III OSK 5396/21

III OSK 5396/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 505/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2021-03-11
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 713
art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 40 ust. 3, oraz art. 40 ust. 2 pkt4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Wałbrzycha od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 505/20 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 20 sierpnia 2020 r., nr XXV/251/2020 w przedmiocie określenia zasad korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w Gminie Wałbrzych służących ograniczeniu ilości odpadów pochodzących z tworzyw sztucznych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Wr 505/20 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda) na uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha (dalej też: Rada Miejska) z 20 sierpnia 2020 r. nr XXV/251/2020 w przedmiocie określenia zasad korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w Gminie Wałbrzych służących ograniczeniu ilości odpadów pochodzących z tworzyw sztucznych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Rada Miejska Wałbrzycha podjęła dnia 20 sierpnia 2020 r. uchwałę nr XXV/251/20, w sprawie określenia zasad korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w Gminie Wałbrzych służących ograniczeniu ilości odpadów pochodzących z tworzyw sztucznych. W podstawie prawnej Rada przywołała art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 15 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713), a także art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2, pkt 13 i pkt 19 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920) w zw. z art. 74 ust. 2 i ust. 4, art. 68 ust. 4 oraz art. 87 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z 2006 r. Nr 200, poz. 1471 i z 2009 r. Nr 114, poz. 946) oraz w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko (Dz.U. UE L z 2019 r. Nr 155, str. 1).
Skargę na tę uchwałę złożył Wojewoda, jako organ nadzoru, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wałbrzycha wniosła o jej oddalenie.
Sąd I instancji stwierdzając w całości nieważność zaskarżonej uchwały w uzasadnieniu wyroku wskazał, że ograniczenia wprowadzone w kontrolowanym akcie nie zostały przekazane do unormowania przez organy samorządu terytorialnego, a ewentualne wprowadzenie ich wymaga aktu ogólnie obowiązującego, w randze ustawy, lub ewentualnie oczywistej, zezwalającej na taki zakaz delegacji ustawowej.
Według Sądu I instancji, jest jasne, że zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów może być określony wyłącznie przez radę gminy w drodze uchwały. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji obiektu gminnego, ale nie ulega wątpliwości, że obiekty wymienione w § 1 ust. 1 uchwały i wykorzystywane na cele publiczne są obiektami użyteczności publicznej. W związku z tym zasady korzystania z tych obiektów mogły zostać ustalone w formie uchwały. Akt ten może określać te "zasady", jednakże trzeba mieć dalej na względzie, że w ramach ich opracowywania, a następnie uchwalania rada może tylko tyle i aż tyle, na ile pozwalają jej ogólnie obowiązujące przepisy prawa. W ocenie Sądu I instancji, nie sposób zgodzić się z tezą strony przeciwnej, aby wymienione w uchwale obostrzenia dotyczyły rzeczywiście "sposobu postępowania" przy korzystaniu przez obywateli z obiektów i terenów użyteczności publicznej. W istocie bowiem uchwała dotyczy sposobu korzystania z wymienionych tam i zdefiniowanych w § 1 ust. 1 "produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych", z tym że ograniczeniem korzystania z tych produktów objęto tereny/obiekty użyteczności publicznej.
Według Sądu I instancji, sam tytuł aktu wskazuje jednoznacznie, że celem tej regulacji prawnej jest w istocie ograniczenie odpadów pochodzących z tworzyw sztucznych. Zdaniem Sądu I instancji, w kontrolowanym akcie doszło do naruszenia rudymentarnych zasad techniki prawodawczej. Unormowania w nim zawarte w stopniu istotnym przeczą konstytucyjnej zasadzie prawidłowej legislacji.
Do "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa należeć będzie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: z § 134 pkt 1) w zw. z § 143 Zasad technik prawodawczej (dalej: ZTP) , stosownie do której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.
Według Sądu I instancji, za nie mniej istotne (w warunkach tej sprawy) należy również uznać werbalizowany w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, aby dokładnie, przejrzyście i zrozumiale dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy.
Zdaniem Sądu I instancji, za trafny należy uznać zarzut skargi, upatrujący wadliwości uchwały w szeregu unormowaniach aktu pozbawionych dostatecznej ich jasności. Kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, tj. akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym na obszarze działania organu, który go ustanowił. Osoba, która ma zastosować się do zakazów, określonych w uchwale będzie miała poważne problemy z odczytaniem intencji gminnego prawodawcy.
W skardze kasacyjnej Rada Miejska Wałbrzycha, reprezentowana przez r.pr., na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 2 "ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz.137; dalej jako: p.p.s.a.)" zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 920; dalej: u.s.p.) w zw. z art. 94 Konstytucji RP przez:
a) przyjęcie, że unormowania zawarte w uchwale Rady Miejskiej Wałbrzycha z 20 sierpnia 2020 r. nr XXV/251/2020 w przedmiocie określenia zasad korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w Gminie Wałbrzych służących ograniczeniu ilości odpadów pochodzących z tworzyw sztucznych (dalej: uchwała), w szczególności unormowania zawarte w § 3 uchwały, zostały przyjęte bez podstawy prawnej, jako że ograniczenia wprowadzone w uchwale nie zostały przekazane ustawą do unormowania przez organy samorządu terytorialnego co należy uznać – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - za istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały, podczas gdy podstawę prawną uchwały stanowi art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.p., bowiem uchwała dotyczy wykonywania zadań własnych gminy określonych w art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 15 oraz art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz odpowiednio zadań własnych powiatu określonych w art. 4 ust. 1 pkt 2, pkt 13 i pkt 19 u.s.p; z zakresu ochrony środowiska oraz utrzymania gminnych i powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, a tym samym uchwała została wydana zgodnie z właściwością Rady Miejskiej Wałbrzycha, i na właściwej podstawie prawnej, wynikającej z delegacji ustawowej, w celu realizacji zadań własnych gminy Wałbrzych i miasta na prawach powiatu, co w konsekwencji wyklucza uznanie, że przyjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa w postaci podjęcia jej bez podstawy prawnej, a tym i samym brak podstaw do stwierdzenia z tego powodu nieważności uchwały;
b) przyjęcie, że obiekty wymienione w § 1 ust. 1 uchwały i wykorzystywane na cele publiczne, są obiektami użyteczności publicznej, a zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów mogą być określone wyłącznie przez radę w drodze uchwały oraz że w ramach opracowywania i uchwalania zasad korzystania z tych obiektów rada może tylko tyle, na ile pozwalają ogólnie obowiązujące przepisy prawa przy jednoczesnym uznaniu, że na gruncie niniejszej sprawy ogólnie obowiązujące przepisy prawa nie dają Radzie Miejskiej Wałbrzycha kompetencji do uchwalenia zaskarżonej uchwały, podczas gdy w rzeczywistości obowiązujące przepisy prawa pozwalają na uchwalenie, zasad przyjętych zaskarżoną uchwałą, bowiem zarówno w u.s.g., jak i w u.s.p. została zawarta delegacja ustawowa na rzecz rady gminy (powiatu) do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, czego WSA we Wrocławiu nie uwzględnił, chociaż sam zauważył, że uchwała określa zasady korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a to jednoznacznie wskazuje, że podstawę prawną uchwały mogły stanowić bezpośrednio art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.p., co w konsekwencji wyklucza uznanie, że przyjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa w postaci podjęcia jej bez podstawy prawnej (w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a tym samym brak podstaw z tego względu do stwierdzenia nieważności uchwały;
c) przyjęcie, że uchwała dotyczy sposobu korzystania z wymienionych i zdefiniowanych w § 1 ust. 1 uchwały "produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych", a nie sposobu postępowania przy korzystaniu przez obywateli z obiektów i terenów użyteczności publicznej, co ma świadczyć, w ocenie WSA we Wrocławiu, o wydaniu uchwały bez podstawy prawnej w braku delegacji ustawowej, podczas gdy "zasady korzystania z produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych" oraz "zasady korzystania z obiektów i terenów użyteczności publicznej" są pojęciami rozłącznymi, niezależnymi, odnoszącymi się o innych zbiorów przedmiotów i zachowań człowieka, tym samym nie wykluczają się wzajemnie, mają inne znaczenie w świecie zewnętrznym, wobec czego określenie zasad korzystania z obiektów i terenów użyteczności publicznej może nastąpić także przez określenie warunków i dopuszczalności korzystania w tych obiektach z różnych przedmiotów, w tym wypadku z produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych, tak jak to określa się warunki i dopuszczalność korzystania z przedmiotów niebezpiecznych w tych samych miejscach, wskutek czego nie sposób uznać, że określenie zasad korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w uchwale nastąpiło bez podstawy prawnej, co w konsekwencji wyklucza uznanie, że przyjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa w postaci podjęcia jej bez podstawy prawnej (bo chociaż dotyka ograniczenia w posługiwaniu się produktami jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych, to jej przedmiotem i celem jest określenie zasad korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a tym samym brak podstaw do stwierdzenia z tego względu nieważności uchwały;
d) przyjęcie, że w ustawach samorządu terytorialnego brak jest podstawy prawnej do wprowadzenia ograniczenia w korzystaniu z tworzyw sztucznych na terenie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, podczas gdy ustanawianie zakazów czy nakazów w aktach prawa miejscowego jest dopuszczalne i dozwolone oraz zgodne z przepisami aktów prawnych wyższej rangi, np. w kwestiach dotyczących zakazu wprowadzania zwierząt, zakazu posługiwania się przedmiotami niebezpiecznymi na terenie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, wobec czego per analogiam dopuszczalne jest wprowadzenie samego tylko ograniczenia (nie zakazu z sankcją jego naruszenia) korzystania z tworzyw sztucznych w akcie prawa miejscowego, a okoliczność, że zaskarżona uchwała jest pierwszym aktem prawa miejscowego w Polsce wprowadzającym ograniczenie dotyczące korzystania z opakowań z tworzyw sztucznych, jako przedmiotu niebezpiecznego dla zdrowia człowieka, nie może per se świadczyć o nielegalności takiego ograniczenia;
2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 40 ust. 3 u.s.g. oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.p. przez uznanie, że "postanowienia" § 3 uchwały, zwłaszcza dotyczące zakazu używania i posiadania produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych w sposób widoczny, są nieegzekwowalne, a tym samym nielogiczne i sprzeczne ze zdrowym rozsądkiem, podczas gdy uchwała ma charakter deklaracji (w szczególności postulowanych zachowań, środka edukacyjnego i informacyjnego), a nie zakazów i sprzężonych z nimi sankcji, gdyż takie unormowanie wymagałoby wprowadzenia, przepisów porządkowych ustanawianych na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g. oraz art. 41ust. 1 u.s.p., które, to przepisy nie stanowiły podstawy prawnej uchwały; a tym samym nie sposób uznać, że unormowania określone w § 3 uchwały powinny być wprowadzone pod groźbą sankcji oraz podlegać egzekucji przymusowej, a ponadto zakaz używania i posiadania produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych w sposób widoczny został wprowadzony w celu edukowania i kreowania świadomości społecznej mieszkańców Wałbrzycha w zakresie ochrony środowiska, a nie w celu karania obywateli za nieprzestrzeganie unormowań zawartych w zaskarżonej uchwale, co wynika z materiału dowodowego sprawy; Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie dostrzega, że dopuszczalne jest podejmowanie uchwał przez jednostki samorządowe, także abstrakcyjnych, zawierających jedynie normy prawne, których treścią są hipotezy lub dyspozycje, a pomija się w nich sankcje;
3. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, przez przyjęcie, że uchwała narusza zasadę wolności działalności gospodarczej, podczas gdy zarówno zasada swobody działalności gospodarczej, jak i zasada równości wobec prawa nie zostały naruszone uchwałą, bowiem uchwała nie przewiduje jakichkolwiek sankcji za nieprzestrzeganie określonych w niej zakazów przez osoby prowadzące działalność gospodarczą (przedsiębiorców) na terenie obiektów użyteczności publicznej w Wałbrzychu, adresatami uchwały na tych samych zasadach są wszystkie osoby przebywające w określonych miejscach niezależnie, czy prowadzą w nich działalność gospodarczą, czy nie, a konstytucyjne zasady równości wobec prawa oraz swobody działalności gospodarczej w dalszym ciągu są gwarantowane, zwłaszcza przepisami ustawy z 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych, tym samym swoboda działalności gospodarczej nie została w żaden sposób ograniczoną przez zaskarżoną uchwałę;
4. naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, a to art. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP, przez przyjęcie, że unormowania uchwały pozbawione są dostatecznej jasności, zwłaszcza przez użycie sformułowań "materiał składający się z polimeru zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 rozporządzenia (WE) nr 1907/2006)", "oksydegradowalnych tworzywach sztucznych (...), które pod wpływem utleniania prowadzą do rozpadu tych materiałów na mikrofragmenty lub do ich rozkładu chemicznego", czy "automaty vendingowe", co ma w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchybiać konstytucyjnej zasadzie określoności przepisów prawa, ponieważ osoba która ma zastosować się do zakazów określonych w uchwale będzie miała poważne problemy z odczytaniem intencji gminnego prawodawcy, podczas gdy użycie w uchwale wymienionych przez Sąd pojęć świadczy właśnie o kierowaniu się przez Radę Miejską konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa, bowiem szczegółowe wyliczenie tworzyw sztucznych doprowadziło do ścisłego i wyczerpującego określenia tworzyw, których używanie i posiadanie jest ograniczone w obiektach użyteczności publicznej, a ponadto jednym z celów uchwały, było wykonywanie zadań własnych gminy z zakresu ochrony środowiska, które to zadanie jest wykonywane także przez edukację i uświadamianie obywateli co do szkodliwości korzystania z tworzyw sztucznych, wobec czego użycie pojęć dookreślających rodzaje tworzyw sztucznych, których używanie jest ograniczone w obiektach i urządzeniach użyteczności publicznej pozwoli na edukację lokalnej społeczności w zakresie rozpoznawania poszczególnych rodzajów tych tworzyw, a co więcej sam tytuł uchwały wskazuje, że obejmuje ona swoim zakresem tworzywa sztuczne, wobec czego nie sposób uznać, że przeciętny obywatel ma problem ze zrozumieniem pojęcia "tworzywa sztuczne" i odkodowaniem, jakie tworzywa należy przez to rozumieć; Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie dostrzega, że w niektórych dziedzinach życia społecznego zaawansowanych technologicznie występują sztucznie wytwarzane przez człowieka przedmioty o złożonych nazwach własnych, które są niezastępowalne i nie można im nadawać innych nazw odbiegających od uzasadnienia naukowego;
5. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a to § 115 w zw. z § 143 i § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) w zw. z art. 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała zawiera w swej treści przepisy, których stanowienie nie zostało przekazane radzie do stanowienia jak również zawiera przepisy zredagowane w sposób nieprzejrzysty, niejasny, i niezrozumiały dla ich adresatów, w tym zawierające sformułowania, nieprecyzyjne, podczas gdy formułując zapisy uchwały Rada Miejska Wałbrzycha posługiwała się pojęciami mającymi ustawowo określone definicje czy też nazwami własnymi określonych urządzeń;
6. naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, a to art. 17 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej 2019/904 z 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszania wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko (Dz. U. UE. L. 155.1, dalej jako: dyrektywa) w zw. z art. 288 ust. 3 Traktatu Ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, póz. 864/2 z późn. zm., dalej jako: TFUE) przez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu błędu w subsumpcji polegającego na oparciu rozstrzygnięcia na przepisach dyrektywy i uznaniu, że w uchwale zostały bezpośrednio zastosowane przepisy dyrektywy, chociaż nie upłynął jeszcze termin jej implementacji do krajowego porządku prawnego, podczas gdy uchwała nie stanowi wyrazu i przykładu bezpośredniego stosowania dyrektywy, a jedynie realizuje tę samą ideę i te same cele, co, dyrektywa, która rzeczywiście była także impulsem i jednym z motywów do przyjęcia uchwały, a ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie uwzględnił, że obowiązki w zakresie ochrony środowiska, wynikające z prawa Unii Europejskiej, nie zostały zamieszczone wyłącznie w dyrektywach i rozporządzeniach, lecz ich źródłem mogą być normy określające ogólne cele i wspólne wartości Unii Europejskiej, wobec czego wejście w życie uchwały nawet ograniczającej korzystanie z tworzyw sztucznych przez określenie zasad korzystania z urządzeń czy miejsc powszechnie dostępnych nie powoduje bezpośredniego stosowania przepisów dyrektywy jeszcze nieimplementowanej, ani której termin implementacji nie minął, bowiem akty te nadal są niezależne, właśnie z tego względu uchwała była podejmowana niezależnie od dyrektywy, a nie na jej podstawie;
7. naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, a to art. 40a, ustawy z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1114, dalej: u.g.o.) w zw. z art. 22 Konstytucji RP przez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu błędu w subsumpcji, polegającego na oparciu rozstrzygnięcia na przepisach tej ustawy i uznaniu, że § 3 uchwały pozostaje w sprzeczności z aktem wyższego rzędu, jakim jest u.g.o., w zakresie, w jakim ustawa, dopuszcza stosowanie na terenie Rzeczypospolitej Polskiej opakowań z tworzyw sztucznych, podczas gdy przepis art. 40a, u.g.o. ma charakter wyłącznie: funkcje i cele fiskalne (co określa wyłączny zakres przedmiotowy tej regulacji) i odnosi się wyłącznie do przedsiębiorców, wobec czego uchwała nie może go naruszyć, a ponadto uchwała nie wprowadza, całkowitego zakazu korzystania z tworzyw sztucznych, a jedynie ustanawia ograniczenie z ich korzystania na terenie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, wobec, czego nie sposób uznać, aby postanowienia uchwały pozostawały w sprzeczności z art. 40a, u.g.o., mając zupełnie innych zakres regulacji;
Wobec powyższych zarzutów, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 179a, p.p.s.a, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławiu oraz oddalenie skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha nr XXV/251/2020 z 20 sierpnia 2020 r. w sprawie określenia zasad korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w Gminie Wałbrzych służących: ograniczeniu ilości odpadów pochodzących z tworzyw sztucznych; ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu; a także wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania, w tym, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.
