III OSK 532/22

III OSK 532/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Małgorzata Masternak - Kubiak
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6140 Nadanie stopnia i tytułu naukowego oraz potwierdzenie równoznaczności dyplomów, świadectw i tytułów
659
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 377/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-08-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant straszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 8 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 377/21 w sprawie ze skargi W.Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie nadania tytułu profesora oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 377/21, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W.Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie nadania tytułu profesora, zobowiązał Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do rozpatrzenia wniosku Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia 23 kwietnia 2018 r. nr BCK-I-P-18/15 o nadanie dr. hab. W.Z. tytułu naukowego profesora w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3); zasądził od Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącego W.Z. kwotę 597 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2018 r. (data wpływu: 22 maja 2018 r.), uzupełnionym pismem z dnia 16 października 2018 r., Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów (dalej w skrócie: "Komisja"), zwróciła się do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (dalej w skrócie: "organ" lub "Prezydent RP") o nadanie dr. hab. W.Z. (dalej w skrócie: "strona" lub "skarżący") tytułu naukowego profesora [...].
W piśmie z dnia 15 kwietnia 2019 r. skarżący wskazał, że od wpływu w/w wniosku do Prezydenta RP upłynął już rok. W związku z tym zwrócił się o wyjaśnienie, na mocy jakich przepisów prawnych wstrzymana została jego nominacja profesorska.
Pismem z dnia 16 lipca 2019 r. poinformowano stronę, że postępowanie przed Prezydentem RP w sprawie nadania tytułu profesora nie jest postępowaniem administracyjnym, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.").
Pismem z dnia 23 lipca 2019 r. (data wpływu: 30 lipca 2019 r.) skarżący wezwał Prezydenta RP do usunięcia naruszenia prawa wywołanego niezałatwieniem w terminie sprawy dotyczącej wniosku Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów o nadanie stronie tytułu naukowego profesora.
Pismem z dnia 5 sierpnia 2019 r. organ poinformował skarżącego, że wniosek o nadanie mu tytułu profesora jest procedowany. Podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1789 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa") nie określają terminu, w którym Prezydent RP zobligowany jest do wydania postanowienia w sprawie nadania tytułu naukowego profesora. Stanowisko to podtrzymano pismem z dnia 22 sierpnia 2019 r., dodając, że Prezydent RP nie ma obowiązku informowania zainteresowanego o poszczególnych etapach postępowania w sprawie nadania tytułu naukowego profesora.
Pismem z dnia 6 września 2019 r. (data wpływu: 11 września 2019 r.) skarżący wniósł ponaglenie w związku z prowadzeniem przez Prezydenta RP postępowania dłużej, niż jest to niezbędne, czego skutkiem jest niezałatwienie wniosku Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia 23 kwietnia 2018 r.
W odpowiedzi na w/w ponaglenie organ ponownie wskazał, że postępowanie prowadzone przez Prezydenta RP nie jest postępowaniem administracyjnym w trybie k.p.a., wobec czego brak jest podstawy prawnej do wniesienia ponaglenia.
Wobec powyższego, pismem z dnia 10 października 2019 r. W.Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta RP, domagając się zobowiązania organu do podjęcia odpowiedniego postanowienia merytorycznie załatwiającego sprawę nadania skarżącemu tytułu profesora, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt postępowania oraz stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także przyznania od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
Prezydent RP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi, wskazując na brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie. Podkreślił, że Prezydent RP nie pełni roli organu administracji publicznej, jest natomiast organem władzy publicznej, działającym w swoistych formach wynikających bezpośrednio z Konstytucji RP. Ponadto stwierdził, że sprawa z wniosku Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów o nadanie skarżącemu tytułu naukowego profesora jest nadal w toku procedowania, a przepisy ustawy nie zobowiązują Prezydenta RP do wydania postanowienia w tym zakresie w określonym terminie, który mógłby zostać przekroczony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 810/19, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), odrzucił skargę W.Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta RP w przedmiocie nadania tytułu profesora (pkt 1) oraz zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (pkt 2). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że przedmiotowa skarga nie należy do żadnego z przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., ponieważ Prezydent RP nie pełni w tej sprawie roli organu administracji publicznej, a wyłącznie przedstawiciela władzy wykonawczej, w odniesieniu do którego można mówić o wykonywaniu czynności urzędowych na podstawie przepisów konstytucyjnych. Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że przepisy ustawy nie regulują postępowania przed Prezydentem RP. Jedynie art. 29 ust. 1 ustawy stanowi, że w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni – w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Analiza przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że nie postanowienie Prezydenta RP, a wyłącznie uchwała Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów o przedstawieniu kandydata jest decyzją kończącą postępowanie administracyjne, a więc to przedmiotowa uchwała podlega kontroli sądowej, zaś postanowienie Prezydenta RP stanowi jego prerogatywę niepodlegającą takiej kontroli. Działania Prezydenta RP mają charakter autonomiczny, niemieszczący się wśród typowych form prawnych działania administracji publicznej.
Od powyższego postanowienia W.Z. złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 3265/21 uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 27 maja 2020 r. i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA uznał, że Prezydent RP, podejmując postanowienie w przedmiocie nadania tytułu profesora, powinien zostać zakwalifikowany jako organ administracji publicznej w rozumieniu funkcjonalnym. Wskazuje na to analiza postanowień Konstytucji RP oraz rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki. Kwestią przesądzającą dla ustalenia, czy Prezydent RP jest organem w znaczeniu funkcjonalnym, jest uznanie, że stosuje on prawo administracyjne i wpływa wiążąco na sytuację prawną jednostki, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie (por. postanowienia NSA z dnia: 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1883/12 i I OSK 1890/12; 16 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1871/12; 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1876/12). NSA podkreślił, że w przeciwieństwie do w/w spraw dotyczących bezczynności Prezydenta RP w przedmiocie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego (będących sprawami ustrojowymi i nienormowanymi w prawie administracyjnym), sprawa nadania tytułu profesora stanowi sprawę indywidualną z zakresu stosowania prawa administracyjnego, a więc jest sprawą administracyjną. Kwestie nadania tytułu profesora uregulowane są przepisami powołanej ustawy, która w art. 25 – 28 określa m.in. wymagania niezbędne do uzyskania tytułu naukowego profesora oraz tryb postępowania w tych sprawach. Nadanie tytułu profesora – samo w sobie – rozstrzyga o uprawnieniach indywidualnej osoby w konkretnej sprawie. Z jednej strony tytuł ten jest "certyfikatem kwalifikacyjnym stwarzającym (...) wzruszalne domniemanie, że jego posiadacz ma szczególne kwalifikacje do powadzenia rzetelnych i wiarygodnych badań naukowych w określonym (...) fragmencie wiedzy", z drugiej strony stanowiąc jednocześnie dobro osobiste posiadacza (tak: M. Sieniuć: Jednostka w postępowaniach w sprawach nadania stopnia i tytułu naukowego. Studium z prawa administracyjnego procesowego, Łódź 2019, s. 141). Z tego względu postanowienie Prezydenta RP o nadaniu tytułu profesora, jak wskazuje się w nauce prawa administracyjnego, jest władczym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej danej jednostki (Z. Kmieciak, J. Wegner: Odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nadawania stopni naukowych i tytułu profesora, "Państwo i Prawo" 2021, nr 3, s. 9 – jakkolwiek te poglądy zostały wyrażone na gruncie nowego stanu prawnego, to jednak, w ocenie NSA, można je odnieść także do przepisów ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki). Podkreślenia wymaga, iż kwestia nadania tytułu profesora władczo ingeruje w sytuację prawną w sferze zewnętrznej, tj. wobec jednostki niewchodzącej w skład aparatu administracji. Na gruncie prawa procesowego uprawnienia jednostki chroni art. 29 ust. 1 ustawy, stanowiąc, że w postępowaniu dotyczącym nadania tytułu profesora w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sytuacja prawna wnioskodawcy, w tym tryb postępowania i przesłanki nadania tytułu profesora, zasadniczo są zatem uregulowane przepisami prawa administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył jednocześnie, że z powyższego nie wynika jednak, że do całokształtu procedury w sprawie nadania tytułu profesora stosuje się przepisy k.p.a., zaś rozstrzygnięcie Prezydenta RP stanowi decyzję administracyjną. procedura nadania tytułu profesora jest dwuetapowa. Pierwszy etap ma charakter postępowania administracyjnego, do którego przepisy k.p.a. stosuje się w zakresie nieuregulowanym w w/w ustawie. Postępowanie to kończy się wydaniem decyzji administracyjnej na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy. Uchwała Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów o przedstawieniu albo o odmowie przedstawienia kandydata do tytułu profesora jest decyzją administracyjną, która kończy etap sformalizowanego postępowania administracyjnego i od której, stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Fakt zakończenia postępowania przed Komisją w formie decyzji administracyjnej prowadzi do wniosku, że postanowienie Prezydenta RP w przedmiocie nadania tytułu profesora nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Jakkolwiek to postanowienie wykazuje elementy podobne do decyzji administracyjnej, winno zostać zakwalifikowane jako inny akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie sposób bowiem uznać, że decyzja Komisji o przedstawieniu kandydata do tytułu profesora i złożenie do Prezydenta RP wniosku o nadanie tytułu profesora inicjuje kolejne, sformalizowane postępowanie administracyjne zmierzające do wydania drugiej decyzji. Całokształt postępowania w sprawie nadania tytułu profesora prowadzi natomiast do uznania, że celem przedmiotowej regulacji było wprowadzenie dwóch etapów tego postępowania, przy czym etap pierwszy ma charakter sformalizowanego postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie k.p.a., zaś etap procedury przed Prezydentem RP nie toczy się już w trybie przepisów tego Kodeksu. Swoistość przyjętej przez ustawodawcę regulacji przejawia się również w tym, że zakończenie pierwszego etapu i wydanie przez Komisję decyzji administracyjnej jeszcze ostatecznie nie ingeruje w sytuację prawną wnioskodawcy, zaś wydanie przez Prezydenta RP postanowienia jest elementem koniecznym dla nadania tytułu naukowego. Decyzja Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów nie wywołuje zatem skutku prawnego w postaci nadania tytułu profesora. Wydanie tej decyzji oraz zainicjowanie postępowania przed Prezydentem RP kreuje jednak roszczenie o charakterze procesowym o wydanie przez Prezydenta RP postanowienia o nadaniu albo odmowie nadania wspomnianego tytułu. W ocenie NSA, analiza art. 25 w zw. z art. 28 ust. 3 ustawy prowadzi do stwierdzenia, że złożenie przez Komisję wniosku o nadanie tytułu profesora zobowiązuje Prezydenta RP do jego rozpatrzenia. Złożenie tego wniosku inicjuje zatem postępowanie – do którego nie stosuje się przepisów k.p.a. – zmierzające do wydania postanowienia w przedmiocie nadania tytułu profesora. Innymi słowy, powoduje to nawiązanie stosunku prawnego pomiędzy Centralną Komisją do Spraw Stopni i Tytułów a Prezydentem RP. Fakt, że ustawa reguluje uprawnienie procesowe Prezydenta RP, które aktualizuje się z chwilą złożenia wniosku przez Komisję, oznacza, że ustawodawca dostrzega zainicjowanie stosunku prawnego z wniosku Komisji. Stosunek ten winien zatem zostać zakończony przez wydanie przez Prezydenta RP stosownego rozstrzygnięcia, które jest wydawane w sprawie indywidualnej jednostki i dotyczy bezpośrednio jej sytuacji prawnej. Postanowienie Prezydenta RP ma charakter publicznoprawny, stanowi rezultat stosowania w/w norm prawa administracyjnego i władczo reguluje sytuację prawną jednostki. W orzecznictwie i w literaturze ukształtował się pogląd, zgodnie z którym pojęcia "uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie można zawężać tylko do sfery prawa materialnego, a kontroli sądowej podlegają również akty i czynności dotyczące uprawnień i obowiązków proceduralnych (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, LEX el. 2016, komentarz do art. 3; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II FSK 2624/10, LEX nr 842886). W konsekwencji, zdaniem NSA, przyjmując, że z art. 25 ustawy wynika uprawnienie procesowe jednostki do żądania wydania przez Prezydenta RP postanowienia rozstrzygającego w sprawie złożonego wniosku o nadanie tytułu profesora, postanowienie takie spełnia wszelkie wymogi aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Za taką interpretacją przemawia ponadto konieczność prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy. Jeśli sprawa nadania tytułu profesora jest sprawą administracyjną, to wnioskodawcy musi przysługiwać skuteczny środek prawny, zmierzający do zapewnienia kontroli sądowej (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Samo stosowanie przez Prezydenta RP norm konstytucyjnych nie oznacza jeszcze, iż dana sprawa nie podlega kontroli sądowej. Istotą pojęcia organu w znaczeniu funkcjonalnym jest to, że administrowanie zostało powierzone podmiotowi niebędącemu organem w znaczeniu ustrojowym. Dany podmiot pełni rolę organu administracji w znaczeniu funkcjonalnym wyłącznie w zakresie, w jakim temu podmiotowi powierzono rozstrzyganie spraw indywidualnych albo innych spraw z zakresu administracji publicznej. Dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie potwierdza także, że nadanie tytułu profesora nie stanowi realizacji prerogatyw Prezydenta RP, czyli jego uprawnień realizowanych poza systemem kontroli politycznej Sejmu, które zostały określone w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten ma charakter katalogu zamkniętego, zaś żaden z wymienionych w nim punktów nie odwołuje się do kwestii nadania tytułu naukowego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględni przedstawioną wykładnię przepisów w zakresie przesądzającym o dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta RP w przedmiocie nadania tytułu profesora.