III OSK 5274/21

III OSK 5274/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2498/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-25
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 32 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. - Zarządcy masy sanacyjnej B. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2498/20 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. - Zarządcy masy sanacyjnej B. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 11 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania działalności w zakresie przyjmowania odpadów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. - Zarządcy masy sanacyjnej B. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w O. (dalej: spółka lub skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 11 września 2020 r. w przedmiocie wstrzymania działalności w zakresie przyjmowania odpadów.
W uzasadnieniu Sąd I Instancji wskazał, że Podlaski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 14 lutego 2020 r. wstrzymał działalność spółki w zakresie przyjmowania odpadów na teren [...], powiat białostocki. Ponadto organ określił termin wstrzymania działalności na następny dzień po doręczeniu zaskarżonej decyzji oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Podstawę decyzji stanowił art. 32 ust. 1 pkt 5 i ust. 5 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797). Spółka prowadziła działalność na podstawie decyzji Marszałka Województwa Podlaskiego z 23 grudnia 2014 r. udzielającej pozwolenia zintegrowanego.
Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z 11 września 2020 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 14 lutego 2020 r.
Organ odwoławczy ustalił, że od 28 października 2019 r. do 15 stycznia 2020 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę w zakładzie spółki. W czasie kontroli ustalono, że spółka narusza warunki posiadanego pozwolenia zintegrowanego oraz przepisów dotyczących gospodarki odpadami i ochrony środowiska przez:
1. prowadzenie gospodarki odpadami w sposób, który ze względu na przenikanie zanieczyszczonych ścieków pochodzących z magazynów do ziemi, może powodować zagrożenie dla gleby, wody, powietrza i roślin;
2. prowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów niezgodnie z art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach;
3. magazynowanie odpadów w miejscu nie przeznaczonym do tego celu - na placu przed kompostownią;
4. magazynowanie odpadów w sposób nieselektywny;
5. mieszanie odpadów RDF (paliwa alternatywnego) z pozostałymi odpadami na terenie magazynu Nr 8 w sposób uniemożliwiający jego późniejsze wydzielenie - przekreślenie celowości prowadzenia produkcji paliwa alternatywnego;
6. przepełnienie magazynów odpadami w sprzeczności z pozwoleniem zintegrowanym;
7. osuwanie się odpadów na terenie magazynu Nr 8;
8. brak separatora optycznego w ciągu instalacji do mechanicznego przetwarzania odpadów;
9. niewyposażenie instalacji do produkcji RDF w drugi rozdrabniacz;
10. brak pełnego wyposażenia kompostowni odpadów - zamiast 24 reaktorów do tlenowego przetwarzania odpadów zebranych w 4 moduły tylko 6 reaktorów tworzących jeden moduł;
11. niezapewnienie prawidłowego procesu biologicznego przetwarzania odpadów - otwarte drzwi do kompostowni;
12. niespełnianie wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (Dz.U. 2019, 1755), które weszło w życie 17 grudnia 2019 r. (w trakcie trwania kontroli);
13. dowożenie do [...] zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01 pochodzących z terenu województwa mazowieckiego, co jest sprzeczne z zasadą bliskości zawartą w art. 20 ustawy o odpadach.
