III OSK 6240/21

III OSK 6240/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1809/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-21
Skarżony organ
Prezes Agencji Mienia Wojskowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135, art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2
Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1809/20 w sprawie ze skargi D. J. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie z dnia 20 lipca 2020 r. nr BP-DZ.412.24.2020/2 w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskiego w [...] z dnia 18 marca 2020 r. nr 217/ŚO/2020; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie na rzecz skarżącego D. J. 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1809/20, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. J. (dalej jako "skarżący") na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie (dalej jako "Prezes AMW" albo "organ odwoławczy") z dnia 20 lipca 2020 r. nr BP-DZ.412.24.2020/2 w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej, oddalił skargę.
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
W dniu 19 grudnia 2019 r. do Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] wpłynął wniosek skarżącego o wypłatę odprawy mieszkaniowej w trybie art. 47 ust. 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.), dalej jako "ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP". Z dokumentacji dołączonej do wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej wynikało, że skarżący był żołnierzem służby stałej, pełnił zawodową służbę w [...] w [...], a termin wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza upłynął [...] stycznia 2020 r. W oświadczeniu żołnierza zawodowego złożonego w celu wyliczenia odprawy mieszkaniowej o stanie rodziny posiadanym na dzień wskazany przez żołnierza w okresie pełnienia zawodowej służby wojskowej skarżący jako dzień do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazał "[...] stycznia 2016 r.", a jako członków rodziny żonę oraz córkę.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej jako "organ pierwszej instancji" lub "Dyrektor AMW") decyzją z dnia 18 marca 2020 r. nr 217/ŚO/2020 orzekł o wypłacie skarżącemu odprawy mieszkaniowej w wysokości [...] zł. Przywołując przepisy art. 47 ust. 5 i art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP Dyrektor AMW stwierdził, że skarżący jest uprawniony do otrzymania odprawy mieszkaniowej, ponieważ wydana została w stosunku do niego ostateczna decyzja o zwolnieniu z czynnej służby wojskowej. Ponadto do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał on decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. Organ pierwszej instancji wskazał również, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne opisane w art. 23 ust. 9 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Z zaświadczenia wystawionego przez organ wojskowy wynika, że skarżący pełnił zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i w ostatnim dniu pełnienia czynnej służby wojskowej posiadał 34 lata, 6 miesięcy i 2 dni wysługi, od której uzależniona jest wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową. Skarżący do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazał w oświadczeniu dzień [...] stycznia 2016 r., w którym to członkami jego rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu byli: A.J. (żona) oraz P.J. (córka, ur. [...] 1992 r.), z którymi wspólnie zamieszkiwał pod adresem: [...], ul. [...]. Organ pierwszej instancji orzekając o wypłacie odprawy mieszkaniowej uwzględnił, do jej wyliczenia, 3 normy powierzchni użytkowej podstawowej, tj. uwzględniono skarżącego, dodatkową normę żołnierza ze względu na zajmowane stanowisko służbowe oznaczone w etacie stopniem wojskowym podpułkownik oraz małżonkę A. J. Organ pierwszej instancji wskazał, że nie uwzględnił normy na córkę żołnierza – P. J., pomimo złożonego oświadczenia, że w dniu [...] stycznia 2016 r. zamieszkiwała wspólnie ze skarżącym. Dyrektor AMW podniósł, że niezbędnym było ustalenie, czy w stanie faktycznym sprawy na dzień wydania rozstrzygnięcia osoby, które żołnierz wskazał w oświadczeniu, są członkami jego rodziny w rozumieniu art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Organ pierwszej instancji ustalił, że córka żołnierza nie spełnia przesłanek wynikających z ww. przepisu na dzień wydania decyzji - 18 marca 2020 r. Dyrektor AMW wskazał, że nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia normy na córkę P. J., która nie zamieszkuje ze skarżącym i w myśl art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie jest członkiem rodziny, którego uwzględnia się przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego, ponieważ ukończyła 25 lat i zamieszkuje obecnie w N. Dlatego też do obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej przyjęto jedynie wnioskodawcę i jego małżonkę.
W odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji skarżący zarzucił naruszenie art. 47 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przy naliczeniu odprawy mieszkaniowej stanu rodzinnego na dzień wskazany przez żołnierza.
