III OSK 5301/21

III OSK 5301/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1803/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-08
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 1289
art. 4 ust. 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1803/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 4 lipca 2018 r. nr 1496/XLIX/2018 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Radę Miejską w P. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1803/20, którym, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 4 lipca 2018 r. nr 1496/XLIX/2018 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stwierdzono nieważność § 2 ust. 1, § 3 ust. 2 w zakresie zdania drugiego, § 3 ust. 4 lit d, § 4, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2, § 5 ust. 3, § 8 ust. 1 pkt 1 w zakresie sformułowania "do 120 litrów", § 8 ust. 3, § 16 ust. 4, § 22 ust. 1, § 22 ust. 4, § 22 ust. 5, § 22 ust. 6 i ust. 7, § 23, § 24 ust. 3 pkt 4, § 25 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały (pkt 1 wyroku); oraz oddalono skargę w pozostałym zakresie (pkt 2 wyroku).
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Rada Miejska w P., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) – dalej "u.s.g." oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm.) – dalej "u.c.p.g.", w dniu 4 lipca 2018r. podjęła uchwałę w sprawie ustalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy P. Regulamin ten stanowi załącznik do uchwały.
W piśmie z dnia 20 lipca 2020 r. Prokurator Okręgowy w Warszawie wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. nr 1496/XLIX/2018 z dnia 4 lipca 2018r. w sprawie ustalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy P. wraz ze stanowiącym złącznik do zaskarżonej uchwały "Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy P.".
Zarzucając jej:
1) istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. w zw. § 118 oraz w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 2 ust. 1 Regulaminu wskazującym, że właściciele nieruchomości mają obowiązek systematycznie pozbywać się odpadów komunalnych poprzez ich zbieranie i przekazywanie podmiotowi odbierającemu odpady, treści przepisu zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., co stanowi jednocześnie przekroczenie delegacji ustawowej określonej w tym przepisie u.c.p.g.;
2) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez ustanowienie w § 3 ust. 4 lit. d/ Regulaminu zakazu magazynowania na terenie nieruchomości odpadów poza miejscami do tego wyznaczonymi, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów i nakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymywania czystości i porządku na terenie nieruchomości;
3) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez ustanowienie w § 4 Regulaminu szczegółowych wymagań dotyczących selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości dotyczących opakowań po żywności i innych przeznaczonych do selektywnego zbierania, odpadów papieru oraz odpadów opakowaniowych papieru, metali, tworzyw sztucznych i opakowań wielomateriałowych, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnia gminy do formułowania tego rodzaju obowiązków;
4) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, w dalszej części zwaną "Konstytucją RP", poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 5 ust. 1 Regulaminu obowiązku dla właściciela lub zarządcy nieruchomości usuwania błota, śniegu oraz lodu z części służących do użytku publicznego oraz z chodników położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości, z wyłączeniem chodników na których dopuszczono płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, niezwłocznie po ich wystąpieniu, natomiast inne zanieczyszczenia - w miarę potrzeb, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. nie upoważnia Rady Miasta do wskazania sposobu, w jaki ma być uprzątnięte błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości wskazanych w naruszonym przepisie;
5) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 5 ust. 2 Regulaminu obowiązku gromadzenia błota, śniegu i lodu w pryzmach w miejscach niepowodujących zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. nie upoważnia Rady Miasta do wskazania sposobu, w jakim ma być uprzątnięte błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości wskazanych w naruszonym przepisie;
6) istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. w zw. § 118 oraz w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 5 ust. 3 Regulaminu treści przepisu zawartego w art. 5 ust. 4 pkt 2 u.c.p.g., co stanowi jednocześnie przekroczenie delegacji ustawowej określonej w tym przepisie;
7) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 8 ust. 1 Regulaminu minimalnej i maksymalnej pojemności worków do zbierania odpadów komunalnych oraz wskazanie w § 8 ust. 3, że pojemność i liczba worków do zbierania odpadów z danej nieruchomości powinna pozwalać na zbieranie w całości określonej frakcji odpadów powstających na tej nieruchomości z uwzględnieniem minimalnej częstotliwości odbiorów, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia Radę Miasta jedynie do określenia minimalnej pojemności pojemników , przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości;
8) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z § 118 oraz w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez nałożenie na osoby będące właścicielami lub opiekunami zwierząt domowych w § 22 ust. 1 Regulaminu obowiązku do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami, w tym w szczególności nie pozostawiania ich bez nadzoru i zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla innych ludzi, co stanowi powtórzenie treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. bez konkretyzacji i uszczegółowienia tego obowiązku;
9) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 22 ust. 4 Regulaminu, że na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku psy powinny być wyprowadzane na smyczy, a zwierzęta agresywne lub mogące stanowić zagrożenie dla otoczenia, również w kagańcach i pod opieką osób, które zapewnią sprawowanie nad nimi kontroli, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważnia Rady Miasta do wprowadzenia takich ograniczeń;
10) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 22 ust. 5 Regulaminu zakazu pozostawiania bez codziennego dozoru psów i innych zwierząt w obrębie nieruchomości niezamieszkanych;
11) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 22 ust. 6 Regulaminu dla utrzymujących gady, płazy, ptaki, stawonogi w tym: pajęczaki i owady oraz inne zwierzęta egzotyczne w lokalach mieszkalnych i użytkowych nakazu zabezpieczenia tych zwierząt przed wydostaniem się z miejsca ich przebywania oraz wskazanie w § 22 ust. 7 Regulaminu, że zwierzęta egzotyczne mogą przebywać na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku jedynie na uwięzi lub w klatce, podczas gdy zwierzęta te nie należą do katalogu "zwierząt domowych";
12) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z § 118 oraz w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w § 23 Regulaminu, stwierdzenia że zasady postępowania z bezdomnymi zwierzętami na terenie miasta i gminy . reguluje odrębna uchwała w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz rozstrzygania o dalszym postępowaniu z nimi, co jest zbędne wobec treści art. 1 la ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia, 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z.2019 r., poz.122), a co stanowi jednocześnie przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g;
13) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 7) u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 24 ust. 3 pkt 4) Regulaminu prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach do tego przeznaczonych do trzymania pszczół w ulach ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, co bezprawnie ingeruje w stosunki sąsiedzkie;
14) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 8) u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i objęcie w § 25 ust. 1 Regulaminu obowiązkową deratyzacją cały obszar gminy P. w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 8) u.c.p.g. obliguje Radę Miasta do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji;
15) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2016r. poz. 1987, ze zm.) poprzez zobowiązanie w § 3 ust. 2 Regulaminu właściciela nieruchomości kompostującego odpady zielone oraz bioodpady z gospodarstw domowych w przydomowych kompostownikach do wykorzystywania uzyskanego materiału dla własnych potrzeb lub przekazanie przedsiębiorcy, podczas gdy art. 4 ust. 2 nieupoważnia gminy do ustalenia takiego rodzaju zobowiązania, zaś art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016r. poz. 1987, ze zm.) wskazuje, że odpady, których powstaniu nie udało się zapobiec, posiadacz odpadów w pierwszej kolejności jest obowiązany poddać odzyskowi;
16) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i dopuszczenie w § 3 ust. 1 pkt. 1/ oraz § 9 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu możliwości zbierania określonych w tych ustępach odpadów w workach przy jednoczesnym ustaleniu wymogów co do koloru tych worków, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia jedynie do określenia rodzaju pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów oraz nie posługuje się pojęciem worka jako rodzajem przedmiotu służącego do zbierania odpadów komunalnych;
17) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 oraz w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 8 ust. 1 pkt 1-3 Regulaminu rodzajów worków o ściśle określonych pojemnościach przy jednoczesnym ustaleniu wymogu co do tworzywa tych worków , podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 w ogóle nie dopuszcza regulacji co do rodzaju i pojemności worków;
18) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 3b u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 16 ust. 4 Regulaminu właścicieli nieruchomości do udostępniania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów na czas odbierania tych odpadów poprzez wystawianie ich poza teren nieruchomości przed godz. 7, podczas gdy kwestia ta winna być uregulowana w umowie z przedsiębiorcą odbierającym odpady.
