III OSK 5345/21

III OSK 5345/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Paweł Mierzejewski
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bd 649/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2020-12-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2268
art. 16 pkt 61 lit.e
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Inowrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 649/20 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Inowrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 26 maja 2020 r., nr BD.ZUO.1.4700.521.2020.KH.MB w przedmiocie opłaty za wprowadzanie ścieków I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Inowrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz P. S.A. z siedzibą w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie przekraczającej 240 (dwieście czterdzieści) złotych.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Bd 649/20 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. S.A. w K. (dalej: Spółka, skarżąca) na decyzję Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w I. (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni) z 26 maja 2020 r., znak BD.ZUO.1.4700.521.2020.KH.MB w przedmiocie opłaty za wprowadzanie ścieków, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2. zasądził od Dyrektora Zarządu Zlewni na rzecz skarżącej kwotę 5717 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Zarządu Zlewni decyzją z 26 maja 2020 r., znak: BD.ZUO.1.4700.521.2020.KH.MB, na podstawie art. 47 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900), art. 16 pkt 61 lit. e, art. 271 ust. 1 i ust. 5, art. 273 ust. 6 i ust.8, art. 298 pkt 1, art. 300 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310), § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.) określił dla spółki za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 54 900 zł za wprowadzanie ścieków - wód pochodzących z odwodnienia Odkrywki T. do Rowu [...].
Skargę na powyższą decyzję złożyła spółka, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego.
Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu wyroku wskazał, że wątpliwości, jakie powstały w niniejszej sprawie, dotyczą opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Jak wynika z art. 16 pkt 61 lit. e) ustawy, ustawowe pojęcie "ścieki" obejmuje m.in. wprowadzane do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych.
Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że organ administracji publicznej nie rozważył dostatecznie wnikliwie, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, czy wody pochodzące z odwodnienia (wgłębnego i powierzchniowego) powinny być traktowane jako ścieki w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit. e) Prawa wodnego. Nie poddano w szczególności w ogóle analizie tego, czy, stosownie do treści cyt. przepisu, są one "niezanieczyszczone". Okoliczność ta ma decydujące znaczenie w świetle cyt. przepisu. Tymczasem Skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie występuje odprowadzanie wód niezanieczyszczonych, pochodzących z odwodnienia i podkreśliła, że jedynym oddziaływaniem na wspomniane wody jest ich przepompowywanie.
Ocena tego, czy określone wody można uznać za ścieki, wymaga zatem poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że Skarżąca jest zakładem górniczym i że wprowadzanie takich wód, czyli w ocenie organu ścieków, podlega opłacie z uwagi na treść pozwolenie wodnoprawnego. Organ w żaden sposób nie wykazał, że wody w przedmiotowej sprawie mogą zostać uznane za ścieki, stwierdzając, że wystarczające jest w tym zakresie odniesienie się do treści pozwolenia wodnoprawnego. Ustalenia organu, kwestionowane przez stronę skarżącą, nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym, na który składa się tylko odpis decyzji Marszałka Województwa W. z 10.07.2013 r., informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej z 25.03.2020 r. oraz reklamacja skarżącej. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, a tym samym stan faktyczny ustalony należy uznać za co najmniej niekompletny.
Według Sądu I instancji, organ nie rozważył i nie ocenił, czy w niniejszej sprawie możliwe jest zastosowanie zwolnienia określonego w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, według którego, zwolnione z opłat (zarówno stałych jak i zmiennych) za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I. W tym miejscu podkreślenia wymaga to, że ustawodawca nie odniósł się w cyt. przepisie do warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (co uczynił w art. 279 pkt 4), dlatego należy uznać, że wolą ustawodawcy było każdorazowe ustalanie przez organ, czy wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) we wprowadzonych wodach nie przekracza 500 mg/I, w oderwaniu od warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.
W skardze kasacyjnej Dyrektor Zarządu Zlewni w I. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 w zw. z art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.
Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w niniejszej sprawie według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wyznaczenie rozprawy i rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. Obrazę przepisów prawa przez WSA w Bydgoszczy, tj. art. 279 pkt. 3 ustawy Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm., dalej: p.w.), polegającą na uznaniu, że cytowany przepis prawa odnosi się zarówno do opłaty stałej i zmiennej, w sytuacji gdy wykładania celowościowa cytowanego przepisu, zwłaszcza w kontekście implementacji do krajowego porządku prawnego art. 9 dyrektywy 2000/60/WE różnicujące oba rodzaje opłat i wykazująca ich różnicę, z której wynika, że opłata stała to skutek rezerwacji i dostępności środowiska wodnego w odróżnieniu do opłaty zmiennej dostarcza wiedzy, że cytowany przepis prawa nie odnosi się do opłaty stałej, a jedynie do opłaty zmiennej, stąd cytowany przepis na kanwie niniejszej sprawy nie powinien mieć zastosowania, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji;
2. Obrazę przepisów prawa przez WSA w Bydgoszczy, tj. art. 272 ust. 6 Prawa wodnego w zw. z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, przez nie zastosowanie tych przepisów przy wydaniu wyroku, a z których to przepisów wynika, że opłata stała powinna być obliczana na zasadach ogólnych z wyłączeniem art. 279 pkt. 3 Prawa wodnego, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia przez Sąd I instancji prawidłowo wydanej decyzji i miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie;
3. Obrazę art. 279 ustawy Prawo wodne przez Sąd I instancji polegającą na uznaniu, że strona - spółka powinna w analizowanej sprawie być zwolniona z opłat za usługi wodne z tego względu, że na kanwie analizowanego stanu faktycznego nie wprowadza do wód lub ziemi ścieków będących wodami zasolonymi tj. takimi wodami, których wartość chlorków i siarczanów nie przekracza 500 mg/, w sytuacji gdy z treści prawomocnej decyzji (pozwolenia wodnoprawnego), nie kwestionowanej przez stronę, wydanej przez Marszałka Województwa W. z 10 lipca 2013 roku (znak: DSR-II-1.7322.32.2013) wynika, że przedmiotem decyzji jest korzystanie przez stronę ze środowiska m.in. w ten sposób, że odprowadza się do niego ścieki w rozumieniu definicji ścieków określonej przepisami prawa, jak również w decyzji określono ilość ścieków z odwodnienia wgłębnego i powierzchniowego odkrywki i przyjęto wskaźniki zanieczyszczeń, jak również określono maksymalne stężenia zanieczyszczeń, a spółka nie kwestionowała tej decyzji w administracyjnym toku instancji, tym samym przyznała że korzystanie ze środowiska będzie polegało między innymi na wprowadzaniu ścieków do środowiska, a co miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, gdyż należało przyjąć ustalenia organu wydającego pozwolenie wodnoprawne w zakresie rodzaju i ilości odprowadzanych substancji za miarodajne i wyczerpujące legalną definicję ścieku, skoro strona nie zaskarżyła tej decyzji;
4. Obrazę art. 279 ustawy Prawo wodne przez Sąd I instancji polegającą na uznaniu, że strona - spółka powinna w przedmiotowej sprawie zostać zwolniona z opłat za usługi wodne z uwagi na fakt, że wnosząc reklamację i odwołując się od decyzji w sprawie opłaty stałej kwestionowała okoliczność wprowadzania ścieków, a jedynie w przedmiotowej sprawie występuje odprowadzenie wód niezanieczyszczonych, pochodzących z odwodnienia, a jedynym oddziaływaniem na wspomniane wody jest ich przepompowywanie, w sytuacji gdy strona nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie swojego twierdzenia na żadnym etapie, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia;
5. Obrazę przepisów prawa materialnego przez Sąd I instancji, tj. art. 16 pkt 61 lit. e ustawy Prawo wodne przez jego niewłaściwą wykładnię, która miała wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, a polegającą na uznaniu przez Sąd "meriti", że ocena tego, czy określone wody można uznać za ścieki wymaga poczynania odpowiednich ustaleń faktycznych, podczas wykładnia językowa i celowościowa cytowanego przepisu dostarcza wiedzy, że dla oceny czy dany podmiot jest zwolniony z opłat czy też nie, mają znaczenie jedynie wyniki badań chlorków i siarczanów w wodach odprowadzonych, które w przypadku zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty nie mogą przekroczyć 500 mg/l, podczas gdy w przedmiotowej sprawie strona nie wykazała przy pomocy dowodów powyższych stężeń, a zatem organ słusznie oparł się na stężeniach przyjętych w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, niekwestionowanym przez stronę, a Sąd I instancji nie wskazał w niniejszej sprawie jakie stężenia chlorków i siarczanów występują w analizowanym przypadku, zatem uchylenie decyzji wydaje się niezgodne z cytowanym przepisem;
6. Obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 279 pkt 3 ustawy Prawo wodne przez jego błędną wykładnię, która miała wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, a polegającą na uznaniu, że wolą ustawodawcy jest każdorazowe ustalanie przez organ, czy wartość chlorków i siarczanów we wprowadzonych wodach nie przekracza 500 mg/l, w oderwaniu do od warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, podczas gdy w przedmiotowej sprawie obowiązuje prawomocna decyzja Marszalka Województwa W. z 10 lipca 2013 r. (znak: DSR-11-1.7322.32.2013) określająca maksymalne wskaźniki zanieczyszczeń, niekwestionowana przez stronę, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;
7. Obrazę przepisów prawa procesowego przez Sąd I instancji, a polegającą na uznaniu, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ w toku postępowania jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, a tym samym w ocenie Sądu nie ocenił i nie zważył czy istniała możliwość zastosowania zwolnienia określonego w art. 297 pkt 3 ustawy Prawo wodne, w sytuacji gdy organ prawidłowo i wyczerpująco zgromadził i ocenił materiał dowodowy w sprawie, w sytuacji gdy treść pozwolenia wodnoprawnego i jego zakres wraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne stanowią jedyną wiążącą i miarodajną podstawę do określenia wysokości opłaty stałej, przy czym opłatę naliczono zgodnie z treścią cytowanego rozporządzenia i pozwolenia wodnoprawnego z 10 lipca 2013 r., a jeśli strona uznawała, że treść pozwolenia wodnoprawnego jest niezgodna ze stanem faktycznym, winna wystąpić o zmianę pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z rzeczywistym stanem, a strona z takim wnioskiem nie wystąpiła, stąd na treść decyzji w przedmiocie opłaty stałej ma wpływ - wbrew twierdzeniu Sądu I instancji – jedynie treść pozwolenia wodnoprawnego;
8. Obrazę przepisów prawa procesowego przez Sąd I instancji, a polegającą na uznaniu, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 7 k.p.a. przez niezbadanie przez organ czy w okolicznościach niniejszej sprawy miało miejsce odprowadzanie ścieków oraz przy odpowiedzi twierdzącej - czy wartość sumy faktycznie wprowadzonych chlorków i siarczanów w tych wodach nie przekracza 500 mg/l, w sytuacji gdy organ prawidłowo podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego załatwienia sprawy, w sytuacji gdy treść pozwolenia wodnoprawnego i jego zakres wraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne stanowią jedyną wiążącą i miarodajną podstawę do określenia wysokości opłaty stałej, przy czym opłatę naliczono zgodnie z treścią cytowanego rozporządzenia i pozwolenia wodnoprawnego z 10 lipca 2013 r., a jeśli strona uznawała, że treść pozwolenia wodnoprawnego jest niezgodna ze stanem faktycznym, winna wystąpić o zmianę pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z rzeczywistym stanem, a strona z takim wnioskiem nie wystąpiła, stąd na treść decyzji w przedmiocie opłaty stałej ma wpływ - wbrew twierdzeniu Sądu I instancji - jedynie treść pozwolenia wodnoprawnego;
9. Obrazę przepisów prawa przez Sąd I instancji, tj. art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne przez niezastosowanie wprost cytowanego przepisu prawa - jak to uczynił organ wydający decyzję - a który to przepis odsyła do treści pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, co oznacza, że na decyzję w przedmiocie opłaty stałej ma bezwzględny wpływ treść pozwolenia wodnoprawnego, a nie domniemany stan faktyczny, co oznacza że do czasu gdy nie zostanie zmienione pozwolenie wodnoprawne to miarodajna dla obliczenia opłaty stałej jest ilość ścieków określona w tej decyzji, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia;
10. Obrazę przepisów prawa procesowego przez Sąd I instancji, tj. art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez stwierdzenie, że wady postępowania toczącego się przed organem miały istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w ich wyniku nie można ustalić okoliczności faktycznych stanowiących podstawę ustalenia wysokości opłaty, podczas gdy organ prawidłowo podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz ocenił czy dana okoliczność została udowodniona w sytuacji, gdy skarżąca jedynie wskazała że w niniejszej sprawie występuje odprowadzenie wód niezanieczyszczonych pochodzących z odwodnienia, a jedynym oddziaływaniem na wody jest ich przepompowywanie, nie przedkładając żadnego dowodu na potwierdzenie powyższego i nie kwestionując obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Marszałka Województwa W. w dniu 10 lipca 2013 r., zatem pozostającego aktualnym w obrocie prawnym, a zatem należało je uznać za wystarczający dowód, pozwalający na wydanie prawidłowej decyzji przez Sąd I instancji;
11. Obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez błędne zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że organ naruszył przepisy prawa materialnego tj. art. 16 pkt 61 lit. e i art. 279 pkt 3 ustawy Prawo wodne oraz przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co zdaniem Sądu I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ nie naruszył ww. przepisów, co więcej prawidłowo ustalił, że wody pochodzące z odwodnienia odkrywki są ściekami oraz, że treść pozwolenia wodnoprawnego i jego zakres wraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne są jedyną wiążącą i miarodajną podstawą do określenia wysokości opłaty stałej, co powoduje że badanie ilości rzeczywiście wprowadzonych przez stronę chlorków i siarczanów pozostaje bez znaczenia dla okoliczności sprawy;
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że na kanwie niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Podkreślone zostało, że Marszałek Województwa W. w dniu 10 lipca 2013 r. wydał decyzję na szczególne korzystanie z wód, polegające na wprowadzaniu ścieków - wód z odwodnienia wgłębnego odkrywki do wód - rzeki P. Powyższa decyzja stała się ostateczna i prawomocna w administracyjnym toku instancji. Strona skarżąca nie wystąpiła także nigdy o zmianę pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ulega wątpliwości, że organ bazując na niekwestionowanym stanie faktycznym wynikającym z pozwolenia wodnoprawnego z dnia 10 lipca 2013 r. oraz w oparciu o normę art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, prawidłowo dokonał ustaleń faktycznych, prawidłowo oparł decyzję o ilość ścieków ustalonych w prawomocnej decyzji wodnoprawnej, a tym samym prawidłowo ustalił stan faktyczny. Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji nie istniała potrzeba szerszego postępowania dowodowego i rozważania, czy w przedmiotowej sprawie: w ogóle miało miejsce odprowadzenie ścieków, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej – czy wartość sumy faktycznie wprowadzanych chlorków i siarczanów w tych wodach nie przekracza 500 mg/l, tym bardziej, że na żadnym etapie postępowania skarżąca w żaden sposób nie kwestionowała prawidłowości decyzji ani danych w niej zawartych. Nie sposób zgodzić się także z dokonaną przez Sąd I instancji wykładnią przepisów prawa materialnego tj. art. 16 pkt 61 lit. e) Prawa wodnego - de facto rozszerzającą treść cytowanego przepisu i nakazującą ustalanie czy dana ciecz spełnia kryterium cieku w oparciu o całokształt działalności przedsiębiorstwa, a nie w odniesieniu do rzeczywistego stężenia tlenków siarki i chloru oddawanych do ziemi lub wody w cieczach. Ustawodawca jasno określił kryteria określenia substancji jako ciek, przez wskazanie jednoznacznego składu chemicznego odprowadzanej wody. Na uwagę zasługuje również fakt, że Sąd I instancji niejako a priori przyjął za prawdziwe twierdzenia skarżącej, zgodnie z którymi w niniejszej sprawie występuje odprowadzenie wód niezanieczyszczonych, pochodzących z odwodnienia, a jedynym sposobem oddziaływania na wody jest ich przepompowywanie.
Organ i na tym etapie stoi na stanowisku, że w przypadku zmiany charakteru odprowadzanych wód przez skarżącą winna ona wystąpić o zmianę pozwolenia wodnoprawnego, a jeśli do tej pory tego nie uczyniła organ prawidłowo ustalił opłatę stałą na podstawie art. 271 ust. 5 Prawa wodnego w oparciu o obowiązującą, prawomocną decyzję Marszałka Województwa W. z 10 lipca 2013 r.
Stanowisko powyższe nie stoi także w sprzeczności z art. 9 dyrektywy 2000/60/WE, która wyraźnie różnicuje opłaty stałe i zmienne, jednocześnie wskazując, że opłata stała to skutek finansowy rezerwacji i dostępności środowiska wodnego dla danego podmiotu, a nie faktycznego jego wykorzystania przez podmiot, co jest znamienne w przypadku opłaty zmiennej. Stanowisko powyższe prezentuje także Minister Gospodarki Wodnej, który uważa, że nawet niekorzystanie z pozwolenia wodnoprawne nie wpływa na obowiązek uiszczania opłaty stałej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka, reprezentowana przez r.pr., wniosła o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej; 2. zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz strony postępowania kosztów niniejszego postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano m.in., że organ uprawniony do ustalenia opłaty stałej nie może jej ustalać w oderwaniu od okoliczności faktycznych i bazować tylko i wyłącznie na pozwoleniu wodnoprawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę istotę sporu w niniejszej sprawie, która dotyczy charakteru prawnego opłaty stałej za wprowadzanie ścieków – wód pochodzących z odkrywki i wątpliwości, jakie powstały w niniejszej sprawie, dotyczące opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi oraz uwzględniając komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej wraz z ich uzasadnieniem należało odnieść się do nich łącznie wskazując, co następuje.
Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni z 26 maja 2020 r., znak BD.ZUO.1.4700.521.2020.KH.MB w przedmiocie opłaty za wprowadzanie ścieków.
Po pierwsze, w związku z wejściem w życie Prawa wodnego z 20 lipca 2017 r. nastąpiła zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi. Przepisy tej ustawy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot "koszty usług wodnych" wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie korzystania z wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (V., C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". Powołaną zasadę reguluje również art. 191 ust. 2 Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm., TFUE). W prawie polskim zasadę tę wyraża art. 86 Konstytucji RP, stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., dalej: p.o.ś.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia.
W orzecznictwie TS dotyczącym stosowania zasady "zanieczyszczający płaci" w odniesieniu do ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego zwrócono uwagę na potrzebę uwzględnienia zasady proporcjonalności. Według TS, "Państwa Członkowskie powinny uwzględniać inne źródła zanieczyszczenia podczas wdrażania dyrektywy oraz, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne, nie mogą przerzucać na rolników kosztów usuwania zanieczyszczeń niemających koniecznego charakteru. Z tego punktu widzenia, zasada "zanieczyszczający płaci" odzwierciedla zasadę proporcjonalności. To samo odnosi się do zasady naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła". (zob. wyrok TS z 29.04.1999 r., C-293/97, T., ECR 1999, nr 4, poz. I-2603). W piśmiennictwie zwrócono także uwagę, że właściwie każdy przejaw korzystania z wody wiąże się z powstaniem, bezpośrednio lub pośrednio, szeroko pojętych zanieczyszczeń, w tym przede wszystkim zanieczyszczeń w postaci ścieków (m.in. bytowych, przemysłowych, pochodzących z przemysłowej hodowli zwierząt). Można zatem powiedzieć, że związek zasady "zanieczyszczający płaci" z prawem wodnym jest szczególnie silny. (zob. G. Rząsa, Zasada "zanieczyszczający płaci" i jej zastosowanie w sądowej wykładni przepisów prawa wodnego, ZNSA 2023, nr 1, s. 24).
Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość «zanieczyszczania» środowiska. Według TS: "Artykuł 191 ust. 2 TFUE i art. 9 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/60/WE z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one istnieniu opłaty za korzystanie z wód śródlądowych w celu wytwarzania energii elektrycznej, takiej jak opłata będąca przedmiotem spraw rozpatrywanych w postępowaniach głównych, która nie zachęca do efektywnego użycia wody ani nie ustanawia mechanizmów na rzecz zachowania i ochrony publicznych zasobów wodnych i której sposób naliczania jest całkowicie oderwany od możliwości spowodowania szkód w publicznych zasobach wodnych i skoncentrowany jest wyłącznie na zdolności generowania przez wytwórców energii hydroelektrycznej dochodów". (Wyrok TS z 7.11.2019 r., C-105/18, LEX nr 2735807).
Po drugie, pozwolenie wodnoprawne w niniejszej sprawie zostało wydane na podstawie nieobowiązującej już ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. e) Prawa wodnego z 2001 r., za "ścieki" należało uznawać wprowadzane do wód lub do ziemi: "wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie". Zestawienie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. e) Prawa wodnego z 2001 r. oraz art. 16 pkt 61 lit. e) Prawa wodnego prowadzi do wniosku, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania pozwolenia wodnoprawnego, w świetle pierwszego z wymienionych przepisów (lege non distinguente), niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych stanowiły ścieki, którymi nie są już pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej: p.w.)., zgodnie z art. 16 pkt 61 lit. e) tej ustawy. Z tego względu, w procesie wykładni przepisów stanowiących podstawę nałożenia obowiązku ponoszenia opłaty stałej należy uwzględnić aktualne znaczenie poszczególnych pojęć, którymi się posłużono w pozwoleniu wodnoprawnym. Definicja legalna z art. 16 pkt 61 lit. e) p.w. nakazuje bowiem przyjąć, że wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego należy, co do zasady, uznawać za ścieki, jednakże poza dwoma wskazanymi w tym przepisie wyjątkami. Organ nie dokonał oceny, czy wyjątki te mają w tej sprawie zastosowanie, co stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.
Po trzecie, zgodnie z art. 279 pkt 3 p.w., zwolnione jest z opłat za usługi wodne wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I. Z literalnego brzmienia tego przepisu nie wynika jednoznacznie, czy zwolnienie to odnosi się tylko do opłat stałych, czy też tylko do opłat zmiennych. W ocenie organu, zwolnienie z opłat na podstawie powołanego przepisu dotyczy tylko opłaty zmiennej. Natomiast w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym Spółce maksymalna wartość sumy chlorków i siarczanów w wodach zasolonych wprowadzanych do wód została określona na poziomie wyższym niż wynika z art. 279 pkt 3 p.w., co wyklucza zastosowanie tej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy jednak w tym zakresie podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Z art. 279 pkt 3 p.w. nie wynika, że zwolnienie z opłaty odnosi się wyłącznie do opłat zmiennych. Obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne został określony z art. 268 Prawa wodnego. Ponadto w art. 270 ust. 8 powołanej ustawy prawodawca doprecyzował, że opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków składa się z opłaty stałej i opłaty zmiennej. Uznać zatem należy, że brak jest podstaw do ograniczenia zwolnienia z opłaty tylko do opłaty zmiennej. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej, wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Zgodnie bowiem z art. 7a § 1 k.p.a., obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. i mającym zastosowanie do postępowań administracyjnych wszczętych po tym dniu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W rozpoznawanej sprawie nie występowały sporne interesy stron jak również nie dotyczyła ona interesu osób trzecich. Nie występują też przesłanki uzasadniające odmowę jego zastosowania określone w art. 7a § 2 k.p.a.
W procesie wykładni art. 279 pkt 3 p.w. nie można pominąć argumentów związanych z wykładnią celowościową. Celem wprowadzenia odpłatnej usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków do ziemi lub do wód jest ochrona środowiska przed odprowadzeniem ścieków złej jakości. Podmiot odprowadzający ścieki, mając wpływ na ich ilość i jakość, przez wprowadzenie zwolnienia z opłaty jest motywowany do podejmowania rozwiązań umożliwiających uzyskanie jak najbardziej bezpiecznej dla środowiska ich jakości, co w efekcie przekładać się powinno na obniżenie kosztów prowadzonej działalności.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organu, że brak było możliwości zwolnienia z opłaty, bowiem w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna wartość sumy chlorków i siarczanów w wodach zasolonych wprowadzanych do wód została określona na poziomie wyższym niż wynika z art. 279 pkt 3 p.w. Z powyższego wynika, że zdaniem organu dla zwolnienia z opłaty decydujące znaczenie mają poziomy zanieczyszczeń określone w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym. Należy jednak zauważyć, że w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w rozpoznawanej sprawie wielkości poszczególnych zanieczyszczeń zostały określone na poziomie maksymalnym, co oznacza, że rzeczywisty ich poziom nie może przekroczyć określonych wartości. Niewykluczone jest jednak, że poziom ten może być znacznie od nich niższy i spełniać warunek określony w art. 279 pkt 3 p.w., zgodnie z którym wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w wodach (ściekach) nie może przekraczać 500 mg/I. Zaakceptowanie stanowiska organu mogłoby potencjalnie prowadzić do sytuacji, w której podmiot posiadający pozwolenie wodnoprawne wyznaczające wielkości zanieczyszczeń na poziomie niższym niż określone w art. 279 pkt 3 ustawy Prawo wodne korzystałby permanentnie ze zwolnienia z opłaty stałej, niezależnie od rzeczywistej jakości ścieków, natomiast podmiot, któremu w pozwoleniu wodnoprawnym wielkości zanieczyszczeń określono na poziomie powyżej 500 mg/l, zawsze ponosiłby opłatę stałą pomimo, że rzeczywista jakość ścieków nie przekraczałaby wskazanego wyżej poziomu. Spółka wskazuje, że nie przekracza wartości przewidzianych w art. 279 pkt 3 p.w., ale ustalenia w tym zakresie powinny zostać poczynione przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wątpliwości tego rodzaju nie można rozstrzygnąć w toku postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ Sąd I instancji nie prowadzi postępowania dowodowego i nie może w tym zakresie "zastępować" organu. Sąd I instancji prawidłowo więc orzekł, że w tej sprawie doszło w sprawie do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a wskazane okoliczności nie zostały rozważone przez organ, który przyjął wadliwą i niekorzystną dla strony wykładnię art. 279 pkt 3 p.w. Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2012 r., II OSK 343/19, z 16 maja 2023 r., III OSK 2388/21.
Po czwarte, powyższe oznacza, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, podnoszące zarówno naruszenie prawa materialnego jak i prawa procesowego, nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w części Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.