III OSK 5419/21

III OSK 5419/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Ochrona środowiska
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 914/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-17
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 194 ust. 5 i 7
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 914/20 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 5 lutego 2020 r. nr DKGO-420/170/2019/arc w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 914/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej także jako: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "spółka") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także jako: "GIOŚ", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z dnia 5 lutego 2020 roku, nr DKGO-420/170/2019/arc w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej: oddalił skargę.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej także jako: "organ I instancji", "WIOŚ") w dniach od 8 października do 15 listopada 2018 r. przeprowadził kontrolę w Spółce w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797; dalej: "u.o.o."). Kontrola została przeprowadzona w związku z interwencją zgłoszoną do organu I instancji dotyczącą nieprawidłowości w magazynowaniu odpadów oraz z podejrzeniem zakopywania przez kontrolowany podmiot odpadów na działce [...] na terenie prowadzonej działalności. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 8 października 2018 r. organ I instancji stwierdził, że na terenie działki nr [...], w jej południowej części, będącej w użytkowaniu kontrolowanej Spółki znajduje się rozplantowany materiał ziemny/kompost. Na podstawie wizualnej oceny, stwierdzono obecność znacznej ilości materiału obcego w postaci tworzyw sztucznych, a także nieprzekompostowanej frakcji owoców i warzyw. Ze zgromadzonego materiału unosił się charakterystyczny organiczny zapach. W dalszej części działki stwierdzono obecność pryzmy odpadów, w której dominowały części drewna i częściowo przekompostowane drewno. W środkowej części działki pośród wysokiej roślinności łąkowej stwierdzono obecność odpadów w postaci tworzyw sztucznych. Ponadto za halą magazynową stwierdzono wykop, który zasypywany był gruzem porozbiórkowym.
Ustalenia powyższe zostały odnotowane w protokole kontroli nr WIOS-KRAK 458/2018, podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego w dniu 15 listopada 2018 r.
W piśmie z 6 grudnia 2018 r. Spółka udzieliła odpowiedzi na zawiadomienie z 26 listopada 2018 r., informujące o naruszeniu jakie zostało wykazane w protokole kontroli a w piśmie z 19 stycznia 2019 r. Spółka przedstawiła wyjaśnienia oraz wniosek o odstąpienie od wymierzenia kary.
Organ I instancji w decyzji z 22 stycznia 2019 r. wydanej na podstawie przepisów art. 194 ust. 5 i 7 u.o.o., wymierzył Spółce, administracyjną karę pieniężną za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, tj. niepoddanie zastosowanego na działce [...] kompostu procesowi przesiewania w wysokości 2 000 zł (słownie dwóch tysięcy złotych).
Strona w piśmie z 11 lutego 2019 r. odwołała się od ww. decyzji organu I instancji. W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie przepisów: art. 7, art. 77§ 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 196 i art. 194 ust. 5 u.o. Strona wniosła na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o: uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.