Wobec podniesionych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy P., reprezentujący Radę Miejską w P., wniósł o jej oddalenie w całości, a jednocześnie przedstawił obszernie stanowisko w sprawie.
Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1803/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność § 2 ust. 1, § 3 ust. 2 w zakresie zdania drugiego, § 3 ust. 4 lit d, § 4, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2, § 5 ust. 3, § 8 ust. 1 pkt 1 w zakresie sformułowania "do 120 litrów", § 8 ust. 3, § 16 ust. 4, § 22 ust. 1, § 22 ust. 4, § 22 ust. 5, § 22 ust. 6 i ust. 7, § 23, § 24 ust. 3 pkt 4, § 25 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały (pkt 1 wyroku) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2 wyroku).
W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił, że podzielił stanowisko skarżącego, że z uwagi na istotne naruszenie prawa zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności niektórych postanowień uchwały Rady Miejskiej w P. Nr 1496/XLIX/2018.Dotyczy to postanowień wynikających z jednostek redakcyjnych takich jak § 2 ust. 1, § 3 ust. 2 w zakresie zdania drugiego, § 3 ust. 4 lit d, § 4, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2, § 5 ust. 3, § 8 ust. 1 pkt 1 w zakresie sformułowania "do 120 litrów", § 8 ust. 3, § 16 ust. 4, § 22 ust. 1, § 22 ust. 4, § 22 ust. 5, § 22 ust. 6 – 7, § 23, § 24 ust. 3 pkt 4, § 25 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji nie zgodził się jednak z oceną skarżącego, że waga stwierdzonych naruszeń i ich wpływ na treść całej uchwały był tak znaczący, że wymagał stwierdzenia nieważności całej uchwały. Zdaniem WSA nie zachodzi taka sytuacja, że po wyeliminowaniu tylko niektórych postanowień uchwały, których istotną wadliwość dostrzegł skarżący, pozostawiona w obrocie uchwała nie będzie realizowała obowiązków wynikających z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., ani nie będzie możliwe jej funkcjonowanie. Stwierdzenie zaś nieważności całej uchwały powodowałoby, że Rada Miasta w żadnym zakresie nie realizowałaby obowiązków wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.
WSA wskazał, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do zastosowania sankcji nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego stanowi naruszenie przepisów prawa z wyłączeniem jednak nieistotnego naruszenia. Z kolei przyjmuje się, że do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa należy wykroczenie poza granice delegacji ustawowej oraz sprzeczność aktu prawa miejscowego z powszechnie obowiązującym aktem normatywnym wyższego rzędu.
Sąd I Instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę uchwały będącej przedmiotem skargi stanowią przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia uchwały (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.). Treść regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy będącego aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 94 Konstytucji RP powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Oznacza to konieczność ścisłego przestrzegania zakresu wynikającej z przepisu ustawy delegacji do wydania takiego aktu, dokładnego zastosowania dyrektyw wiążących lokalnego prawodawcę, a także zakaz powtarzania i modyfikowania, jak też naruszania obowiązujących przepisów ustawowych. Biorąc pod uwagę powyższe, nie budzi wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis ten ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
WSA podkreślił, że regulacja powołanego przepisu art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący, zatem uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.
Sąd I Instancji nie zgodził się z twierdzeniem organu, że także art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g stanowi podstawę do upoważnienia rady gminy do określania wiążących właścicieli zasad w zakresie wykraczającym poza treść art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. To przepis stanowiący podstawę obowiązków właścicieli nieruchomości. Związanie wymaganiami określonymi w regulaminie nie oznacza związania przepisami prawa miejscowego uchwalonymi w sposób dowolny i wykraczający poza zakres skonkretyzowanych kompetencji w art. 4 tej ustawy.
WSA wskazał, że w niniejszej sprawie niektóre zakwestionowane w skardze postanowienia Regulaminu świadczą o wykroczeniu przez uchwałodawcę poza zakres delegacji ustawowej nie tylko w wyniku dokonania powtórzeń, ale co istotniejsze nieuprawnionej modyfikacji norm ustawowych, naruszenia zasady proporcjonalności czy też ustanowienia przepisów wykraczających poza zakres przyznanych kompetencji.
W § 2 ust. 1 Regulaminu o treści "Właściciele nieruchomości mają obowiązek systematycznie pozbywać się odpadów komunalnych poprzez ich zbieranie i przekazywanie podmiotowi odbierającemu odpady".
Przede wszystkim nie jest to zakres rzeczowy do którego regulowania przyznano Radzie gminy kompetencję w ramach upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 lub ust. 2a ustawy. To ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 3 i 3b uc.p.g. określił, że właściciele nieruchomości mają zapewnić utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a i ich pozbywanie się w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi.
Rada gminy dokonała także modyfikacji treści obowiązku wynikającego z ustawy, zapominając, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 u.c.p.g. zadaniem własnym gminy objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi i nadzorowanie gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym realizacja zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Tak więc zapewnienie systematyczności w selektywnym zbieraniu i pozbywaniu się odpadów komunalnych należy do gminy.
W § 3 ust. 4 lit d) Regulaminu określono, że zabrania się "magazynowania na terenie nieruchomości odpadów poza miejscami do tego wyznaczonymi.".
W ocenie Sądu I instancji skarżący słusznie zarzuca, że postanowienie to stanowi wyjście poza upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który upoważnia do określenia wymagań w zakresie utrzymywania czystości i porządku, a nie do określania zakazów i nakazów dotyczących magazynowania odpadów. Przepisy dotyczące zagadnienia magazynowania jako elementu gospodarowania odpadami zawarte są w ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Magazynowanie jest sposobem postępowania, który jak wynika z art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy polega na czasowym przechowywaniu odpadów obejmującym wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Choć magazynowanie może być związane z ich wytworzeniem to jednak treść art. 4 pkt 2 i 3 u.c.p.g. wskazuje, że kompetencje gminy dotyczące miejsca gromadzenia odpadów ograniczają się do rozmieszczania pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.
Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że treść § 4 Regulaminu określającego w pkt 1-3 szczegółowe wymagania dotyczące selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości o treści:
1. opakowania po żywności i inne przeznaczone do selektywnego zbierania, powinny być pozbawione zawartości;
2. odpady papieru należy zbierać w taki sposób, aby nie były zamoczone oraz nie były zanieczyszczone, w szczególności resztkami żywności, tłuszczami, olejami czy farbami;
3. odpady opakowaniowe papieru, metali, tworzyw sztucznych i opakowania wielomateriałowe należy w miarę możliwości zgnieść przed ich włożeniem do pojemnika lub worka;
stanowi wyjście poza granice przyznanych wówczas radzie gminy kompetencji. Choć nie może być wątpliwości, że zadaniem gminy zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 u.c.p.g. jest prowadzenie działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, to jednak treść art. 4 ust. 2 i ust. 2a nie umożliwiała nałożenia w tym zakresie w regulaminie żadnych obowiązków. Dopiero zmieniona, aktualnie obowiązująca treść art. 4 ust. 2a pkt 5 u.c.p.g. wskazuje, że rada gminy może określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.
Zdaniem Sądu I instancji § 5 ust. 1 Regulaminu o treści "Błoto, śnieg i lód z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz z chodników położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości, z wyłączeniem chodników na których dopuszczono płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, właściciel lub zarządca nieruchomości zobowiązany jest uprzątnąć niezwłocznie po ich wystąpieniu, natomiast inne zanieczyszczenia - w miarę potrzeb" stanowi wyraz działania poza zakresem przyznanych radzie gminy kompetencji, częściowo z innych powodów niż zarzucił skarżący.
Postanowienie to zostało uchwalone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Z treści uchwalonego postanowienia wynika, że każdy właściciel nieruchomości znajdującej się na terenie gminy ma obowiązek uprzątać błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z nieruchomości służących do użytku publicznego.
Tymczasem w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. ustawodawca nałożył na właściciela nieruchomości wyłącznie obowiązek uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości z jednoczesnym wskazaniem wyjątku kiedy zwolniony jest z tego obowiązku.
Wskazany przepis jest jedynym, który dotyczy obowiązku nałożonego na właściciela nieruchomości w zakresie uprzątania części nieruchomości służącej do użytku publicznego w ściśle określonych uwarunkowaniach. Musi to być chodnik będący częścią drogi publicznej, położony wzdłuż nieruchomości danego właściciela.
Z kolei z art. 4 ust. 2 pkt 1c u.c.p.g. wynika, że rada gminy uprawniona jest wyłącznie do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Oznacza to, że rada gminy nie została upoważniona do nakładania na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków dotyczących uprzątania innych niż wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. części nieruchomości służących do użytku publicznego.
Z obowiązujących przepisów nie wynika definicja nieruchomości służącej do użytku publicznego. Niewątpliwie jednak jest to nieruchomość która służy zaspakajaniu potrzeb mieszkańców gminy, a nie tylko jakiejś określonej grupy osób.
Sąd I instancji stwierdził, że na gruncie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy ocenić, że wymagania, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1c u.c.p.g. w odniesieniu do nieruchomości służących do użytku publicznego o ile nie chodzi o chodniki nie dotyczą właścicieli nieruchomości.
WSA przypomniał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 11 u.c.p.g. gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapobiegają zanieczyszczaniu ulic, placów i terenów otwartych, w szczególności przez: zbieranie i pozbywanie się, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4, błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości oraz odpadów zgromadzonych w przeznaczonych do tego celu pojemnikach ustawionych na chodniku.
O tym, że w przypadku nieruchomości służących do użytku publicznego co do zasady obowiązek uprzątania spoczywa na gminie stanowi także art. 5 ust. 5 u.c.p.g. Z przepisu tego wynika, że obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w ust. 1- 4 należą do gminy. Do obowiązków gminy należy także uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli gmina pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku, oraz zbieranie i pozbycie się odpadów zgromadzonych w pojemnikach lub workach do tego przeznaczonych, umieszczonych na tym chodniku, utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Oczywiście nie było potrzeby regulacji dotyczącej chodników położonych przy nieruchomości i będących częścią pasa drogi publicznej, ponieważ w tym zakresie jest to regulacja zbędna wobec obowiązku określonego przez ustawodawcę.
Ponieważ § 5 ust. 2 regulaminu o treści "Błoto, śnieg i lód należy gromadzić w pryzmach w miejscach niepowodujących zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów" jest konsekwencją regulacji wynikającej z § 5 ust. 1, także to postanowienie nie mogło pozostać w obrocie prawnym. Choć zdaniem Sądu I instancji sposób uprzątania mieści się w wymaganiach, a więc zasadach dotyczących wykonywania obowiązku uprzątania to jednak regulacja ta obejmuje przede wszystkim obowiązek uprzątania chodników, a w tym zakresie rada gminy przekroczyła swoje kompetencje.
W ocenie WSA w odniesieniu do § 5 ust. 3 Regulaminu o treści "Zarządcy dróg zobowiązani są do pozbywania się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych przez właścicieli nieruchomości z chodników przyległych do drogi publicznej", skarżący zasadnie twierdzi, że doszło do powtórzenia kwestii uregulowanej już w art. 5 ust. 4 u.c.p.g., a co więcej, także do modyfikacji tego przepisu. Ta nieuprawniona modyfikacja dotyczy sformułowania "przez właścicieli nieruchomości z chodników przyległych do drogi publicznej". Taka treść wskazuje, że wszyscy właściciele nieruchomości zobowiązani są sprzątać chodniki przyległe do drogi publicznej, a nie tylko właściciele nieruchomości przyległych do drogi publicznej.
Powyższe postanowienie nie tylko wykracza poza przyznane radzie gminy kompetencje, ale jest sprzeczne z art. 5 ust. 4 pkt 2 u.c.p.g.
