III OSK 5267/21

III OSK 5267/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6148 Działalność badawczo-rozwojowa
Hasła tematyczne
Szkolnictwo wyższe
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1251/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-03-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 96 poz 617
art.2 pkt 2, art.30, art.18 pkt 5 oraz art.26, art.20 ust.1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1251/20 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki z dnia 23 września 2020 r. nr DEC-2020/36/T/HS5/00561/1 w przedmiocie odmowy przyznania finansowania stypendium doktorskiego I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, II. zasądza od J.K. na rzecz Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1251/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na skutek skargi J.K. (skarżący) na decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki z dnia 23 września 2020 r., nr DEC-2020/36/T/HS5/00561/1 w przedmiocie odmowy przyznania finansowania stypendium doktorskiego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 2). W sprawie przyjęto następujący stan faktyczny i prawny:
Decyzją z 16 czerwca 2020 r. nr DEC-2020/36/T/HS5/00561 Dyrektor Narodowego Centrum Nauki po rozpatrzeniu wniosku o finansowanie stypendium doktorskiego złożonego przez skarżącego w ramach konkursu ETIUDA 8, odmówił przyznania Instytutowi Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk środków na finansowanie stypendium doktorskiego dla wnioskodawcy, pt. Prawo do publicznego komunikowania utworów w prawie autorskim Unii Europejskiej ze szczególnym uwzględnieniem praw do utworu audiowizualnego oraz prawa do wynagrodzeń autorskich a problem tak zwanej harmonizacji de lege ferenda, który realizować miał Instytut Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, a stypendystą miał być skarżący.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku oceny Zespołu Ekspertów, dokonanej zgodnie z zasadami ujętymi w Załączniku do uchwały Rady NCN nr 128/2019 z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie zamiany warunków i regulaminu przeprowadzania konkursu ETIUDA, wniosek skarżącego nie został zakwalifikowany do finansowania. Ponadto organ wskazał, że Koordynator Dyscyplin, zgodnie ze swoimi ustawowymi kompetencjami uznał, że opinie ekspertów są rzetelne, logiczne i spójne w swojej treści. W zakresie szczegółowego uzasadnienia oceny wniosku sporządzonej przez Zespół Ekspertów odesłano do strony internetowej www.osf.opi.org.pl.
Decyzją z 23 września 2020 r., nr DEC-2020/36/T/HS5/00561/1 Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Dyrektora Narodowego Centrum Nauki z 16 czerwca 2020 r. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki (Dz.U. z 2019 r., poz. 1384), dalej: "ustawy o NCN", od decyzji Dyrektora NCN przysługuje odwołanie jedynie w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych. Organ wyjaśnił, że w sprawie została zachowana procedura oceny wniosku wynikająca z ustawy o NCN, Regulaminu i Zarządzenia Dyrektora NCN z dnia 16 września 2019 r. nr 62/2019. Organ podniósł, że opinia eksperta nr 2 choć sporządzona została w sposób zwięzły, dotyczy merytorycznej oceny wniosku. Organ przyjął, że Zespół Ekspertów w wyniku szczegółowej dyskusji przychylił się do części argumentów przedstawionych przez eksperta i że miały one charakter merytoryczny. Ponadto organ stwierdził również, że nie doszło do naruszenia zasad ewaluacji prac naukowych poprzez postawienie skarżącemu pozaprawnych wymogów jakościowych, a podniesione w odwołaniu argumenty, stanowią polemikę merytoryczną z opinią eksperta, a zatem nie mieszczą się w zakresie dopuszczonym w art. 33 ust. 2 ustawy o NCN
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził skarżący i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
W odpowiedzi na skargę Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że procedura i dokumentacja konkursowa uchwalana w ramach regulaminów przeprowadzania konkursów, ustalanych przez Radę NCN, nie ma waloru źródła powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Sądu aktom tym nie można też przypisać charakteru źródła prawa wewnętrznego (por. wyrok NSA z 4 września 2018 r., I OSK 2827/16). Sąd wskazał również, że w następstwie przystąpienia skarżącego do określonego konkursu, regulamin konkursu staje się prawem w relacjach pomiędzy podmiotem przeprowadzającym konkurs, a uczestnikiem konkursu. Regulamin nie może być jednak sprzeczny z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa powszechnego (por. wyrok NSA z 20 listopada 2018 r., I OSK 215/17).