Prezes AMW, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia 20 lipca 2020 r. nr BP-DZ.412.24.2020/2 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podniósł, że kwestią sporną w sprawie jest ustalenie ilości norm powierzchni użytkowej podstawowej, które powinny zostać przyjęte do obliczenia należnej żołnierzowi odprawy mieszkaniowej. Powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91 organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie, z punktu widzenia jej okoliczności faktycznych, istotnym jest odpowiednie zinterpretowanie normy prawnej zawartej w art. 26 ust. 1 i 3 w związku z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Dokonując wykładni powyższych przepisów, będących podstawą orzekania w sprawie należy mieć przy tym na uwadze, że normę prawną rekonstruuje się z całokształtu obowiązujących przepisów, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego oraz jego stan rodzinny. Norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu, wynosi od 8 m2 do 12 m2. Członków rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego definiuje i określa art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. W świetle tego przepisu są nimi: małżonek oraz wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, zwane dalej "dziećmi", do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba, że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego.
W ocenie Prezesa AMW, aby prawidłowo rozstrzygnąć spór w niniejszej sprawie, kluczowe jest odpowiednie zinterpretowanie normy prawnej wyrażonej w przepisach art. 26 ust. 3 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Nie ulega wątpliwości, że art. 26 ust. 3 ww. ustawy co do zasady reguluje sytuację dzieci żołnierza, które nie zawarły związku małżeńskiego i nie są samodzielne, gdyż pozostają z rodzicami we wspólnym gospodarstwie domowym, najczęściej dlatego, że np. uczą się. To w stosunku do takich dzieci rodzice mają obowiązek zapewnienia im warunków mieszkaniowych. Uwzględniając powyższe uznać należy, że w normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP chodzi więc o pomoc tym żołnierzom, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe swym dzieciom i dlatego brane są one pod uwagę przy określeniu wartości stosownej normy potrzebnej dla wyliczenia przysługującej odprawy mieszkaniowej. Pogląd taki jest zbieżny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 23 sierpnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 2621/17) nie uwzględnił stanu faktycznego dotyczącego członków rodziny żołnierza w dniu przez niego wskazanym w oświadczeniu do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. W motywach tego wyroku Sąd stwierdził, że celem przedmiotowej odprawy mieszkaniowej jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej (patrz: wyrok SN z dnia 7 października 2011 r.; sygn. akt II CSK 693/10), to owe potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bowiem to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej. Z takim oto celem odprawy mieszkaniowej, a nie z naliczeniem wysokości należnej odprawy na dzień, w którym żołnierz posiadał "najliczniejszą" rodzinę, związane jest prawo, o którym mowa w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu i tak rozumianemu uprawnieniu żołnierza zwalnianego ze służby wojskowej odpowiadają obowiązki organu AMW w zaspokojeniu tego prawa. Prezes AMW wskazał, że odwołując się do osiągniętych wyników wykładni funkcjonalnej przepisów art. 26 ust. 1 i 3 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP organ rozstrzygając o wypłacie odprawy mieszkaniowej obowiązany jest stosować się do treści przepisów mających zastosowanie w sprawie, niemniej adekwatnie do stanu faktycznego występującego w dniu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej lub na dzień wydania rozstrzygnięcia decyzji. Oznacza to, że wydanie decyzji o wypłacie żołnierzowi odprawy mieszkaniowej poprzedza ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, podczas którego ocenie podlega m.in. oświadczenie żołnierza o stanie rodzinnym na dzień przez niego wskazany, z uwzględnieniem okoliczności zaistniałych na dzień wydania rozstrzygnięcia oraz zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Organ odwoławczy wskazał, że z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu wprost wynika, że członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej są wspólnie zamieszkałe dzieci. Wspólne zamieszkiwanie stanowi przesłankę uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1483/16). Prezes AMW zauważył, że córka skarżącego P.J. ukończyła 25 lat, co więcej, nie zamieszkuje ze skarżącym. W oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2019 r. wyraźnie wskazała, że mieszka poza granicami kraju, tj. w N. Pominięcie tych okoliczności faktycznych istniejących w dacie orzekania oraz w dniu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przyjęcie, że potrzeby mieszkaniowe na córkę, która samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, będzie zabezpieczał skarżący po odejściu ze służby wojskowej z odprawy, kłóciłoby się zarówno z funkcją przedmiotowej odprawy wyrażonej w art. 47, jak i z samą definicją członków rodziny żołnierza zawartą w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Z brzmienia art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jednoznacznie wynika, że członkiem rodziny żołnierza zawodowego są wspólnie zamieszkałe