W odniesieniu do § 8 regulaminu o treści: "§ 8 Wymogi ogólne dotyczące rodzajów i pojemności worków przeznaczonych do selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości
1. Do zbierania odpadów komunalnych stosuje się worki spełniające łącznie następujące warunki:
1) o pojemności od 90 do 120 litrów;
2) wykonane z foli o grubości zapewniającej odporność na rozerwanie z uwzględnieniem charakterusegregowanych odpadów;
3) przezroczyste lub półprzezroczyste, umożliwiające wizualną kontrolę zawartości;
3. Pojemność i liczba worków do zbierania odpadów z danej nieruchomości powinna pozwalać na zbieranie w całości określonej frakcji odpadów powstających na tej nieruchomości z uwzględnieniem minimalnej częstotliwości odbiorów, o której mowa w § 17",
Sąd I instancji doszedł do przekonania, że tylko sformułowanie "do 120 litrów" zawarte w ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 zostały uchwalone z istotnym naruszeniem przepisów prawa. Ustalenia te przekraczają zakres przyznanego radzie gminy upoważnienia, ponieważ obejmowało ono tylko określenie minimalnej pojemności pojemników stosowanych do zbierania odpadów, nie zaś maksymalnej pojemności, a także rada gminy nie została upoważniona do określania zakresu obowiązku selektywnego zbierania i przekazywania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych przez właścicieli. Obowiązek ten wynika z art. 5 u.c.p.g.
Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że rada naruszyła art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g przez przekroczenie delegacji ustawowej w związku z dopuszczeniem w § 3 ust. 1 pkt 1 oraz w § 9 ust. 1 i ust. 2 , jak też w § 8 ust. 1 pkt 1-3 możliwości stosowania worków, określenie ich rodzaju i pojemności, w sytuacji gdy przepis ustawy dotyczy wyłącznie pojemników. Stwierdził jednocześnie, że skarżący ma rację, że pojęcie worków zostało wprowadzone do ww. przepisu dopiero począwszy od 6 września 2019 r., kiedy to art. 4 ust. 2 pkt 2 został zmieniony przez art. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579) zmieniającej nin. ustawę. Jednak stanowisko skarżącego jest zbyt formalistyczne, ponieważ nie dostrzega po pierwsze, że ustawa nie definiowała pojęcia pojemników, które w związku z tym należało rozumieć jako przedmioty służące do zbierania odpadów komunalnych, których określenie rodzaju i minimalnej pojemności ustawodawca pozostawił radzie gminy. Po drugie skarżący nie zauważa, że z art. 6r ust. 2a tej samej ustawy 2a wynika, że z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Należy więc uznać, że już przed zmianą art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. możliwe było stosowanie worków, a sama zmiana służyła wyeliminowaniu ewentualnych wątpliwości w tym zakresie. Dlatego też skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu.
Sąd I instancji ocenił, że § 16 ust. 4 Regulaminu o treści "Właściciel nieruchomości jest obowiązany wystawić odpady przed godz. 7 rano w dniu odbioru zgodnie z harmonogramem. Pojemnik lub worek z odpadami nie powinien być wystawiony wcześniej niż 12 godzin przed planowanym terminem odbioru. Do tego czasu odpady należy przechowywać na terenie nieruchomości" stanowi naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. Rada gminy nie została upoważniona do wprowadzenia tego rodzaju obowiązku wobec właścicieli nieruchomości, na których przecież z mocy ustawy spoczywa obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Gmina, która zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 u.c.p.g ma obowiązek objąć właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi i nadzorować gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym realizację zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości powinna zadbać o poinformowanie właścicieli o wynikającym z zawartej umowy harmonogramie i godzinach odbioru odpadów komunalnych.
W § 3 ust. 2 zdanie drugie Regulaminu o treści "Właściciel nieruchomości jest zobowiązany wykorzystać uzyskany materiał dla własnych potrzeb lub przekazać przedsiębiorcy" zostało uchwalone z naruszeniem art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Możliwość nałożenia takiego obowiązku nie wynika z art. 4 ust. 2 u.c.p.g, a zagadnienie odzysku odpadów objęte jest przepisami ustawy o odpadach.
Zdaniem Sądu I instancji uzasadnione są zarzuty skargi dotyczące § 22 ust. 1, ust. 4, ust. 5, ust. 6 i ust. 7 Regulaminu. W § 22 ust. 1 Regulaminu określono obowiązek sprawowania właściwej opieki nad zwierzętami co stanowi w dużej części powtórzenie treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. bez konkretyzacji i uszczegółowienia tego obowiązku. Co istotne obowiązki związane z właściwą opieką nad zwierzęciem i nadzorem wynikają już z przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt czy też z art. 77 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń. Tak więc zasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.
Zdaniem Sądu I instancji Rada miejska określając w § 22 ust. 4 Regulaminu o treści "Na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku psy powinny być wyprowadzane na smyczy, a zwierzęta agresywne lub mogące stanowić zagrożenie dla otoczenia, również w kagańcach i pod opieką osób, które zapewnią sprawowanie nad nimi kontroli" obowiązki dotyczące osób utrzymujących zwierzęta domowe naruszyła art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 10a ustawy o ochronie zwierząt.
Ustawodawca co prawda przyznał gminie możliwość określenia obowiązków, a nie tylko wymagań, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów odnoszącą się do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jednak określenie obowiązków w tym zakresie nie może odbywać się z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa i zasady proporcjonalności. Ustalając w § 22 ust. 4 Regulaminu obowiązek stosowania bez żadnych wyjątków przez właścicieli zwierząt agresywnych lub mogących stanowić zagrożenie dla otoczenia (w tym zapewne przede wszystkim psów) smyczy i kagańca Rada miejska wprowadziła obowiązek wykraczający co do psów poza ograniczenie wynikające z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Z przepisu tego wynika obowiązek sprawowania przez właściciela psa kontroli nad nim podczas wyprowadzania na spacer. Postanowienie Regulaminu nie może wprowadzać rozwiązań bardziej rygorystycznych, aniżeli wymogi określone w obowiązującej ustawie. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 (CBOSA), że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Prawidłowa redakcja przepisu realizującego upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g powinna uwzględniać wyjątki wynikające chociażby z uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych zwierząt. Powyższe postanowienie jest niejasne, ponieważ nie jest oczywiste czy za zwierzęta agresywne lub mogące stanowić zagrożenie dla otoczenia uchwałodawca traktuje wyłącznie psy.
Podobnie, w ocenie WSA, do przekroczenia delegacji ustawowej doszło poprzez wprowadzenie w § 22 ust. 5 Regulaminu zakazu pozostawiania bez codziennego dozoru psów i innych zwierząt w obrębie nieruchomości niezamieszkanych. Prokurator ma rację uważając, że postanowienie to wykracza poza delegację bo nie realizuje jej celów, gdyż dotyczy problematyki niewłaściwej opieki nad zwierzętami. Obowiązki w tym zakresie reguluje już ustawa o ochronie zwierząt. Obowiązek zachowania zwykłych czy też nakazanych środków ostrożności w każdym momencie trzymania zwierzęcia, a więc zarówno podczas spaceru, przewożenia, trzymania wewnątrz domu, jak też na terenie ogrodzonym, czy innych okolicznościach wynika również z art. 77 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń.
Także wprowadzenie w § 22 ust. 6 Regulaminu dla utrzymujących gady, płazy, ptaki, stawonogi oraz inne zwierzęta egzotyczne nakazu zabezpieczenia zwierząt przed wydostaniem się oraz wskazanie w § 22 ust. 7 Regulaminu że zwierzęta egzotyczne mogą przebywać na terenach wspólnego użytku jedynie na uwięzi lub w klatce, nastąpiło z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Rada gminy upoważniona jest do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a wymienione w tych postanowieniach zwierzęta nie należą do katalogu zwierząt domowych.
Jedyna legalna definicja zwierząt domowych wynika z art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt, a więc ustawy która reguluje postępowanie ze zwierzętami. Jeżeli więc Rada gminy ma określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe dla realizacji konkretnych celów, to jak najbardziej uzasadnione jest posłużenie się definicją pojęcia zwierzęcia domowego, wynikającą z ustawy regulującej problematykę zwierząt i sposób postępowania z nimi.
Według art. 4 pkt 17 tej ustawy przez zwierzęta domowe rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza.
Zwierzęta wskazane w § 22 ust. 6 i 7 nie mieszczą się w tej definicji mimo, że utrzymywane są niekiedy w charakterze towarzysza człowieka, jednak nie są zwierzętami tradycyjnie przebywającymi wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu w tym charakterze.
Każdy kto utrzymuje zwierzę, które do kategorii zwierząt domowych zaliczone być nie może ma obowiązek zachowania zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia w każdej sytuacji, co wynika z art. 77 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń.
Sąd I instancji stwierdził, że przekroczeniem kompetencji wynikających z art. 4 ust. 2 u.c.p.g jest określenie w § 23 regulaminu, że zasady postępowania z bezdomnymi zwierzętami reguluje odrębna uchwała. Nie jest to zagadnienie wymienione w tym przepisie, co więcej obowiązek podjęcia odrębnej uchwały dotyczącej programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wynika z art. 11a ust.1 ustawy o ochronie zwierząt
W § 24 ust. 3 pkt 4 Regulaminu określono, że "Prowadzący chów zwierząt gospodarskich na terenach wymienionych w ust. 1 i 2, zobowiązani są: 4) pszczoły trzymać w ulach, ustawionych w odległości, co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich".
W ramach przyznanych uprawnień do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, rada gminy nie jest upoważniona do regulowania tych zagadnień, które wynikają już z art. 144 k.c. Nie jest dopuszczalnym i wymaganym określeniem wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt lub zakazu ich utrzymywania wprowadzenie znaczącego ograniczenia prawa własności polegającego na zakazie sytuowania uli w odległości 10 m od granicy nieruchomości. Posadowienie uli nie ma wpływu na zagadnienie dotyczące utrzymywania zwierząt, a ogranicza w sposób nieuprawniony, nieproporcjonalny prawo własności ograniczając lub nawet wykluczając inny sposób użytkowania nieruchomości.
Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że postanowienie § 25 ust. 1 Regulaminu o treści "W przypadku wystąpienia populacji gryzoni na obszarze Gminy P., stwarzającej zagrożenie sanitarne, przeprowadza się deratyzację w miesiącu kwietniu i listopadzie" zostało uchwalone z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.
Z treści postanowienia wynika, że obowiązkową deratyzacją objęto cały obszar gminy, podczas gdy przepis obliguje do wskazania konkretnych obszarów. Celem regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji. Postanowienie § 25 ust. 1 Regulaminu tego obowiązku nie realizuje.
Od powyższego wyroku Rada Miejska w P., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżając ww. wyrok w zakresie jego pkt 1, w części dot. stwierdzenia nieważności następujących postanowień Załącznika do Uchwały Rady Miejskiej w . Nr 1496/XLIX/2018 z dnia 4 lipca 2018 r. w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwanego dalej "Regulaminem": §2 ust. 1, § 4, § 8 ust. 1 pkt 1 w zakresie sformułowania "do 120 litrów", § 8 ust. 3, § 16 ust. 4, § 22 ust.1, ust.4, ust. 5, ust. 6 i ust. 7, zarzuciła mu:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :
1) naruszenie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4ust. 2 pkt 1 lit. a) oraz art. 5 ust. 1 pkt 3 i 3b u.c.p.g., w zw. z § 2 ust. 1 Regulaminu, polegające na uwzględnieniu skargi Prokuratora Okręgowego i w konsekwencji stwierdzenie nieważności przedmiotowego zapisu, co było wynikiem błędnego ustalenia jakoby organ przekroczył granice upoważnienia ustawowego wskazując w treści zakwestionowanego przepisu, że właściciele nieruchomości mają obowiązek systematycznie pozbywać się odpadów komunalnych poprzez ich zbieranie i przekazywanie podmiotowi odbierającemu odpady;
2) naruszenie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4ust. 2 pkt 1 lit. a) oraz art. 5 ust. 1 pkt 3u.c.p.g., w zw. z § 4 Regulaminu, polegające na uwzględnieniu skargi Prokuratora Okręgowego i w konsekwencji stwierdzenie nieważności przedmiotowego zapisu, co było wynikiem błędnego ustalenia jakoby organ nie był uprawniony do określenia w Regulaminie szczegółowych wymagań dotyczących selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości i nałożenia w tym zakresie obowiązków na właścicieli nieruchomości;
3) naruszenie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2) oraz art. 5 ust. 1 pkt 3 i 3b u.c.p.g., w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "do 120 litrów" oraz § 8 ust. 3 Regulaminu, polegające na uwzględnieniu skargi Prokuratora Okręgowego i w konsekwencji stwierdzenie nieważności przedmiotowego zapisu, co było wynikiem błędnego ustalenia jakoby organ nie był uprawniony do ustalenia maksymalnej pojemności worków do selektywnego zbierania odpadów, jak również określenia, że pojemność i liczba worków do zbierania odpadów z danej nieruchomości powinna pozwalać na zbieranie w całości określonej frakcji odpadów powstających na tej nieruchomości, z uwzględnieniem ustalonej w Regulaminie minimalnej częstotliwości odbiorów;
4) naruszenie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4ust. 2 pkt 3 oraz art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., w zw. z § 16 ust. 4 Regulaminu, polegające na uwzględnieniu skargi Prokuratora Okręgowego i w konsekwencji stwierdzenie nieważności przedmiotowego zapisu, co było wynikiem błędnego ustalenia, że organ nie był uprawniony do wskazania w jakich godzinach i dniach właściciel nieruchomości winien wystawić zebrane odpady, celem ich odebrania przez uprawniony podmiot;
5) naruszenie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., w zw. z § 22 ust. 1, ust. 5 Regulaminu, polegające na uwzględnieniu skargi Prokuratora Okręgowego i w konsekwencji stwierdzenie nieważności przedmiotowych zapisów, co było wynikiem błędnego ustalenia jakoby zawarte w tych zapisach regulacje stanowiły nieuprawnione powtórzenia;
6) naruszenie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., w zw. z § 22 ust. 4 Regulaminu w zw. z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U. 1997, Nr 111, poz. 724 ze zm.), polegające na uwzględnieniu skargi Prokuratora Okręgowego i w konsekwencji stwierdzenie nieważności przedmiotowych zapisów, co było wynikiem błędnego ustalenia jakoby organ przekroczył granice upoważnienia ustawowego zobowiązując właścicieli psów do ich wyprowadzania na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku na smyczy,
a w określonych przypadkach także w kagańcu;
7) naruszenie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., w zw. z § 22ust. 6 i 7 Regulaminu, w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt polegające na uwzględnieniu skargi Prokuratora Okręgowego i w konsekwencji stwierdzenie nieważności przedmiotowych zapisów, co było wynikiem błędnego ustalenia jakoby organ przekroczył granice upoważnienia ustawowego regulując w Regulaminie wymagania dotyczące gadów, płazów, ptaków, stawonogów i innych zwierząt egzotycznych, w sytuacji gdy nie mieszczą się one w definicji zwierząt domowych wprowadzonej przepisami ustawy o ochronie zwierząt;
8) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie wyroku, przejawiające się w niewyjaśnieniu wszystkich kwestii stanowiących przedmiot skargi i niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw stwierdzenia nieważności w szczególności postanowień §8 ust. 3, § 22 ust. 1 Regulaminu;
II. naruszenie prawa materialnego, tj.
1) naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że przepis ten nie upoważniał Rady Miejskiej w P. do ustalenia w § 4 Regulaminu szczegółowych wymagań dotyczących selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości i nałożenia w tym zakresie określonych obowiązków na właścicieli nieruchomości co do zbierania odpadów opakowaniowych, papieru, w sytuacji, gdy ustawodawca jednoznacznie wskazał, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a.;
2) naruszenie art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy zawarta w nim definicja terminu "zwierzęta domowe", została sformułowana na potrzeby aktu prawnego regulującego inną materię niż ta określona w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (będącej z kolei podstawą uchwalenia Regulaminu), i jako taka nie może znaleźć zastosowania do oceny regulacji przyjętych przez radę gminy w akcie prawnym, którego celem jest określenie szczegółowych zasad utrzymania i porządku na terenie gminy, m.in. w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
3) naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., w zw. z art. 10 ust. 3a ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 77 ustawy Kodeks wykroczeń, poprzez błędną wykładnię co wyrażało się ustaleniem, że Rada Miejska w P. wprowadzając m.in. nakaz wyprowadzania psów na terenach służących do wspólnego użytku na smyczy, a w określonych przypadkach także w kagańcu, jest sprzeczne z regulacjami wymienionych ustaw i w niedozwolony sposób ogranicza prawa właścicieli, jak również może być niehumanitarne, co więcej kwestię odpowiedzialności za zwierzę regulują przepisy ustawy wykroczeń, w sytuacji gdy zakwestionowane regulacje § 22 Regulaminu mieszczą się granicach upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., którego celem jest określenie szczegółowych zasad utrzymania i porządku na terenie gminy, m.in. w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; celem regulacji jest również ochrona osób trzecich przebywających w miejscach publicznych, a w pewnych sytuacjach także zwierząt, np. przed wtargnięciem na drogę publiczną, atakiem ze strony innych zwierząt.
Wobec podniesionych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz Gminy P. zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Z powyższego przepisu wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1812/18, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć o na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7318/21). Wyjątkowo, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z 26.10.2009 r., I OPS 10/09, dopuszcza się usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną sporządzono w oparciu o obie z ww. podstaw kasacyjnych.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa procesowego - tj. art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie wyroku, przejawiające się w niewyjaśnieniu wszystkich kwestii stanowiących przedmiot skargi i niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw stwierdzenia nieważności w szczególności postanowień § 8 ust. 3, § 22 ust. 1 Regulaminu- stwierdzić należy, że jest on chybiony.
W art. 141 § 4 p.p.s.a. określono obligatoryjne elementu uzasadnienia wyroku. W świetle tej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia z dnia 25 października 2024 r. sygn. akt III OSK 1548/24).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew zarzutowi podniesionemu w skardze kasacyjnej, spełnia ww. wymogi.
Sąd I Instancji dokonując analizy podniesionych zarzutów, przedstawił wywód prawny, który pozwala na pełną ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Uzasadnienie to jest rozbudowane w warstwie argumentacyjnej, wynikają z niego wszystkie istotne ustalenia oraz ocena prawna wyrażona przez Sąd I instancji. Z tego też względu zaskarżony wyrok nie uchyla się spod kontroli instancyjnej. Podkreślić przy tym należy, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2024 r. sygn. akt III FSK 242/23).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybione są też zarzuty podniesione w pkt I.1-2 oraz II.1 skargi kasacyjnej a wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4ust. 2 pkt 1 lit. a) oraz art. 5 ust. 1 pkt 3 i 3b u.p.c.g., w zw. z § 2 ust. 1 Regulaminu oraz w zw. z § 4 Regulaminu polegające na uwzględnieniu skargi Prokuratora i w konsekwencji stwierdzenie nieważności przedmiotowego zapisu, co było wynikiem błędnego ustalenia jakoby organ przekroczył granice upoważnienia ustawowego wskazując w treści zakwestionowanego przepisu, że właściciele nieruchomości mają obowiązek systematycznie pozbywać się odpadów komunalnych poprzez ich zbieranie i przekazywanie podmiotowi odbierającemu odpady a także błędnego ustalenia jakoby organ nie był uprawniony do określenia w Regulaminie szczegółowych wymagań dotyczących selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości i nałożenia w tym zakresie obowiązków na właścicieli nieruchomości, oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.p.c.g. poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że przepis ten nie upoważniał Rady Miejskiej w P. do ustalenia w § 4 Regulaminu szczegółowych wymagań dotyczących selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości i nałożenia w tym zakresie określonych obowiązków na właścicieli nieruchomości co do zbierania odpadów opakowaniowych, papieru.