Następnie Sąd wyjaśnił, że organ I instancji wskazał jako podstawę decyzji art. 33 ust. 1 ustawy o NCN oraz art. 28 ust. 2 ustawy o NCN, czyli przepisy, z których wynika wyłącznie, w jakiej formie powinno nastąpić rozstrzygnięcie oraz kto powinien być adresatem decyzji o przyznaniu finansowania. Organ II instancji jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przepis art. 33 ust. 3 ustawy o NCN, który określa termin rozpatrzenia odwołania przez Komisję, a w uzasadnieniu decyzji odwołał się do art. 33 ust. 2 ustawy o NCN określającego zakres działania organu II instancji. Ani w rozstrzygnięciu organu I, ani II instancji nie została zatem wskazana materialnoprawna podstawa decyzji. Sąd podkreślił, że normę determinującą rozstrzyganie o prawach i obowiązkach jednostki niepodlegającej organowi może stanowić wyłącznie przepis prawa powszechnie obowiązującego, a te zostały wyczerpująco wymienione w art. 87 ust. 1 Konstytucji. Wyłączną podstawą materialnoprawną decyzji administracyjnej nie mogą być przepisy zawarte w uchwale, czy regulaminie uchwalonym przez NCN oraz Dyrektora NCN. W rezultacie, zdaniem Sądu I instancji, podstawę orzekania w sprawach konkursów o stypendia doktorskie powinny stanowić przepisy ustawy o NCN, które mogą być uzupełnione o postanowienia zawarte uchwałach NCN regulujących zasady określonego konkursu, przy założeniu jednak, że będą one zgodne z prawem powszechnie obowiązującym, znane podmiotom przystępującym do konkursu, wówczas ich moc wiążąca w relacji organ-podmiot zewnętrzny będzie wynikała z przystąpienia do konkursu i zaakceptowania tym samym jego warunków.
Sąd nie podzielił również zapatrywania organu II instancji, w świetle którego do konkursów o stypendia doktorskie nie znajdują zastosowania kryteria określone w art. 30 ust. 1 ustawy o NCN. W ocenie Sądu, takie stanowisko nie znajduje żadnego uzasadnienia w wykładni przepisów ustawy o NCN dokonanych z uwzględnieniem dyrektyw wykładni językowej i systemowej, a także w treści uchwalonych przez Radę NCN regulaminów konkursu ETIUDA. WSA w Krakowie wskazał, że art. 33 ust. 1 ustawy o NCN odwołuje się do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania środków finansowych na badania i znajduje zastosowanie do rozstrzygnięć wydawanych w konkursach o stypendia doktorskie, co prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia zastosowania art. 30 ust. 1 ustawy o NCN z powołaniem się na fakt, że stypendia doktorskie nie są przyznawane za wykonywanie badań, a zatem nie mieszczą się w pojęciu projektu badawczego.
Zdaniem Sądu I instancji za uznaniem, że konkursy o stypendia doktorskie mieszczą się w pojęciu projektu badawczego określonego w art. 2 pkt 2 ustawy o NCN przemawia również treść warunków konkursu ETIUDA określonych przez NCN. Sąd wskazał, że zgodnie z załącznikiem do uchwały Rady NCN nr 128/2019 z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie zmiany warunków oraz regulaminu przeprowadzania konkursu ETIUDA, warunkiem przystąpienia do konkursu jest prowadzenie badań w ramach przygotowywanej rozprawy doktorskiej, które obejmują badania podstawowe w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, a do wniosku wnioskodawca powinien dołączyć opis prowadzonych badań. Zgodnie z § 11 Załącznika, przy ocenie wniosku bada się spełnienie kryterium prowadzenia badań podstawowych, jakość i poziom prowadzonych badań. Z kolei w zasadach oceny wniosków w konkursie ETIUDA (załącznik nr 3 do warunków regulaminu prowadzenia konkursu ETIUDA, określonych uchwałą Rady NCN nr 128/2019 z dnia 12 grudnia 2019 r.) wskazano, że przedmiotem oceny są prowadzone przez wnioskodawcę badania naukowe: "Czy program badań ma charakter naukowy", "Czy program badań spełnia kryterium badań podstawowych", a jego elementem jest ocena jakości prowadzonych badań.