Uzupełniając brak formalny skargi kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1.a),b),c),d) petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 920; dalej: u.s.p.) w zw. z art. 94 Konstytucji RP.
Odnosząc się łącznie do tych zarzutów oraz uwzględniając komplementarny charakter ich uzasadnienia wskazać należy, że zakazy zawarte w uchwale Rady Miejskiej Wałbrzycha z 20 sierpnia 2020 r. nr XXV/251/2020 "w sprawie określenia zasad korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w Gminie Wałbrzych służących ograniczeniu ilości odpadów pochodzących z tworzyw sztucznych", nie zostały przekazane do unormowania przez organy samorządu terytorialnego. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że ewentualne wprowadzenie ich wymaga aktu ogólnie obowiązującego, w randze ustawy, lub ewentualnie oczywistej, zezwalającej na taki zakaz delegacji ustawowej. Takie warunki nie wystąpiły w niniejszej sprawie,
Ma rację Sąd I instancji, że obiekty wymienione w § 1 ust. 1 przedmiotowej uchwały i wykorzystywane na cele publiczne są obiektami użyteczności publicznej. W związku z tym zasady korzystania z tych obiektów mogły zostać ustalone w formie uchwały. Akt ten, może określać te "zasady", jednakże trzeba mieć dalej na względzie, że w ramach ich uregulowania w formie uchwały rada miejska może tylko tyle i aż tyle, na ile pozwalają jej ogólnie obowiązujące przepisy prawa w szczególności zawarte w Konstytucji. Odnosząc się pojęcia "zasada", które występuje w tytule zaskarżonej uchwały wskazać należy, że w doktrynie i judykaturze funkcjonują także takie określenia, jak: zasady ogólne, podstawowe zasady prawa, ogólne idee, wartości ogólne, klauzule generalne, reguły, postulaty itd. "W prawoznawstwie wielu zwolenników zyskuje pogląd o normatywnym charakterze zasad prawa. J. Wróblewski wyodrębniał zasady prawa jako wypowiedzi o charakterze normatywnym wprost zawarte w przepisach (obowiązujące normy prawa pozytywnego) oraz postulaty systemu prawa niebędące normami prawa pozytywnego, stanowiące wskazówki dla ustawodawcy (J. Wróblewski). Inni autorzy przyjmują szersze rozumienie zasad. Zdaniem S. Wronkowskiej, M. Zielińskiego i Z. Ziembińskiego termin «zasada prawa» może być używany w dwóch znaczeniach – opisowym oraz dyrektywalnym. Zasada prawa w znaczeniu opisowym "oznacza pewien wzorzec ukształtowania jakiejś instytucji prawnej w szczególnie doniosłych dla tej instytucji aspektach» (S. Wronkowska, Z. Ziembiński), oznacza charakterystykę sposobu unormowania pewnych spraw. Zasady prawa w znaczeniu dyrektywalnym są to «wiążące prawnie normy, należące do danego systemu prawnego, jednakże w jakimś sensie nadrzędne w stosunku do innych norm tego systemu, a przy tym takie, którym wyznacza się w tym systemie role szczególne, odmienne od ról wyznaczonych pozostałym normom tego systemu» (S. Wronkowska, Z. Ziembiński)" (zob. M. Kasiński, Zasady prawa administracyjnego i organizacji administracji, Pojęcie, cechy i typologia zasad prawa administracyjnego, [w:] M. Stahl, P. Korzeniowski (red.), Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2024, s. 135-136).
Porównując tytuł zaskarżonej uchwały "w sprawie określenia zasad korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w Gminie Wałbrzych służących ograniczeniu ilości odpadów pochodzących z tworzyw sztucznych" z treścią § 3 przedmiotowej uchwały należy stwierdzić, że celem uchwały jest ograniczenie ilości odpadów pochodzących z tworzyw sztucznych, w sytuacji, gdy treść § 3 zaskarżonej uchwały nie dotyczy odpadów, lecz zakazu w sposób widoczny posiadania, używania, udostępniania oraz sprzedaży następujących produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych i oksydegradowalnych tworzyw sztucznych. Pozostawienie w obrocie prawnym treści § 3 przedmiotowej uchwały mogłoby oznaczać, że osoby zamierzające korzystać z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, przed wejściem na ich teren musiałyby np. pozbywać się posiadania produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych i oksydegradowalnych tworzyw sztucznych. Istotnym problemem jest dokonanie prawnej kwalifikacji zakazów uregulowanych w § 3 zaskarżonej uchwały zgodnie z definicją pojęcia "produkt jednorazowego użytku" zawartą w § 1 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały.
Słusznie zwraca uwagę Sąd I instancji, że poddana kontroli sądowej uchwała jest aktem prawa miejscowego. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87 – art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia. W rozpoznawanej sprawie organ stanowiący gminy dopuścił się istotnego naruszenia prawa, co pociągnęło za sobą konieczność wyeliminowania całego aktu z obrotu prawnego, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Do kategorii istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, takich jak przykładowo naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej są uprawnione do stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązujących na terenie działania tychże organów, na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Ta regulacja konstytucyjna znajduje swoje skonkretyzowanie odnośnie do rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. o samorządzie gminnym. W rozpoznawanej sprawie istotne jest także, że analogiczny przepis zawiera ustawa o samorządzie powiatowym w art. 40, który w ust. 1
Ma rację Sąd I instancji, że już sam tytuł zaskarżonej uchwały wskazuje jednoznacznie, że celem tego aktu jest w istocie ograniczenie odpadów pochodzących z tworzyw sztucznych. Śledząc dalej zakwestionowane przez organ nadzoru unormowania należy podzielić stanowisko Wojewody, że wysoce wątpliwe jest, aby przyjęte przez Radę rozstrzygnięcia doprowadziły do rzeczywistego ograniczenia odpadów pochodzących z tworzyw sztucznych na terenie gminy. Skoro bowiem ograniczenie z jednej strony dotyczy enumeratywnie wymienionych w uchwale terenów i obiektów, a z drugiej już po opuszczeniu tychże, obywatel może posłużyć się przedmiotem wykonanym z tworzyw sztucznych w sposób widoczny, a następnie wyrzucić go do odpowiedniego pojemnika, cel uchwały należy uznać za co najmniej iluzoryczny.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że unormowanie zawarte w uchwale, w szczególności w § 3 aktu, wprowadzające zakaz: na gminnych obiektach i urządzeniach użyteczności publicznej oznaczonych znakiem "STREFA WOLNA OD JEDNORAZOWEGO PLASTIKU", zostało podjęte bez podstawy prawnej, co należy uznać za istotne naruszenie prawa. Konsekwencją powyższego ustalenia jest natomiast konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na treść art. 94 Konstytucji RP.
W trafnej ocenie Sądu I instancji, ograniczenia uregulowane w kontrolowanym akcie nie zostały przekazane do określenia przez organy samorządu terytorialnego, a ewentualne wprowadzenie ich wymaga aktu ogólnie obowiązującego, w randze ustawy, lub ewentualnie oczywistej, zezwalającej na taki zakaz, delegacji ustawowej. W pełni należy podzielić pogląd Sądu I instancji, według którego "kwestie dotyczące możliwości zakazu posiadania, używania, udostępniania oraz sprzedaży przedmiotów wymienionych w § 3 uchwały, a także sprzedaży z automatów vendingowych nie mieszczą się w delegacji ustawowej, przekazanej radom gmin na podstawie przywołanego art. 40 u.s.g.".
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 40 ust. 3 u.s.g. oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.p. przez uznanie, że postanowienia § 3 uchwały, zwłaszcza dotyczące zakazu używania i posiadania produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych w sposób widoczny, są nieegzekwowalne, a tym samym nielogiczne i sprzeczne ze zdrowym rozsądkiem, podczas gdy uchwała ma charakter deklaracji (w szczególności postulowanych zachowań, środka edukacyjnego i informacyjnego). Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wysoce wątpliwe jest, aby przyjęte przez skarżący kasacyjnie organ rozstrzygnięcia doprowadziły do rzeczywistego ograniczenia odpadów pochodzących z tworzyw sztucznych na terenie gminy. Skoro bowiem ograniczenie z jednej strony dotyczy enumeratywnie wymienionych w uchwale terenów i obiektów, a z drugiej już po opuszczeniu tychże miejsc, adresat tych przepisów prawa miejscowego może posłużyć się przedmiotem wykonanym z tworzyw sztucznych w sposób widoczny, a następnie wyrzucić go do odpowiedniego pojemnika.
W konsekwencji w trafnej ocenie Sądu I instancji, cel uchwały należy uznać za co najmniej iluzoryczny. Podzielić należy również stanowisko Sądu I instancji, że unormowania zawarte w zaskarżonej uchwale w stopniu istotnym przeczą konstytucyjnej zasadzie prawidłowej legislacji. W trafnej ocenie Sądu I instancji adresat uchwały może mieć np. uzasadnione problemy z odpowiedzią na pytanie, czy przedmiot, który posiada w sposób widoczny "zakazane przedmioty z tworzyw sztucznych", na terenie obiektów objętych uchwałą, odpowiada skomplikowanej i częstokroć dla większości obywateli, niezrozumiałej definicji, zawartej w tej uchwale. Konsekwencją takiego unormowania może być niepewność co do prawa (uchwalonych przepisów), co w państwie prawa nie może mieć miejsca zwłaszcza w przepisach skierowanych do ogółu obywateli. Jeśli celem organu jest (co do zasady) zasługująca na pełną akceptację chęć ograniczenia odpadów z tworzyw sztucznych na terenie jej działania, to należy pamiętać, że organy gminy dysponują całą paletą możliwości działań edukacyjnych, popularyzatorskich, komunikacyjnych z obywatelami dla osiągnięcia zamierzonego celu.
Zasadniczy problem, który wyłania się po lekturze przedmiotowej uchwały sprowadza się do pytania, czy z treści tego aktu normatywnego wynika jednoznacznie, że produkty jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych objęte zakazami zostały uznane przez Radę Miejską Wałbrzycha jak wynikać to może z tytułu zaskarżonej uchwały za odpady pochodzące z tworzyw sztucznych. Przypomnieć należy, że kwalifikacja prawna substancji lub przedmiotu dokonywana jest na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 6) ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej: u.o.). Z treści uchwały, a zwłaszcza jej tytułu nie wynika, czy zakazy dotyczą odpadów pochodzących z tworzyw sztucznych, czy też zakazy dotyczą produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych. Sprawa jest niezwykle istotna, ponieważ posiadanie, używanie, udostępnianie oraz sprzedaż odpadów pochodzących z tworzyw sztucznych podlega ścisłej reglamentacji ustawowej. W odniesieniu do przedmiotu zaskarżonej uchwały szczególnego znaczenia nabiera także konieczność stosowania ustawowej definicji posiadacza odpadów uregulowanej w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., według której przez posiadacza odpadów - rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.
Wskazane w § 3 uchwały produkty jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych, wniesione na teren obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w Gminie Wałbrzych nie będą odpadami, a pozbycie się tych produktów przed wniesieniem ich na teren obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w Gminie Wałbrzych spowoduje, że staną się właśnie odpadami. Sumarycznie ilość odpadów pochodzących z tworzyw sztucznych zwiększy się np. przed wejściem na teren obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w Gminie Wałbrzych, ponieważ korzystający z tych obiektów będą zmuszeni na podstawie przepisów przedmiotowej uchwały do pozbycia się "zakazanych" produktów przed wejściem do strefy obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w Gminie Wałbrzych, na której obowiązują opisane wyżej zakazy.
Ma rację Sąd I instancji, że adresat uchwały może mieć np. uzasadnione wątpliwości z odpowiedzią na pytanie, czy przedmiot, który posiada w sposób widoczny, na terenie obiektów objętych uchwałą, odpowiada skomplikowanej i częstokroć dla większości obywateli, niezrozumiałej definicji, zawartej w uchwale. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, przez przyjęcie, że uchwała narusza zasadę wolności działalności gospodarczej.
Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że zakwestionowane przez Sąd I instancji specjalistyczne pojęcia prawne występujące w treści uchwały, pochodzą z aktów prawnych, których adresatami są przedsiębiorcy gospodarujący niektórymi odpadami na podstawie przepisów ustawy z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej.
Aktualnie adresatem przepisów regulujących reglamentację administracyjnoprawną produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych zgodnie z art. 1 pkt 1) ustawy z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej są wprowadzający do obrotu produkty, a nie adresaci zaskarżonej uchwały. Adresaci uchwały w zakresie ich obowiązków w istocie zostali zrównani z przedsiębiorcami prowadzącymi działalność gospodarczą w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, a to art. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP, przez przyjęcie, że unormowania uchwały pozbawione są dostatecznej jasności, zwłaszcza przez użycie sformułowań "materiał składający się z polimeru zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 rozporządzenia (WE) nr 1907/2006)".
Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że trafnie uznał Sąd I instancji za zasadny zarzut skargi, upatrujący wadliwości uchwały w szeregu unormowaniach aktu pozbawionych dostatecznej ich jasności.
Przyjęta treść normatywna zaskarżonej uchwały jest zaprzeczeniem argumentacji podniesionej w skardze, że "uchwała ma charakter deklaracji (w szczególności postulowanych zachowań, środka edukacyjnego i informacyjnego), a nie zakazów (...)".
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że opisanych wymogów nie wypełniają takie pojęcia prawne a uchwały jak np. "materiał składający się z polimeru zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 rozporządzenia (WE) nr 1907/2006", "oksydegradowalnych tworzywach sztucznych (....) które pod wpływem utleniania prowadzą do rozpadu tych materiałów na mikrofragmenty lub do ich rozkładu chemicznego", czy posłużenie się w uchwale pojęciem "automatów vendingowych". Osoba, która ma zastosować się do zakazów, określonych w uchwale będzie miała uzasadnione wątpliwości z odczytaniem intencji gminnego prawodawcy w zakresie celu tej regulacji prawnej.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a to § 115 w zw. z § 143 i § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej’ (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w zw. z art. 2 j art. 94 Konstytucji RP przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała zawiera w swej treści przepisy, których stanowienie nie zostało przekazane radzie gminy do stanowienia jak również zawiera przepisy zredagowane w sposób nieprzejrzysty, niejasny i niezrozumiały (dla ich adresatów, w tym zawierające sformułowania, nieprecyzyjne).
Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że rację ma Sąd I instancji, że kwestie dotyczące możliwości - zakazu posiadania, używania, udostępniania oraz sprzedaży przedmiotów wymienionych w § 3 uchwały, a także sprzedaży z automatów vendingowych nie mieszczą się w delegacji ustawowej, przekazanej radom gmin na podstawie przywołanego art. 40 u.s.g. Następnie, za nie mniej istotne (w warunkach tej sprawy) należy również uznać werbalizowany w "Zasadach techniki prawodawczej" (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, aby dokładnie, przejrzyście i zrozumiale dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni § 115 w zw. z § 143 i § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z d 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w zw. z art. 2 i art. 94 Konstytucji RP.
Należy wyraźnie podkreślić, że zaskarżona uchwała zawiera w swej treści przepisy, których uchwalenie nie zostało przekazane radzie gminy do realizacji jak również zawiera przepisy zredagowane w sposób nieprzejrzysty, niejasny, i niezrozumiały (dla ich adresatów, w tym zawierające sformułowania, nieprecyzyjne).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, a to art. 17 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej 2019/904 z 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszania wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko (Dz. U. UE. L. 155.1, dalej jako: dyrektywa), w zw. z art. 288 ust. 3 Traktatu Ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, póz. 864/2 z późn. zm., dalej jako: TFUE).
Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że Rada Miejska Wałbrzycha w zaskarżonej do Sądu I instancji uchwale z 20 sierpnia 2020 r. w sprawie określenia zasad korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w Gminie Wałbrzych służących ograniczeniu ilości odpadów pochodzących z tworzyw sztucznych dokonała w istocie "nieformalnej" oraz nieuprawnionej implementacji przepisów dyrektywy 2019/904, przed jej transpozycją do prawa polskiego w ustawie z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 877).
Słusznie na to zagadnienie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że rację ma też Wojewoda, że dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko, w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały nie weszła jeszcze do polskiego systemu prawa. To dalej skutkuje tym, że organy państw członkowskich nie mogą nakładać na obywateli obowiązku postępowania zgodnego z dyrektywą. Natomiast przepisy prawa krajowego wydane na podstawie dyrektywy stanowią źródło praw i obowiązków dla obywateli. Istnieje możliwość bezpośredniego stosowania dyrektywy wyjątkowo, czyli w sytuacji gdy nie została implementowana mimo upływu wyznaczonego terminu lub została implementowana niewłaściwie. Z taką sytuacją, jak trafnie wskazał Wojewoda Dolnośląski w skardze, nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko: Państwa członkowskie wprowadzą w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 3 lipca 2021 r. Niezwłocznie powiadamiają o tym Komisję. Jednocześnie państwa członkowskie stosują środki niezbędne do wykonania: - art. 5 - od dnia 3 lipca 2021 r., - art. 6 ust. 1 - od dnia 3 lipca 2024 r., - art. 7 ust. 1 - od dnia 3 lipca 2021 r., - art. 8 - do dnia 31 grudnia 2024 r., a w odniesieniu do systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta ustanowionych przed dniem 4 lipca 2018 r. i w odniesieniu do produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych wymienionych w części E sekcja III załącznika - do dnia 5 stycznia 2023 r. Przyjęte przez państwa członkowskie przepisy, o których mowa w niniejszym ustępie, zawierają odesłanie do niniejszej dyrektywy lub odesłanie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji. Sposób dokonywania takiego odesłania określany jest przez państwa członkowskie". W piśmiennictwie wskazano, że "(...) transpozycja dyrektyw jest zawsze równoznaczna z wydaniem aktów prawnych, poprzez które normy prawa UE skierowane do państw członkowskich zostają recypowane do krajowego porządku prawnego. Krajowe instrumenty prawne służące transpozycji dyrektyw (w Polsce są to ustawy i rozporządzenia) określają prawa i obowiązki, które państwa członkowskie przyznają i mogą nałożyć na jednostki. Transpozycja musi zostać dokonana poprzez przyjęcie aktów prawa powszechnie obowiązującego" (zob. J. Maśnicki, Metody transpozycji dyrektyw, EPS 2017, nr 8, s. 4).
Odnosząc dalej do zarzutu przedstawionego w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że zasadnicza regulacja ustawowa dotycząca produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych została wprowadzona do prawa polskiego w ustawie z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 877). Zgodnie z art. 22 tego aktu prawnego, ustawa z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej oraz niektórych innych ustaw weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem: 1) art. 2, art. 5, art. 9-11 oraz art. 19, które weszły w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia; 2) art. 1 pkt 5 w zakresie art. 3b ust. 3 i pkt 18 w zakresie art. 40a pkt 3 oraz art. 7 pkt 4 w zakresie art. 14b i pkt 9, które weszły w życie z dniem 1 lipca 2024 r.; 3) art. 8 pkt 2, który wszedł w życie z dniem 22 grudnia 2024 r.; 4) art. 8 pkt 1, który wchodzi w życie z dniem 30 marca 2025 r.
Oznacza to, że w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały brak było przepisów ustawowych dotyczących postępowania przez przedsiębiorców z produktami jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych, a tym bardziej obywateli, którzy nie prowadzą takiej działalności. W związku z wejściem w życie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko (Dz. Urz. UE L 155 z 12.06.2019, str. 1, dalej: dyrektywa 2019/904), konieczna była transpozycja przepisów tej dyrektywy do polskiego prawa. Termin transpozycji upłynął 3 lipca 2021r.
Zaskarżona uchwała NR XXV/251/20 Rady Miejskiej Wałbrzycha z 20 sierpnia 2020 r. została podjęta przed upływem terminu transpozycji dyrektywy 2019/904. Oznacza to, że podjęcie uchwały NR XXV/251/20 Rady Miejskiej Wałbrzycha z 20 sierpnia 2020 r. nastąpiło przed włączeniem w pierwszej kolejności dyrektywy 2019/904 do ustawodawstwa polskiego.
W niniejszej sprawie częściowej i "nieformalnej" oraz nieuprawnionej transpozycji dyrektywy 2019/904 przed transpozycją do ustawodawstwa krajowego dokonała Rada Miejska Wałbrzycha w uchwale NR XXV/251/20 z 20 sierpnia 2020 r. w sprawie określenia zasad korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w Gminie Wałbrzych służących ograniczeniu ilości odpadów pochodzących z tworzyw sztucznych.
Należy w okolicznościach tej sprawy wyraźnie podkreślić, że proces dostosowywania polskiego prawa do prawa UE następuje przede wszystkim drogą ustawową, a nie w drodze aktów prawa miejscowego na podstawie domniemanego upoważnienia ustawowego i stosowania przepisów prawa z wykorzystaniem analogii. W celu zagwarantowania zgodności już istniejących rozwiązań prawnych z wymogami unijnych dyrektyw ustawodawca dokonuje zmian ustawowych. W piśmiennictwie wskazano, że formalny wyraz obowiązku transpozycji znajduje się w postanowieniach końcowych dyrektyw, które określa się mianem klauzuli wzajemnego powiązania. "Mówi się w nich, że adresaci dyrektyw (niejednokrotnie wszystkie państwa członkowskie) muszą wydać odpowiednie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne w celu osiągnięcia rezultatu zakładanego przez dyrektywę. Państwa członkowskie muszą też z reguły wyraźnie wzmiankować w akcie prawa krajowego (w jego osnowie, preambule lub uzasadnieniu), iż stanowi on implementację dyrektywy bądź też muszą o tym poinformować społeczeństwo przy okazji publikacji aktu krajowego w oficjalnym publikatorze prawnym". (...)". "Transpozycja dyrektyw powinna wiązać się z nadaniem ich substancji niekwestionowanej mocy wiążącej w prawie krajowym z zachowaniem wymaganej specyfiki, precyzji i jasności, aby czynić zadość zasadzie bezpieczeństwa prawnego". (zob. C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, tom I, Warszawa 2000, s. 666).
Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej oraz Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 213, poz. 1395), Rada Ministrów wnosi do Sejmu projekt ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej nie później niż na 3 miesiące przed upływem terminu wykonania wynikającego z prawa Unii Europejskiej. W myśl art. 18 ust. 2 ww. ustawy, jeżeli termin wykonania, o którym mowa w ust. 1, przekracza 6 miesięcy, Rada Ministrów wnosi do Sejmu projekt ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej nie później niż na 5 miesięcy przed upływem tego terminu. Według art. 18 ust. 3 tej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach Rada Ministrów, po zasięgnięciu opinii organu właściwego na podstawie regulaminu Sejmu, może wnieść projekt ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej bez zachowania terminów, o których mowa w ust. 1 lub 2.
Z cytowanych wyżej przepisów ustawy z 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej oraz Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej jednoznacznie wynika, że zasadniczym źródłem prawa polskiego wykonującym prawo UE w Polsce jest ustawa, a nie akt wykonawczy prawa miejscowego - tak jak w niniejszej sprawie. Powołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisy: art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 15 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713), a także art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2, pkt 13 i pkt 19 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920) w zw. z art. 74 ust. 2 i ust. 4, art. 68 ust. 4 oraz art. 87 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z 2006 r. Nr 200, poz. 1471 i z 2009 r. Nr 114, poz. 946) nie stanowiły wystarczającego upoważnienia ustawowego do podjęcia zaskarżonej uchwały. W piśmiennictwie zwrócono też uwagę, że "wykonawcze akty prawa miejscowego są często bardzo ściśle związane z ustawami, na podstawie których są stanowione. Każdorazowo konieczne jest istnienie upoważnienia ustawowego i każdorazowo wyjście prawodawców lokalnych poza granice bardzo szczegółowego upoważnienia oznacza działanie bez podstawy prawnej, co oznacza istotne naruszenie prawa i w konsekwencji podstawę do stwierdzenia nieważności" (zob. D. Dąbek, 6.9. SAMORZĄDOWE PRAWO MIEJSCOWE WYKONAWCZE [w:] System Prawa Samorządu Terytorialnego. Tom I. Podstawowe pojęcia i podstawy prawne funkcjonowania, red. I. Lipowicz, Warszawa 2022, s. 487).
Przepis 288 TFUE określa źródła prawa unijnego. Sąd I instancji prawidłowo powołał się na dyrektywę jako źródło prawa unijnego zgodnie z art. 288 TFUE.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 7 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego przez jego "błędne zastosowanie", a to art. 40a, ustawy z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1114, dalej: u.g.o.) w zw. z art. 22 Konstytucji RP przez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu błędu w subsumpcji, polegającego na oparciu rozstrzygnięcia na przepisach tej ustawy i uznaniu, że § 3 uchwały pozostaje w sprzeczności z aktem wyższego rzędu, jakim jest u.g.o., w zakresie, w jakim ustawa, dopuszcza stosowanie na terenie Rzeczypospolitej Polskiej opakowań z tworzyw sztucznych, podczas gdy przepis art. 40a, u.g.o. ma wyłącznie funkcje i cele fiskalne (co określa zakres przedmiotowy tej regulacji) i odnosi się wyłącznie do przedsiębiorców, wobec czego uchwała nie może go naruszyć, a ponadto uchwała nie wprowadza, całkowitego zakazu korzystania z tworzyw sztucznych, a jedynie ustanawia, ograniczenie z ich korzystania na terenie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, wobec, czego nie sposób uznać, aby postanowienia uchwały pozostawały w sprzeczności z art. 40a u.g.o., mając zupełnie innych zakres regulacji.
Odnosząc się do treści tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że w okolicznościach tej sprawy charakter fiskalny art. 40a, u.g.o. nie ma żadnego znaczenia, ponieważ art. 40a, ustawy z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej został dodany przez art. 1 pkt 18 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. (Dz.U. 2023 r., poz. 877) zmieniającej nin. ustawę z dniem 24 maja 2023 r., z tym, że art. 40a, pkt 3 wchodzi w życie z dniem1 lipca 2024 r. Oznacza to, że nie mógł być wzorcem kontroli treści uwały.
Z powyższych względów, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne i dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.