dzieci, do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że P. J. jest członkiem rodziny skarżącego w rozumieniu art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu i wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, wspólne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego na dzień wskazany przez niego w oświadczeniu o stanie rodziny, nie może stanowić podstawy do uwzględnienia na córkę normy do określenia wysokości odprawy mieszkaniowej. Zatem ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, o co faktycznie wnosi skarżący i przyjęcie stanu rodzinnego istniejącego w dniu wskazanym przez żołnierza nie zasługuje na akceptację. Uwzględnienie nieistniejących potrzeb mieszkaniowych (inaczej mówiąc fikcyjnych potrzeb na córkę, która nie zamieszkuje wspólnie ze skarżącym i samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe) wskazanych przez skarżącego odchodzącego z wojska, prowadziłoby do powstania negatywnych skutków nie tylko społecznych, ale także ekonomicznych, gdyż odprawa mieszkaniowa finansowana jest w całości z dotacji budżetowej. Wybór przez żołnierza dnia ze swej służby, korzystnego z punktu widzenia wysokości odprawy (czyli dnia, kiedy posiadał "najliczniejszą rodzinę"), koliduje ze stanem faktycznym ustalonym na gruncie okoliczności badanej sprawy w dacie orzekania o wypłacie odprawy mieszkaniowej i w dacie zwolnienia ze służby wojskowej, co w konsekwencji kłóci się z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., jak również z zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. Dlatego nie jest możliwe przyjęcie normy na córkę P. J. do wyliczenia odprawy mieszkaniowej, gdyż zgodnie z przedstawionym stanem faktycznym w sprawie, nie jest ona członkiem rodziny skarżącego w świetle art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Odmienna interpretacja pozostawałaby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, a wręcz nosiłaby wszelkie cechy nadużycia prawa do owej odprawy.
W związku z powyższym Prezes AMW stwierdził, że organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie na podstawie obowiązujących przepisów po uprzednim należytym wyjaśnieniu wszystkich kluczowych dla sprawy okoliczności i ocenie zebranego materiału dowodowego, a ustalony stan faktyczny nie budzi żadnych wątpliwości. Również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono - w sposób spójny - tok rozumowania organu pierwszej instancji, który wyjaśnił wszystkie przesłanki faktyczne i prawne, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie, w tym wskazał przyczyny odstąpienia od wykładni językowej art. 47 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP dając pierwszeństwo dyrektywom funkcjonalnym odwołującym się do celu instytucji odprawy mieszkaniowej (tj. uwzględnienie realnych potrzeb mieszkaniowych żołnierza odchodzącego z wojska). Wbrew zarzutom skarżącego, organ pierwszej instancji nie naruszył art. 47 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu i zasadnie przyjął, że zachodzą podstawy do wypłaty skarżącemu odprawy mieszkaniowej w wysokości [...] zł.
W skardze na powyższą decyzję Prezesa AMW skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji lub zmianę ww. decyzji, poprzez wypłatę odprawy w wysokości [...] zł.
Zaskarżonej decyzji Prezesa AMW, jak również poprzedzającej ją decyzji nr 217/Ś0/2020 organu pierwszej instancji skarżący zarzucił naruszenie oraz błędną wykładnię:
1. art. 47 ust. 1 pkt 3 oraz art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP;
2. art. 26 ust. 3 pkt 1 oraz art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP;
3. art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu wydającego decyzję zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Sąd pierwszej instancji oddalając wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a." wskazał, że zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Przepis art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP stanowi, że odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad:
1) żołnierzowi zawodowemu, zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, przysługuje odprawa obliczona z uwzględnieniem okresu służby liczonego w pełnych latach, z tym że rozpoczęty rok, w którym następuje zwolnienie ze służby, przyjmuje się jako rok pełny;
2) żołnierzowi zawodowemu zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, jeżeli nie nabył prawa do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy lub któremu przyznano wojskową rentę inwalidzka przed nabyciem prawa do emerytury wojskowej, przysługuje odprawa w wysokości 45% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego;
3) wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa
w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego
w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Z kolei, stosownie do treści art. 47 ust. 2 cyt. ustawy, dyrektor oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w art. 47 ust. 2 pkt 1-4. Sąd pierwszej instancji zauważył, że brzmienie przepisu art. 47 ustawy o zakwaterowaniu, zostało zmienione z dniem 1 października 2015 r. przez art. 107 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1322), poprzez zapis określający, że to żołnierz wskazuje dzień, w odniesieniu do którego należy ustalać liczbę norm przysługujących żołnierzowi niezbędnych do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego oraz jego stan rodzinny. Norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu, wynosi 8-12 m2.