W ocenie Sądu I instancji brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania konkursów w oparciu o wskazane przez organ II instancji kryterium, w sytuacji gdy jednym z podstawowych warunków uzyskania stypendium doktorskiego w programie ETIUDA jest prowadzenie badań podstawowych, a zatem pojęcie tego stypendium (przyznawanego na podstawie projektu badań) mieści się w pojęciu projektu badawczego, do którego odwołuje się art. 30 ustawy o NCN.
Sąd stanął na stanowisku, że wykładnia systemowa powołanych przepisów ustawy o NCN przemawia za przyjęciem takiego rozumienia przepisu. Przede wszystkim bowiem, warunkiem uzyskania stypendium doktorskiego jest prowadzenie badań podstawowych określonych przez wnioskodawcę, stanowią one warunek przystąpienia do konkursu, a także podstawowy element oceniany w ramach procedury konkursowej przez ekspertów, a także Zespół Ekspertów. Dalej Sąd podniósł, że w związku z faktem, że ustawodawca nie określił wprost założeń oceny wniosków o stypendia doktorskie, trzeba stwierdzić, że w zakresie w jakim obejmują one ocenę badań prowadzonych przez wnioskodawcę, zastosowanie znajduje art. 30 ust. 1 ustawy o NCN.
Zdaniem WSA w Krakowie wynikające z art. 30 ustawy o NCN kryteria winny znaleźć odzwierciedlenie w ocenie ekspertów, którzy wyniki tej oceny z uwzględnieniem wskazanych kryteriów powinni uzasadnić.
Ponadto Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2018 r. (I OSK 2827/16), w którym Sąd ten wskazał, że w sytuacji, gdy ocena wniosku została dokonana wyłącznie w zakresie kryteriów wynikających z przepisów prawa (art. 30 ust. 1 ustawy o NCN), w przepisanym trybie i składzie (art. 20 ust. 2, art. 21 in fine, art. 22 ust. 1-2, art. 30 ust. 3, art. 32 ustawy o NCN) oraz w sposób świadczący, że z perspektywy tych kryteriów dokładnie wyjaśniono stan faktyczny w sprawie (art. 7 k.p.a.) – i znajduje to potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy – to wówczas ocena ta determinuje wynik konkursu oraz decyzję dyrektora NCN (art. 20 ust. 2, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 1 pkt 6, art. 31, art. 33 ust. 1 ustawy o NCN modyfikujące art. 80 k.p.a.) i nie może być skutecznie zakwestionowana w postępowaniu odwoławczym (art. 33 ust. 2 ustawy o NCN) lub sądowoadministracyjnym (art. 33 ust. 4, obecnie ust. 5 ustawy o NCN).
Treść rozstrzygnięcia organu I i II instancji, zdaniem Sądu I instancji, nie daje możliwości stwierdzenia, czy Dyrektor Centrum oraz Komisja Odwoławcza, dokonując oceny sporządzonych przez ekspertów opinii, a także opinii Zespołu Ekspertów, oparli się na ustawowo określonych kryteriach, bowiem stanowisko dotyczące wyłączenia zastosowania art. 30 ustawy o NCN zostało wyraźnie wskazane dopiero w odpowiedzi na skargę, a w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do tych uregulowań.
Sąd I instancji wskazał, iż w świetle art. 33 ust. 3 ustawy o NCN, do konkursów na finansowanie badań, w tym w szczególności badań realizowanych w formie stypendium doktorskiego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) z wyłączeniem art. 10, art. 13, art. 14, art. 28, art. 31, art. 56, art. 61 § 4, art. 63, art. 64, art. 75‒103, art. 107, art. 114‒122 oraz art. 123. Ustawodawca nie wyłączył zastosowania w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy podstawowych zasad postępowania administracyjnego w szczególności art. 7, art. 8, a także art. 11 k.p.a., co oznacza, że organy zobligowane są do przestrzegania zasady legalności i praworządności, ustalenia stanu faktycznego sprawy, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa, a także realizowania zasady przekonywania. W ocenie Sądu mimo wyłączenia zastosowania art. 107 k.p.a. przez ustawę, decyzje organów powinny być uzasadnione w sposób zapewniający realizację zasad ogólnych postępowania.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Komisja Odwoławcza Narodowego Centrum Nauki i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu:
- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
1) art. 2 pkt 2 ustawy o NCN - poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w definicji pojęcia "projekt badawczy" mieszczą się również stypendia doktorskie m.in. z uwagi na wprowadzenie warunku wykonywania badań podstawowych w konkursach na finansowanie stypendiów doktorskich;
2) art. 30 ustawy o NCN poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że kryteria w nim określone znajdują zastosowanie do konkursów na finansowanie stypendiów doktorskich, mimo że dotyczą one wyłącznie konkursów na realizację projektów badawczych, a w konsekwencji uznanie że przepis ten może stanowić materialnoprawną podstawę wydania decyzji w konkursach na stypendia doktorskie i wzorzec kontroli dla sądu administracyjnego;
3) art. 18 pkt 5 oraz art. 26 ustawy o NCN poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie stanowią one o wyłącznej kompetencji Rady do ustalania kryteriów konkursu na finansowanie stypendiów doktorskich;
4) art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy o NCN poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie, że finansowanie badań podstawowych może być realizowane w różnych formach, nie tylko w formie projektów badawczych, a w konsekwencji uznanie, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do różnicowania konkursów na finansowanie stypendiów doktorskich od innych konkursów organizowanych przez NCN poprzez wyłączenie zastosowania ustawowych kryteriów oceny wniosków właściwych dla konkursów na realizację projektów badawczych, co oznaczałoby utożsamianie konkursów na realizację projektów badawczych z konkursami na finansowanie stypendiów doktorskich;
5) art. 33 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o NCN poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że przyznawanie środków na wykonywanie badań podstawowych jest równoznaczne z przyznawaniem środków na realizację projektu badawczego, a określony w art. 33 ust. 1 termin "badania" odnosi się wyłącznie do badań realizowanych w formie projektów badawczych.
-na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 11 ustawy. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "k.p.a.", poprzez uchylenie decyzji organów I i II instancji wynikającym z nienależytego i niewyczerpującego wyjaśnienia okoliczności prawnych i błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w wyniku braku zastosowania art. 30 ustawy o NCN, jak i brak wykazania, w jaki sposób naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pod względem jego zgodności z prawem i uznanie, że rozstrzygnięcia organu I i II instancji zapadłe w sprawie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 30 ustawy o NCN), a przez to niewzięcie przez Sąd pod uwagę przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji akt sprawy, które powinny stanowić podstawę jej wydania, tj. całej dokumentacji konkursowej w konkursie ETIUDA, co stanowi naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w formie zarzutu, jak i przez skarżący kasacyjnie organ w odpowiedzi na skargę argumentu dotyczącego prawidłowości przeprowadzenia oceny merytorycznej, w zgodzie z dokumentacją konkursową, a także poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób wewnętrznie sprzeczny i nielogiczny, co uniemożliwia przeprowadzenie jego kontroli przez NSA w szczególności przez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niespójnej i niepełnej oceny prawnej w zakresie podstawy naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, jak również przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a także brak precyzyjnego wskazania co do dalszego postępowania.
W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca kasacyjnie formułuje zarzuty naruszenia przepisów postępowania jako zarzuty następcze wobec zarzutów naruszenia prawa materialnego, dlatego w pierwszej kolejności podlegały rozpoznaniu zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Konstrukcja zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego umożliwia ich łączne rozpoznanie. Istota problemu podniesionego w ramach tych zarzutów przez skarżący kasacyjnie organ sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o prawidłowość zastosowania do konkursów na finansowanie stypendiów doktorskich prowadzonych w oparciu o ustawę z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki określonych w art. 30 ust. 1 tej ustawy kryteriów konkursów na realizację projektów badawczych, a w konsekwencji o prawidłowości uznania, że przepis ten może stanowić materialnoprawną podstawę wydania decyzji w konkursach na stypendia doktorskie i wzorzec kontroli dla sądu administracyjnego.
Przedstawiony problem odnosi się zatem do kwestii podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięć konkursowych w konkursach na finansowanie stypendiów doktorskich, którą to podstawę zanegował Sąd pierwszej instancji. Odniesienie się do tego problemu wymaga przedstawienia podstawowych regulacji w zakresie ustroju i funkcji Narodowego Centrum Nauki. Narodowe Centrum Nauki jest agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1634, ze zm.), powołaną do wspierania działalności naukowej w zakresie badań podstawowych, która działa na podstawie ustawy oraz statutu (art. 1 ust. 2 i 4 ustawy o NCN). Organami Centrum są Dyrektor Centrum oraz Rada Centrum (art. 3 ustawy o NCN). Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o NCN, do zadań Centrum należy: 1) finansowanie badań podstawowych realizowanych w formie: a) projektów badawczych, w tym finansowanie zakupu lub wytworzenia aparatury naukowo-badawczej niezbędnej do realizacji tych projektów; b) niepodlegających współfinansowaniu z zagranicznych środków finansowych projektów badawczych realizowanych w ramach programów lub inicjatyw międzynarodowych ogłaszanych we współpracy dwu- lub wielostronnej albo projektów badawczych realizowanych przy wykorzystaniu przez polskie zespoły badawcze wielkich międzynarodowych urządzeń badawczych; c) projektów badawczych realizowanych przez młodych naukowców w rozumieniu art. 360 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, w tym mających na celu stworzenie unikatowego warsztatu naukowego lub powołanie nowego zespołu naukowego; d) stypendiów doktorskich i staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora; e) projektów badawczych dla doświadczonych naukowców mających na celu realizację pionierskich badań naukowych, w tym interdyscyplinarnych, ważnych dla rozwoju nauki, wykraczających poza dotychczasowy stan wiedzy, i których efektem mogą być odkrycia naukowe; 2) finansowanie badań naukowych innych niż wymienione w pkt 1, nienależących do zakresu badań finansowanych przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju; 3) nadzór nad realizacją badań naukowych, o których mowa w pkt 1 i 2; 4) współpraca międzynarodowa w ramach finansowania działalności w zakresie badań podstawowych, w tym określonej w pkt 1 lit. b; 5) upowszechnianie w środowisku naukowym informacji o ogłaszanych przez Centrum konkursach, o których mowa w ust. 2; 6) inspirowanie i monitorowanie finansowania badań podstawowych ze środków pochodzących spoza budżetu państwa; 7) wykonywanie innych zadań zleconych przez Ministra, ważnych dla rozwoju badań podstawowych, w tym opracowywanie programów badawczych ważnych dla kultury narodowej, przy zapewnieniu środków finansowych na realizację tych zadań; 8) finansowanie nagrody Narodowego Centrum Nauki przyznawanej zgodnie z regulaminem określonym przez Radę i zatwierdzonym przez Ministra. Z kolei zgodnie z art. 21 ustawy o NCN, Rada została zobowiązana do określenia szczegółowego regulaminu przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez Centrum, przy uwzględnieniu zasad przejrzystości procedur konkursowych oraz procedur wyłaniania ekspertów. Według art. 33 ust. 1 ustawy o NCN, rozstrzygnięcia w sprawie przyznania środków finansowych na badania zakwalifikowane do finansowania w drodze konkursów, o których mowa w art. 20 ust. 2, są podejmowane przez Dyrektora w drodze decyzji w terminie 6 miesięcy od upływu terminu składania wniosków. W przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych wnioskodawcy przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej Rady w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji Dyrektora (art. 33 ust. 2 ustawy o NCN).
W świetle powołanych przepisów NCN jest podmiotem wykonującym administrację publiczną, a sama ustawa określa NCN jako agencję wykonawczą w rozumieniu odrębnych przepisów. Ustawa określa zadania i ustrój NCN oraz wskazuje organy, którym zostały przypisane kompetencje do prowadzenia postępowań administracyjnych w kategoriach spraw wymienionych w tej ustawie. Odnosząc się do eksponowanego przez Sąd pierwszej instancji problemu podstawy prawnej do wydawania rozstrzygnięć konkursowych oraz charakteru prawnego uchwały nr 128/2019 Rady Narodowego Centrum Nauki z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie zmiany warunków oraz regulaminu przeprowadzania konkursu ETIUDA, podzielić należy pogląd WSA w Krakowie, że nie mieści się ona w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, zarówno od strony przedmiotowej, jak i podmiotowej. Powyższa okoliczność nie oznacza jednak, że organy NCN nie zostały prawidłowo umocowane do wydawania władczych rozstrzygnięć w sprawach dotyczących przyznawania stypendiów doktorskich.
Zauważyć bowiem należy, iż ustawa o NCN w art. 33 ust. 1 stanowi, że rozstrzygnięcie jest podejmowane przez Dyrektora w drodze decyzji. Przepis art. 33 ust. 3 ustawy o NCN określa z kolei organ odwoławczy, a ust. 4 powołanego artykułu odsyła, z ograniczeniami, do stosowania przepisów k.p.a. w sprawach postępowań w przedmiocie przyznania środków finansowych na badania. Natomiast art. 26 ustawy o NCN stanowi, że Rada ogłasza konkursy na finansowanie stypendiów doktorskich i staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora, w tym terminy i tryb ich przeprowadzania, warunki, jakie muszą spełniać wnioskodawcy, oraz sposób i kryteria oceny wniosków najpóźniej na 3 miesiące przed upływem terminu składania wniosków. Do ogłaszania konkursów stosuje się przepis art. 25 ust. 3. Odnośnie podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w sprawie, wskazać należy, że wynika ona z przytoczonego przepisu art. 26 ustawy o NCN. Związanie organów NCN, a także w jakimś sensie stron postępowania administracyjnego, postanowieniami uchwały nr 128/2019 Rady Narodowego Centrum Nauki z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie zmiany warunków oraz regulaminu przeprowadzania konkursu ETIUDA, wynika właśnie z tego, że została ona wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 26 ustawy o NCN. Prawna istotność uchwały polega więc na tym, że ustawa upoważniła Radę do określenia reguł postępowania konkursowego. W obszarze prawa publicznego stosowana jest konstrukcja odesłania zawartego w normie prawa powszechnie obowiązującego do norm wiedzy, norm obyczajowych, innych norm (J. Supernat (w:) J. Boć red. Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2005, s. 119). Zatem "związanie" organów NCN oraz stron postępowania administracyjnego powołaną uchwałą wynika z upoważnienia wynikającego z art. 26 ustawy o NCN. Odesłanie do reguł nienależących do systemu prawa powszechnie obowiązującego jest wiążące dla podmiotu stosującego prawo, gdyż taki nakaz formułuje przepis prawa powszechnie obowiązującego – zawierający owe odesłanie. Zwrócić należy uwagę, że konstrukcja upoważnienia zawartego w ustawie do dookreślenia przez podmiot wykonujący administrację publiczną pewnych zachowań, zdarzeń czy procedur jest od dawna stosowana w prawie administracyjnym (por. wyrok NSA z 21 lutego 2024 r., III OSK 3669/21, dostępny w CBOSA). Przykładem mogą być chociażby zakłady administracyjne, świadczące różnego rodzaju usługi publiczne, które to zakłady ustawodawca upoważnia do dookreślenia pewnych sfer związanych z obszarem świadczonych przez nie usług (na przykład: art. 95 ust. 2 zdanie 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce – Regulamin świadczeń dla studentów ustala rektor w porozumieniu z samorządem studenckim; art. 192 ust. 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce – upoważnienie dla senatu albo rady naukowej do określenia sposób postępowania w sprawie nadania stopnia doktora).
Przepis art. 30 ust. 1 ustawy o NCN, wskazany przez Sąd I instancji jako podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia, określa natomiast zasady oceny wniosków składanych w konkursach na realizację projektów badawczych. Z definicji legalnej pojęcia "projektu badawczego" zawartej w art. 2 pkt 2 tej ustawy wynika, że przez pojęcie to należy rozumieć przedsięwzięcia mające na celu wykonanie w ustalonym okresie badań podstawowych o tematyce określonej przez wnioskodawcę, realizowane na podstawie umowy o realizację i finansowanie projektu. W definicji tej znajduje się zatem odesłanie do umowy o realizację i finansowanie projektu badawczego, która opisana jest w art. 34 ustawy o NCN. Umowa taka jest zawierana z podmiotem, o którym mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1-7 i 9, w którym projekt badawczy ma być realizowany, i z kierownikiem projektu badawczego, jak stanowi art. 34 ust. 1 ustawy o NCN. Podmiotami, z którymi może być zawarta umowa o finansowanie projektu badawczego są zatem podmioty, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 4-8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (pkt 1), grupy podmiotów, w skład których wchodzą co najmniej dwa podmioty, o których mowa w pkt 1, albo co najmniej jeden z tych podmiotów oraz co najmniej jeden przedsiębiorca (pkt 2), centra naukowo-przemysłowe w rozumieniu ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. z 2022 r. poz. 498) (pkt 3), centra Polskiej Akademii Nauk w rozumieniu ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (pkt 4), biblioteki naukowe (pkt 5), przedsiębiorcy mający status centrum badawczo-rozwojowego w rozumieniu ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (pkt 6), jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną i siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 7) oraz przedsiębiorcy prowadzący badania naukowe w innej formie organizacyjnej niż określone w pkt 1-7 (pkt 9).
Tymczasem osoby dopuszczone do udziału w konkursach na finansowanie stypendiów doktorskich i staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora zostały zdefiniowane w art. 28 ustawy o NCN. Są to młodzi naukowcy w rozumieniu art. 360 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. W przypadku konkursu na stypendia doktorskie ETIUDA uczestnikami konkursu są osoby będące uczestnikami studiów doktoranckich lub mające otwarty przewód doktorski w polskim podmiocie uprawnionym do nadawania stopnia naukowego doktora, jak stanowi pkt I Załącznika do uchwały nr 128/2019 Rady Narodowego Centrum Nauki z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie zmiany warunków oraz regulaminu przeprowadzania konkursie ETIUDA. Ustawa o NCN wiąże przyznanie stypendium doktorskiego z jednej strony z osobą "młodego naukowca", a z drugiej strony z prowadzeniem przez niego "działalności naukowej" (art. 35 ust. 2). Celem przyznania stypendium doktorskiego, jak wynika z ww. uchwały, jest przyznanie środków w formie zryczałtowanej na okres przygotowania rozprawy doktorskiej oraz na staż zagraniczny, a w dalszej perspektywie uzyskanie przez wnioskodawcę stopnia naukowego doktora.
Kryteria oceny wniosków na realizację projektów badawczych określone w art. 30 ust. 1 ustawy o NCN obejmują natomiast między innymi takie elementy jak: osiągnięcia naukowe zespołu wykonawców, zasadność planowanych kosztów w stosunku do przedmiotu i zakresu badań czy ocenę wykonania przez wnioskodawcę projektów badawczych uprzednio finansowanych ze środków finansowych, o których mowa w art. 365 pkt 12 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Jak trafnie zauważa skarżący kasacyjnie organ, kryteria te nie przystają do celu przyznania stypendium doktorskiego, skoro z założenia stypendium jest formą wsparcia indywidualnej osoby, które to wsparcie następuje w formie zryczałtowanej. Z uwagi na to, że zastosowanie kryteriów odnoszących się do projektów badawczych nie byłoby koherentne z celami przewidzianymi dla stypendiów doktorskich i staży, ustawodawca uznał, że zasadnym jest, aby kryteria oceny tych wniosków były każdorazowo ustalane przez wyspecjalizowany organ, tj. Radę Narodowego Centrum Nauki, jak wynika z art. 18 ust. 5 i art. 26 ustawy o NCN. Kryteria oceny wniosków składanych w konkursie na finansowanie stypendiów doktorskich zawarte w pkt VII Załącznika do uchwały nr 128/2019 Rady Narodowego Centrum Nauki z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie zmiany warunków oraz regulaminu przeprowadzania konkursu ETIUDA są ukształtowane w sposób odpowiadający celom przyznania stypendium doktorskiego, a jednocześnie posługują się pojęciami znanymi z art. 30 ustawy. Należy też zwrócić uwagę, iż ustawodawca w ustawie o NCN wielokrotnie dokonuje rozróżnienia pomiędzy konkursami na projekty badawcze a konkursami na finansowanie stypendiów doktorskich i staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora.
