III OSK 5418/21

III OSK 5418/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1853/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-09
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1, ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a, art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt: II SA/Wa 1853/20 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 sierpnia 2020 r., znak: BK-I.082.283.2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt: II SA/Wa 1853/20 oddalił skargę P.S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 sierpnia 2020 r., znak: BK-I.082.283.2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 18 maja 2020 r. P.S. zwrócił się do Prezesa Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów wyroków wraz z uzasadnieniami, wydanych przez Sąd Apelacyjny we Wrocławiu w sprawach o zadośćuczynienie i odszkodowanie z art. 446 § 3 i § 4 k.c., po 1 stycznia 2016 r.
Pismem z dnia 8 czerwca 2020 r. Prezes Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu (dalej także: organ) poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, w związku z czym wnioskodawca został wezwany do wykazania szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego, w terminie 14 dni pod rygorem odmowy udostępnienia informacji.
Pismem z dnia 18 czerwca 2020 r. wnioskodawca wskazał, że żądana informacja nie ma charakteru przetworzonego, wobec czego brak jest obowiązku wykazywania interesu publicznego. Co do zasady, informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Jednocześnie jednak wskazał, że interes społeczny przejawia się w pogłębianiu świadomości obywateli na temat pozyskiwania odszkodowań i zadośćuczynienia za śmierć osób bliskich. W związku z coraz większym zainteresowaniem obywateli sprawami w tym zakresie, a także prowadzonymi badaniami, konieczny jest dla zapewnienia prawidłowego prowadzenia spraw, dostęp oraz analiza orzeczeń sądowych, jakie zapadły w podobnych sprawach. Uzyskanie żądanych informacji ma na celu analizę i przygotowanie, a także usprawnienie prowadzenia postępowań sądowych, z uwzględnieniem orzecznictwa sądowego. Dostęp do wyroków sądów wraz z ich uzasadnieniami stanowi jeden ze sposobów kontroli wymiaru sprawiedliwości.
Decyzją z dnia 26 czerwca 2020 r. znak: PO-061-157/20 Prezes Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ nie kwestionował żądania wniosku jako dotyczącego informacji publicznej, jednak wskazał, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, wyjaśniając na czym polega przetworzenie informacji oraz wskazał, że na dzień złożenia wniosku organ nie dysponował gotową informacją objętą żądaniem wniosku. Zdaniem organu zobowiązanego, pomimo wezwania wnioskodawcy do wykazania powodów, dla których spełnienie żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie można stwierdzić, aby wnioskodawca – radca prawny zamierzał wykorzystać przetworzoną informację publiczną w celu poprawy funkcjonowania państwa, czy wymiaru sprawiedliwości. Udostępniona informacja miałaby natomiast znaczenie wyłącznie dla wnioskodawcy, w związku z wykonywaniem zawodu radcy prawnego.
Minister Sprawiedliwości po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia 11 sierpnia 2020 r. znak: BK-I.082.283.2020 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu. W uzasadnieniu decyzji uznano, że skoro organ w dniu złożenia wniosku nie dysponował gotową informacją w postaci wyselekcjonowanych wyroków w interesującym wnioskodawcę zakresie, a z akt sprawy wynika, że analizie należałoby poddać prawdopodobnie 836 orzeczeń oraz następnie dokonać procesu anonimizacji, to w rzeczywistości wymagałoby to takich działań organizacyjnych, które zakłóciłyby normalny tok działania organu i utrudniłoby wykonywanie jego zadań. Organ II instancji zgodził się także, że brak jest jakichkolwiek przesłanek pozwalających na uznanie, że wnioskodawca działa w interesie publicznym i jego intencją jest realne wykorzystanie informacji dla dobra ogółu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej, nie zgadzając się w całości ze stanowiskiem organu.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę potwierdził, że organ prawidłowo zakwalifikował sporną informację jako informację publiczną przetworzoną, o czym świadczył zarówno znaczny zakres nakładu pracy koniecznej do wykonania, jak też konieczność wytworzenia nowej jakościowo informacji. Sąd zgodził się z organem, że znaczny okres, jakiego dotyczył wniosek (ponad 4 lata), jak też konieczność analizy dużej liczby dokumentów (836 orzeczeń i ich uzasadnień), w sposób oczywisty świadczyły o tym, że w celu rozpoznania wniosku organ byłby zmuszony ponieść dodatkowe koszty oraz zaangażować dodatkową pracę urzędników. W ocenie Sądu organ prawidłowo także wywiódł, że za udostępnieniem żądanej informacji nie przemawia przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego. Samo stwierdzenie strony, że interes społeczny przejawia się w pogłębianiu świadomości obywateli na temat pozyskiwania odszkodowań i zadośćuczynień za śmierć osób bliskich Sąd uznał za niewystarczające.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P.S. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się rozpoznania sprawy na rozprawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną wykładnię opierającą się na przyjęciu poglądu, że w przedmiotowej sprawie skarżący domagał się informacji przetworzonej w sytuacji, gdy informacja ta była informacją prostą;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret trzecie ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie i odmowę udzielenia skarżącemu, w trybie dostępu do informacji publicznej, kopii orzeczeń sądowych, podczas gdy w świetle naruszonych przepisów treść orzeczeń sądów powszechnych jako dane publiczne stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu każdemu zainteresowanemu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi jakichkolwiek wątpliwości to, iż wyroki sądowe są jawne i wraz z uzasadnieniami, jako integralną ich częścią, stanowią informację publiczną. Treść orzeczenia sądu nie tylko stanowi - zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - informację publiczną o sprawach publicznych, ale stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzecie tej ustawy - będąc rodzajem informacji dotyczących treści i postaci dokumentu urzędowego, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tejże ustawie.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z informacją prostą ma się do czynienia wtedy, gdy jej zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, natomiast przetworzenie informacji wymaga zaangażowania czynnika intelektualnego i dlatego niewystarczające jest samo zaangażowanie, nawet znacznych, lecz mających jedynie charakter techniczny, sił i środków. W przedmiotowej sprawie chociaż informacja publiczna, o którą wnioskował skarżący, jest sumą większego zbioru informacji prostych, to jej wytworzenie nie wymaga znacznego zaangażowania intelektualnego i czasowego, ani działań analitycznych, a zatem nie stanowi informacji przetworzonej. Należy dokonać rozróżnienia pomiędzy informacją przetworzoną, a przekształceniem. Przekształcenie to proste, techniczne czynności, które są niezbędne do udzielenia wszelkiej informacji, również prostej. Co do zasady, informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedyne na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Co istotne, uzasadnienia sądów poddawane są na bieżąco procesowi anonimizacji, a zatem czynności te mieszczą się w ramach zadań ustawowych organu.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie prawa materialnego. W ramach tych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie wskazuje w pierwszej kolejności na naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię "opierającą się na przyjęciu poglądu, że w przedmiotowej sprawie skarżący domagał się informacji przetworzonej, w sytuacji, gdy informacja ta była informacją prostą". Strona skarżąca kasacyjnie upatruje zatem błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w wadliwej kwalifikacji złożonego przez nią w sprawie konkretnego wniosku, tj. wniosku z dnia 18 stycznia 2020 r. jako żądania dotyczącego informacji publicznej przetworzonej.
W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu, w treści którego nie kwestionuje się wadliwej wykładni normatywnego pojęcia informacji przetworzonej, lecz podkreśla, że treść złożonego w sprawie wniosku wszczynającego postępowanie nie dotyczy informacji publicznej przetworzonej, należy stwierdzić, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej przetworzonej, a zatem kwestionuje prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, a nie przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie wskazanych w zarzucie przepisów u.d.i.p. Również treść uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi wskazuje, że "W przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest interpretacja charakteru informacji publicznej, o którą wnosił skarżący" (punkt 20 uzasadnienia).
W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie – gdyby nawet istniały podstawy do jego zrekonstruowania - jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. nie czyni tego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej lecz w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego - jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy, to zarzuty naruszenia prawa materialnego są w tym stanie rzeczy są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Można jedynie zasygnalizować, co koresponduje ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Realizacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może bowiem prowadzić do zakłócenia prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej w zakresie realizacji przez nie swoich podstawowych funkcji. Podkreślić również trzeba, że przetworzenia informacji nie można utożsamiać wyłącznie z wytworzeniem informacji rodzajowo nowej, gdyż może ono polegać w szczególności na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych, i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia (patrz: wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 865/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14). W niniejszych rozważaniach nie można pominąć trafnego poglądu, według którego, mimo że anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów, i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu (zob.: M. Jaśkowska, "Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje", Kwartalnik Prawa Publicznego z 2012 r., nr 3, s. 72).
Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1, ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret trzecie u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i odmowę udzielenia skarżącemu, w trybie dostępu do informacji publicznej, kopii orzeczeń sądowych, podczas gdy "w świetle naruszonych przepisów treść orzeczeń sądów powszechnych jako dane publiczne stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu każdemu zainteresowanemu".
W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności podkreślić, że Sąd I instancji nie wyraził poglądu, zgodnie z którym orzeczenia sądów powszechnych miałyby nie być kwalifikowane jako informacja publiczna podlegająca udostępnieniu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że treść orzeczeń sądowych stanowi informację publiczną. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał zresztą wprost, że "wniosek inicjujący postępowanie dotyczył informacji publicznej. Także organ, do którego wniosek strony został skierowany, był podmiotem co do zasady zobowiązanym - w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej - do udostępnienia informacji publicznej" (strona 6 uzasadnienia wyroku). Istota stanowiska Sądu I instancji nie koncentruje się więc na podważaniu publicznego charakteru informacji zawartej w orzeczeniach sądowych, lecz na prawnym ograniczeniu dostępu do informacji publicznej, gdy uzyskuje ona charakter informacji przetworzonej. W konsekwencji należy stwierdzić, że za pomocą tak sformułowanego zarzutu, w treści którego nie wskazano na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzestając wyłącznie na powołaniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret trzecie u.d.i.p., nie można było skutecznie podważyć stanowiska Sądu I instancji, który przyjął, że wniosek dotyczył informacji publicznej przetworzonej, a skarżący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego uzyskania tego rodzaju informacji.
Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw.