III OSK 5339/21

III OSK 5339/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1364/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-23
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1121
art. 64b
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.K. (obecnie następcy prawnie I.K., A.C. i J.D.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1364/20 w sprawie ze skargi H.K. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 19 maja 2020 r. nr 11/KPU/2020 w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I.K., A..C. i J.D. solidarnie na rzecz Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1364/20, oddalił skargę H.K. (dalej jako strona lub skarżący) na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako organ odwoławczy lub organ drugiej instancji) z dnia 19 maja 2020 r., nr 11/KPU/2020, w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego.
Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w P. (dalej jako organ pierwszej instancji), po rozpoznaniu wniosku strony z dnia 4 kwietnia 2016 r., decyzją z dnia 8 kwietnia 2019 r., nr WA.ZUZ.3.421.549.2018.DM, wydaną na podstawie art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm., dalej u.p.w. z 2001 r.), art. 397 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm., dalej u.p.w. z 2017 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), odmówił nałożenia na właścicieli (tj. zarządcę drogi oraz wspólników spółki cywilnej prowadzących gospodarstwo rybackie) urządzenia wodnego - rowu ziemnego (R-1), usytuowanego wzdłuż drogi powiatowej nr [...], prowadzącej przez wieś C., gm. K., obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego oraz ustalenia szczegółowych warunków i terminu wykonania tych czynności.
W motywach swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że podmioty zobligowane do bieżącego utrzymania funkcjonalności urządzenia wodnego (rowu R-1), realizowały adekwatne działania, podejmując się prac konserwacyjnych polegających na wykaszaniu traw i odrostów, częściowym odmuleniu, czy też profilacji skarpy i dna, przy zachowaniu umocnień biologicznych i trapezowatego kształtu. W związku z tym nie zachodziła konieczność nałożenia na nie obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego.
Strona nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem i we wniesionym od niego odwołaniu podniosła konieczność doprowadzenia rowu wodnego do stanu zgodnego z prawem budowlanym przez osoby posiadające wymagane uprawnienia techniczne.
Organ odwoławczy, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 64b u.p.w. z 2001 r. oraz art. 545 ust. 4 i 5 u.p.w. z 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko organ drugiej instancji podkreślił, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania przepisów nakazujących przywrócenie przez właścicieli urządzenia wodnego jego poprzedniej funkcji lub likwidację szkód związanych z negatywnym oddziaływaniem na grunty. Wbrew poglądowi skarżącego, organ pierwszej instancji przeprowadził niezbędne postępowanie dowodowe, dochodząc do zasadnego wniosku, że urządzenie wodne podlega bieżącej konserwacji przez podmioty do tego zobligowane.
Zdaniem organu odwoławczego skarżący na poparcie swojej tezy nie przedstawił żadnych załączników, które obrazowałyby szkodliwe działanie rowu R-1. Powoływanie się zaś na potrzebę zgodności istniejącego stanu rzeczy z przepisami prawa budowlanego nie uwzględniało, że prawo to ustępuje pierwszeństwa regulacjom wodnoprawnym w zakresie dotyczącym m.in. urządzeń wodnych.
W ocenie organu odwoławczego, nie było zatem żadnym powodów, aby uwzględnić żądanie strony. Z tych przyczyn rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne należało utrzymać w mocy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzuciła rozstrzygnięciu organu odwoławczego niezgodność ze stanem faktycznym oraz oparcie się wyłącznie na materiale uzyskanym od podmiotu zobowiązanego do konserwacji rowu R-1, który tego należycie nie czyni. Strona przedstawiła historię swojego sporu z nim, dodając przy tym, że nie ma zastrzeżeń do działań zarządcy drogi, również zobligowanego do należytego utrzymania urządzenia wodnego w zakresie administrowanej nieruchomości. Nie zmienia to jednak negatywnego oddziaływania rowu na dom skarżącego, który jest regularnie podtapiany. Aczkolwiek skarżący nadmienił, że w latach 2018-2020 do tego nie doszło na skutek kontroli piętrzenia wody.
Z tych powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobligowanie podmiotów odpowiedzialnych za niewłaściwy stan rowu do przywrócenia jego pierwotnej funkcji oraz do cyklicznej konserwacji zgodnie z prawem budowlanym.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżone decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja odpowiada prawu.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzja wydawana na podstawie art. 64b u.p.w. z 2001 r., zwana decyzją restytucyjną, ma charakter fakultatywny i jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Organ ma w takiej sytuacji prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednakże nie może być ono dowolne. Wybór ten uwarunkowany jest bowiem kryterium legalności, słuszności i celowości oraz okolicznościami faktycznymi danej sprawy.
Bazując na tego rodzaju przesłankach Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie nosiły cech dowolności i odpowiadały normom prawnym, na podstawie których zostały podjęte. Organy przeprowadziły stosowne postępowania dowodowe i dokonały oględzin terenowych urządzenia wodnego z udziałem zarządcy drogi, a także pozyskały dokumentację od wspólników spółki cywilnej prowadzących gospodarstwo rybackie. Na podstawie zgromadzonych materiałów organy zasadnie stwierdziły, że w odniesieniu do urządzenia wodnego prowadzone były należyte prace konserwacyjne przez oba te podmioty. Wyniki kontroli gospodarowania wodami tego obiektu, przeprowadzone w ubiegłych latach przez RZGW, również nie wykazały naruszeń pozwoleń wodnoprawnych.
Sąd pierwszej instancji dalej zauważył, że ze względu na przedmiot postępowania, rolą organów jest ustalenie, czy wskazywane fakty i okoliczności odnoszące się do urządzenia wodnego stanowią o zmianie jego funkcji bądź są przyczyną szkód na gruncie sąsiedzkim. Organ nie może jednak poszukiwać wszelkich przyczyn istnienia niezadawalającego stanu wód gruntowych. W rozpoznawanej sprawie organ takiej przyczyny ostatecznie nie stwierdził, choć wskazał okoliczności mogące stanowić określone sugestie. Nie zakwestionował przy tym żadną miarą ani kompetencji architekta, ani decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego skarżącego. Z powyżej wymienionych przyczyn podnoszone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego okoliczności związane z przebiegiem postępowań sądowych o zapłatę odszkodowania i zadośćuczynienie, nie mogły mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Zbędny był również udział biegłego, albowiem sprawa nie wymagała wiadomości specjalnych, a zgromadzone materiały były wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.
Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, a także wyłącznie polemiczny charakter zarzutów skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił w całości wniesioną skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej u.p.p.s.a.)
Z wydanym wyrokiem nie zgodził się skarżący, który w wywiedzionej przez pełnomocnika z urzędu skardze kasacyjnej zakwestionował go w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 2 u.p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie ustalonego błędnie przez organ stanu faktycznego sprawy, brak kontroli i odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i nieuwzględnienie przy wydawaniu wyroku, że przedmiotowy rów nie jest właściwie utrzymany i konserwowany, prace konserwacyjne odnośnie przedmiotowego rowu były pozorne i nie usprawniły w żadnym zakresie jego działania, ziemia usunięta z rowu znów się do niego osunęła, nie jest on drożny i nie odpowiada przepisom prawa, stoi w nim woda, co jest przyczyną podtapiania nieruchomości skarżącego, przedstawione przez niego opinie biegłych sądowych wskazują na wadliwość w zakresie funkcjonowania rowu, brak jest dokumentacji, w tym technicznej, dotyczącej właściwych prac konserwacyjnych rowu, przeprowadzonych przez publicznego zarządcę drogi biegnącej wzdłuż niego, nie przygotowano oraz nie zobowiązano podmiotów odpowiedzialnych do przedstawienia odpowiednich opinii specjalistycznych odnośnie funkcjonowania rowu, nie zobowiązano podmiotów odpowiedzialnych do wykonania właściwych prac, nie zlecono opinii biegłego sądowego;
2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 64b u.p.w. z 2001 r. (błędnie wskazano datę roczną tej ustawy) poprzez błędne zastosowanie i odmówienie nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego oraz ustalenia szczegółowych warunków i terminów wykonania tych czynności, na właścicieli urządzenia wodnego - rowu ziemnego usytuowanego wzdłuż drogi powiatowej nr [...], prowadzącej przez wieś C., gm. K., podczas gdy były do tego podstawy.
W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie wykonał prawidłowo swoich ustawowych zadań i oparł swój wyrok na niepełnych i błędnych ustaleniach faktycznych organu. Nie wziął pod uwagę jednostronności zebranej dokumentacji i braku jej zweryfikowania z rzeczywistym stanem rzeczy, który jednoznacznie wskazuje, że problematyczny rów nie działa prawidłowo i wskutek tego dochodzi do zalewania nieruchomości skarżącego. Przeprowadzone dotychczas prace konserwacyjne miały charakter pozorny, nietrwały i nieskuteczny. Potwierdzają to nie tylko oświadczenia skarżącego, ale także dokumentacja fotograficzna oraz przedłożone opinie biegłych sądowych. W takiej sytuacji organ winien był zasięgnąć opinii osoby posiadającej wiadomości specjalne, a nie ograniczać się do własnych - w dodatku błędnych - wniosków. Gdyby Sąd wziął pod uwagę całokształt okoliczności wskazanych przez skarżącego, winien dostrzec przesłanki zastosowania w niniejszej sprawie art. 64b u.p.w. z 2001 r.
Z tych powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, a także przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej, które nie zostały uiszczone w całości bądź w części.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
W dniu 13 lipca 2024 r. skarżący zmarł, a postanowieniem z dnia 28 stycznia 2025 r. zawieszono postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Postanowieniem z dnia 11 marca 2025 r. podjęto postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z udziałem następców prawnych zmarłego skarżącego- I.K., A.C. oraz J.D.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że nie są one usprawiedliwione.
W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej zarówno na zarzutach materialnych, jak i procesowych, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu zazwyczaj podlegają te ostatnie, albowiem ich zasadność wyklucza możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów kasacyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13, oraz z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. (w skardze kasacyjnej mylnie oznaczonego jako art. 145 § 1 lit. c) u.p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 2 u.p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. okazał się niezasadny, albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał wystarczającej kontroli przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego i trafnie zwrócił uwagę, że zgromadzony w sprawie materiał pozwalał na wydanie decyzji w zaskarżonym kształcie. Dowodził on bowiem, że podmioty odpowiedzialne za zapewnienie odpowiedniego stanu urządzenia wodnego, tj. rowu R-1, dostatecznie wywiązywały się ze swoich obowiązków, dokonując stosownych prac konserwacyjnych w postaci wykaszania traw i odrostów, odmulania dna, czy też profilowania skarp.
Okoliczność ta - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - wynika nie tylko z pozyskanej dokumentacji, ale znajduje również potwierdzenie w stanowisku samego skarżącego. Nie kwestionuje on bowiem faktu realizowanych czynności przez właścicieli urządzenia. Jego zastrzeżenia koncentrują się co najwyżej na jakości tych prac i ich przełożeniu na funkcjonalność rowu. Dodatkowo strona swoje uwagi kieruje wyłącznie do jednego z tych podmiotów, a mianowicie do prowadzących gospodarstwo rybackie. W odniesieniu bowiem do zarządcy drogi wprost stwierdza w skardze, że "(...) Rów przydrożny, należący do Rej. Dróg Powiatowych (...) nie mam zastrzeżeń, raz na 3 lata porządnie przeprowadzą konserwację rowu" (k. 3).
Przedstawione zastrzeżenia skarżącego odnośnie ustaleń faktycznych organu, zaaprobowanych następnie przez Sąd pierwszej instancji, nie wskazują jednak, aby stan urządzenia wodnego przedstawiał się tak, jak opisał to skarżący. Zgromadzone materiały świadczą, że dokonane prace konserwacyjne rowu R-1, zwłaszcza te zrealizowane na przełomie lat 2018/2019, przyniosły poprawę stanu jego utrzymania. Dostrzega to również skarżący, twierdząc w skardze, że "(...) w roku 2018-2019-2020 nie doszło do podtopienia domu rodzinnego (...)" (k. 3 verte).
Nie można oczywiście stwierdzić z całą stanowczości, że po dniu wydania przez organ odwoławczy kwestionowanej decyzji stan ten nie mógł ulec zmianie (także w sposób opisany w skardze kasacyjnej). Niemniej jednak Sąd pierwszej instancji nie miał prawnej możliwości kontroli zaskarżonej doń decyzji w innym momencie, jak w dacie jej wydania, tj. według stanu na dzień 19 maja 2020 r. Ewentualne zaś zmiany w stanie zachowania i działania urządzenia wodnego, w tym także utrzymująca się - zdaniem strony skarżącej - jego dysfunkcjonalność, winny być przedmiotem kolejnych interwencji, wskazujących na zaistniałe zmiany względem ustaleń dokonanych w toku zakończonego właśnie postępowania administracyjnego.
Przyjmując zatem, że organy właściwie zrekonstruowały stan faktyczny sprawy, zebrały a następnie dokonały wszechstronnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i twierdzeń - w tym także tych, zgłaszanych przez skarżącego - dając temu wyraz w sporządzonym uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw, aby uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie. Należy przy tym dodać, że żądanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego nie było w takiej sytuacji konieczne, albowiem z akt sprawy wprost wynikało, że w sprawie nie doszło do nienależytego utrzymania urządzenia wodnego. Nie było zatem potrzeby sięgnięcia do wiadomości specjalnych.
Konkluzji tej nie mogła również podważyć podniesiona przez skarżącego kwestia negatywnego wpływu urządzenia wodnego na jego nieruchomość. Trzeba bowiem zauważyć, że zagadnienie to było przedmiotem toczącego się przez lata sporu skarżącego nie tyle na tle rzeczonego rowu R-1, ale w kontekście prowadzenia gospodarstwa rybackiego. I to właśnie w tej działalności skarżący upatrywał przyczyn podtapiania swojej nieruchomości, czego dowodem są dołączone do skargi opinie biegłych sporządzone na potrzeby sprawy sądowej zawisłej przed sądem cywilnym.
Skoro więc niniejsza sprawa dotyczyła pojedynczego tylko urządzenia wodnego, a nie całego kompleksu zbiorników wodnych, wykorzystywanych w ramach gospodarstwa rybackiego, to nie należy spoglądać na nią przez pryzmat dotychczasowych, złożonych zapewne, problemów faktycznych i prawnych, jakich skarżący miał okazję doświadczyć. To nie one bowiem winny kształtować stan wiedzy na temat funkcjonalności rowu R-1, ale konkretne dowody, które organy zdołały zgromadzić.
Z tych przyczyn nie można było podzielić stanowiska skarżącego o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów procesowych powołanych w omawianej podstawie kasacyjnej.
Okoliczność ta wprost przekłada się także na niezasadność podstawy materialnej, opartej na zarzucie naruszenia art. 64b u.p.w. z 2001 r. (w skardze kasacyjnej jak wcześniej wskazano mylnie oznaczonej jako u.p.w. z 2011 r.).
Na wstępie należy zwrócić uwagę, że to nie Sąd pierwszej instancji miałby nakładać na organy obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego wraz z ustaleniem szczegółowych warunków i terminów wykonania tych czynności. Było to ewentualnie rolą organów, czego skarżący wprost nie wyeksponował w ramach przywołanej podstawy kasacyjnej.
Pomijając już jednak kwestię prawidłowości samej konstrukcji skargi kasacyjnej, a odnosząc się do dającego się zrekonstruować meritum sprawy, wypada odwołać się do omówionych już ustaleń faktycznych i podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego nie ujawniono nienależytego utrzymania urządzenia wodnego (rowu R-1), powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty. Nie zachodziły zatem jakiekolwiek przesłanki, aby organy administracji mogły - w ramach przysługującego im uznania administracyjnego - nakazać wykonanie oczekiwanych przez skarżącego działań. Nie doszło więc w sprawie do naruszenia art. 64b u.p.w. z 2001 r.
Reasumując należało zatem stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej na zasadzie art. 184 u.p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935) obciążając nimi solidarnie następców prawnych zmarłego skarżącego.
Odnosząc się końcowo do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, należy wskazać, że wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w trybie przewidzianym w art. 258 - 261 u.p.p.s.a.