Wskazać należy, że jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.
Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g. Według powyższego przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Powyższe przepisy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.c.g. w jej brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach;
b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
4) (uchylony);
5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
W art. 4 ust. 2a u.p.c.g. wskazano, że Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.
Należy podkreślić, że wyliczenie zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje prawa radzie gminy, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 u.p.c.g. jest "szczegółowym" upoważnieniem do wydania aktu prawa miejscowego wykonawczego do ustawy, przy czym jednocześnie trzeba podkreślić, że z woli ustawodawcy wartościami, które regulamin ma chronić w świetle powszechnie obowiązującego prawa jest czystość i porządek. Oznacza to, że należy odpowiednio rozumieć charakter wykonawczy omawianego regulaminu, który zasadniczo sprowadza się do wykonania postanowień ustawy w granicach upoważnienia ustawowego. Jednak, jeżeli ustawa zawierająca upoważnienie reguluje przedmiot (sferę stosunków społecznych) właściwy także normom/przedmiotom regulacji innych ustaw, to w konsekwencji ten wykonawczy charakter regulaminu ma się odpowiednio także i do przedmiotu regulacji tych innych ustaw, oczywiście przy zasadniczym założeniu mieszczenia się regulowanej materii w granicach omawianego upoważnienia ustawowego, jak i chronionych celów i wartości, którymi są czystość i porządek. Celem i zadaniem regulaminu jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. A zatem chodzi o instrumentalne uszczegółowienie zasad ustawowych, tak, aby prawodawcze wykonanie zasad będących wyrazem uszczegółowienia wskazanych/wyrażonych w regulaminie dało merytoryczny, materialny efekt realizacji "wykonywanej" zasady ustawowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2866/15). Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalany na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., musi formułować jedynie takie postanowienia, które mieszczą się w granicach delegacji ustawowej i nie mogą wykraczać poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące wyliczenie kwestii, które winny być unormowane w regulaminie. Określony w tym przepisie katalog spraw przekazanych do uregulowania gminie musi być traktowany ściśle, co wynika z obowiązującego w prawie administracyjnym zakazu domniemania kompetencji i zakazu dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2024 r. III OSK 4429/21).
Z kolei w art. 5 ust. 1 u.c.p.g. określono, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku m.in. przez: zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a (pkt 3); pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi (pkt 3b).
Powyższy przepis określa obowiązki właścicieli nieruchomości związane z utrzymaniem czystości i porządku na terenach ich nieruchomości oraz ustawowo określonych terenach bezpośrednio położonych przy tychże nieruchomościach. Wskazane obowiązki wynikają wprost z ustawy.
W § 2 ust. 1 zaskarżonego Regulaminu wskazano, że właściciele nieruchomości mają obowiązek systematycznie pozbywać się odpadów komunalnych poprzez ich zbieranie i przekazywanie podmiotowi odbierającemu odpady.
Oceniając tę regulację z uwzględnieniem treści ww. przepisów u.p.c.g. podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że Rada Miejska w P. nie miała upoważnienia ustawowego do czynienia takiego zapisu.
Po pierwsze, co też słusznie zauważył Sąd I instancji, zakres rzeczowy tej regulacji odbiega od tego, do którego regulowania przyznano radzie gminy kompetencję w ramach upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 lub ust. 2a u.p.c.g. A po drugie Rada Miejska dokonała modyfikacji treści obowiązku właścicieli nieruchomości wynikającego art. 5 ust. 1 pkt 3 i 3b u.p.c.g.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko Sądu I Instancji, że treść § 4 pkt 1-3 Regulaminu stanowi wyjście poza granice przyznanych radzie gminy, w dacie wydania zaskarżonej uchwały, kompetencji. W przepisie tym wskazano, że:
1. Opakowania po żywności i inne przeznaczone do selektywnego zbierania, powinny być pozbawione zawartości.
2. Odpady papieru należy zbierać w taki sposób, aby nie były zamoczone oraz nie były zanieczyszczone, w szczególności resztkami żywności, tłuszczami, olejami czy farbami.
3. Odpady opakowaniowe papieru, metali, tworzyw sztucznych i opakowania wielomateriałowe należy w miarę możliwości zgnieść przed ich włożeniem do pojemnika lub worka.
Jednakże obowiązująca wówczas treść art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.p.c.g. nie umożliwiała nałożenia w tym zakresie w regulaminie żadnych obowiązków. Z art. 4a u.p.c.g. wynikało bowiem, że to Minister właściwy do spraw środowiska może określić, w drodze rozporządzenia:
1) szczegółowy sposób selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony,
2) odpady komunalne podlegające obowiązkowi selektywnego zbierania spośród wskazanych w art. 3b ust. 1 i art. 3c ust. 1
- kierując się potrzebą ujednolicenia wymagań w zakresie zbierania i odbierania odpadów komunalnych oraz uzyskania wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami odpadów komunalnych oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych przekazywanych do składowania.
Nakazy i obowiązki zawarte w Regulaminie utrzymania porządku i czystości w gminie nie mogą ingerować w normy prawne wyższego rzędu i je modyfikować. Konstruowanie określonych obowiązków i nakazów odmiennie niż przewidział to ustawodawca niewątpliwie stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia19 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 4325/21).
Bezpodstawny jest zarzut jakoby Sąd I Instancji naruszył art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2) oraz art. 5 ust. 1 pkt 3 i 3b u.p.c.g., w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "do 120 litrów" oraz § 8 ust. 3 Regulaminu, polegające na uwzględnieniu skargi Prokuratora i w konsekwencji stwierdzenie nieważności przedmiotowego zapisu, co było wynikiem błędnego ustalenia jakoby organ nie był uprawniony do ustalenia maksymalnej pojemności worków do selektywnego zbierania odpadów, jak również określenia, że pojemność i liczba worków do zbierania odpadów z danej nieruchomości powinna pozwalać na zbieranie w całości określonej frakcji odpadów powstających na tej nieruchomości, z uwzględnieniem ustalonej w Regulaminie minimalnej częstotliwości odbiorów;
Delegacja ustawowa (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.c.g.) pozwala jedynie na określenie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych pojemników
W konsekwencji treść § 8 ust. 1 pkt 1 Regulaminu w zakresie w jakim wprowadzono maksymalne wielkości pojemników (worków) na odpady tj. w zakresie słów do 120 litrów", na terenie nieruchomości, naruszała zakres delegacji ustawowej. Podobnie zakres tej delegacji narusza określenie w ust. 3 § 8 Regulaminu, że pojemność i liczba worków do zbierania odpadów z danej nieruchomości powinna pozwalać na zbieranie w całości określonej frakcji odpadów powstających na tej nieruchomości z uwzględnieniem minimalnej częstotliwości odbiorów, o której mowa w § 17.