Spółka wniosła skargę na decyzję z 11 września 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że miejsce magazynowania odpadów stanowi instalacja do przetwarzania odpadów, o której stanowi art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach. Magazyny odpadów są integralnym elementem instalacji związanych z gospodarowaniem odpadami, bez których prawidłowe funkcjonowanie instalacji nie byłoby możliwe. W przedmiotowej sprawie skarżąca, żeby przetworzyć odpady w instalacji mechanicznej bądź przeprowadzić biologiczne przetwarzanie odpadów, musi zapewnić warunki przechowywania tych odpadów po ich zwiezieniu do zakładu, w sposób uniemożliwiający ich zmieszanie, w tym także z tymi wcześniej już przetworzonymi w zakładzie, a także zapewnić miejsce na prowadzenie II etapu biologicznego przetwarzania. Miejsca magazynowania odpadów stanowią integralną część instalacji spółki, bez której funkcjonowanie instalacji nie byłoby możliwe. Na terenie zakładu nie jest prowadzone składowisko odpadów, a wszystkie przywożone odpady mają być co do zasady przetworzone w przedmiotowej instalacji. Tym samym nie można podzielić zarzutów skargi, że działania obejmujące przyjmowanie odpadów i ich czasowe przechowywanie przez prowadzącego przetwarzanie odpadów nie stanowią procesów przetwarzania odpadów objętych przepisem art. 29 ust. 2 ustawy o odpadach, do którego odsyła art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że odnośnie do samego przebiegu procesów przetwarzania odpadów, organy także zgłaszały zastrzeżenia z tym, że stwierdzone nieprawidłowości w tym zakresie nie wskazywały na duże zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w porównaniu do skutków działania całej instalacji tj. emisji szkodliwych substancji do środowiska w czasie pożarów z hałd zmieszanych odpadów i szkodliwych odcieków do gruntu.
Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt. 5 ustawy o odpadach dotyczącej możliwości częściowego wstrzymania działalności posiadacza odpadów na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia. Ratio legis art. 32 ust. 1 ustawy o odpadach jest przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska w związku z działalnością posiadacza odpadów. Decyzja o wstrzymaniu działalności posiadacza odpadów podejmowana jest każdorazowo w oparciu o okoliczności faktyczne konkretnej sprawy, a jej celem jest wyeliminowanie zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Jednocześnie w art. 32 ust. 1 ustawy o odpadach przewidziano, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska podejmuje decyzję w przedmiocie wstrzymania działalności, kierując się stopniem zagrożenia dla tych wartości chronionych. Nałożenie konkretnej sankcji wobec prowadzącego działalność posiadacza odpadów musi być powiązane z jednej strony ze stopniem zagrożenia dla wartości chronionych, a z drugiej, jako mające służyć ochronie tych wartości, musi być skutecznym środkiem minimalizującym te zagrożenia. Racjonalna wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca nałożył na organy ochrony środowiska obowiązek stopniowania dolegliwości sankcji w zależności od stopnia zagrożenia i oczekiwanych skutków. W tej sprawie nie budzi wątpliwości, że zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi i środowiska nie wynikały z prowadzenia tylko procesu przetwarzania odpadów w instalacji, ale z tego, że na terenie zakładu zgromadzono takie ilości odpadów, których skarżąca nie mogła przetworzyć. Z materiału dowodowego wynika, że niewykorzystywanie mocy przerobowych instalacji do mechanicznego przetwarzania odpadów miało miejsce już od 2017 r. Podobna sytuacja dotyczyła instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów, z tym że z uwagi na przyjmowanie i składowanie zbyt dużej ilości odpadów, na terenie zakładu, brak było miejsca do prowadzenia właściwych procesów na placu dojrzewania kompostu, bowiem nie było miejsca na usypywanie pryzm kompostowych, na których odbywa się drugi stopień przetwarzania, trwający minimum 4 tygodnie. Ponadto przyjmowanie coraz to nowych transportów odpadów powodowało mieszanie się różnych frakcji odpadów na pryzmach, co uniemożliwiało ich przetwarzanie. Z materiału dowodowego wynika również, że z uwagi na zagrożenie pożarowe, pryzmy były zasypywane piaskiem, co dodatkowo uniemożliwiało gromadzenie odpadów w sposób selektywny. Sąd I instancji podzielił ocenę organu, że zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska wynika nie z prowadzenia procesów w instalacjach, ale przede wszystkim z magazynowania na przestrzeni lat takiej ilości odpadów, która uniemożliwiła ich zgodne z prawem przetworzenie na terenie zakładu, co w powiązaniu z niewykorzystywaniem mocy przerobowych zakładu i przyjmowaniem kolejnych odpadów, stanowiło zagrożenie dla środowiska z uwagi na szkodliwe emisje podczas licznych pożarów, jak również odcieki do gleby. W art. 1 ustawy o odpadach określono zakres przedmiotowy ustawy, zgodnie z którym ustawa określa środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania i gospodarowania odpadami. To na podstawie okoliczności konkretnej sprawy, organ jest władny dobrać takie środki, które umożliwią realizację tych celów. Takim środkiem może być również wstrzymanie działalności posiadacza odpadów w określonym zakresie.
Sąd I instancji wskazał, że co do zasady przetwarzanie odpadów na miejscu jest korzystniejsze dla środowiska niż transportowanie ich do innych instalacji, bowiem nie generuje kosztów finansowych i środowiskowych w związku z przewozem tak znacznej ilości odpadów do innych instalacji. Niezasadne byłoby zatem wstrzymywanie całej działalności posiadacza odpadów. Również biorąc pod uwagę ekonomiczny aspekt sprawy w zakresie interesów finansowych skarżącej i zapewnienia zatrudnienia jej pracownikom, niezasadne byłoby wstrzymywanie całej działalności Zakładu. Powyższe stanowisko znajduje również uzasadnienie w wykładni systemowej w aspekcie zasady przezorności i proporcjonalności, uregulowanej przepisami ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 219 ze zm., dalej: p.o.ś.). W ocenie Sądu I instancji, niezasadne jest stanowisko skarżącej, która wskazuje, że w odróżnieniu od art. 364 p.o.ś., przepis art. 32 ust. 1 pkt. 5 ustawy o odpadach, nie daje możliwości wstrzymania oznaczonej działalności posiadacza odpadów. W ocenie Sądu I instancji, taka interpretacja jest sprzeczna z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska i art. 1 ustawy o odpadach. Przyjęcie koncepcji skarżącej prowadziłoby do wniosku, że w każdej sprawie, w której zaistniały przesłanki z art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach, organ byłby władny jedynie do wstrzymania całej działalności posiadacza odpadów, nie uwzględniając ani stopnia zagrożenia dla środowiska ani skutków dla środowiska związanych z decyzją o wstrzymaniu całości działalności posiadacza odpadów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 tej ustawy przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji (w ślad za organami), że przepisy te "miałyby obejmować sankcjonowanie uchybień" w zakresie czasowego gromadzenia (magazynowania) odpadów. W ocenie spółki, przepisy te dotyczą przeciwdziałania nieprawidłowościom w zakresie przetwarzania odpadów w instalacjach lub urządzeniach, a nie ich magazynowania w miejscach magazynowania odpadów, niebędących instalacjami lub urządzeniami do ich przetwarzania.
Po drugie, art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach w związku z art. 1 ustawy o odpadach przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji (w ślad za organami), że przepisy te mogą umożliwiać organom Inspekcji Ochrony Środowiska wstrzymanie działalności posiadacza odpadów w części, w tym w zakresie przyjmowania odpadów do określonego zakładu i zagospodarowania odpadów.
Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w całości. Alternatywnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Ponadto alternatywnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Spółka wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 32 ust 1 pkt 5 ustawy odpadach, wojewódzki inspektor ochrony środowiska może, w drodze decyzji, kierując się stopniem zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi, wstrzymać działalność posiadacza odpadów w przypadku naruszenia wymagań dotyczących eksploatacji instalacji lub urządzeń do przetwarzania odpadów, o których mowa w art. 29 ust. 2 ustawy o odpadach. Natomiast zgodnie z tym ostatnim przepisem, instalacje oraz urządzenia do przetwarzania odpadów eksploatuje się tylko wówczas, gdy:
1) spełniają wymagania ochrony środowiska, w tym nie powodują przekroczenia standardów emisyjnych, o których mowa w przepisach o ochronie środowiska, oraz
2) pozostałości powstające w wyniku działalności związanej z przetwarzaniem odpadów będą przetwarzane z zachowaniem wymagań określonych w ustawie.
