III OSK 5314/21

III OSK 5314/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Jankowski
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II SA/Sz 937/20 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2021-03-25
Skarżony organ
Kurator Oświaty
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2215
art. 9a ust 5
Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.
Tezy
Przepis art. 9a ust. 5 Karty Nauczyciela wskazuje na nabywanie ex lege przez nauczyciela akademickiego, posiadającego stopień naukowy, legitymującego się co najmniej pięcioletnim okresem pracy w szkole wyższej, stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego bez konieczności spełnienia wymagań określonych w art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela, w tym odpowiedniego przygotowania pedagogicznego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 937/20 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w Szczecinie z dnia 11 września 2020 r., nr WPZN.580.77-2.2020.KS w przedmiocie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w Szczecinie na rzecz M. A. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 937/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi M. A. na decyzję Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w Szczecinie z 11 września 2020 r., nr WPZN.580.77-2.2020.KS, w przedmiocie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Gryfińskiego z 17 lipca 2020 r., nr 1/XII-EK/2020; II. zasądził od Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w Szczecinie na rzecz skarżącego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z 26 listopada 2020 r. M. A. wystąpił do Starosty w Gryfinie, za pośrednictwem Dyrektora Z. w G., stosownie do art. 9a ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2215), z wnioskiem o nadanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Wskazał, że posiada stopień naukowy doktora inżyniera oraz wieloletni staż pracy na uczelni jako nauczyciel akademicki, a dokumenty potwierdzające stan faktyczny znajdują się w posiadaniu szkoły.
Do wniosku skarżącego Dyrektor dołączył dokumenty potwierdzające posiadane przez niego kwalifikacje, tj. dyplom z 23 grudnia 1998 r. ukończenia studiów wyższych magisterskich na kierunku Technologia Żywności i Żywienie Człowieka – tytuł magister inżynier oraz dyplom z 30 sierpnia 2005 r. uzyskania stopnia naukowego doktora nauk rolniczych w zakresie technologii żywności i żywienia.
Pismem z 2 września 2019 r. Starosta Gryfiński wyraził zgodę na zatrudnienie w roku szkolnym 2019/2020 skarżącego jako osoby niebędącej nauczycielem, posiadającej przygotowanie zawodowe uznane przez Dyrektora za odpowiednie do prowadzenia zajęć z zakresu kształcenia zawodowego.
Decyzją nr 1/XII-EK/2020 z 17 lipca 2020 r. Starosta Gryfiński odmówił nadania skarżącemu stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego.
W uzasadnieniu powołał się na niejednoznaczność normy art. 9a ust. 5 Karty Nauczyciela oraz pismo MEN z 24 kwietnia 2020 r. Wskazał, że możliwość zatrudnienia nauczyciela akademickiego, o którym mowa w art. 9a ust. 5, i nadania mu z dniem nawiązania stosunku pracy w szkole stopnia nauczyciela mianowanego dotyczy wyłącznie osób, które spełniają wymagania kwalifikacyjne określone w art. 9 ustawy Karta Nauczyciela. Możliwość skrócenia nauczycielowi akademickiemu ścieżki awansu zawodowego nie oznacza równoczesnego zwolnienia tego nauczyciela z obowiązku spełniania pozostałych warunków do zatrudnienia i awansu, w tym w szczególności posiadania wyższego wykształcenia z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym.
Organ wskazał, że skarżący nie spełnia kryterium przygotowania pedagogicznego, co nie pozwala go uznać za nauczyciela w rozumieniu ustawy Karta Nauczyciela. Zatem art. 9a ust. 5 Karty nie znajduje w przypadku skarżącego zastosowania. Podkreślił także, że podstawę zatrudnienia skarżącego stanowią przepisy art. 15 ust. 6 w zw. z art. 15 ust. 3 Prawo oświatowe. Ostatni z tych przepisów wskazuje, że osobę niebędącą nauczycielem zatrudnia się na podstawie ustawy Kodeks pracy, a przepisy Karty stosuje się tylko w zakresie dotyczącym wymiaru zajęć oraz wynagrodzenia.
Decyzją z 11 września 2020 r. Zachodniopomorski Kurator Oświaty, działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 9a ust. 5 Karty Nauczyciela, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu przytoczył treść art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 1, ust. 2 Karty Nauczyciela, § 2 pkt 2 Rozporządzenia MEN z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1289), art. 15 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe oraz art. 76 pkt 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 17, dalej: "u.f.z.o."), a także art. 9a ust. 5 Karty Nauczyciela. W ocenie organu skarżący nie spełnił warunku określonego w art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela, bowiem nie posiada przygotowania pedagogicznego. Organ nie podzielił argumentacji skarżącego, że wobec nauczycieli akademickich nie jest wymagane posiadanie odpowiedniego przygotowania pedagogicznego. Zdaniem organu drugiej instancji czym innym są wymagania kwalifikacyjne stawiane wszystkim osobom posiadającym status nauczyciela w rozumieniu Karty Nauczyciela, a czym innym uwarunkowania i ścieżka awansu zawodowego.
Skargę na powyższą decyzję Kuratora Oświaty do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł skarżący. Podniósł, że w świetle z art. 9a ust. 5 Karty Nauczyciela wobec nauczycieli akademickich nie jest wymagane posiadanie odpowiedniego przygotowania pedagogicznego.
W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wskazane w zaskarżonej decyzji.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołał się na art. 9 ust. 1 i 2, a także art. 9a ust. 1-5 i art. 9b ust. 1 i 4 Karty Nauczyciela. Zdaniem tego Sądu w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych ustawodawca w treści art. 9b ust. 4 wskazał na dwie różne od siebie ścieżki awansu zawodowego. Wyróżnił bowiem nauczycieli spełniających warunki, o których mowa w art. 9b ust. 1, który stanowi, że warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego jest spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 - czyli m.in. posiadanie odpowiedniego przygotowania pedagogicznego, oraz nauczycieli zatrudnionych w trybie art. 9a ust. 3, 4 i 5.
A stosownie do treści art. 9a ust. 5 Karty Nauczyciela nauczyciele akademiccy, posiadający stopień naukowy oraz legitymujący się co najmniej 5-letnim okresem pracy w szkole wyższej z dniem nawiązania stosunku pracy w szkole uzyskują stopień nauczyciela mianowanego.
Sąd ten powołał się również na uzasadnienie projektu ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203), którą ustanowiono art. 9a ust. 5: "zmiana ta ułatwi pozyskiwanie do pracy w szkole nauczycieli akademickich legitymujących się nierzadko wysokim poziomem kwalifikacji i kompetencji oraz znaczącym dorobkiem zawodowym". Zdaniem tego Sądu omawiana regulacja została jasno sformułowana. Wobec tak skonstruowanej treści przepisu, uzasadnienia projektu ustawy go wprowadzającej, a także brzmienia art. 9b ust. 1 i 4 literalna i systemowa wykładnia regulacji prowadzi do dwóch podstawowych wniosków.
Po pierwsze, jego zakresem objęci są nauczyciele akademiccy dotychczas niezatrudnieni w szkole, którzy posiadają stopień naukowy oraz legitymują się co najmniej 5-letnim okresem pracy w szkole wyższej. Po drugie, przepis ten zawiera zupełne przesłanki materialnoprawne do wydania decyzji mającej charakter stricte deklaratoryjny, gdyż potwierdza jedynie fakt uzyskania stopnia nauczyciela mianowanego z mocy prawa, a dniem uzyskania tego stopnia jest data zatrudnienia w szkole. Decyzja taka wydawana jest poza ramami procedury obowiązującej przy uzyskiwaniu kolejnego stopnia awansu zawodowego przez nauczyciela. Potwierdza jedynie uzyskanie stopnia z mocy obowiązujących przepisów, przy spełnieniu ustawowych warunków (chodzi tu o warunki wskazane w art. 9a ust. 5 Karty Nauczyciela).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji omawiany przepis traktować należy jako posiadający walor regulacji wyjątkowej, zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali, tym samym w konsekwencji powoduje on zniesienie względem określonej grupy adresatów normy ogólnie przyjętych wymogów kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 Karty. Warunki wymienione w art. 9 ust. 1 Karty Nauczyciela są warunkami stawianymi kandydatom przy nawiązywaniu stosunku pracy, nie zaś osobom z udokumentowanym już dorobkiem naukowym i zawodowym i wykonującym już de facto zawód nauczyciela (akademickiego). A skoro tak, to dla wypełnienia przesłanki z art. 9a ust. 5 nie ma także znaczenia sposób nawiązania stosunku pracy, ani jego źródło (Karta Nauczyciela czy Kodeks pracy). Z dniem nawiązania stosunku pracy w szkole nauczyciele akademiccy spełniający warunki wskazane w art. 9a ust. 5 z mocy prawa uzyskują stopień nauczyciela mianowanego, zaś właściwy organ, wskazany w art. 9b ust. 4 ustawy, w drodze decyzji deklaratoryjnej jedynie ten fakt potwierdza.
W ocenie tego Sądu skarżący spełnia więc warunki określone w art. 9a ust. 5, zaś potwierdzenie uzyskania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego z dniem nawiązania stosunku pracy w szkole winno przybrać formę deklaratoryjnej decyzji administracyjnej Starosty, o jakiej mowa w art. 9b ust. 4 pkt 2 Karty Nauczyciela. Wydając sporne decyzje, organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa administracyjnego materialnego - art. 9a ust. 5 w zw. z art. 9b ust. 1 i 4, w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ich działaniu Sąd dopatrzył się nieprawidłowości w wykładni i zastosowaniu do oceny stanu faktycznego sprawy przepisów prawa materialnego. Organy rozstrzygające sprawę obowiązane były do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, a ich prawidłową wykładnię przedstawił Sąd w uzasadnieniu.
Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzekł w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nadto oświadczył, że zrzeka się w niniejszej sprawie przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 5 w związku z art. 9b ust. 1 i 4 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że nadanie nauczycielowi akademickiemu stopnia nauczyciela mianowanego w trybie art. 9a ust. 5 Karty Nauczyciela nie jest uzależnione od spełnienia przez taką osobę wymagań kwalifikacyjnych dla nauczycieli, o jakich mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela.
W uzasadnieniu organ odniósł się do powyższego zarzutu. W szczególności wskazał, że możliwość nadania nauczycielowi akademickiemu stopnia nauczyciela mianowanego, na podstawie art. 9a ust. 5 Karty Nauczyciela, dotyczyć może tylko i wyłącznie osób, które spełniają wymagania kwalifikacyjne określone w art. 9 ust. 1 tej ustawy, które posiadają odpowiednie przygotowanie pedagogiczne. W ocenie Kuratora z przepisów oraz projektu ustawy powołanych przez Sąd wcale nie wynika, aby nauczyciele akademiccy byli zwolnieni z obowiązku posiadania podstawowych kwalifikacji stawianych nauczycielom w Karcie Nauczyciela.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Nie zażądał przeprowadzenia w sprawie rozprawy.
W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a. stanowiących podstawę nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie występują.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że podstawą odmowy nadania skarżącemu stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego stanowiło uznanie, że w dniu nawiązania umowy o pracę w Z. w G. nie posiadał on odpowiedniego przygotowania pedagogicznego, a tym samym nie spełniał wymagań kwalifikacyjnych, pomimo, iż był nauczycielem akademickim, posiadającym stopień naukowy doktora oraz legitymował się co najmniej 5-letnim okresem pracy w szkole wyższej.
Istota sprawy sprowadzała się zatem do wyjaśnienia, czy skarżący, będący wcześniej nauczycielem akademickim przez okres co najmniej 5 lat, nawiązując z dniem 2 września 2019 r. stosunek pracy w wymienionej na wstępie szkole, uzyskiwał (bądź nie uzyskiwał) z mocy prawa z tym dniem stopień nauczyciela mianowanego.
