III OSK 5258/21

III OSK 5258/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 223/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-17
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Sądu Rejonowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 223/20 w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od J. S. na rzecz Prezesa Sądu Rejonowego w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 223/20 w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 4 lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej
1. zobowiązał Prezesa Sądu Rejonowego w W. do rozpoznania wniosku skarżącego J. S. z dnia 4 lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 1 oraz punktu 2 w części dotyczącej kopii dokumentu, który potwierdza dane wymienione w punkcie 1 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
3. oddalił skargę w pozostałym zakresie;
4. zasądził od Prezesa Sądu Rejonowego w W. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
J. S. w dniu 1 kwietnia 2020 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w W., dalej: "organ", polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 4 lutego 2020 r.
Przedmiotowy wniosek dotyczył następujących informacji:
1) czy, a jeśli tak to kiedy i skąd, do Sądu Rejonowego w W. trafiła księga wieczysta KW nr [...] dla gruntów w W. gm. K.,
2) udostępnienie kopii dokumentu, który to potwierdza oraz o wskazanie jej numeru elektronicznego, o ile taki posiada.
Skarżący zakwestionował stanowisko Prezesa Sądu Rejonowego w W., zaprezentowane w odpowiedzi udzielonej mu w dniu 17 lutego 2020 r., że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, z uwagi na fakt, że dotyczy konkretnej nieruchomości stanowiącej własność konkretnej osoby fizycznej. Stanowisko to zostało podtrzymane w kolejnym piśmie z dnia 11 marca 2020 r., w którym udzielono odpowiedzi na kolejne pismo skarżącego z dnia 23 lutego 2020 r. w sprawie wniosku z dnia 4 lutego 2020 r.
Zdaniem skarżącego, żądana informacja, która dotyczy ustalenia faktów w zakresie procedowania dokumentów urzędowych (czy księga została przekazana, czy została przemigrowana, jaki nowy numer jej nadano), a także ich treści i postaci (protokołów przekazania dokumentów), stanowi informację publiczną - art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b i pkt 4 lit. a u.d.i.p. Nadto, że wskazanie nowego numeru elektronicznego dla księgi, której wnioskodawca zna dokładny numer, również stanowi informację publiczną.
Skarżący stwierdził, że organ w sposób oczywiście błędny przyjął, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej i mu jej nie udzielił w ustawowym terminie (art. 13 u.d.i.p.) oraz nie wydał w sprawie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.), czym zamknął mu drogę polemiki w postępowaniu odwoławczym.
W odpowiedzi na skargę z dnia 16 kwietnia 2020 r. Prezes Sądu Rejonowego w W. wniósł o jej oddalenie w całości, jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku wskazał, iż organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym bądź w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.); dalej: "k.p.a.", bądź w przepisach szczególnych, m.in. w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176, dalej "u.d.i.p."), bądź w przypadku niepodjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz. 87).
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.
Zdaniem Sądu, dokument potwierdzający przekazanie według właściwości księgi wieczystej, jako mający określoną prawem formę, zawierający stanowisko w sprawie i jednocześnie wiążący, stanowi dokument urzędowy, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.
Natomiast odnośnie pozostałej części wniosku Sąd I Instancji zaznaczył, że z zasady zawartej w art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2204), zgodnie z którą księgi wieczyste są jawne, nie można wyprowadzić wniosku, że każdy, bez spełnienia jakichkolwiek przesłanek, ma dostęp do różnych informacji i danych związanych z funkcjonowaniem ksiąg wieczystych. Zgodnie z art. 364 ust. 6, każdy, kto zna numer księgi wieczystej, może bezpłatnie przeglądać księgę wieczystą za pośrednictwem systemu teleinformatycznego.
Przepisami określającymi zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi, w postaci numeru księgi wieczystej, jest ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 z późn. zm.), która w art. 24 ust. 5 ustawy w sposób wyraźny i zupełny określa krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji z ewidencji gruntów i budynków, zawierających dane osobowe, jak również zakres tych informacji oraz tryb ich udostępnienia (por. też wyrok NSA z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt I OSK 777/13). Tym samym ustawodawca, odnośnie informacji wchodzących w skład wypisu z ewidencji gruntów i budynków, dotyczących danych osobowych, określił odrębny reżim prawny zarówno w zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym, oraz co do trybu udostępnienia. Artykuł 24 ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wyłącza zatem zastosowanie u.d.i.p. do informacji oznaczających księgi wieczyste nieruchomości, stanowiących wszak element wchodzący w skład wypisu z ewidencji gruntów i budynków, jeżeli dotyczą one danych osobowych. Ustawodawca materię tę w sposób całkowity i zupełny uregulował w ustawie szczególnej względem u.d.i.p., która ma tym samym pierwszeństwo zastosowania, stosownie do art. 1 ust. 2 u.d.i.p, który in principio stanowi, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. A zatem przepisy u.d.i.p. nie mogą być stosowane w taki sposób, który podważałby normy innych ustaw.
Zdaniem Sądu, nie można zaaprobować stanowiska o stosowaniu w omawianym zakresie u.d.i.p., ponieważ godziłoby to w racjonalność ustawodawcy. Trudno wszak założyć, że węższy zakres dostępu do informacji publicznej chciał on zapewnić osobom posiadającym w tym aspekcie interes prawny - zaś szerszy i prostszy - każdemu innemu podmiotowi. Taka wykładnia nie licowałaby z konstytucyjną zasadą równości, wyrażoną w art. 32 ustawy zasadniczej (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 142/14). Mogłaby ona zarazem prowadzić do obejścia wymagań i warunków stawianych dla udostępnienia informacji wchodzącej w skład ewidencji gruntów i budynków przez ustawę - Prawo geodezyjne i kartograficzne (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r. I OSK 1373/15).
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes Sądu Rejonowego w W., zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt 1, 2 i 4 i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, polegającej na uznaniu, że dokument potwierdzający przekazanie według właściwości księgi wieczystej stanowi informację publiczną, podczas, gdy tego rodzaju dokument należało potraktować jako dokument wewnętrzny organu, nie stanowiący informacji publicznej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie uwzględnił skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w W. i stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Prezes Sądu Rejonowego w W. dopuścił się bezczynności oraz zobowiązał organ do rozpoznania wniosku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;
2. naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dokument potwierdzający przekazanie według właściwości księgi wieczystej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a zatem podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p., podczas gdy dokument ten nie ma określonej prawem formy, nie zawiera stanowiska organu, a jest wytworzony wyłącznie z inicjatywy i na potrzeby wewnętrzne organu, co w konsekwencji doprowadziło Sąd Wojewódzki do błędnego przyjęcia, że organ pozostawał w bezczynności.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku WSA w Warszawie w zaskarżonej części i oddalenie skargi J. S. ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; a w każdym przypadku zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym ew. zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że w sprawie w przedmiocie bezczynności organu o udostępnienie informacji publicznej, Sąd przede wszystkim ocenia czy żądanie dotyczy informacji publicznej. Jeżeli według organu żądanie nie dotyczy informacji publicznej, to do uwolnienia przez Sąd od zarzutu bezczynności wystarczające jest wystosowanie przez organ do wnioskodawcy pisma informującego o tym stanowisku. Natomiast w sytuacji gdy Sąd dojdzie do wniosku, że żądanie dotyczy informacji publicznej, to zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku, stosownie do trybu przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
W niniejszej sprawie kwestią zasadniczą dla jej rozstrzygnięcia była ocena, czy informacje objęte wnioskiem J. S. dotyczyły tego:
1) czy, a jeśli tak to kiedy i skąd, do Sądu Rejonowego w W. trafiła księga wieczysta KW nr [...] dla gruntów w W. gm. K.,
2) udostępnienie kopii dokumentu, który to potwierdza oraz o wskazanie jej numeru elektronicznego, o ile taki posiada
- stanowią informacje publiczną, której udostępnienia w niniejszym postępowaniu domaga się skarżący.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie ocenił i wskazał, że podanie numeru księgi wieczystej wnioskowane we wniosku z dnia 4 lutego 2020 r. nie stanowi informacji publicznej w kontekście unormowań ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 z późn. zm.). Dlatego też zasadnie WSA w Warszawie zasadnie w tym zakresie oddaliło skargę - pkt 2 wyroku z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 223/20. Ten punkt wyroku nie został zresztą objęty rozpatrywaną skargą kasacyjną. W konsekwencji przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego ze względu na zakres skargi kasacyjnej obejmujący punkt 1, 2 i 4 wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 223/20 była ocena kwalifikacji informacji o tym czy do Sądu Rejonowego w W.została przekazana dana księga wieczysta dotycząca konkretnej nieruchomości wraz z dokumentem potwierdzającym przekazanie tej księgi jako informacji publicznej.
Dla pełnej oceny wniosku J. S. z 4 lutego 2020 r. ma wyjaśnienie zawarte w piśmie z 10 sierpnia 2020r., że jego wniosek dotyczy "ustalenia faktów w sprawie procedowania dokumentów urzędowych" (pkt 1) i w następstwie powyższego "protokołu przekazania dokumentów" (pkt 2).
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis ten choć formalnie zawiera definicję legalną informacji publicznej, w rzeczywistości posłużył się dla jej zdefiniowania pojęciem niedookreślonym, co przesunęło ciężar i zarazem odpowiedzialność za jego określenie na praktykę stosowania prawa. W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, lecz wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (por. np.: wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., I OSK 2904/12, wyrok NSA z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1060/05, wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. ,sygn. akt I OSK 1277/08, ONSAiWSA 2010 nr 5 poz. 91, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 852/09, oraz wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1643/09, wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 775/10 i I OSK 844/10, wyroki NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1469/10, sygn. akt I OSK 1470/10, sygn. akt I OSK 1501 /10, wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 198/11, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 490/11, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1372/11, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2149/12/, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 175/13). Krąg informacji, które ustawa o dostępie do informacji publicznej, w ramach katalogu otwartego w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został przykładowo w przepisie art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanego przepisu, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje się, że pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Z zakresu tej kategorii wyłączone są jednak tzw. dokumenty wewnętrzne.
Pojęcie "dokumentu wewnętrznego" nie jest pojęciem normatywnym, ale jego definicja została wypracowana a contrario do definicji ustawowej dokumentu urzędowego. Zgodnie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie prawa administracyjnego przyjęto tym samym, że dokumentem wewnętrznym jest taki dokument, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., czyli jest to dokument "roboczy", potrzebny do podjęcia końcowych, ostatecznych decyzji, działań, czynności. Dokument urzędowy od dokumentu wewnętrznego odróżnia fakt jego "oficjalności".
Stanowisko takie wyraził także Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, w którym wskazał, że z "szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". Zgodnie ze stanowiskiem wypracowanym w orzecznictwie sądowadministracyjnym - od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej" (tak NSA w wyroku z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1588/21). "Dokument wewnętrzny" jest dokumentem, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokument wewnętrzny charakteryzuje się, zatem dwoma, łącznie występującymi elementami: po pierwsze, jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy takiego dokumentu zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Po drugie, jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz (vide: NSA w wyroku z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3405/21).
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, iż żądane przez skarżącego informacje nie mają waloru informacji publicznej, odnoszą się bowiem one do wewnętrznej sfery działalności organu (wewnętrznych procedur sądowych dotyczących przekazywania dokumentów w ramach tej struktury), a nie działalności zewnętrznej - dokumentów urzędowych wytworzonych na zewnątrz tj. skierowanych do podmiotów stojących poza strukturą sądu. Zatem organ (sąd) nie miał obowiązku ich udostępniania stronie w trybie analizowanej ustawy. Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. uznano za trafny. Należy przyznać bowiem rację skarżącemu kasacyjnie, że dokument wytworzony przez organ, potwierdzający przekazanie księgi wieczystej został przygotowany wyłącznie na wewnętrzne potrzeby organu. Dokument ten nie zawiera oficjalnego stanowiska organu skierowanego na zewnątrz, do podmiotów trzecich.
W omawianej sprawie decydujące znaczenie miało to, że żądane dokumenty, mające charakter wewnętrzny, nie są informacją publiczną, wobec czego Prezes Sądu Rejonowego w W. nie udostępniając ich, a jednocześnie udzielając odpowiedzi na wniosek z 4 lutego 2020 r. pismem z dnia 17 lutego 2020 r. nie pozostawał w bezczynności.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia punktu 1, 2 i 4 zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia skargi w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.