III OSK 5399/21

III OSK 5399/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1593/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-03-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia WSA del. Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1593/20 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 12 czerwca 2020 r. nr NPII.4131.1.570.2020 w przedmiocie powierzenia zadań własnych gminy w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji), sygn. II SA/Gl 1593/20 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 12 czerwca 2020 r. nr NPII.4131.1.570.2020 w przedmiocie powierzenia zadań własnych gminy w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi: 1. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że na sesji w dniu 27 kwietnia 2017 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr XLI/326/17 w sprawie powierzenia [...] zadań własnych Gminy [...] w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: "u.s.g."), art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a) ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r. poz. 250 ze zm., obecnie Dz.U z.
2019 r. poz. 2010, dalej: u.c.p.g.) i art. .4 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 573 ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 712, dalej: u.g.k.) oraz uchwałę własną nr LVIX/10/97 z 9 października 1997 r. w sprawie utworzenia międzygminnej spółki z o.o., której celem jest realizacja "Wieloletniego programu gospodarki odpadami w woj. katowickim".
W § 1 uchwała z 27 kwietnia 2017 r. nr XLI/326/17 określiła termin powierzenia usługi publicznej polegającej na zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych wraz z selektywną ich zbiórką w rezultacie eksploatacji instalacji, urządzeń i wyposażenia Spółki [...] (pkt 2), począwszy od dnia 27 kwietnia 2017 r. do dnia 30 czerwca 2020 r. (pkt 3), natomiast jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta [...] (§ 3) Rada Miasta [...] wyraziła również zgodę na zawarcie umowy wykonawczej (umowy o świadczenie usług publicznych) przez Gminę [...] i spółkę (§ 2).
Następnie Rada Miasta [...] uchwałą nr XXVIII/178/2020 z dnia 7 maja 2020 r. w sprawie zmiany wyżej opisanej uchwały z 27 kwietnia 2017 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., art. 3 ust. 1
i ust. 2 pkt 2 lit. a) u.c.p.g., art. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. oraz uchwały własnej nr LVIX/10/97 z dnia 9 października 1997 r. w sprawie utworzenia międzygminnej spółki z o.o., której celem jest realizacja "Wieloletniego programu gospodarki odpadami komunalnymi w woj. katowickim", postanowiła zmienić § 1 pkt 3 uchwały z dnia 27 kwietnia 2017 r. r. nr XLI/326/17 i nadała mu nowe brzmienie o treści: "3. Powierzenie następuje na okres od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały do dnia 30.06.2023 r.". W § 2 podała, że jej wykonanie powierza Burmistrzowi Miasta [...]. Według § 3 weszła ta zmiana w życie z dniem podjęcia, tj. 7 maja 2020 r. Uchwała została doręczona organowi nadzoru - Wojewodzie Śląskiemu w dniu 14
maja 2020 r.
Pismem z dnia 5 czerwca 2020 r. Wojewoda Śląski zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXVIII/178/2020 z dnia 7 maja 2020 r., a następnie w dniu 12 czerwca 2020 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g., wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził jej nieważność w całości, jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 u.g.k. W uzasadnieniu podał, że uchwałą nr XLI/326/17 z
27 kwietnia 2017 r. Rada Miasta [...] powierzyła spółce [...] realizację zadania własnego Gminy [...] w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, polegającego na zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych przez eksploatację instalacji, urządzeń i wyposażenia spółki [...] Powierzenie obejmowało także prowadzenie procesu zagospodarowania odpadów pochodzących z selektywnej
zbiórki odpadów komunalnych, przy czym z wyłączeniem ich zbierania i transportu na okres od dnia wejścia w życie uchwały do dnia 30 czerwca 2020 r. (§ 1 pkt 1 i 3 uchwały). Wspomniana Spółka jest wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy [...]Wydział [...]Gospodarczo-Rejestrowy KRS [...] .
Z danych KRS wynika, że jest to spółka komunalna, której głównym udziałowcem jest gmina T. (15.913 udziałów o łącznej wysokości 7.956.500,00 zł), a pozostałymi udziałowcami gmina L. (14 udziałów o łącznej wysokości 7.000,00 zł) i gmina B. (20 udziałów o łącznej wysokości 20.000,00 zł). Organ nadzoru wywiódł, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego (art. 2 u.g.k.), a jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k.). W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że stosownie do powołanego art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k., rada gminy może jedynie określić sposób i formę prowadzenia gospodarki komunalnej (np. przez osobę fizyczną, gminną jednostkę organizacyjną),
a nie wskazywać oznaczony podmiot wykonujący te zadania (wyrok WSA we Wrocławiu z 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 242/12).
Zatem art. 4 ust. 1 u.g.k. nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż zarówno z tytułu uchwały, jak i jej treści wynika jednoznacznie, że organ stanowiący nie dokonał wyboru sposobu i formy prowadzenia gospodarki komunalnej
w zakresie wykonywania zadania własnego Gminy [...] w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, polegającego na zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych oraz prowadzeniu procesu zagospodarowania odpadów pochodzących z selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, z wyłączeniem ich zbierania i transportu, ani też zmiany uchwały w takowej sprawie, a jedynie dokonał zmiany uchwały w sprawie powierzenia tego zdania spółce komunalnej, której jest udziałowcem. W ocenie organu nadzoru, powołane przepisy nie dają podstawy do powierzenia konkretnej spółce całości lub części zadań związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminie. Upoważnienia do podjęcia takiej uchwały nie można wywieść także z innych aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Istnieje możliwość powierzenia zadania obligatoryjnego gminy spółce, której gmina jest właścicielem czy udziałowcem, bez przetargu. Jednakże działanie takie następuje albo poprzez zmianę umowy spółki, albo zawarcie stosownej umowy. Zdaniem organu nadzoru
kompetencja rady ogranicza się wyłącznie do decyzji, że usługi komunalne zostaną powierzone podmiotowi zewnętrznemu, jednakże wybór konkretnego podmiotu następuje już na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa w ramach kompetencji przyznanych organowi wykonawczemu gminy, tj. prezydentowi, burmistrzowi, wójtowi (por. art. 30 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 31 u.s.g. w związku z art. 3 ust. 1 i 2 u.g.k.). Powołując się na zakaz domniemania kompetencji zaznaczył, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego tj. jej niewyczerpania lub przekroczenia, powtarzania czy modyfikacji przepisów ustawowych stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (por. m.in. wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., U1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-
A 2006, nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110). Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r. IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę
prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli
na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd
terytorialny, 2001, z. 1-2). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak; podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 679/12 i l OSK 997/12). Z tego powodu, zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała została podjęta bez podstawy prawnej i narusza prawo w sposób istotny, dlatego stwierdzenie jej nieważności w całości było uzasadnione i konieczne.
W piśmie z 1 lipca 2020 r. Gmina [...], reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, któremu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 u.s.g. przez przyjęcie,
że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem, oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. polegające na błędnym uznaniu, że Rada Gminy [...] nie miała prawa powierzyć spółce komunalnej wykonywania zadań własnych w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Wskazując na powyższe uchybienia wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że organ nadzoru dokonał nieprawidłowej interpretacji wymienionych przepisów, a zakwestionowana uchwała nr
XXVIII/178/2020 z dnia 7 maja 2020 r. zmieniła wyłącznie okres powierzenia Spółce zadań już wcześniej w sposób prawidłowy przez nią wykonywanych. Zaznaczyła, że art. 4 u.g.k. dopuszcza wskazanie podmiotu, w tym spółki prawa handlowego, do realizowania skonkretyzowanego zadania własnego gminy. W uchwale zmianie uległ tylko okres powierzenia zadań. Za dopuszczalnością takiego działania w samorządowej praktyce przemawiają podobne uchwały organów stanowiących innych jednostek samorządu terytorialnego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, w
tym wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1502/19.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Sąd I instancji uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w uzasadnieniu wyroku wskazał, że kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest kwestia możliwości przedłużenia o 3 lata powierzenia zadań własnych Gminy [...] w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi już działającej spółce [...].
Sąd I instancji zaznaczył, że na sesji w dniu 27 kwietnia 2017 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr XLI/326/17 w sprawie powierzenia spółce [...] i była ona przedmiotem skargi organu nadzoru do tut. Sądu, który ją oddalił nieprawomocnym wyrokiem z 24 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 903/20.
Skład orzekający Sądu I instancji w niniejszej sprawie podzielił pogląd, że obecnie będąca przedmiotem oceny uchwała nr XXVIII/178/2020 z dnia 7 maja 2020
r. w sprawie zmiany wyżej opisanej uchwały z dnia 27 kwietnia 2017 r. oraz zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze są ze sobą powiązane i rozstrzygają taki sam problem.
Według Sądu I instancji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez organ nadzoru, że powierzenie wykonywania zadań gminy może nastąpić jedynie w drodze powołania spółki, a modyfikacja tych zadań następuje w trybie określonym w Kodeksie spółek handlowych. Nie można też podzielić stanowiska, że art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. upoważnia jedynie radę do wyboru sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, nie może natomiast być podstawą do powierzenia spółce komunalnej, wykonywania zadania własnego gminy, m.in. określonych w art. 7 u.s.g. Wbrew wywodom organu nadzoru, na mocy art. 4 u.g.k. rada nie tylko może określić sposób i formę prowadzenia gospodarki komunalnej, ale także może w uchwale wskazać oznaczony i konkretny podmiot do wykonywania określonego zadania. W tym miejscu należy odnieść się do treści art. 9 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami. Nadto, ust. 3 tego przepisu stanowi, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa.
W niniejszej sprawie są to przepisy powołane w podstawie prawnej uchwały z dnia 7 maja 2020 r., nr XXVIII/178/2020, w sprawie zmiany wyżej opisanej uchwały z dnia 27 kwietnia 2017 r., czyli u.g.k. i u.c.p.g. oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 797).
Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Przepisy dają możliwość tworzenia nawet spółek zależnych od spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego w celu realizacji zadań publicznych (art.10b w zw. z art. 10a, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 12 u.g.k. w związku z art. 4 § 1 pkt 1-2 i 4 oraz § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1526). Nawet spółki zależne od spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego obligatoryjnie muszą (podobnie jak te ostatnie) wykonywać tylko i wyłącznie taką działalność, która polega na realizowaniu zadań publicznych należących do zakresu właściwości ich macierzystych jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd I instancji podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2283/13, że nie ma żadnych przeszkód aby rada gminy uchwałą przekazała istniejącej spółce zadania własne w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, w tym konkretnym przypadku polegające na powierzeniu usługi publicznej zagospodarowania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych wraz z selektywną ich zbiórką, a w jej rezultacie eksploatacji instalacji, urządzeń i wyposażenia podmiotu prawa handlowego, utworzonego celem realizacji wieloletniego programu gospodarki odpadami komunalnymi, jak też dokonała w tym zakresie zmiany okresu obowiązywania wcześniej podjętej uchwały z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr. XLI/326/17.
Według Sądu I instancji, istotne znaczenie ma konkretna sytuacja faktyczna,
która jest bezsporna, że przez wspólników będących w 100% jednostkami samorządu terytorialnego (również Gminę Miasto [...]) utworzony został podmiot prawa handlowego (spółka [...], akt założycielski z dnia 26 stycznia 1998 r.), celem realizacji szeroko rozumianej gospodarki komunalnej, w tym zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców tych jednostek w zakresie zadania własnego (wspólników), sformułowanego w art. 16a pkt
4 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2007 r. nr 39, poz. 251 ze zm.), a to zapewnienia warunków ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania oraz w art. 16a pkt 3 tej ustawy, a to zapewnieniu budowy, utrzymania i eksploatacji Zakładu Kompleksowego Zagospodarowania Odpadów Komunalnych [...] służącego do odzysku i unieszkodliwiania
odpadów komunalnych (KRS [...]), w ramach wieloletniego programu gospodarki odpadami komunalnymi w województwie katowickim. W tym celu, aby realizować przyjęty plan dla wówczas województwa katowickiego utworzony został podmiot prawa handlowego (spółka [...]), której powierzono wykonanie szczególnych zadań, tak aby wdrożyć założenia planu.
W ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że podstawa prawna działania organu może wynikać nie tylko z konkretnego przepisu, odczytywanego literalnie, ale z w wielu różnych przepisów ujmowanych systemowo, które wtedy dopiero, łącznie, tworzą ramy działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).
W skardze kasacyjnej Wojewoda Śląski reprezentowany przez r.pr. Krzysztofa Nowaka zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, a mianowicie:
1. naruszenie przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy,
a) przez nieustalenie czy powierzenie zadania polegającego na zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych poprzez eksploatację instalacji, urządzeń i wyposażenia spółki [...] powierzenie obejmowało także prowadzenie procesu zagospodarowania odpadów pochodzących z selektywnej zbiorki odpadów komunalnych, przy czym z wyłączeniem ich zbierania i transportu spółce [...], dalej: Spółka, z pominięciem przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U z 2015 r. poz. 2164 ze zm.) było dopuszczalne, a tym samym czy Rada Miasta [...] mogła podjąć uchwałę Nr XXVIII/178/2020 z dnia 7 maja 2020 r.
b) a także, czy ww. Spółka została powołana do realizacji tegoż zadania,
c) a także jedynie częściowe odniesienie się do stanowiska wyrażonego w skardze Gminy – tak w zakresie zarzutów, jak też przywołanej na ich poparcie argumentacji;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i przez uchybienie wymogom formalnym uzasadnienia wyroku, przez nie odniesienie się do całości argumentacji zwartej w skardze, w odpowiedzi na skargę oraz niewskazanie dowodów, na których Sąd oparł swoje stanowisko;
2. przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art.4 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2019 r., poz. 712 ze zm., dalej: ustawa) , przez jego błędną wykładnię, a to przez uznanie, że przepis ten może stanowić podstawę do wskazania oznaczonego i konkretnego podmiot do wykonywania określonego zadania z zakresu prowadzonej przez gminę gospodarki komunalnej;
2) art.3 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 157 § 1 pkt 2 i art. 1571 ustawy z dnia z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 505 ze zm.) przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że powierzenie konkretnej spółce, której udziałowcem jest gmina, może nastąpić w innym trybie, niż przewidziane w tych przepisach tj. poprzez podjęcie uchwały, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy;
3) art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw.
z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1467, ze
zm.) przez ich niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu charakteru powszechnie obowiązującego uchwały Nr XXVIII/178/2020 Rady Miasta [...] z
dnia 7 maja 2020 r., a w konsekwencji uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z 12 czerwca 2020 r. Nr NPII.4131.1.570.2020, mimo że jego wydanie było w pełni uzasadnione, choćby z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia;
a w konsekwencji powyższego naruszenie art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. –
a to przez jego błędne zastosowanie mimo braku przesłanek ku temu, a to poprzez uwzględnienie skargi, zamiast jej oddalenia w całości.
Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, ewentualnie 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego, 3. rozpoznanie skargi na rozprawie, 4. wniesiono
o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w pierwszej kolejności podnieść należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa procesowego mający wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., a to przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy w szczególności nieustalenie, czy w
ogóle było możliwym, w świetle obowiązujących przepisów prawa powierzenie przez gminę [...] spółce [...] realizacji zadania własnego Gminy [...] w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, polegającego na Zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów Komunalnych przez eksploatację instalacji, urządzeń wyposażenia spółki [...] oraz procesu zagospodarowania odpadów pochodzących z selektywnej zbiórki odpadów komunalnych z pominięciem przepisów ustawy -
Prawo zamówień publicznych z 2004 r. (obowiązującej na dzień podjęcia spornej uchwały), a w konsekwencji podjęcie uchwały w sprawie zmiany uchwały XLI/326/17 Rady Miasta [...] z 27 kwietnia 2017 r. w sprawie powierzenia Spółce [...] zadań własnych Gminy [...] polegającej na
powierzenie tejże spółce zadania własnego Gminy [...] w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, polegającego na zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych przez eksploatację instalacji , urządzeń i wyposażenia spółki [...], a także prowadzenia procesu zagospodarowania odpadów pochodzących z selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, przy czym z wyłączeniem ich zbierania transportu, na okres od dnia wejścia w życie uchwały, tj. 7 maja 2020 r. do dnia 30 czerwca 2023 r.
Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że Sąd I instancji w swych enigmatycznych rozważaniach całkowicie pominął regulacje przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w szczególności przepisów art. 6d ust. 1
i 1a tej ustawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przepisy te stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce komunalnej i obowiązywały w tym
samym brzmieniu w dniu podjęcia spornej uchwały, zaś przepis art. 6d ust. 1 w tym samym brzmieniu obowiązywał również w dniu podjęcia uchwały pierwotnej (zmienianej), tj. uchwały z Nr XLI/326/17 Rada Miasta [...] z dnia 27 kwietnia 2017 r. Jeżeli Sąd ustaliłby, że powierzenie ww. zadania Spółce uchwałą z 2017 r. nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i/lub przepisów Prawa zamówień publicznych z 2004 r., to uchwała nr XXVIII/178/2020 Rady Miasta [...] z 7 maja 2020 r., przedłużająca okres bezprawnego powierzenia zadania Spółce, naruszałaby prawo w sposób istotny, a tym samym stwierdzenie jej nieważności przez Wojewodę Śląskiego było w pełni uzasadnione. W konsekwencji Sąd musiałby oddalić skargę gminy [...], zamiast uchylać rozstrzygnięcie nadzorcze. Według autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie wyjaśnił również, czy ww. Spółka została powołana do realizacji zadania "powierzonego" uchwałą z 2017 r. i czy w ogóle może je realizować. Sąd I instancji całkowicie pominął fakt, że województwo katowickie przestało istnieć w 1999 r., a plan gospodarki odpadami od dawna nie obowiązuje, a nadto nie stanowił nigdy
źródła prawa w rozumieniu przepisów art. 87 Konstytucji RP. Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że przedmiotem działalności Spółki jest także działalność komercyjna na rzecz innych podmiotów "i to w dużo większym zakresie". Brak wyjaśnienia tej okoliczności w ocenie organu nadzoru również stanowi istotne naruszenie przepisu
art. 134 § 1 p.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy przez jego niezastosowanie, bowiem gdyby Sąd uznał, że Spółka została powołana w innym celu niż wskazał Sąd
w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, powierzenie jej zadania, o którym mowa w uchwale z 2017 r. nie byłoby możliwe, a przynajmniej nie na podstawie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy. Konsekwencją powyższego byłoby oddalenie skargi w całości, zamiast uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego.