Organ II instancji (GIOŚ) w decyzji z dnia 5 lutego 2020r., znak DKG0-420/170/2019/arc wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), a także art. 194 ust. 5 i 7 u.o.o., po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji organu I instancji (WIOŚ) z dnia 22 stycznia 2019 r. znak WI.7062.1.38.2018.KM/JS, wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 2 000 zł, za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, wynikającym z decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 25 listopada 2014 r. i niepoddanie zastosowanego na działce [...] kompostu procesowi przesiewania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W skardze Spółka zaskarżyła w całości decyzję GIOŚ z 5 lutego 2020 r. Przedmiotowej decyzji zarzucono naruszenie: art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., w zw. z art. 194 ust. 5 u.o.o. Mając na uwadze podniesione wyżej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ wynik sprawy, wniesiono o: 1. na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonej decyzji GIOŚ w całości, a także uchylenie poprzedzającej ja decyzji WIOŚ z 22 stycznia 2019 r.; 2. na podstawie przepisu art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., - o wstrzymanie przez organ wykonania decyzji organu I instancji, tj. WIOŚ z 22 stycznia 2019 r., oraz zaskarżonej decyzji GIOŚ z 5 lutego 2020 r., w całości. Jednocześnie, na wypadek, gdyby nie uwzględniono tego wniosku, wniesiono o wstrzymanie wykonania tych decyzji przez Sąd na podstawie art. 61 §3 p.p.s.a.; 3. na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a., - o zasądzenie od GIOŚ na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Spółka w toku postępowania, wbrew twierdzeniom organu, już w pierwszym piśmie zwróciła się o "odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej" i dopiero ewentualnie wskazała na jej wymierzenie w najniższym możliwym wymiarze. Przedmiotowy wniosek został powtórzony w piśmie Spółki z 10 stycznia 2019 r. Jednocześnie w toku postępowania Spółka zwróciła uwagę na szereg okoliczności prawnych i faktycznych, które powinny zostać wzięte pod uwagę w toku postępowania, organ jednak nie odniósł się do nich ani w ramach postępowania, ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Skarżący dowodził, że w toku postępowania oba organy administracji nigdy nie doszły do wniosku, że rzekome naruszenie decyzji w zakresie kompostownia stanowi coś więcej niż pomniejsze uchybienie. Świadczą o powyższym co najmniej zapisy protokołu kontroli, jak i stwierdzenia zawarte w decyzji GIOŚ. W ocenie skarżącej, z powyższego jednoznacznie wynika, że organ nie stwierdził istotnych naruszeń, nie stwierdził naruszenia norm dotyczących zanieczyszczeń i nie stwierdził szkody w środowisku, w efekcie czego wymierzył karę w dolnych granicach przewidzianych w art. 194 ust. 5 u.o. W ocenie skarżącej pierwsza przesłanka z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. została spełniona. Według skarżącej, jednocześnie bezspornym w sprawie jest fakt usunięcia naruszenia przez Spółkę. Wynika to jednoznacznie z dokumentacji postępowania, oraz przyznaje to także sam organ II instancji. Nie może być także wątpliwości co do spełnienia przez skarżącą także drugiej przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym obie obligatoryjne przesłanki zostały spełnione. W konsekwencji organy pierwszej jak i drugiej instancji miały obowiązek odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestania na pouczeniu. Organ jednak tak nie postąpił, naruszając tym samym przedmiotową regulację.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 914/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: oddalił skargę.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że materialnoprawą podstawę zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia stanowił art. 194 ust 5 i 7 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm. dalej: u.o.o.).
Podkreślenia w ocenie Sądu wymagało, że celem normy prawnej zawartej w art. 194 ust. 5 u.o.o. jest wymuszenie określonych legalnych zachowań oczekiwanych przez ustawodawcę i wprowadzonych w treści decyzji administracyjnych. W przypadku bowiem naruszenia ustanowionych w art. 194 ust. 5 u.o.o. warunków prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na gospodarowaniu odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, tj., niepoddanie zastosowanego na działce [...] kompostu procesowi przesiewania organ wymierza administracyjną karę pieniężną.
Należy zatem zwrócić uwagę, że przedsiębiorca, który nie wykonuje obowiązku wynikającego z zezwolenia na przetwarzanie odpadów powinien się liczyć z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza że kara ta ma charakter środka prewencyjnego (por. wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., IIOSK 3252/17, CBOSA). W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca Spółka zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której rozstrzygnięcie GIOŚ wydane zostało z naruszeniem prawa procesowego tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i nieprawidłowe uznanie, że przesłanki wskazane w przepisie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie zostały spełnione, podczas gdy zarówno WIOŚ jak i GIOŚ zobowiązane były do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i winny poprzestać na pouczeniu strony, gdyż waga naruszenia była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Tym samym WSA obowiązany był do uchylenia decyzji GIOŚ która w sposób nieprawidłowy ukarała Skarżącą pomimo spełnieniu przesłanek z ww. artykułu i tym samym aktualizacji obowiązku organu w zakresie odstąpienia od wymierzenia kary;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której rozstrzygnięcie GIOŚ wydane zostało z naruszeniem prawa procesowego tj. art. 107 § 3 k.p.a. i posiadało nieprawidłowe uzasadnienie, w szczególności GIOŚ całkowicie pominął i nie odniósł się do złożonych przez Skarżącą w toku postępowania wyjaśnień oraz wadliwe uzasadnienie odstąpienia od zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. brak faktycznego i prawnego uzasadnienia dlaczego organ odstąpił od zastosowania tego przepisu i poprzestanie jedynie na zdawkowych twierdzeniach, nie znajdujących poparcia w materiale dowodowym;
3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające m.in. na pominięciu większości twierdzeń i dowodów zgłaszanych przez Skarżącą i oparcie się w jedynie na protokole kontroli sporządzonym przez WIOŚ;
4. na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której rozstrzygnięcie GIOŚ wydane zostało z naruszeniem prawa procesowego tj. art. 7a k.p.a., gdzie organ ten nie wyjaśnił istotnych wątpliwości interpretacyjnych zawartych w decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 25 listopada 2014 r., znak SR-III.7244.3.15.2014.EP, które to wątpliwość powinny być interpretowane na korzyść Skarżącej, zaś organy administracyjne 1 i 2 instancji przyjęły niekorzystną dla Skarżącej interpretacje;
5. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art 145 § 1 pkt 1 lit c PPSA poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której rozstrzygnięcie GIOŚ wydane zostało z naruszeniem prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez:
a. zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie w szczególności nierozważeniu istotnej części argumentacji Skarżącej;
b. dokonanie przez Organ ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;
c. braku dokonania wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności twierdzeń Spółki wyrażonych w złożonych w toku postępowania pismach z dnia 6 grudnia 2018 oraz z dnia 10 stycznia 2019 r.;
d. nierozważenie argumentacji podnoszonej przez Spółkę w licznych pismach, wyjaśnieniach i wnioskach o odstąpienie od wymierzenia kary oraz uznanie samego już tylko faktu podpisania protokołu kontroli jako podstawy do wymierzenia kary administracyjnej, podczas gdy organ powinien wykazać się wnikliwością analizy materiału dowodowego oraz odpowiednim wysłuchaniem twierdzeń podnoszonych przez Stronę;
e. nieuwzględnienie argumentów spółki dotyczących wadliwości i częściowej sprzeczności samej decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 25 listopada 2014 r. znak: SR- III.7244.3.15.2014.EP;
f. nieuwzględnienie argumentów spółki dotyczących procesu kompostowania, okoliczności faktycznych towarzyszących procesowi kompostowania, jak również samej niecelowości dokonywania przesiewania świeżego kompostu, który jest procesem ostatecznie przygotowującym do sprzedaży, którego wykonanie było bezcelowe w przypadku, gdy Spółka nie miała faktycznej możliwości zbytu przedmiotowego kompostu;
6. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, w zw. z art 194 ust. 5 u.o.o., poprzez nałożenie na Spółkę kary pieniężnej tylko i wyłącznie na podstawie ustaleń zawartych w protokole kontroli i nieuwzględnienie oraz nie odniesienie się do twierdzeń Spółki podnoszonych w toku postępowania i co za tym idzie nieuwzględnienie jakichkolwiek okoliczności faktycznych sprawy poza samym stwierdzeniem, że kompost nie został przesiany, podczas gdy w ocenie Spółki nieprzeprowadzenie procesu przesiewania zaistniało bez winy Spółki. Przedmiotowe uchybienie w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Organ, że odpowiedzialność Spółki wynikająca z Ustawy o odpadach ma charakter odpowiedzialności absolutnej, co z kolei jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie przedmiotowego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok oraz zwrot poniesionych przez skarżącą kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie Spółka wniosła także o przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie przywołując przepisy art. 173 §1 p.p.s.a., oparł skargę kasacyjną, wskazując na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (174 pkt 2 p.p.s.a. ).Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Celem postępowania administracyjnego jest przede wszystkim zapewnienie realizacji norm materialnego prawa administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne a postępowanie cywilne – porównanie funkcji i zasad (w:) Prawo – administracja – obywatele, Białystok 1997, s. 30). Postępowanie administracyjne kończy się wydaniem aktu stosowania prawa, który urzeczywistnia normy prawa materialnego i procesowego. Obowiązkiem organu, który postępowanie prowadzi, jest wskazanie zaistnienia faktów i zdarzeń, za pomocą prawem przepisanych środków dowodowych, a następnie przypisanie ich do konkretnej normy prawnej. Postępowanie administracyjne jest więc sekwencją czynności zmierzających do rekonstrukcji stanu faktycznego, a następnie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie – na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Przepisy proceduralne normują tok czynności procesowych, podmioty w nich uczestniczące oraz ich prawa procesowe, a także przewidują skutki naruszenia procedury. Procedura powinna zatem gwarantować prawo do rzetelnego postępowania z punktu widzenia ochrony interesów podmiotu administrowanego, a jednocześnie być skutecznym narzędziem w działaniu administracji publicznej, służącym procesowi stosowania prawa w ramach istniejących procedur. Wskazuje się, że postępowanie administracyjne ma być pragmatyczne, to znaczy powinno ono toczyć się sprawnie, szybko, oszczędnie, przy ograniczeniu czynności do niezbędnego minimum, z jednoznacznym ukierunkowaniem w celu uzyskania określonego efektu (J. Wegner-Kowalska, Idea pragmatyzmu w postępowaniu administracyjnym, w: Aksjologia prawa administracyjnego, t. 1, red. J. Zimmermann, Warszawa 2017, s. 965 i n.). Jednocześnie organ prowadzący postępowanie musi udzielić odpowiedzi na wszystkie kluczowe pytania z punktu widzenia przedmiotu tego postępowania. Pragmatyzm procedury administracyjnej nie może bowiem przesłaniać obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności z punktu widzenia danej sprawy – czyli takich, które mają znaczenie prawne z punktu widzenia rozstrzygnięcia w danej sprawie. Prowadząc postępowanie w konkretnej sprawie organ musi więc mieć na względzie owe dwie wartości. Niewątpliwie jednak pragmatyzm i sprawność postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego nie mogą odbywać się kosztem zasady prawdy obiektywnej – byłoby to zaprzeczeniem funkcji jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.
W sprawie niniejszej organy administracji sprostały tym wymogom gromadząc kompletny materiał dowodowy oraz dokonały właściwej jego oceny w decyzjach podlegających kontroli sądu pierwszej instancji.
Zgodnie natomiast z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia, jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31).
Dokonana ocena, zaskarżonych decyzji przez Sąd pierwszoinstancyjny była prawidłowa i właściwie umotywowana. Uzasadnienie zawierało wszystkie konieczne elementy i wyjaśniało podstawy prawne rozstrzygnięcia.
W konsekwencji, nie ulega najmniejszym wątpliwościom konstatacja, że obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego spoczywający na organach prowadzących postępowanie administracyjne w sprawie został prawidłowo zrealizowany, czego jakby się wydawało skarżąca nie dostrzega, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 194 ust. 5 u.o.o., administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Kara ta wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. W przepisie tym wyraźnie wskazano, że karę "wymierza się", a nie, że przedmiotową karę "można wymierzyć". Decyzja organów ochrony środowiska ma tu charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej. Oznacza to, że jeżeli organ ochrony środowiska stwierdzi popełnienie deliktu administracyjnego w postaci gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, zobowiązany jest tę karę wymierzyć (por. np. wyrok NSA z 13 października 2017 r., II OSK 2509/16, CBOSA). Jak wskazał NSA w powołanym wyroku, podmiot naruszający posiadane zezwolenie winien się liczyć się z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością nałożenia na niego kary w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza, że kara ta ma charakter środka prewencyjnego, a więc co do zasady zapobiegającego naruszeniom w zakresie gospodarowania odpadami w celu ochrony środowiska naturalnego.
Należy również wskazać, że odpowiedzialność administracyjna przewidziana w art. 194 ust. 5 u.o.o. ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, niezależnej od winy podmiotu posiadające pozwolenie na gospodarowanie odpadami. Innymi słowy, dla powstania przedmiotowej odpowiedzialności administracyjnej bez znaczenia jest udział osób czy podmiotów trzecich. Prewencyjny charakter kary przewidzianej w art 194 ust. 5 u.o.o. winien natomiast skłonić skarżącą w przyszłości do większej dbałości w realizacji swoich obowiązków. Orzekające w sprawie organy nie naruszyły również zasad wymiaru kary, określonych w art. 194 ust. 7 u.o.o. Zgodnie z tym przepisem, wysokość kary, o której mowa w ust. 5, oblicza się, uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę na treść art. 199 u.o.o., zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Skarżąca zdaje się nie dostrzegać, że wymierzona jej kara (tj. 2000 zł) i stanowi znikomy procent maksymalnego wymiaru kary (tj. 1 000 000 zł). Orzekające organy uwzględniły zatem względnie niewielką ilość odpadów, których dotyczyło naruszenie, a także brak ustalenia, że na skutek stwierdzonych naruszeń doszło do zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi.
Przechodząc do omówienie zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w istocie kwestionują one ustalenia faktyczne organów, które legły u podstaw wymierzenia administracyjnej kary pieniężne i ich ocenę dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Wszystkie zarzuty naruszenia postępowania administracyjnego zostały powiązane z przywołanymi przepisami ustawy o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, których naruszenia dopatruje się przez Sąd meriti skarżąca Spółka.
Zarzut z pkt. 1 skargi kasacyjnej dotyczył naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i nieprawidłowego uznania, że przesłanki wskazane w przepisie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie zostały spełnione. Nie było podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania dyspozycji z art. 189f k.p.a.
Istotą sporu dotyczącego braku zastosowania w niniejszej sprawie art. 189f k.p.a. jest zasadne uznanie przez organy i Sąd, że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie ma zastosowania w tej sprawie. Ustawodawca mocą ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) dokonał istotnej nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mianowicie, z dniem 1 czerwca 2017 r., na podstawie art. 1 pkt 41 wspomnianej ustawy, po dziale IV dodano dział IVa zatytułowany .Administracyjne kary pieniężne". Z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej (druk VIII.1183) wynika, że projektowane rozwiązania mają stanowić uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma zawsze pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis derogat legi generali). Stosownie do art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Po myśli art. 189a § 2 k.p.a. przepisów działu IVa nie stosuje się w takim zakresie, w jakim w przepisach odrębnych uregulowane zostały: przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Przepis art. 189f k.p.a., normuje przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Przy ustaleniu dopuszczalności stosowania lub wyłączenia stosowania przepisów działu IVa k.p.a. niezbędna jest więc w pierwszej kolejności uprzednia wykładnia przepisów odrębnych regulujących przesłanki nakładania oraz wymierzania administracyjnych kar pieniężnych (wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. II OSK 3087/18). Nie można bowiem przyjąć, że od dnia 1 czerwca 2017 r. organy mają obowiązek automatycznie i bezwzględnie, w każdym rozpatrywanym przypadku badać przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej przewidziane w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy pierwszeństwo miały bezwzględnie obowiązujące regulacje prawa materialnego ( u.o.o.) stanowiące lex specialis względem ogólnych unormowań k.p.a., w świetle których nie jest prawnie dopuszczalne odstąpienie od nałożenia kary.
Wobec powyższych rozważań całkowicie chybiony jawi się kolejny zarzut naruszenia przez GIOŚ art. 107 § 3 k.p.a. odnoszący się do braku rozważań co do niezastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Nawet jeżeli uznać to za naruszenia prawa, to nie miało ono istotnego charakteru, gdyż przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, a rozważania na jego temat nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Równie niezasadny jest zarzut naruszenia nart 141 § 4 p.p.s.a. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wojewódzki sąd administracyjny odniósł się do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, ustosunkował się do istotnych zarzutów skargi i wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia oddalającego skargę. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także próba ich uzasadnienia dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło stronie skarżącej kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji i niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. odnoszący się do istotnych wątpliwości interpretacyjnych zawartych w decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 25 listopada 2014 r. dotyczącej pozwolenia na przetwarzanie odpadów dla Spółki jest też całkowicie chybiony. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z art. 7a § 1 k.p.a., jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winny mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności – w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej ale nie co do treści zapisów wskazanej decyzji administracyjnej.
Kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej jest naruszenie w ocenie kasatora przez Sąd meriti art. 7, k.p.a., art., 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a., co miało spowodować naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.
Stan faktyczny, który legł u podstaw wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, tj. niepoddania zastosowanego na działce [...] kompostu procesowi przesiewania został prawidłowo ustalony przez orzekające organy. Wskazać należy, że Małopolski WIOŚ w dniach od 8 października do 15 listopada 2018 r. przeprowadził kontrolę w Spółce w zakresie przestrzegania przepisów u.o.o. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 8 października 2018 r. Małopolski WIOŚ stwierdził, że na terenie działki nr [...], w jej południowej części, będącej w użytkowaniu skarżącej znajduje się nieprzesiany, rozplantowany materiał ziemny/kompost.
Na podstawie wizualnej oceny stwierdzono obecność znacznej ilości materiału obcego w postaci tworzyw sztucznych, a także nieprzekompostowanej frakcji owoców i warzyw. Organ I instancji stwierdził, że ze zgromadzonego materiału unosił się charakterystyczny organiczny zapach. W dalszej części działki stwierdzono obecność pryzmy odpadów, w której dominowały części drewna i częściowo przekompostowane drewno. W środkowej części działki pośród wysokiej roślinności łąkowej stwierdzono obecność odpadów w postaci tworzyw sztucznych. Ponadto za halą magazynową stwierdzono wykop, który zasypywany był gruzem porozbiórkowym.
Podnoszone przez skarżącą okoliczności subiektywne odnoszące się do wniosków czy nie wzięcia pod uwagę przedstawionej argumentacji w toku postępowania nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ustalony stan faktyczny był prawidłowy, nie budził wątpliwości Sądu pierwszej instancji a wyciągnięte na jego podstawie wnioski i konsekwencje należy uznać za mieszczące się w granicach prawa.
Ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art 194 ust. 5 u.o.o., poprzez nałożenie na Spółkę kary pieniężnej tylko i wyłącznie na podstawie ustaleń zawartych w protokole kontroli i nie wzięcia pod uwagę jej zastrzeżeń, wniosków i braku winy za zaistniałą sytuację należy uznać również za niezasadny. W zasadzie wszystkie uwagi poczynione wyżej znajdują swe miejsce jako argumentacja do omawianego zarzutu, co i w kontekście kategorycznych zapisów ustawy o odpadach czyni go bezzasadnym.
Z punktu widzenia ochrony zaufania jednostki do państwa i do stanowionego przez nie prawa w sferze danin publicznych istotne znaczenie ma art. 84 Konstytucji. W myśl tego przepisu każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Art. 84 Konstytucji zakłada precyzyjne określenie istotnych elementów stosunku daninowego w ustawie, tak aby jednostka mogła przewidywać daninowe konsekwencje swoich działań. Należy w związku z tym zauważyć, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i do prawa w sferze danin publicznych znajduje podstawę w art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego analizowana zasada wymaga w szczególności, aby zainteresowany znał dokładną treść i wysokość ciążących na nim obowiązków daninowych w chwili zajścia zdarzeń powodujących powstanie takiego obowiązku (wyrok TK z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06)". Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu należy przyjąć, że skoro skarżąca była świadoma naruszenia warunków pozwolenia na gospodarowanie odpadami, to winna też się liczyć z konsekwencjami uchybienia zapisom pozwolenia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.