Przetwarzanie zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach i rozumie się przez to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Odzysk to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest, żeby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach). Natomiast unieszkodliwianie to proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii (art. 3 ust. 1 pkt 30 ustawy o odpadach). Z punktu widzenia tej sprawy istotne jest również zdefiniowanie magazynowania odpadów, które zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach, oznacza czasowe przechowywanie odpadów obejmujące:
a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę,
b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów,
c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.
Zakładem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 48 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm. – dalej: p.o.ś.), jest jedna lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. W tej sprawie nie jest kwestionowane, że przedmiotowe magazyny, w których stwierdzono naruszenie warunków magazynowania odpadów, są miejscami "magazynowania odpadów wykorzystywanych na potrzeby procesów przetwarzania odpadów w instalacjach wchodzących w skład zakładu" spółki. Takie stwierdzenie znajduje się nawet w skardze kasacyjnej spółki. Natomiast w ocenie spółki, należy rozróżnić magazynowanie odpadów od ich przetwarzania, co uzasadnia tezę, że naruszenie warunków magazynowania odpadów nie może skutkować wstrzymaniem działalności podmiotu magazynującego odpady na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach, który odnosi się wyłącznie do naruszenia warunków przetwarzania odpadów. Stanowisko to nie jest jednak prawidłowe i stoi wprost w sprzeczności z przepisami ustawy o odpadach.
Gospodarka odpadami to wytwarzanie odpadów i gospodarowanie odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach). Natomiast gospodarowanie odpadami, a więc pojęcie o węższym zakresie przedmiotowym, to zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach). Jak wynika z cytowanych przepisów, ustawodawca nie zdecydował się na wyodrębnienie magazynowania odpadów jako odrębnej formy gospodarki lub gospodarowania odpadami. Jednocześnie jednak przewidział, że magazynowanie odpadów może mieć formę magazynowania przez prowadzącego przetwarzanie odpadów, tak jak ma to miejsce w tej sprawie. Zasady ogólne gospodarowania odpadami zostały uregulowane w Dziale II ustawy o odpadach. Magazynowanie odpadami zostało natomiast uregulowane w Rozdziale 7 Działu II, a przetwarzanie odpadów w Rozdziale 10 Działu II. Z kolei wstrzymanie działalności w Rozdziale 11 Działu II. Wstrzymanie działalności nie zostało zatem uregulowane w ramach przepisów dotyczących przetwarzania odpadów, ale niejako wyciągnięte przed nawias, co jest oczywiste uwzględniając, że dotyczy różnych form naruszenia przepisów ustawy, stanowiących podstawę wstrzymania działalności posiadacza odpadów. Co równie istotne, w art. 32 ust. 1 ustawy o odpadach, brak jest przepisu, który stanowi wprost podstawę do wstrzymania działalności posiadacza odpadów, który magazynuje odpady. Jest to zabieg celowy, ponieważ zgodnie z art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach, magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, co czyni tę regulację ustawy o odpadach spójną. Wstrzymanie działalności posiadacza odpadów na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach wynika z naruszenia zakazów dotyczących zbierania odpadów, a na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, obowiązków dotyczących wytwórcy odpadów. Uwzględniając normę prawną z art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach mamy zatem do czynienia z kompleksową regulacją dotyczącą naruszenia zakazów w zakresie wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, w ramach których może być prowadzone magazynowanie odpadów. Stąd też uprawniony jest wniosek, że w świetle cytowanych wyżej przepisów, naruszenie warunków magazynowania odpadów prowadzonego w ramach przetwarzania odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy o odpadach) może uzasadniać wstrzymanie działalności posiadacza odpadów na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach, tak jak to miało miejsce w tej sprawie i o czym prawidłowo Sąd I instancji orzekł. Zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Jedynie ubocznie należy zauważyć, że nie może dojść jednocześnie do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania danego przepisu, a zatem tego rodzaju konstrukcja podstawy kasacyjnej jest nieprawidłowa.
Zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach w związku z art. 1 ustawy o odpadach stanowi polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, że pierwszy z tych przepisów umożliwia właściwemu organowi wstrzymanie tylko określonej działalności posiadacza odpadów – w tym przypadku wstrzymanie działalności polegającej na przyjmowaniu odpadów. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska spółki, a jednocześnie stwierdza, że sięganie przez Sąd I instancji do zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a także przedmiotu regulacji ustawy o odpadach określonego w art. 1 tej ustawy, było zbędne z punktu widzenia wykładni art. 32 ust. 1 ustawy o odpadach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystarczające jest stanowisko, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wstrzymać działalność posiadacza odpadów, w drodze decyzji, kierując się stopniem zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi. Z brzmienia tego przepisu wynika wprost uprawnienie do dyskrecjonalnego określenia przez organ zakresu wstrzymania działalności posiadacza odpadów, uwzględniając kryterium stopnia zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi. Wynika to także z ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) zasady proporcjonalności. Bez znaczenia jest przy tym, że w polskim porządku prawnym występują regulacje prawne, które w sposób bardziej jednoznaczny umożliwiają zakresowe wstrzymanie działalności, jak na przykład powoływany przez spółkę i Sąd I instancji art. 364 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli działalność prowadzona przez podmiot korzystający ze środowiska albo osobę fizyczną powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wyda decyzję o wstrzymaniu tej działalności w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla zapobieżenia pogarszaniu stanu środowiska. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten uzależnia wstrzymanie działalności danego podmiotu korzystającego ze środowiska od bardziej ogólnych przesłanek niż art. 32 ust. 1 ustawy o odpadach, który odsyła do konkretnych naruszeń. Zgodnie natomiast z art. 371 p.o.ś., przepisy ustawy o odpadach wskazują inne niż wymienione w ustawie Prawo ochrony środowiska przypadki wstrzymywania przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, w drodze decyzji, działalności prowadzonej z naruszeniem wymagań ochrony środowiska. Tego rodzaju norma kolizyjna wraz z ogólnym zakresem normy z art. 364 p.o.ś., prowadzi do wniosku, że pierwszeństwo zastosowania ma norma z art. 32 ust. 1 ustawy o odpadach, oczywiście o ile są spełnione przesłanki wynikające z tego przepisu. Trudno ponadto rozstrzygnąć, do jakiego rodzaju skutków ma prowadzić zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach w związku z art. 1 ustawy o odpadach. Należy przyjąć, że autor skargi kasacyjnej nie zmierza do wykazania, że skoro w jego ocenie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o odpadach, nie jest możliwe zakresowe wstrzymanie działalności posiadacza odpadów, to Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję i sformułować wytyczne, że przepis ten powinien stanowić podstawę do wstrzymania działalności całego zakładu. Tego rodzaju wykładnia tego przepisu mogłaby bowiem prowadzić nawet do naruszenia zakazu reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Brak jest także podstaw do przyjęcia, że możliwe jest naruszanie zakazów lub obowiązków, do których odwołuje się art. 32 ust. 1 ustawy o odpadach, jeżeli dotyczy to tylko części działalności posiadacza odpadów, ponieważ w takim wypadku organ inspekcji ochrony środowiska nie może wydać decyzji o wstrzymaniu działalności posiadacza odpadów w zakresie obejmującym tylko część tej działalności. Brak jest wreszcie podstaw do założenia, że Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję wskazując, że wstrzymanie działalności posiadacza odpadów powinno nastąpić w takim samym zakresie, ale na innej podstawie prawnej tj. na podstawie art. 364 p.o.ś. Pomijając nawet zasady ekonomiki procesowej, tego rodzaju rozstrzygnięcie stałoby w sprzeczności z podstawowym celem zarówno art. 364 p.o.ś., jak i art. 32 ust. 1 ustawy o odpadach, tj. koniecznością wyeliminowania zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie również zatem nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.