Trafnie podnosi też strona skarżąca kasacyjnie, że nie ma podstaw do tego, aby utożsamiać pojęcie "badania podstawowe" z pojęciem "projekt badawczy". Badania podstawowe mogą być realizowane w postaci projektów badawczych, ale także w postaci stypendiów doktorskich i staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora, jak wynika z art. 20 ust. 1 ustawy o NCN regulującego kwestię finansowania badań podstawowych. Ustawodawca celowo zatem dokonał rozróżnienia między konkursami na projekty badawcze a konkursami na stypendia naukowe. Brak jest zatem podstaw, by badania przeprowadzane w ramach rozprawy doktorskiej utożsamiać z realizacją projektu badawczego, który jest zdefiniowany w art. 2 pkt 2 ustawy o NCN, a co za tym idzie, by do oceny wniosków składanych w konkursie na stypendium doktorskie stosować zasady oceny wniosków składanych w konkursach na realizację projektów badawczych. Określony w art. 33 ust. 1 ustawy o NCN termin "badania" odnosi się zarówno do badań realizowanych w formie projektów badawczych, jak i badań realizowanych przez młodych naukowców w okresie przygotowania rozprawy doktorskiej. Przepis ten dotyczy więc rozstrzygnięć w sprawie przyznawania środków finansowych na badania podstawowe realizowane w formach, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Stanowisko Sądu I instancji, w myśl którego stypendia doktorskie mieszczą się w pojęciu "projektu badawczego" w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy o NCN, jest zatem błędne. WSA w Krakowie dokonał błędnej wykładni zamieszczonego w art. 2 pkt 2 ustawy o NCN pojęcia "projekt badawczy", a także użytego w art. 33 ust. 1 tej ustawy pojęcia "badania", a w rezultacie niewłaściwie zastosował art. 30 ust. 1 tej ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe, uznać należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego zasługują na uwzględnienie.
Z uwagi na przyjętą przez Sąd I instancji wadliwą wykładnię prawa materialnego, co doprowadziło do błędnej konkluzji o konieczności zastosowania w sprawie kryteriów określonych w art. 30 ust. 1 ustawy o NCN, jako trafne jawią się zawarte w pkt 2.1) i 2.2) skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że zawarte w art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 11 k.p.a. normy prawne zostały naruszone w wyniku braku zastosowania przez orzekające w sprawie organy art. 30 ustawy o NCN, a także że zapadłe w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy o NCN.
Nieskuteczny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W związku z treścią tego zarzutu należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Dokonując zatem kontroli uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż zawiera ono przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji wskazał, jaki stan faktyczny i prawny przyjął jako podstawę orzekania. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa i jakie przyjął znaczenie norm prawnych stosowanych w niniejszej sprawie, a także co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd ocenił stanowisko skarżącego, nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Przedstawiona przez Sąd argumentacja jest czytelna, sprawiając, że wyrok – wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnej - poddaje się kontroli instancyjnej, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskuteczny. Należy jednak zaznaczyć, że uznanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. za nieskuteczny nie jest jednoznaczne z podzieleniem stanowiska Sądu I instancji co do wykładni prawa oraz ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie będąc związany oceną prawną przedstawioną w niniejszym wyroku, dokona ponownej analizy zaskarżonej decyzji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.