022 r. nr DWST-WOOS.4021.56.2021.MKSW, Minister Edukacji i Nauki (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy sporne postanowienie organu pierwszej instancji.
Na powyższe postanowienie, w piśmie z dnia 25 lutego 2022 r., skarżące Miasto Konin wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 31 stycznia 2022 r. nr DWST-WOOS.4021.56.2021.MKSW, jak również utrzymane nim w mocy postanowienie Wielkopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 18 marca 2021 r. nr 110.3.55.2021, negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Technikum nr 5 im. Marii Skłodowskiej-Curie w Koninie wchodzącego w skład Zespołu Szkół Technicznych w Koninie z dniem 31 sierpnia 2021 r., naruszają obowiązujące przepisy prawa.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy obu instancji, wydając sporne postanowienia, dopuściły się przede wszystkim naruszenia istoty pozycji ustrojowej jednostek samorządu terytorialnego, polegającej na ich samodzielności, która w świetle obowiązujących przepisów prawa podlega ochronie sądowej, zagwarantowanej w przepisach art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, zwana dalej: "u.s.g."). Jednocześnie organy obu instancji, rozstrzygając w analizowanej sprawie, dopuściły się również przekroczenia granic zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, które winno ograniczać się wyłącznie do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).
W ocenie Sądu, w konsekwencji wspomnianych wyżej naruszeń, organy obu instancji, wydając sporne postanowienia w przedmiocie zaopiniowania zamiaru likwidacji szkoły, dopuściły się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 89 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo oświatowe, albowiem w sposób nieprawidłowy uznały, że skarżące Miasto nie spełniło przesłanek koniecznych do właściwego przygotowania i przeprowadzenia procesu planowanej likwidacji szkoły, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego wydania w tym zakresie negatywnej opinii.
Sąd uznał również, że zarówno Wielkopolski Kurator Oświaty, jak i Minister Edukacji Narodowej, wydając oba sporne postanowienia, dopuścili się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w sposób nieprawidłowy ustalili zarówno stan faktyczny sprawy, jak i nie wyjaśnili wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy, wskazując w sposób niedokładny w uzasadnieniu wydanych postanowień, jakie konkretnie przyczyny legły u podstaw zastosowania odpowiednich przepisów ustawy Prawo oświatowe i w konsekwencji wydania negatywnej opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji Technikum nr 5 w Koninie.
Tym samym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy administracji publicznej, wydając zarówno zaskarżone postanowienie z dnia 31 stycznia 2022 r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia 18 marca 2021 r., nie działały zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie powołały żadnych rzeczywistych naruszeń prawa materialnego uzasadniających wydanie negatywnej opinii. Organy te nie wykazały również tego, czy i ewentualnie jakich wymogów przewidzianych w ustawie i odrębnych przepisach nie spełniło skarżące Miasto, decydując się na likwidację szkoły.
W ocenie Sądu pierwszej instancji nie sposób zgodzić się z zarzutem Ministra, jakoby w uchwale z dnia 27 stycznia 2021 r. nr 482 Rada Miasta Konina nie zapewniła uczniom likwidowanej szkoły możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Sąd uznał ponadto, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, zgodnie z którym nie wszyscy rodzice uczniów likwidowanej szkoły zostali zawiadomieni o planowanej likwidacji Technikum nr 5 w Koninie. Według Sądu pierwszej instancji strona skarżąca wykazała, że posiada dowody prawidłowego zawiadomienia rodziców uczniów.
Zdaniem WSA w Warszawie nie znajdują potwierdzenia zastrzeżenia organu odwoławczego co do rzekomej niemożności ustalenia rzeczywistych powodów likwidacji szkoły na podstawie uchwały Rady Miasta Konina z dnia 27 stycznia 2021 r., albowiem - jak słusznie zauważyła strona skarżąca - w uzasadnieniu wspomnianej uchwały wyraźnie wskazano motywy podjętego zamiaru likwidacji szkoły.
Za bezzasadny Sąd uznał także zarzut Ministra Edukacji i Nauki co do niepodjęcia uchwały o przekształceniu Zespołu Szkół Kształcenia Ustawicznego w Koninie, gdyż - jak zasadnie wskazała strona skarżąca - na tym etapie postępowania nie było to konieczne.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w konsekwencji uznać należy, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Wielkopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 18 marca 2021 r. zawierające negatywną opinię o zamiarze likwidacji przez skarżące Miasto Konin Technikum nr 5 w Koninie, zapadły zatem z istotnym naruszeniem art. 89 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo oświatowe oraz mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Według Sądu trudno jest przyjąć, że działając w ramach swobodnej oceny dowodów, zgodnie z art. 80 k.p.a., organy obu instancji wykazały należycie, że miały uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że planowana likwidacja Technikum nr 5 w Koninie nie jest zasadna z punktu widzenia potrzeb społeczności lokalnej i zagwarantowania takiej samej jakości kształcenia. Za bezzasadną należy uznać także argumentację organów dotyczącą konieczności przekształcenia na tym etapie postępowania Technikum nr 3 w Koninie tak, aby uczniowie likwidowanej szkoły mogli kontynuować w nim naukę w wymienianych zawodach.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Edukacji i Nauki, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu przepisów art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."):
a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Ministra Edukacji i Nauki 31 stycznia 2022 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Wielkopolskiego Kuratora Oświaty z 18 marca 2021 r. negatywnie opiniującego zamiar likwidacji Technikum nr 5 w Koninie, jako wydanego z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. a także art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy zaskarżone postanowienie nie naruszyło ww. przepisów postępowania administracyjnego;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Ministra Edukacji i Nauki 31 stycznia 2022 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Wielkopolskiego Kuratora Oświaty z 18 marca 2021 r. negatywnie opiniującego zamiar likwidacji Technikum nr 5 w Koninie, w wyniku naruszenia przez Sąd przy rozpoznawaniu sprawy art. 80 k.p.a. i błędnej oceny zgromadzonych w aktach administracyjnych dowodów dotyczących zawiadomienia rodziców uczniów o likwidacji Technikum nr 5, a także naruszenia art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia również w oparciu o przedstawione przez Miasto Konin w skardze z 25.02.2022 r. dokumenty mające świadczyć o prawidłowym powiadomieniu trzech rodziców uczniów o zamiarze likwidacji Technikum nr 5;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
a) art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 39 ust. 7a w zw. z art. 89 ust. 1 i 9 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że Miasto Konin w uchwale nr 482 Rady Miasta Konina z 27.01.2021 r. zapewniło uczniom Technikum nr 5 im. Marii Skłodowskiej-Curie wchodzącej w skład Zespołu Szkół Technicznych w Koninie, ul. Płk. Witolda Sztarka 2 możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, tj. w Technikum nr 3 wchodzącego w skład Zespołu Szkół Centrum Kształcenia Ustawicznego w Koninie;
b) naruszenie art. 55 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że Miasto Konin w uchwale 482 Rady Miasta Konina z 27.01.2021 r. zapewniło Technikum nr 5 im. Marii Skłodowskiej-Curie wchodzącego w skład Zespołu Szkół Technicznych w Koninie, ul. Płk. Witolda Sztarka 2 możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu tj. w Technikum nr 3 wchodzącego w skład Zespołu Szkół Centrum Kształcenia Ustawicznego w Koninie,
c) art. 89 ust. 1 Prawo oświatowe poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że została spełniona przesłanka prawidłowego zawiadomienia rodziców uczniów o likwidacji Technikum nr 5.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Nieskutecznym okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten obliguje sąd do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie wyroku spełniające określone ustawą warunki stwarza bowiem podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie też elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje w szczególności, że Sąd w sposób wystarczający wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Fakt niezgadzania się ze stanowiskiem sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku, a nawet błędne stanowisko sądu w zakresie wykładni prawa materialnego, nie może stanowić podstawy skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszeń wyżej wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, jak również nie uzasadniły w sposób prawidłowy wydanych w sprawie postanowień. W szczególności organy nie wskazały, jakie konkretnie przyczyny stały się podstawą wydania negatywnej opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji Technikum nr 5 w Koninie, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia, w powiązaniu z oceną zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Z wyżej wskazanych przyczyn nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że w myśl art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zgodnie z art. 89 ust. 3 u.p.o., szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. Stosownie do treści ust. 8 art. 89 ustawy Prawo oświatowe przepisy ust. 1-7 stosuje się odpowiednio do placówek publicznych, z wyjątkiem warunku o likwidacji z końcem roku szkolnego.
Dokonując oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego w zakresie kryteriów wydawania przez kuratora oświaty opinii z art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, należy sięgnąć do wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 8 maja 2002 r., sygn. K 29/00 (OTK ZU 3A/2002, poz. 30), dokonał oceny konstytucyjności przepisu nakładającego na samorząd terytorialny obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty w sprawie zlikwidowania szkoły. W wyroku tym Trybunał podkreślił, że polski system oświatowy jest integralną całością, na którą składa się suma różnych zadań i kompetencji wielu jednostek organizacyjnych i organów publicznych. Suma tych zadań i kompetencji rozpisana została na działania wielu podmiotów, z których każdy ma zadania i kompetencje określone i przypisane mu przez przepisy prawa. Jest oczywiste, że zasada państwa prawa wyklucza nakładanie się na siebie zadań i kompetencji różnych organów i z tej perspektywy należy - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - spojrzeć na problem kompetencji kuratora w zakresie wydania bądź niewydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły publicznej. W istocie brak tej "pozytywnej opinii" jest w pełni tego słowa znaczeniu faktyczną decyzją, blokującą definitywnie możliwość zlikwidowania szkoły. Wszakże o przekreślającej samodzielność gminy - w zakresie powierzonego jej zadania własnego i to w odniesieniu do tak fundamentalnej kwestii jak dalsze prowadzenie, czy też likwidacja szkoły - ingerencji organu zewnętrznego można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby przesłanki tak pozytywnej, jak i negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły nie były określone przez konkretne przepisy ustawy, a były oparte na swobodnym uznaniu organu administracji rządowej. Tymczasem tak nie jest. Trybunał zaznaczył, że kurator oświaty nie działa w tym przypadku arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi. (...) Zdaniem Trybunału, każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego. Opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego i może znajdować uzasadnienie w racjach i w przesłankach zawartych w prawie materialnym. Pod tym względem podlega ona też kontroli sądowej, co oznacza tym samym, że muszą istnieć jej prawne kryteria. Stanowisko Trybunału należy całkowicie podzielić.
Usprawiedliwieniem dla ingerencji organów sprawujących nadzór pedagogiczny nad organami samorządu terytorialnego nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe, tj. względy szeroko rozumianej polityki oświatowej państwa oraz polityki oświatowej lokalnej i regionalnej.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że brak wykazania przez organy opiniujące likwidację szkoły w niniejszej sprawie tak ustalonych, prawnych kryteriów, uniemożliwiających - przy braku ich wypełnienia - wydanie pozytywnej opinii dla zgłoszonego zamiaru likwidacji szkoły, świadczy o istotnej wadliwości wydanych w sprawie postanowień. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że negatywna opinia Kuratora w sprawie likwidacji placówki oparta została na argumentacji pozaprawnej, celowościowej, a więc wykraczającej poza granice ingerencji w samodzielność gminy, nie ma dostatecznego uzasadnienia prawnego, ponieważ nie wskazuje, z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do likwidacji szkoły. Należy pamiętać o tym, że organ nie jest uprawniony do oceny racjonalności działania organów samorządu terytorialnego, zwłaszcza opłacalności takich działań. Może jedynie badać je przez pryzmat realizacji ustawowych obowiązków - dla dobra obywateli. Takiej jednakże oceny, opartej o konkrety, zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień.
Konkludując, skoro postanowienia Wielkopolskiego Kuratora Oświaty i Ministra Edukacji Narodowej w swej argumentacji sięgają po pozaprawne przesłanki, posługując się sformułowaniami niedookreślonymi, nieznajdującymi oparcia w kryteriach ustalonych przepisami prawa, to należy uznać, że Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że mają istotne wadliwości i orzekł o uchyleniu tych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Odnoszenie się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne wobec uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji zarzutów naruszenia prawa procesowego, co sprawia, że przesądzone zostało, iż nie został przez organy w sposób prawidłowy ustalony stan faktyczny sprawy, a powyższa ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji została zaaprobowana przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.