Według autora skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, polega na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, a to przez jedynie częściowe odniesienie się do stanowiska wyrażonego w skardze Gminy, tak w zakresie zarzutów, jak też przywołanej na ich poparcie argumentacji. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że stawiając zarzuty skargi pod adresem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 12 czerwca 2020 r. nr NPII.4131.1.570.2020 i je uzasadniając, pełnomocnik Gminy [...] przeprowadził obszerny wywód celem wykazania, że uchwała podejmowana na podstawie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy nie stanowi aktu prawa miejscowego. Kwestia ta została przez Sąd I instancji całkowicie pominięta (mimo, że szeroki wywód w tym zakresie choć prowadzący to przeciwnych wniosków zawarty został w odpowiedzi na skargę Wojewody Śląskiego). Tymczasem wyjaśnienie tej kwestii miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w przypadku uznania przez Sąd, że uchwała taka jest aktem prawa miejscowego, to stwierdzenie nieważności uchwały z 2020 r. było w pełni uzasadnione, choć z innych przyczyn niż wskazał Wojewoda Śląski w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.
W ocenie autora skargi kasacyjnej, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nastąpiło przez niezastosowanie tego przepisu, a to poprzez uchybienie wymogom formalnym uzasadnienia wyroku, przez brak odniesienia się do całości argumentacji zwartej w skardze, w odpowiedzi na skargę oraz przez brak wskazania dowodów, na których Sąd oparł swoje stanowisko. Sąd I instancji nie wskazał także , w oparciu o jaki dowód ustalił cel utworzenia Spółki. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie sposób jednak stwierdzić w oparciu o jakie dowody Sąd dokonał ustalenia powyższego stanu faktycznego, gdyż takowych dowodów, jak wskazano wyżej, brak jest w aktach
sprawy. w ocenię organu nadzoru powyższe uchybienie przepisom procesowym (art. 141 § 1 p.p.s.a.) miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że nie jest możliwym dokonanie oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez Sąd i jak również ustalenie, czy Sąd nie dopuścił się przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów, po drugie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, cel utworzenia Spółki miał dla Sądu istotne znaczenia dla oceny dopuszczalności podjęcia uchwały z 2020 r., a w konsekwencji
dla oceny zasadności wydania uchylonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie można zatem wykluczyć, że wskazanie dowodów, na jakich Sąd dokonał powyższych ustaleń, mogłoby prowadzić do postawienia zarzutu m.in. błędnego ustalenia stanu faktycznego.
W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji dopuścił się w niniejszej sprawie naruszenia przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, poprzez jego błędną wykładnię, a to przez uznanie, że przepis ten może stanowić podstawę do wskazania oznaczonego i konkretnego podmiotu do wykonywania określonego zadania z zakresu prowadzonej przez gminę gospodarki komunalnej. W ocenie organu nadzoru, przepis art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż zarówno z tytułu uchwały, jak
i jej treści wynika jednoznacznie, że organ stanowiący nie dokonał wyboru sposobu i formy prowadzenia gospodarki komunalnej w zakresie wykonywania zadania
własnego Gminy [...] w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, polegającego na zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych oraz prowadzeniu procesu zagospodarowania odpadów pochodzących z selektywnej
zbiórki odpadów komunalnych, z wyłączeniem ich zbierania i transportu, ani tez
zmiany uchwały w takowej sprawie, a jedynie dokonał zmiany uchwały w sprawie powierzenia tego zdania spółce komunalnej, której jest udziałowcem. W ocenie
organu nadzoru powołane przepisy nie dają podstawy prawnej Radzie Miasta do powierzenia konkretnej spółce całości lub części zadań związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminie. Upoważnienia do podjęcia takiej uchwały nie można wywieść także z innych aktualnie obowiązujących przepisów prawa. W podsumowaniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że powierzenie przedmiotowego zadania Spółce było niedopuszczalne w świetle przepisu art. 2 ust. 1 Prawa zamówień publicznych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] reprezentowana przez adw. W.B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej z 25 maja 2021 r.; zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o braku żądania przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie organu (Wojewody Śląskiego) przedstawionego w skardze kasacyjnej o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem
COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie
to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej przedstawione w petitum oraz uzasadnieniu nie zasługują na uwzględnienie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty i ich uzasadnienie przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie są trafne.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały w sposób należyty sformułowane. Jednak mimo dostrzeżonego błędu, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z 26 października 2009 r., sygn.
akt I OPS 10/09 (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu
podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku
jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1.1) a) b) c) dotyczące naruszenia prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy.
Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi zarzut naruszenia przez
Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten zobowiązuje Sąd I instancji do rozstrzygania w granicach danej sprawy, nie wiążąc tego sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem wyjątku od tej zasady, który jednakże nie ma w niniejszej sprawie zastosowania). Według skarżącego kasacyjnie organu, naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, a to przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.
W odniesieniu do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że wojewódzki sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, jak i to,
że Sąd I instancji przy dokonywaniu oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak
związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd ten bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W ramach zarzutu naruszenia art. 134
§ 1 p.p.s.a. nie można jednakże kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ.
Z powołanych względów podnoszenie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przypisu ustanowionego w art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieustalenie czy powierzenie zadania polegającego na zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych przez eksploatację instalacji, urządzeń i wyposażenia Spółki [...] obejmowało także prowadzenie procesu zagospodarowania odpadów pochodzących z selektywnej zbiórki odpadów komunalnych z wyłączeniem ich zbierania i transportu, z pominięciem przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2164) było dopuszczalne, a tym samym, czy Rada Miasta [...] mogła podjąć uchwałę nr XXVIII/178/2020 z 7 maja 2020 r.; czy Spółka została powołana do realizacji tego zadania; a także jedynie przez częściowe odniesienie się do stanowiska wyrażonego w skardze Gminy – tak w zakresie zarzutów, jak też przywołanej na ich poparcie argumentacji - należało uznać za nieusprawiedliwione, gdyż przepis ten nie stanowi właściwego wzorca kontrolnego dla oceny, czy Sąd I instancji w sposób nieuprawniony pominął okoliczności wynikające z akt sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że analiza uzasadnienia
zaskarżonego wyroku nie wskazuje na to, by Sąd I instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie jedynie częściowo odniósł się do stanowiska wyrażonego w skardze gminy. Sąd I instancji na wstępie swoich rozważań wyjaśnił na str. 5 uzasadnienia wyroku, że kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest kwestia możliwości przedłużenia o 3 lata powierzenia zadań własnych Gminy [...] w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi już działającej Spółce [...]. Zidentyfikowanie istoty sporu przez Sąd I instancji pokrywa się treścią zarzutów Gminy [...] przedstawionych w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 12 czerwca 2020 r., nr NPII.4131.1.570.2020. Jeśli się uwzględni, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odniósł się do istoty sporu, a następnie po jego analizie przyjął, że skarga zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji tego uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 12 czerwca 2020 r., nr NPII.4131.1.570.2020 , to nie może budzić wątpliwości, że zarzuty skargi w toku orzekania przez WSA w Gliwicach nie zostały pominięte w takim znaczeniu, że zaskarżony wyrok został wydany bez rozważenia wszystkich zarzutów skargi oraz, że ich analiza nie doprowadziła Sąd I instancji do wniosków zgodnych z oczekiwaniami strony skarżącej.
W takiej jednak sytuacji - w ocenie składu orzekającego - właściwym wzorcem kontroli kasacyjnej, dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, powinien być art. 148 p.p.s.a. (jako przepis określający kompetencje Sądu Wojewódzkiego) wskazywany w powiązaniu z art. 91 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.). Tak sformułowanego zarzutu skarga kasacyjna jednak nie zawiera.
Jak zaś wskazano powyżej, ocena prawna sądu dotycząca określonej kwestii prawnej podjęta w odniesieniu do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie może być skutecznie kwestionowana poprzez zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż nie jest to sytuacja, która może być uznana za normowany tym przepisem przypadek podjęcia rozstrzygnięcia poza granicami sprawy.
Termin "granice sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Takie stanowisko jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie. Dla przykładu przywołać można uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 (ONSA 1997/3, poz. 104), w której stwierdzono, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność (tak też w wyrokach NSA np. z dnia z 28 maja 2018 r., II FSK 1698/17 oraz z dnia 13 października 2020 r. II FSK 1819/18 - publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).
Należy podkreślić, że granice sprawy sądowoadministracyjnej są wyznaczone m.in. przez prawną formę działania administracji, będącą przedmiotem zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego
z 12 czerwca 2020 r. nr NPII.4131.1.570.2020, a więc przedmiotem swojej oceny Sąd
I instancji nie mógł uczynić zgodności z prawem uchwał: nr XXVIII/178/2020 Rady Miasta [...] z 7 maja 2020 r. oraz uchwały XLI/326/17 Rady Miasta [...] z 27 kwietnia 2017 r. (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1546/09, LEX nr 597323).
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom
merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1. 2) petitum skargi kasacyjnej.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami i ze wskazaniem przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy. Jakkolwiek wyjątkowo zwięźle, to jednak w sposób jasny Sąd I instancji wskazał powody, dla których uznał, że w jego ocenie skarga Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 12 czerwca 2020 r., nr NPII.4131.1.570.2020 zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że zarzuty dotyczące treści uzasadnienia wyroku mogą być skutecznie postawione w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Podkreślić trzeba, że ewentualna wadliwość uzasadnienia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa stałaby się kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co nie ma miejsca w realiach niniejszej sprawy.
W podsumowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie
art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu administracyjnego utrwalony jest pogląd, że art. 145-151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (tak m.in. w wyroku NSA z dnia 9 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 858/16, Lex nr 2465005,
w wyroku NSA z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1828/14, Lex nr 2108304 oraz
w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1748/17, LEX nr 2715883).
Nie zasługiwały na uwzględnienie przepisy dotyczące naruszenia prawa materialnego. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, autor skargi
kasacyjnej powinien określić, z którą z dwóch podstaw ujętych w art. 174 pkt 1 ustawy
- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi łączy się ten zarzut, a co więcej - miał obowiązek wyjaśnić, na czym polegał błąd wykładni prawa albo niewłaściwego zastosowania. Nie uczynił on tego, wobec czego nie zostały
dochowane wymagania wynikające z art. 176 p.p.s.a. wymienionej ustawy. Należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W
obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu-dlaczego powinien być zastosowany.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2019 r. poz. 712 ze zm., dalej: u.g.k.).
Ma rację Sąd I instancji, który nie zgodził się ze stanowiskiem prezentowanym przez organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym, że powierzenie wykonywania zadań gminy może nastąpić jedynie w drodze powołania spółki, a modyfikacja tych zadań następuje w trybie określonym w Kodeksie spółek handlowych. Zasadnie w ocenie Sądu I instancji, nie można też podzielić stanowiska Wojewody, że art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. upoważnia jedynie radę do wyboru sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, nie może natomiast być podstawą do powierzenia spółce komunalnej, wykonywania zadania własnego gminy, m.in. określonych w art. 7 u.s.g. Wbrew stanowisku organu nadzoru, na mocy art. 4 u.g.k. rada nie tylko może określić sposób
i formę prowadzenia gospodarki komunalnej, ale także może w uchwale wskazać oznaczony i konkretny podmiot do wykonywania określonego zadania.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 4 ust. 1 u.g.k. Odnosząc się
do tak wskazanego zarzutu skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej składa się z dwóch jednostek redakcyjnych w postaci punktów (1 i 2). Sporna uchwała Rady Miasta [...] nr XXVIII/178/2020 z 7 maja 2020 r. została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: 1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalne. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie tego przepisu przez uznanie, że może on stanowić podstawę do wskazania oznaczonego i konkretnego podmiotu do wykonywania określonego zadania z zakresu prowadzonej przez gminę gospodarki komunalnej. W kontekście tego zarzutu przypomnieć należy, że przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z 12 czerwca 2020 r., nr NPII.4131.1.570.2020, które zostało uchylone przez Sąd I instancji, była uchwała nr XXVIII/178/2020 Rady Miasta [...] z 7 maja 2020 r. w sprawie zmiany uchwały XLI/326/17 Rady Miasta [...] z 27 kwietnia 2017 r. w ten sposób, że § 1 ust. 3 uchwały otrzymał brzmienie : "Powierzenie następuje na okres od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały do dnia 30.06.2023 r.".
Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 u.g.k. nie został powiązany z treścią uchylonego przez Sąd I rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z 12 czerwca 2020 r., nr NPII.4131.1.570.2020 i będącej jego przedmiotem uchwały zmieniającej, a dotyczy uchwały, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z 12 czerwca 2020 r., nr NPII.4131.1.570.2020.
Z tego powodu zarzut przedstawiony w pkt 2. 1) petitum skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienie nie zasługiwał na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że w uchwale nr XXVIII/178/2020 Rady Miasta [...] z 7 maja 2020 r. w sprawie zmiany uchwały XLI/326/17 Rady Miasta [...] z 27 kwietnia 2017 r. nie wskazano oznaczonego i konkretnego podmiotu do wykonania określonego zadania z zakresu prowadzonej przez gminę gospodarki komunalnej, lecz zmieniono jedynie przedział czasu powierzonego zadania w innej uchwale.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w 2. 2) petitum skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienie, ponieważ w uchwale, która był przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego, które zostało uchylone przez Sąd I instancji nie powierzono konkretnej Spółce, której udziałowcem jest gmina zdania polegające na zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych. Przypomnieć należy, że w uchwale nr XXVIII/178/2020 Rady Miasta [...] z 7 maja 2020 r. w sprawie zmiany uchwały XLI/326/17 Rady Miasta [...] z 27 kwietnia
2017 r. nie powierzono konkretnej Spółce zadania w zakresie zagospodarowania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, lecz zmieniono jedynie przedział czasu powierzonego zadania, którego dokonano w innej uchwale, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z 12 czerwca 2020