Podstawą prawną rekonstrukcji normy zachowania w niniejszej sprawie oraz normatywnej podstawy zaskarżonej decyzji jest przepis art. 9a ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela. Stosownie do jego treści nauczyciele akademiccy, posiadający stopień naukowy oraz legitymujący się co najmniej 5-letnim okresem pracy w szkole wyższej, z dniem nawiązania stosunku pracy w szkole uzyskują stopień nauczyciela mianowanego. Przepis ten nie zawiera generalnych klauzul odsyłających, zwrotów szacunkowych, pojęć nieostrych, ani też pojęć niewyraźnych. Klaryfikacja użytych w nim sformułowań nie stwarza tym samym żadnych trudności. Nie sposób także dopatrzeć się w jego konstrukcji jakichś problemów syntaktycznych. Derywacja normy zachowania organu, a następnie normy zastosowania (normy skonkretyzowanej "sytuacyjnie" i zindywidualizowanej podmiotowo ) nie powinna więc dla organu stanowić problemu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu autora skargi kasacyjnej, iż dla nauczycieli akademickich legitymujących się co najmniej pięcioletnim okresem pracy w szkole wyższej i podejmujących pracę w szkołach publicznych stworzono preferencje i zapewniono im szybszy awans zawodowy w porównaniu z absolwentami szkół wyższych podejmującymi pracę po raz pierwszy, co oznacza, że dla tych dwóch kategorii nauczycieli na początkowym etapie wyznaczono odrębne ścieżki awansu. W szczególności Sąd drugiej instancji nie podziela stanowiska, iż nauczyciel nieposiadający stopnia awansu zawodowego z dniem nawiązania stosunku pracy uzyskuje stopień nauczyciela stażysty (ta okoliczność nie jest objęta przedmiotem sprawy), zaś nauczyciel akademicki legitymujący się co najmniej pięcioletnim okresem pracy w szkole wyższej uzyskuje z dniem nawiązania stosunku pracy w szkole stopień nauczyciela mianowanego, pod warunkiem spełnienia wymagań kwalifikacyjnych wynikających z art. 9 ust. 1 Karty Nauczyciela.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozumienie spornych przepisów pozostaje w sprzeczności z wynikiem jednoznacznej wykładni językowej. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 9a ust. 5 jest prawidłowa. Przepis art. 9a ust. 5 Karty Nauczyciela wskazuje na nabywanie ex lege przez nauczyciela akademickiego, posiadającego stopień naukowy (w przypadku skarżącego jest to stopień doktora), legitymującego się co najmniej pięcioletnim okresem pracy w szkole wyższej, stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego bez konieczności spełnienia wymagań określonych w art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela, w tym odpowiedniego przygotowania pedagogicznego. Podzielić należy także pogląd Sądu pierwszej instancji, że w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych ustawodawca w treści art. 9b ust. 4 wskazał na dwie różne od siebie ścieżki awansu zawodowego. Wyróżnił bowiem nauczycieli spełniających warunki, o których mowa w art. 9b ust. 1, (który stanowi, że warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego jest spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 - czyli m.in. posiadanie odpowiedniego przygotowania pedagogicznego) oraz nauczycieli zatrudnionych w trybie art. 9a ust. 3, 4 i 5. Owe dwie ścieżki awansu dotycząc więc dwóch odrębnych grup adresatów, posiadających różne kompetencje zawodowe, różne doświadczenie zawodowe oraz życiowe. Zróżnicowanie regulacji prawnej w zakresie nabywania określonych prawa podmiotowych znajduje tym samym pełne uzasadnienie w konstytucyjnej zasadzie równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Rekapitulując, analiza treści przepisu art. 9a ust. 5 Karty Nauczyciela prowadzi do wniosku, że jeżeli nauczyciel akademicki spełnia warunki (normatywny stan faktyczny) określone w tym przepisie, to z dniem nawiązania stosunku pracy w szkole, uzyskuje z mocy prawa stopień nauczyciela mianowanego. Zatem decyzja o nadaniu mu stopnia nauczyciela mianowanego ma jedynie charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzający fakt uzyskania tego stopnia z mocy samej ustawy z dniem zatrudnienia w szkole. Oznacza to, iż niniejsza regulacja prawna wyłącza konieczność realizacji awansu zawodowego przez taką osobę w trybie przepisów ogólnych Karty Nauczyciela lub spełnienia wymagań kwalifikacyjnych wynikających z art. 9 ust. 1 Karty Nauczyciela w chwili nawiązywania stosunku zatrudnienia. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej nie znajduje uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.