Przepis art. 26 ust. 3 cyt. ustawy stanowi, że członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej, są:
1) małżonek;
2) wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, zwane dalej "dziećmi", do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba, że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego.
Sąd meriti podniósł, że mając na względzie powyższe normy prawne wyrażone w powołanych przepisach cyt. ustawy, uznać należy, że w toku postępowania administracyjnego o wydanie decyzji w przedmiocie odprawy mieszkaniowej organ zobligowany był do ustalenia ilości norm, która powinna zostać uwzględniona przy obliczeniu należnej skarżącemu odprawy mieszkaniowej, w rozumieniu art. 26 w związku z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy przy wyliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu należało uwzględnić także jego córkę (ur. [...] 1992 r.), która na datę wydania decyzji nie zamieszkiwała wraz ze skarżącym. Dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma w ocenie Sądu meriti zinterpretowanie normy prawnej wyrażonej w art. 26 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 47 ww. ustawy. To właśnie ocena poprawności dokonania owej interpretacji stanowi podstawę postawionych zarzutów. Nie ulega wątpliwości, że organy powyższą normę zinterpretowały odwołując się do wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Skarżący uważa to za błąd i pozostaje na stanowisku, że właściwe było poprzestanie na wynikach wykładni gramatycznej owych przepisów. Odnosząc się do powyższej kontrowersji wypada wskazać, że normę prawną rekonstruuje się z całokształtu obowiązujących przepisów, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (przywołano wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane według tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (przywołano publikacje: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21 oraz M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 - 239).
Przyznanie przez organ odwoławczy pierwszeństwa dyrektywom funkcjonalnym w rekonstruowaniu normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie może być uznane za dowolne, bowiem odwołując się do celu instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, o której mowa w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu, rekonstruuje jej kształt w sposób zasługujący na akceptację na gruncie okoliczności badanej sprawy. Skoro nie jest kwestionowane, że celem przedmiotowej odprawy mieszkaniowej jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej (vide: wyrok SN z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II CSK 693/10), to owe potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bowiem to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej. Przepis art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu definiując pojęcie członka rodziny żołnierza zawodowego, którego uwzględnia się przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej, a więc jednego z elementów iloczynu określającego wartość odprawy mieszkaniowej żołnierza (art. 47 ust. 1 i 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP), stanowi, że są to, oprócz małżonka, wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. Biorąc więc pod uwagę konkluzje zaprezentowane na wstępie niniejszego uzasadnienia, że odprawa mieszkaniowa winna uwzględniać realny (faktyczny) stan rodzinny żołnierza, organy obu instancji postąpiły w ocenie Sądu pierwszej instancji poprawnie nie uwzględniając przy wyliczeniach córki skarżącego, która ukończyła już 25 rok życia i z nim nie zamieszkuje. Gdyby ją bowiem uwzględniły, to naruszyłyby w sposób oczywisty normę art. 26 ust. 3 omawianej ustawy. Sąd meriti podkreślił, że powyższe konkluzje pozostają w zgodzie z wypracowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny linią orzeczniczą, której przykładem może być m.in. wyrok z dnia 23 sierpnia 2019 r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 2621/17. W jego uzasadnieniu NSA przesądził, że odwołując się do wyników wykładni funkcjonalnej, należy badać stan rodzinny strony na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. Uznanie bowiem byłych członków rodziny, za mających wpływ na ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, w rozumieniu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, nie tylko pozostawałoby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, ale wręcz nosiłoby wszelkie cechy nadużycia prawa do owej odprawy. Pozostawałoby bowiem bez jakiegokolwiek związku z koniecznością zapewnienia - po odejściu ze służby w wojsku - potrzeb mieszkaniowych członkom rodziny. Konsekwentnie więc, kłóciłoby się to z funkcją przedmiotowej odprawy. Potrzeby mieszkaniowe winny być zatem oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bowiem to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej. W przedmiotowej sprawie żądanie skarżącego sprowadza się do domagania się zaspokojenia jego nieaktualnych potrzeb mieszkaniowych, które istniały w okresie pełnienia służby, a nie potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby. Jego uwzględnienie nie tylko pozostawałoby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, ale wręcz nosiłoby wszelkie cechy nadużycia prawa do odprawy. Pozostawałoby bowiem bez jakiegokolwiek związku z koniecznością zapewnienia - po odejściu ze służby w wojsku - potrzeb mieszkaniowych członkom rodziny. Powyższe rozważania oraz wykładnia obowiązujących przepisów wskazują, że zarzuty skargi okazały się niezasadne a organy działały w granicach prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wydany wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na zasadzie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:
1. art. 47 ust. 1 pkt 3 oraz art. 47 ust. 5 a także 2. art. 26 ust. 3 pkt 1 oraz art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dokonał błędnej jego wykładni poprzez uznanie, że skarżącemu odmówiono wypłaty odprawy mieszkaniowej na córkę P. J. (PESEL: [...]) jest fakt braku zamieszkiwania faktycznego pod adresem wskazanym przez wnioskodawcę, który to wnioskodawca wskazał jako swoje centrum życiowe, mimo iż córka posiada meldunek stały pod tym adresem. Wnioskodawca zamieszkiwał wspólnie i tworzył wspólne gospodarstwo domowe na dzień przez niego wskazany we wniosku o odprawę mieszkaniową z córką P. J., gdy żadnej z tych przesłanek skutkujących odmowną decyzją nie można skarżącemu przypisać K. pomimo wskazania okresu, w którym wraz z byłą żoną oraz córką M. K. zamieszkiwał wspólnie i tworzył wspólne gospodarstwo domowe na dzień przez niego wskazany, gdy żadnej z tych przesłanek skutkujących odmowną decyzją nie można skarżącemu przypisać (pisownia oryginalna – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego);
2. art. 7, 8, 10, 77, 80, oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.0.256 t.j.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c (pisownia oryginalna – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego), polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organu administracji publicznej istotnie naruszył przepisy dotyczące właściwej oceny dowodów i zebranego w sprawie materiału dowodowego uznając, że zachodzą wobec Skarżącego przesłanki do odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej na wskazanych członków rodzinny we wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej, podczas, gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego nie daje podstaw do odmowy wypłaty odprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według przedłożonego spisu kosztów na zasadzie art. 203 P.p.s.a.
W następstwie wezwania ze strony Sądu pierwszej instancji skarżący kasacyjnie wskazał, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes AMW wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Jako a limine niezasadny jawi się zarzut podniesiony w punkcie drugim petitum skargi kasacyjnej, w którym skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie "art. 7, 8, 10, 77, 80, oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c", wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ przepisów dotyczących właściwej oceny dowodów i zebranego w sprawie materiału dowodowego uznając, że zachodzą przesłanki do odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej na byłą żonę skarżącego. W uzasadnieniu tego zarzutu nie wskazano aby organy wadliwie ustaliły stan faktyczny na podstawie, którego nie uwzględniono częściowo wniosku o odprawę mieszkaniową. Kwestia nieuwzględnienia wniosku w zakresie, w którym nie wzięto pod uwagę wszystkich członków rodziny skarżącego kasacyjnie jest wynikiem wykładni prawa materialnego dokonanej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji (jak się okazuje błędnej, o czym w dalszej części niniejszego uzasadnienia). Uzasadnienie tego zarzutu wskazuje, że skarżący kasacyjnie zmierza w istocie do wykazania niewłaściwej wykładni i zastosowania prawa materialnego w niebudzącym wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego stanie faktycznym sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obydwa podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty, niezależnie od ich podstaw, normatywnej stylizacji jak i wadliwości stylistycznej w warstwie opisowej, sprowadzają się do zakwestionowania przyjętego przez Sąd pierwszej instancji rozumienia art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, które wyłącza możliwość wskazania przez żołnierza dowolnego dnia miarodajnego do ustalenia jego stanu rodzinnego, jako elementu koniecznego do obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji pogląd uznać należy za wadliwy, a podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP za zasadny.
W pierwszej kolejności należy wskazać na treść całej regulacji zawierającej problematyczne sformułowanie. I tak, artykuł 47 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanej skargą decyzji (tekst jedn. Dz. U. 2018 r. poz. 2356 ze zm.) - stanowił: "Odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad:" W punkcie trzecim tego ustępu wskazano: "wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego". Stosownie zaś do art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu: "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów: [...]".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowość stanowiska skarżącego kasacyjnie co do wykładni zawartego w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" potwierdza jednoznacznie analiza zmian ustawodawczych odnoszących się do tego niezbędnego do wyliczenia odprawy mieszkaniowej elementu, tj. "ilości norm". Do 2010 r. przewidziana w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP odprawa mieszkaniowa wypłacana była na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji a osobą uprawnioną, a dla ustalenia jej wysokości przyjmowano wartość lokalu stanowiącą "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej, wskaźnika 1,45 i wartości 1 m² powierzchni użytkowej określonej w pkt 3" - por. art. 47 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w wersji do 30 czerwca 2010 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398). Liczbę norm przyjmowano zatem na dzień zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z Nr 28, poz. 143) zmieniono treść art. 47 ust. 2 w ten sposób, że uzyskał on następujące brzmienie: "Dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Wydanie decyzji następuje po przedstawieniu jednego z następujących dokumentów (...)". W ustępie 1 punkcie 3 artykułu 47 przyjęto, że do wyliczenia wysokości odprawy przyjmowana będzie wartość lokalu obliczona jako "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej". Ustanawiając zatem decyzyjny tryb ustalania i przyznawania odprawy ustawodawca wyraźnie wówczas określił, że przy ustalaniu jej wysokości uwzględniana będzie liczba norm należna żołnierzowi z dnia wydania decyzji. Kolejnej nowelizacji ww. przepisu dokonano w związku z powstaniem Agencji Mienia Wojskowego w oparciu o ustawę z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1322). Mocą art. 107 pkt 13 lit. b nadano art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP następujące brzmienie: "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów [...]".. Zauważyć przy tym trzeba, że pierwotny projekt ustawy przedstawiony przez Radę Ministrów nie zawierał przesłanki "oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza" (druk nr 3342 - Sejm VII kadencji - dostępny na stronie internetowej Sejmu RP, pod adresem: sejm.gov.pl), a która została dodana w analizowanym przepisie w toku prac sejmowych (sprawozdanie komisji - druk nr 3554). Jednocześnie w art. 107 pkt 13 lit. a tiret drugie ww. ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. zmieniono brzmienie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP określając zasady obliczenia i wypłacania odprawy mieszkaniowej przez wskazanie, że składnikiem wartości przysługującego lokalu mieszkalnego są "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza". Powyższe oznacza, że taki zabieg legislacyjny był celowym działaniem ustawodawcy, nakierowanym na doprecyzowanie przepisu i pozostawienie uznaniu żołnierza, na jaki dzień należy przyjąć stan jego rodziny. Opisane wyżej zmiany w określeniu dnia, na który należało przyjmować potrzebną do obliczenia odprawy mieszkaniowej liczbę norm należnych żołnierzowi tj. z "dnia zawarcia umowy", "dnia wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej", "okresu zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" jednoznacznie wskazują, że ten ostatni zwrot nie może być rozumiany w istocie w taki sam sposób jak poprzednie, czyli tak jak przyjęły organy w rozpoznawanej sprawie, bo w przeciwnym razie ta ostatnia zmiana nie miałaby żadnego sensu. Oznacza to, że zmiana w 2015 r. była celowa i nieprzypadkowa i miała na celu przyznanie żołnierzowi prawa do wskazania dnia z okresu jego służby w którym liczba norm powierzchniowych była z jego punktu widzenia najkorzystniejsza dla wyliczenia odprawy, a tym samym też powstrzymywała go przed odejściem ze służby jeszcze w tym czasie. Wskazuje na to kolejna zmiana ww. regulacji, która chociaż nie może być podstawą oceny zaskarżonej w sprawie decyzji, to jednak dodatkowo potwierdza powyższy wniosek, że działanie ustawodawcy przez przyznanie żołnierzowi uprawnienia do wskazania dowolnego dnia określającego stan jego rodzinny było działaniem celowym i zamierzonym, a nie przypadkowym niemającym znaczenia. W kolejnej bowiem nowelizacji art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP ustawodawca do zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" dodał: "niezależnie od ilości norm należnych żołnierzowi w dniu jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej" (art. 713 pkt 5 lit. a ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny; Dz. U. z 2022 r. poz. 655). Tym samym w obecnym stanie prawnym ustawodawca usunął wszelkie wątpliwości w tym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że ostatnia zmiana dokonana już po wydaniu decyzji organów i wyroku Sądu pierwszej instancji miała charakter wyłącznie doprecyzowujący, usuwający wcześniejsze wątpliwości co do rozumienia wcześniejszego sformułowania.
Reasumując powyższe zapatrywania wskazać należy, że wynik wykładni historycznej dowodzi niepoprawności poglądu zaprezentowanego przez organy i Sąd pierwszej instancji. Przyjęcie, że odprawa mieszkaniowa służy zaspokojeniu wyłącznie aktualnych na dzień zwolnienia ze służby potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny mogłaby prowadzić do pogorszenia sytuacji faktycznej takiego żołnierza, szczególnie uwzględniając żołnierzy z długim stażem służby, których stan osobowy rodziny zmniejszył się na skutek ukończenia przez dzieci 25 roku życia (por. art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP). Wykładnia literalna art. 47 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP mogłaby zatem służyć promocji dłuższego pozostawania przez żołnierza w służbie wojskowej, uniezależniając ją od takiej okoliczności jak powyżej wskazana. Potwierdza to także regulacja dotycząca ustalania odprawy mieszkaniowej w przypadku śmierci żołnierza zawodowego (zob. art. 47 ust. 3 tej ustawy), która z przyczyn obiektywnych nie może już spełnić powyższego celu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę akceptacja stanowiska organów orzekających jak i Sądu pierwszej instancji w procesie wykładni art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP prowadziłoby faktycznie do uznania zwrotu "w dniu wskazanym przez żołnierza" za zbędny, gdy tymczasem zasady wykładni tekstów prawnych nakazują w pierwszym rzędzie stosować językowe reguły interpretacyjne, gdyż założeniem jest językowa racjonalność prawodawcy, a więc zasada, że każde słowo użyte w tekście prawnym jest potrzebne do zrekonstruowania danej normy (zakaz wykładni per non est). Powyższa reguła interpretacyjna znajduje również swoje zastosowanie w poglądach judykatury. Za niezgodną z założeniem o racjonalności prawodawcy, leżącym u podstaw poprawnej wykładni przepisów prawa, uznał Trybunał Konstytucyjny taką wykładnię, która prowadziłaby do wniosku, że pewien fragment przepisu należałoby uznać za całkowicie zbędny (zob. uchwałę z dnia 14 czerwca 1995 r.; sygn. akt W 19/94; publ. OTK 1995/1/23). Również Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 czerwca 1999 r. (sygn. akt I KZP 19/99; publ. OSNKW 1999/7-8/42) zauważył, że podstawowe reguły wykładni przepisów prawnych za punkt wyjścia przyjmują założenie - rzecz jasna idealizujące - o racjonalnym prawodawcy, a więc takim ustawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie samo znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że konstrukcje prawne są tworzone za pomocą słów w ten sposób, że stanowią określoną całość. W konsekwencji nie można ich interpretować nie uwzględniając owej całości, co może również przemawiać za stosowaniem wykładni systemowej (por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 1998 r. (sygn. akt FPS 9/97; publ.: ONSA 1998/4/110), uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 1998 r. (sygn. akt FPS 19/98; publ. ONSA 1999/2/44) oraz uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. (sygn. akt FPS 14/99’ publ. ONSA 2000/3/92). Pogląd ten jest również wyrażany w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki z dnia 29 lipca 2021 r.; sygn. akt III FSK 3814/21 oraz z dnia 6 września 2023 r.; sygn. akt III OSK 1019/22).
Podkreślenia wymaga, że przedstawione powyżej oceny prawne są zbieżne z jednolitym obecnie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w analogicznych sprawach (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 czerwca 2022 r.; sygn. akt III OSK 5108/21; z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt III OSK 1019/22 oraz z dnia 2 października 2024 r. ; sygn. akt III OSK 4886/21).
Uwzględniając wskazaną powyżej ocenę prawną Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok. Jednocześnie, wobec wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa AMW z dnia 20 lipca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora AMW z dnia 18 marca 2020 r. (orzeczenie jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku).
O zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania sądowego orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.
Rozpoznając sprawę ponownie organy Agencji Mienia Wojskowego, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., winny uwzględnić przyjętą w części zważającej niniejszego uzasadnienia wykładnię art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.