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, uznał skargę za dopuszczalną oraz stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że dla uznania przewlekłości organu konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie oraz czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. W ramach tak sprawowanej kontroli należało uznać, że Prezydent RP dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie nadania tytułu profesora dr. hab. W.Z.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że na mocy art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 3265/21, w którym przesądzono, że z art. 25 ustawy wynika uprawnienie procesowe jednostki do żądania wydania przez Prezydenta RP postanowienia rozstrzygającego w sprawie złożonego wniosku o nadanie tytułu profesora, gdyż z charakteru tej sprawy wynika, iż postanowienie Prezydenta RP spełnia wszelkie wymogi aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaznaczył ponadto, że o bezczynności (przewlekłości postępowania) w zakresie aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można mówić w razie przekroczenia terminów załatwiania spraw wynikających z przepisów szczególnych, zaś w razie braku takich przepisów per analogiam powinny znaleźć zastosowanie przepisy art. 35 k.p.a. (por. T. Woś, H. Knysiak-Malczyk, M. Romańska Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 84-85). Przekroczenie terminów określonych w art. 35 k.p.a., ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a., oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego.
W ocenie WSA w Warszawie, w niniejszej sprawie bezspornym jest, że Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów pismem z dnia 23 kwietnia 2018 r. wystąpiła do Prezydenta RP (data wpływu – 22 maja 2018 r.) o nadanie tytułu naukowego profesora [...] dr. hab. W.Z. oraz że do dnia wniesienia skargi do Sądu wniosek ten nie został załatwiony. W konsekwencji należało zobowiązać Prezydenta RP do rozpatrzenia w/w wniosku w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zaistniała w tej sprawie bezczynność i przewlekłość organu nie miały jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, sytuacja taka nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, bowiem skarżący był dwukrotnie (w dniu 28 sierpnia 2019 r. i w dniu 2 października 2019 r.) informowany przez organ o przyczynach niezałatwienia sprawy, tj. z powodu uznania, iż "postępowanie przed Prezydentem RP nie jest postępowaniem administracyjnym" oraz że "(...) w przypadku nadania tytułu profesora, analogicznie jak w przypadku przyznania orderu lub odznaczenia, zachowanie prezydenta RP nie przyjmuje postaci decyzji administracyjnej". Stanowisko Prezydenta RP nie świadczy o unikaniu podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważeniu praw skarżącego, lecz o wadliwie dokonanej przez organ wykładni relewantnych przepisów prawa w warstwie proceduralnej, jak również materialnoprawnej. Jednocześnie brak jest w sprawie przesłanek do uwzględnienia wniosku o przyznanie skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyznanie takiej sumy jest bowiem uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu, zaś w złożonej skardze ani skarżący, ani jego pełnomocnik, nie uzasadnili w żaden sposób, jaką szkodę poniosła strona wskutek niezałatwienia jej wniosku w sposób przewidziany prawem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnego uznania, iż sprawa będąca przedmiotem skargi podlega kognicji sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej;
- art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uwzględnieniem skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż skarga dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzyganej przez organ administracji publicznej, w sytuacji, gdy nie jest możliwe uznanie Prezydenta RP za organ administracji publicznej, jak również rozstrzygnięć podejmowanych przez Prezydenta RP jako aktów z zakresu administracji publicznej;
- art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, na skutek nieprawidłowego uznania, iż Prezydent RP podlega w tej sprawie kognicji sądów administracyjnych jako organ administracji publicznej;
- art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uwzględnieniem skargi na skutek nieuzasadnionego przyjęcia, iż Prezydent RP działa w tej sprawie jako organ administracji publicznej i dopuścił się bezczynności;
- art. 149 § 1 pkt 1 i art. 153 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, że możliwe jest podjęcie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego Prezydenta RP do podjęcia określonego aktu pozostającego wyłącznie w gestii ustrojowej działalności Prezydenta RP;
- art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie wobec Prezydenta RP obowiązku zwrotu kosztów postępowania;
2) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, w zakresie dotyczącym:
- art. 25 ustawy, poprzez przyjęcie, że przepis ten może być rozumiany jako zobowiązujący Prezydenta RP do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w określonym terminie i stanowi podstawę do sądowej oceny zakresu działania Prezydenta RP w zakresie nadawania tytułów naukowych, a w konsekwencji uprawnia do możliwości uznania przewlekłości postępowania Prezydenta RP przy nadawaniu tytułu profesora;
- art. 35 i art. 36 k.p.a., poprzez przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie w sprawie nadawania tytułów naukowych przez Prezydenta RP, a w konsekwencji uprawniają do możliwości uznania przewlekłości postępowania Prezydenta RP przy nadawaniu tytułu profesora.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istota przedstawionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów sprowadza się w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż niniejsza sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych, zaś z art. 25 ustawy wynika uprawnienie procesowe strony do żądania wydania przez Prezydenta RP postanowienia rozstrzygającego w sprawie złożonego przez Komisję wniosku o nadanie tytułu profesora, bowiem postanowienie to spełnia wszelkie wymogi aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Podkreślić należy, iż wszystkie powyższe kwestie zostały przesądzone w zapadłym wcześniej w tej sprawie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 3265/21, zaś zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji uznać należy, iż oceną prawną wyrażoną w postanowieniu z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 3265/21 związany był zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i związany jest obecnie orzekający Sąd drugiej instancji. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należało zatem uznać za niezasadne, bowiem zostały oparte na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie na mocy w/w postanowienia.
Skoro więc w niniejszej sprawie bezspornym jest, że Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2018 r. wystąpiła do Prezydenta RP (data wpływu – 22 maja 2018 r.) o nadanie tytułu naukowego profesora [...] dr. hab. W.Z. oraz że do dnia wniesienia skargi wniosek ten nie został załatwiony, to Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta RP w przedmiocie nadania tytułu profesora za dopuszczalną oraz orzekł, jak w sentencji zaskarżonego wyroku. WSA w Warszawie słusznie wskazał, iż z art. 25 ustawy wynika uprawnienie procesowe jednostki do żądania wydania przez Prezydenta RP postanowienia rozstrzygającego w sprawie złożonego wniosku o nadanie tytułu profesora, a postanowienie to spełnia wszelkie wymogi aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O przewlekłości postępowania czy bezczynności w zakresie aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można mówić w razie przekroczenia terminów załatwiania spraw wynikających z przepisów szczególnych, zaś w razie braku takich przepisów (jak w niniejszej sprawie) per analogiam powinny znaleźć zastosowanie przepisy art. 35 k.p.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.