r., nr NPII.4131.1.570.2020.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2. 3) petitum skargi kasacyjnej i jego uzasadnienie, ponieważ uchwała nr XXVIII/178/2020 Rady Miasta [...] z 7 maja 2020 r. nie ma charakteru powszechnie obowiązującego. Powszechne obowiązywanie tych aktów oznacza, że mają one charakter generalny i abstrakcyjny. Mogą regulować zachowanie się wszystkich lub pewnych, ale określonych generalnie kategorii adresatów, np. wszystkich obywateli czy określonych przez wskazanie ich cech grup obywateli, wszelkich organizacji (publicznych i prywatnych) lub ich typów. Adresat tych aktów nie może być wprost określony jednostkowo, przez wskazanie imienia, nazwiska (nazwy), miejsca zamieszkania (siedziby). Nadto akty te zawierają normy o charakterze abstrakcyjnym, wskazujące wzorzec postępowania (nakaz, zakaz albo dozwolenie) odnoszący się do nieokreślonej z góry liczby przypadków. Powszechne obowiązywanie aktów prawa miejscowego sprawia też, że wchodzą one w życie dopiero po ich prawidłowym ogłoszeniu, przede wszystkim w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w przypadku zaś aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym dodatkowo w obwieszczeniu, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu. Akty prawa miejscowego mają ograniczony przestrzennie zasięg obowiązywania. Obowiązują one bowiem nie na całości, ale na części terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na obszarze terytorialnej właściwości organów je stanowiących lub też jedynie na części tego obszaru. Nie ma jednej ustawy zwykłej regulującej zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego, choć postulat w tej kwestii jest zgłaszany w doktrynie. Kwestie te są regulowane przepisami zawartymi w ustawach ustrojowych oraz w ustawach materialnoprawnych. W wielu ustawach materialnoprawnych zawarte są upoważnienia do stanowienia
aktów prawa miejscowego. Forma, w jakiej są stanowione akty prawa miejscowego, zależy od podmiotu właściwego do stanowienia tego prawa. Akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego to przede wszystkim uchwały. Uchwała rady gminy nie może być a priori kwalifikowana jako akt prawa miejscowego, bez zbadania jej natury. O tym, czy jest to akt prawa miejscowego przesądza cały zespół jej cech, przede wszystkim musi zawierać normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, musi też być wydana na podstawie upoważnienia ustawowego. Biorąc pod uwagę miejsce ulokowania upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego, można wyodrębnić akty wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawach ustrojowych oraz akty wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawach materialnych. Jeśli zaś chodzi o rodzaj upoważnienia ustawowego do wydawania aktów prawa miejscowego, to można wyodrębnić: – upoważnienie generalne, powinno ono wskazywać właściwy organ oraz ogólne przesłanki, które muszą być spełnione, aby akt mógł być wydany. Upoważnienie to zawarte jest w ustawach ustrojowych i stanowi podstawę do wydania aktu na podstawie przepisów upoważniających organ stanowiący prawo miejscowe do samodzielnego regulowania stosunków w określonym przedmiocie i w określonych granicach oraz – upoważnienie szczególne, które winno określać organ właściwy do wydania aktu, formę aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wskazówki dotyczące treści aktu. Upoważnienie to zawarte jest w ustawach materialnoprawnych i stanowi podstawę do wydania aktu wykonawczego regulującego tryb wykonania ustawy. Szczególnego znaczenia nabiera wyodrębnienie obligatoryjnych i fakultatywnych upoważnień do wydawania aktów prawa
miejscowego. Upoważnienie ma charakter obligatoryjny, gdy nakłada na wskazany organ obowiązek wydania aktu, upoważnienie może też mieć charakter fakultatywny, gdy pozostawia ocenie (i woli) wskazanego organu zasadność wydania w określonych okolicznościach aktu obowiązującego na danym terenie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie uchwała nr XXVIII/178/2020 Rady Miasta [...] z 7 maja 2020 r. w sprawie zmiany uchwały nr XLI/326/17 Rady Miasta [...] z 27 kwietnia 2017 r. jest aktem generalnym, bowiem skierowana jest do nieokreślonej liczby adresatów, ale nie zawiera normom abstrakcyjnych, w znaczeniu sytuacji powtarzalnych, które nie wyczerpują się przez stosowanie. Sporna uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Skoro tak, to uchwała nr XXVIII/178/2020 Rady Miasta [...]
z 7 maja 2020 r. nie podlegała publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a jej wejście w życie nie było od tego uzależnione. Za nieusprawiedliwiony należało więc uznać zarzut przedstawiony w pkt 2. 3) petitum skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienie.
Skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze naruszało obowiązujące przepisy, w szczególności art. 91 u.s.g., to skargę na nie należało uwzględnić i je uchylić, stosownie do postanowień zawartych w art. 148 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 12 czerwca 2020 r., nr NPII.4131.1.570.2020.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Wojewody Śląskiego, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.