Sąd I instancji zasadnie też ocenił, że § 16 ust. 4 Regulaminu o treści "Właściciel nieruchomości jest obowiązany wystawić odpady przed godz. 7 rano w dniu odbioru zgodnie z harmonogramem. Pojemnik lub worek z odpadami nie powinien być wystawiony wcześniej niż 12 godzin przed planowanym terminem odbioru. Do tego czasu odpady należy przechowywać na terenie nieruchomości." stanowi naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g.
Delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. dotyczy samego rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, a nie obowiązku ich wystawiania (por. wyrok NSA z dnia z dnia 17 września 2024 r. sygn. akt III OSK 270/23). Z treści tego upoważnienia nie wynika, aby prawodawca lokalny mógł ingerować w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości w ten sposób, aby tworzyć taki obowiązek w postaci wystawiania pojemników i worków do określonej godziny. Kwestia ta winna być uregulowana w zawieranych umowach o świadczenie usług odbioru odpadów komunalnych, a nie w Regulaminie stanowiącym akt prawa miejscowego. W konsekwencji jako chybiony należy ocenić zarzut wskazujący na naruszenie przez WSA art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 3 oraz art. 5 ust. 1 pkt 3b u.p.c.g., w zw. z § 16 ust. 4 Regulaminu.
Sąd I instancji słusznie stwierdził, że w § 22 ust. 1 Regulaminu określono obowiązek sprawowania właściwej opieki nad zwierzętami co stanowi w dużej części powtórzenie treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. bez konkretyzacji i uszczegółowienia tego obowiązku i stanowi naruszenie ww. przepisu u.p.c.g. Trafnie też spostrzegł, że § 22 ust. 5 Regulaminu wykracza poza delegację ustawową.
Art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. upoważnia lokalnego prawodawcę do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w celu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis prawa miejscowego winien zatem w sposób precyzyjny określać te obowiązki, tak aby adresaci zawartej w nim normy prawnej mogli jednoznacznie ustalić treść konkretnego, nałożonego na nich obowiązku. Omawiany przepis winien być jednak intepretowany w kontekście art. 3 ust. 2 pkt 13 tej ustawy, z którego wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. W konsekwencji określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenach prywatnych nieruchomości wykracza poza delegację ustawową i w sposób nieuprawniony wkracza w prawo własności (zob. wyroki NSA z 12 kwietnia 2022 r., III OSK 5710/21, z 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4798/21, CBOSA). Nadto, jak słusznie zauważył Sąd I instancji obowiązek zachowania zwykłych czy też nakazanych środków ostrożności w każdym momencie trzymania zwierzęcia, a więc zarówno podczas spaceru, przewożenia, trzymania wewnątrz domu, jak też na terenie ogrodzonym, czy innych okolicznościach wynika z art. 77 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń. Z kolei zapobieganie sytuacjom groźnym dla zwierząt zostało uregulowane w ustawie o ochronie zwierząt Nie ulega również wątpliwości, iż wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Podkreślić należy, że postanowienia regulaminu czystości i porządku nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5710/21 oraz wyrok NSA z dnia 19 października 2024 r. sygn. kat III OSK 4429/21).
Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. w zw. z § 22 ust. 1, ust. 5 Regulaminu jest niezasadny.
Podobnie też niezasadne są zarzuty podniesione w pkt I.6 i II.3 skargi kasacyjnej, tj. wskazujące na naruszenie przez WSA art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g., w zw. z § 22 ust. 4 Regulaminu w zw. z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. w zw. z art. 10 ust. 3a ustawy o ochronie zwierząt, oraz art. 77 ustawy Kodeks wykroczeń poprzez ich błędną wykładnię.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że Rada Miejska określając w § 22 ust. 4 Regulaminu o treści "Na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku psy powinny być wyprowadzane na smyczy, a zwierzęta agresywne lub mogące stanowić zagrożenie dla otoczenia, również w kagańcach i pod opieką osób, które zapewnią sprawowanie nad nimi kontroli," obowiązki dotyczące osób utrzymujących zwierzęta domowe naruszyła art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 10a ustawy o ochronie zwierząt.
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12). Poza tym – jak już wyżej wyjaśniono - wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy.
Spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zatem z tego przepisu oraz art. 77 § 1 Kodeksu wykroczeń wynika jedynie obowiązek dla właściciela psa sprawowania nad nim kontroli podczas wyprowadzania. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych, ze względu na cechy osobnicze psów (np. wiek, stan zdrowia) prowadzi do przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Dodatkowo zauważyć należy, że przepisy zaskarżonego Regulaminu nie pozwalają na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego w § 22 ust. 4 Regulaminu generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy. Tymczasem zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i piśmiennictwie dotyczącym tego przedmiotu podkreśla się, że redakcja przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g., aby była prawidłowa powinna przewidywać wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por wyrok NSA z dnia 25 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6723/21).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutów podniesionych w pkt I.7 i i II. 3 skargi kasacyjnej, tj. wskazujących na naruszenie przez WSA art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g., w zw. z § 22 ust. 6 i 7 Regulaminu, w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.p.c.g. poprzez ich błędną wykładnię.
Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe.
Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera definicji legalnej pojęcia "zwierzęta domowe". Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o "zwierzętach domowych" - rozumie się przez to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Z kolei w art. 2 tej ustawy określono, że reguluje ona postępowanie ze zwierzętami kręgowymi, w tym zwierzętami kręgowymi wykorzystywanymi w celach naukowych lub edukacyjnych w zakresie nieuregulowanym w ustawie z dnia 15 stycznia 2015 r. o ochronie zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych lub edukacyjnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I Instancji zasadnie stwierdził, że wskazane w art. 22 ust. 6 i 7 Regulaminu gady, płazy, ptaki, stawonogi w tym pajęczaki i owady oraz inne zwierzęta egzotyczne (niesprecyzowane) nie mieszczą się w tej definicji mimo, że utrzymywane są niekiedy w charakterze towarzysza człowieka, jednak nie są zwierzętami tradycyjnie przebywającymi wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu w tym charakterze. Każdy kto utrzymuje zwierzę, które do kategorii zwierząt domowych zaliczone być nie może ma obowiązek zachowania zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia w każdej sytuacji, co wynika z art. 77 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił