III OSK 533/22

III OSK 533/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 3622/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-16
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 1282
§12 UST.1 PKT 3 LIT B
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów.
Dz.U. 2013 poz 644
§3 pkt 12. §19
Rozporzadzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby  policjantów
Dz.U. 2020 poz 360
art.84
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Dz.U. 2022 poz 2000
art.104, art.134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 3622/21 w sprawie ze skargi X.X na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 25 sierpnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od rozkazu personalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz X.X. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2021 r., II SA/Wa 3622/21, po rozpoznaniu skargi X.X. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z 25 sierpnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od rozkazu personalnego, uchylił zaskarżone postanowienie.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Naczelnik Laboratorium [...] (zwany dalej: "wnioskodawca" lub "Naczelnik Laboratorium"), działając na podstawie § 12 ust. 1 pkt 3 lit b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1282 ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie urlopów policjantów"), złożył do Komisji do oceny warunków szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia policjantów (dalej: "Komisja") wniosek o przyznanie X.X., funkcjonariuszowi Sekcji Chemii Laboratorium [...] (dalej: "skarżący") 13 dni płatnego urlopu dodatkowego za służbę pełnioną w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia policjanta. Jak wynikało z protokołu posiedzenia z 29 kwietnia 2021 r. Komisja powyższy wniosek rozpatrzyła negatywnie.
Rozkazem personalnym z 12 lipca 2021 r., nr 2082/2021, Komendant Wojewódzki Policji [...] (dalej: "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 84 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm., dalej: "ustawa o Policji") w związku z § 12 ust.1 pkt 3 lit b rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów (powołując się m.in. na ww. protokół) stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje dodatkowy urlop za służbę pełnioną w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia policjanta za 2020 r.
Od powyższego rozkazu personalnego skarżący złożył odwołanie.
Postanowieniem z 25 sierpnia 2021 r. Komendant Główny Policji (dalej: "organ drugiej instancji" lub "KGP"), działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania.
W ocenie KGP, rozkaz personalny organu pierwszej instancji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Nie zawiera bowiem merytorycznego rozstrzygnięcia, a jedynie informację o sposobie rozpatrzenia sprawy osobowej w rozumieniu § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 644, ze zm., dalej "rozporządzenie 14 maja 2013 r."), dotyczącej urlopu dodatkowego skarżącego.
Stosownie § 19 rozporządzenie z 14 maja 2013 r. jedynie nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo zwolnieniu ze służby, zaś wyłącznie do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Powyższe zdaniem KGP oznacza, że zaskarżony rozkaz personalny nie jest decyzją administracyjną, a stanowi jedynie akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikający z podległości służbowej policjanta, od którego nie przysługuje policjantowi odwołanie do organu wyższej instancji. Nie znaczy to, iż takie rozstrzygnięcie nie może być analizowane przez przełożonych, jednakże odbywa się to wyłącznie w drodze analizy polityki kadrowej organu, a nie na zasadach odwoławczych przewidzianych w trybie procedury administracyjnej. W kontekście powyższego KGP uznał, że ww. rozkaz należy traktować jako informację przesłaną stronie o stanie faktycznym sprawy. Nie jest on ani decyzją, ani postanowieniem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ma jedynie charakter czynności materialno-technicznej, która ze swej istoty nie rozstrzyga niczyich praw, ani też obowiązków.
Zdaniem KGP powyższa ocena skutkuje przyjęciem, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji nie wydał jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, które podlegałoby administracyjnemu tokowi instancji. Wniesienie natomiast środka zaskarżenia w stosunku do rozstrzygnięcia, które nie jest decyzją administracyjną winno skutkować stwierdzeniem, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalności odwołania.
Skarżący na postanowienie KGP złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym powyżej wyrokiem z 16 grudnia 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zm., dalej "p.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis art. 134 k.p.a. nie określa przesłanek niedopuszczalności odwołania. Warunki te wynikają z innych przepisów procesowych, stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania.
Sąd stanął na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, informujące skarżącego o negatywnym rozpatrzeniu jego raportu o przyznanie urlopu dodatkowego, prawidłowo podjęte zostało w formie decyzji (rozkazu personalnego). Rozstrzygnięcie to stanowi bowiem jednostronne oświadczenie woli uprawnionego do załatwienia sprawy organu administrującego, skierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata i rozstrzyga indywidualną sprawę administracyjną co do jej istoty, stosownie do art. 1 pkt 1 k.p.a.
Sąd zaznaczył, że w doktrynie prawa zwraca się uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także pośrednio poprzez użyte w redakcji przepisu znamiona, wskazujące na kompetencję organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza, nakazuje, określa, przyznaje, odmawia, itp.). Za przyjęciem decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej wszędzie tam, gdzie przepisy upoważniają organ administracyjny do załatwienia takiej sprawy, lecz nie określają formy jej rozstrzygnięcia, przemawia zagwarantowanie jak najpełniejszej ochrony interesów strony, gdyż decyzja - jako akt administracyjny w formie procesowej - wydawana jest w prawnie unormowanym postępowaniu, z zespołem gwarancji procesowych i zawarowaniu drogi weryfikacji rozstrzygnięcia sprawy.
W przedmiotowej sprawie normy prawa materialnego, stanowiące podstawę działania organu, ustanowione zostały tak w ustawie o Policji oraz w aktach wykonawczych, tj.: rozporządzeniu w sprawie urlopów policjantów i rozporządzeniu z 14 maja 2013 r.
Zgodnie z § 13 ust. 2 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, przełożony właściwy w sprawach osobowych, przyznaje policjantowi urlop dodatkowy na podstawie oceny, o której mowa w ust. 1. Funkcjonariusz nabywa więc uprawnienie do urlopu dodatkowego wskutek władczej decyzji przełożonego, przyznającej mu to prawo. Dopiero bowiem w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje takie władcze rozstrzygnięcie przyznające prawo do urlopu dodatkowego, może zostać on udzielony. Do takiego zaś rozstrzygnięcia nie ma zastosowania norma § 3 ust. 1 pkt 12 ww. rozporządzenia.
Jednocześnie, przywołując orzecznictwo, Sąd wskazał, że rozkaz personalny rozstrzygający o prawie funkcjonariusza do płatnego dodatkowego urlopu nie ma charakteru polecenia służbowego, a do takich aktów indywidualnych wewnętrznych odnosi się doktryna dokonując rozróżnienia między aktami indywidualnymi zewnętrznymi - decyzjami administracyjnymi a aktami indywidualnymi wewnętrznymi - poleceniami służbowymi. Sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem, jednakże w razie odmowy ze strony organu pozytywnego jej załatwienia, organ powinien wydać decyzję administracyjną. Takie załatwienie sprawy jest gwarantem ochrony praw jednostki i realizacją zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i kontroli sądowej działania organów administracji publicznej w ramach wskazywanych powyżej jej kryteriów (art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Odmienne stanowisko KGP było zatem nieprawidłowe, stojące w sprzeczności z zasadą państwa prawa i narusza określone w art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. zasady praworządności oraz słusznego interesu obywateli.
Od powyższego wyroku Komendant Główny Policji wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia stwierdzającego, że skarżącemu nie przysługuje prawo do urlopu dodatkowego za służbę pełnioną w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia w wyniku błędnego uznania, iż narusza ono art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a., bowiem "kwestia przyznania urlopu dodatkowego winna zostać rozstrzygnięta przez organ w sposób władczy, kształtując to uprawnienie w formie decyzji administracyjnej", podczas gdy prawidłowa ocena § 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów w aspekcie art. 134 k.p.a. wskazuje, że urlop ten policjant nabywa lub nie z mocy prawa, zaś decyzja przełożonego polegająca na przydzieleniu mu urlopu odnosi się wyłącznie do wymiaru i terminu jego udzielenia;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przeprowadzenie badania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w sposób zawężający, tj. z pominięciem § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie wprowadzenia płatnych urlopów dodatkowych dla policjantów (Dz. U z 2014 r. poz. 1283), § 12 ust. 3 i 4, § 15 ust. 2 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, a także art. 86 i 85 ustawy o Policji i ześrodkowanie uzasadnienia wyroku wyłącznie na treści § 13 ust. 2 tego rozporządzenia i w efekcie poniechanie odniesienia się i zbadania w jaki sposób policjant nabywa prawo do urlopu dodatkowego, tj. z mocy samego prawa, a w dalszej konsekwencji poniechanie dokonania wykładni pojęcia "przyznaje" użytego w § 13 ust. 2 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uchylenie prawidłowego postanowienia organu drugiej instancji pomimo, iż wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, § 3 ust. 1 pkt 12 w zw. z ust. 4 rozporządzenie 14 maja 2013 r., ma zastosowanie w niniejszej sprawie, co implikowało stosowanie art. 134 k.p.a., a tym samym nie dawało podstaw do stwierdzenia, iż organ naruszył art. 6 k.p.a. i 7 k.p.a., bowiem analiza ww. przepisu rozporządzenia wskazuje, że dotyczy ono wszystkich urlopów, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie urlopów policjantów.
Z uwagi na powyższe zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez oddalenie skargi. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej KGP przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny nie ma także obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdyż wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z: 19 marca 2014 r., II GSK 16/13; 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13).
Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny może uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do podniesionych zarzutów, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyroki NSA z: 7 stycznia 2010 r. ,II FSK 1289/08; 22 września 2010 r., II FSK 764/09; 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11).
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzuty te nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uzasadniony, jeżeli sąd nie zauważy lub nie weźmie pod uwagę niewskazanego w skardze naruszenia lub niezastosowania istotnego dla sprawy przepisu prawnego albo pominie ważną okoliczność faktyczną. Chodzi zatem o takie sytuacje, które wskazują na to, że w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, względnie gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez sąd wojewódzki pominięte (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II GSK 96/17), nie zaś o przypadki, w których Sąd ocenił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności w ramach prawidłowo przyjętego stanu sprawy, jednakże ocena ta była błędna (popełniony został błąd wykładni lub subsumcji).
Taka sytuacja w sposób oczywisty nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę skarżącego, podzielając jego stanowisko o konieczności rozstrzygania w sprawie w przedmiocie przyznania urlopu dodatkowego przysługującego za służbę pełnioną w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia w formie decyzji. Formułując powyższy pogląd Sąd rozważył wszystkie istotne przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie, a wnioski do jakich doszedł po ich analizie, tak co do wykładni, jak i zastosowania, nie mogą być poważane w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w rozpoznawanej sprawie nie zostały zgłoszone.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyroki NSA z: 18 września 2014 r., II GSK 1096/13; 27 listopada 2014 r., II GSK 584/13, 12 lutego 2015 r., II OSK 200/15; 3 marca 2015 r., II GSK 56/14; 11 marca 2015 r., II GSK 810/14, 27 sierpnia 22021 r., sygn. akt II GSK 1417/18).
Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Przy czym prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 3831/18). To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; wyroki NSA z: 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11; 13 maja 2013 r., II FSK 358/12; 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Odrębnymi zagadnieniami są natomiast zupełność, adekwatność lub prawidłowość wykładni i subsumpcji zastosowanych regulacji materialnoprawnych. Skarżący kasacyjnie nie może jednak, jak wskazano, podważać legalności orzeczenia sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni lub stosowania prawa za pośrednictwem zarzutu niepełności określenia lub wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Jeśli bowiem w sensie formalnym tego rodzaju element uzasadnienia został w nim zawarty, to zarzut kasacyjny, że ta część uzasadnienia jest wadliwa w sensie treściowym, nie może bazować na art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość treściowa uzasadnienia może być natomiast zwalczana za pomocą skonkretyzowanych zarzutów naruszenia wyraźnie wyodrębnionych redakcyjnie przepisów prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego, które wchodziły lub powinny były wchodzić w skład podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy.
Analiza zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tak, jak został postawiony w skardze kasacyjnej, w relacji do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala stwierdzić, że zarzut jest bezpodstawny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do zarzutów skargi.
Jak wynika ze skargi kasacyjnej, w ramach sformułowanych w niej zarzutów skarżący kasacyjnie organ podważa tak rozumienie, jak i zastosowanie przepisów odnoszących się do przyznania stronie dodatkowego urlopu wypoczynkowego, co nie mogło odnieść pożądanego skutku w ramach zarzutów naruszenia zarówno art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Strona nie zgadzając się z poglądami prezentowanymi przez Sąd pierwszej instancji może zwalczać je zarzutami naruszenia prawa materialnego, a nie zarzutem opartym o art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzutów takich, jak już zwrócono uwagę, w skardze kasacyjnej brak. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej nie można ich wyprowadzać z uzasadnienia tej skargi.
W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
W pierwszej kolejności wymaga wskazania, że przepis ten nie był stosowany przez Sąd pierwszej instancji. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia Sąd wskazał naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a zatem ujęty w skardze kasacyjnej przepis nie mógł zostać naruszony. Nadto zważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przeto w "czystej" postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. A następnie także wówczas, gdy sąd wadliwie uzna legalność zaskarżonego aktu i oddali skargę od niezgodnego z prawem aktu, bądź błędnie uwzględni skargę od aktu odpowiadającego prawu. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianych przepisów. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji ocenił, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można sądowi uchylającemu zaskarżoną decyzję zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.
W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ połączył zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w oparciu o który możliwe jest uchylenie decyzji lub postanowienia w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy z przepisami procesowymi, tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Taka konstrukcja zarzutu nie jest prawidłowa. Lecz niezależnie od tego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie jest usprawiedliwiony wobec braku zasadności zarzutów naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.
Mając wszystkie względy na uwadze Naczelny Sad Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a.