III OSK 5245/21

III OSK 5245/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Wr 533/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2021-03-09
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c, art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2021 r. sygn. akt IV SAB/Wr 533/20 w sprawie ze skargi E. G. na bezczynność Rektora Politechniki [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. G. na rzecz Rektora Politechniki [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 marca 2021 r. sygn. akt IV SAB/Wr 533/20 oddalił skargę E. M. G. na bezczynność Rektora Politechniki W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 17 grudnia 2020 r. skarżąca – E. M. G. wniosła skargę na bezczynność Rektora Politechniki W. w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 7 września 2020 r. złożonego w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: u.d.i.p.).
Z treści skargi wynika, że we wspomnianym wniosku strona zwróciła się do tego organu o udostępnienie jej informacji publicznej w postaci kopii kompletu "Rewersów na wypożyczony sprzęt pracowników Zespołu Dydaktycznego Rysunku Malarstwa i Rzeźby (dawniej Zakładu) wraz z kopiami rewersów dr I. M.".
Zdaniem strony, datowana na dzień 14 września 2020 r. odpowiedź organu, że objęte wnioskiem informacje nie stanowią informacji publicznej skutkuje bezczynnością tego organu. W rozwinięciu tej argumentacji strona odwołała się do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., kwestionując stanowisko organu co do tego, że wnioskowane przez nią dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem strony, dokumenty o które wystąpiła stanowią informację publiczną, bowiem stanowią informację o działalności osób pełniących funkcje publiczne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz o przeprowadzenie dowodu z zarządzenia wewnętrznego nr 60/2017 Rektora Politechniki W. "Instrukcji w sprawie ochrony mienia i zabezpieczenia mienia Politechniki Wrocławskiej oraz odpowiedzialności za mienie Uczelni" na okoliczność zasad odpowiedzialności pracowników za mienie uczelni i charakteru rewersu na wypożyczony sprzęt.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej przysługuje "każdemu" na zasadach określonych w tej ustawie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1 - 5, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3). Pojęcie informacji publicznej wyznacza treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tą regulacją, informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia natomiast przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Katalog ten nie jest wyczerpujący. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa jakie zostały wypracowane na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreśla się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej.
W ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy należało podzielić stanowisko organu co do tego, że dokumentacja której udostępnienia domagała strona skarżąca we wniosku z dnia 7 września 2020 r. nie nosi charakteru informacji publicznej, a zatem organ nie miał obowiązku jej udostępnienia stronie w trybie analizowanej ustawy. Rewersy na wypożyczany przez pracowników Uczelni sprzęt nie mają waloru informacji publicznej, lecz stanowią dokumenty wewnętrzne tej Uczelni, a jako takie są wyłączone z zakresu obowiązku ich udostępniania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem WSA we Wrocławiu rewersy na wypożyczony sprzęt pracowników Uczelni, o jakich traktuje wniosek strony, nie stanowią informacji publicznej, albowiem nie odnoszą się do publicznej sfery działania Uczelni, ani jej organu jakim jest Rektor, lecz mają walor dokumentu wewnętrznego o charakterze organizacyjnym i porządkowym. Ich zadaniem jest przypisanie odpowiedzialności za określony rodzaj sprzętu będącego w posiadaniu Politechniki Wrocławskiej konkretnemu pracownikowi tej Uczelni. Poprzez podpisanie rewersu na wypożyczony sprzęt, pracownik tej Uczelni przejmuje odpowiedzialność za określone składniki jej majątku, zgodnie z zarządzeniem wewnętrznym Rektora Politechniki W. nr 60/2017 - "Instrukcja w sprawie ochrony mienia i zabezpieczenia mienia Politechniki Wrocławskiej oraz odpowiedzialności za mienie Uczelni". Jak wynika z tego zarządzenia, pracownicy Politechniki W. mogą korzystać ze składników majątkowych Uczelni poza jej terenem jedynie w uzasadnionych przypadkach (konieczność przeprowadzenia badań w terenie, analiz, ekspertyz itp.), a wyniesienie mienia poza teren Uczelni może nastąpić wyłącznie po uzyskaniu pisemnej zgody (upoważnienia) kierownika jednostki organizacyjnej, która posiada w ewidencji księgowej to mienie. Kierownik jednostki organizacyjnej zobowiązany jest do wydania upoważnienia w trzech egzemplarzach, po jednym dla – jednostki organizacyjnej, wypożyczającego i portiera oraz podpisania rewersu potwierdzającego wypożyczenie składnika majątku. Pracownik wynoszący składniki majątku poza teren Uczelni za zgodą uprawnionego przełożonego ponosi za nie odpowiedzialność materialną wynikającą z kodeksu pracy oraz zarządzeń wewnętrznych (§ 2, II. 1-3 w/w zarządzenia). Rewersy na wypożyczony sprzęt Politechniki Wrocławskiej nie są tworzone w związku z ustawową działalnością tej Uczelni, ani jej Rektora, a tylko, wspomagają pracę działu administracyjnego poprzez określoną dokumentację ewidencjonującą procedurę wypożyczania składników majątków Uczelni jej pracownikom. Dzięki rewersom, dział administracyjny Uczelni ma możliwość ustalenia osoby odpowiedzialnej za dany sprzęt na podstawie wewnętrznych regulacji pracodawcy. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że aktywność tego rodzaju stanowi istotę ustawowych działań Uczelni, czy jej Rektora w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, które reguluje art. 11 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2021 r. poz. 478).
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła E. M. G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c w zw. art. 6 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej, tj. informacja o sprawach publicznych, w tym zwłaszcza treść i postać dokumentów urzędowych, poprzez błędne zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że kopie rewersów na sprzęt wypożyczony przez pracowników państwowej uczelni (tj. Politechniki W.) "nie stanowią informacji publicznej, albowiem nie odnoszą się do publicznej sfery działania Uczelni, ani jej organu, jakim jest Rektor, lecz mają walor dokumentu wewnętrznego o charakterze organizacyjnym i porządkowym", podczas gdy informacje te dotyczą bezpośrednio dysponowania mieniem państwowej osoby prawnej, są ściśle związane z wykonywaniem przez uczelnię podstawowego powierzonego jej zadania publicznego, tj. prowadzeniem badań naukowych, a nadto dokumenty te zawierają oświadczenie woli funkcjonariusza publicznego, tj. kierownika jednostki organizacyjnej uczelni, co sprawia, że stanowią one dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., podlegający udostępnieniu jako informacja publiczna.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławiu i uwzględnienie skargi na bezczynność poprzez: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 17 grudnia 2020 r.; orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzekła się rozpatrzenia skargi na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rektor Politechniki W. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że strona skarżąca kasacyjnie sformułowała na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c w zw. art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie tych przepisów, tj. przyjęcie, że żądane informacje nie mają przymiotu informacji publicznej.
W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że skarżący kasacyjnie podniósł ten zarzut w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. Należy zatem przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).
Treść zarzutu wskazuje tymczasem, że skarżący kasacyjnie kwestionuje w istocie prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej oraz będącą następstwem tej kwalifikacji i oceny prawidłowość zastosowania w sprawie przepisów wskazanych w treści zarzutu. W istocie zatem zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy. Kwestia prawidłowości zastosowania tych przepisów została ujęta jako konsekwencja wadliwej kwalifikacji i oceny wniosku. Skarżący kasacyjnie kwestionuje sposób zastosowania tych przepisów w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe. W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Dodać należy, że zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c poprzez ich błędne zastosowanie w ogóle nie zostały uargumentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a więc nie sposób się do nich odnieść. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 879/21, w którym podniesiono, że "autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych".
W sprawach, których przedmiotem jest bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, Sąd przede wszystkim ocenia czy żądanie dotyczy informacji publicznej. Jeżeli według organu żądanie nie dotyczy informacji publicznej, to do uwolnienia przez Sąd od zarzutu bezczynności wystarczające jest wystosowanie przez organ do wnioskodawcy pisma informującego o tym stanowisku. Natomiast w sytuacji, gdy Sąd dojdzie do wniosku, że żądanie dotyczy informacji publicznej, to organ będzie zobowiązany do rozpoznania wniosku, stosownie do trybu przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd I instancji doszedł do przekonania, że żądane przez skarżącą informacje – stanowiące kopię kompletu rewersów na wypożyczony sprzęt pracowników nie mają waloru informacji publicznej, a zatem organ nie miał obowiązku jej udostępniania stronie w trybie analizowanej ustawy.
Strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła zatem skutecznie przyjętego przez organ oraz Sąd I instancji stanu faktycznego przyjmującego, iż dokumenty, o których mowa we wniosku z 17 grudnia 2020 r. mają charakter dokumentów wewnętrznych. Jak wskazał Sąd I instancji rewersy na wypożyczony sprzęt Politechniki Wrocławskiej nie są tworzone w związku z ustawową działalnością tej Uczelni, ani jej Rektora, lecz na jej potrzeby wewnętrzne, wspomagają pracę działu administracyjnego poprzez określoną dokumentację ewidencjonującą procedurę wypożyczania składników majątków Uczelni jej pracownikom. Dzięki rewersom, dział administracyjny Uczelni ma możliwość ustalenia osoby odpowiedzialnej za dany sprzęt na podstawie wewnętrznych regulacji pracodawcy. Brak jest podstaw do przyjęcia, że aktywność tego rodzaju stanowi istotę ustawowych działań Uczelni, czy jej Rektora w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych na zewnątrz zakładu administracyjnego. Wręcz przeciwnie działalność ta w postaci wystawiania rewersów na wypożyczony sprzęt pracowników Zespołu Dydaktycznego Politechniki W. ma charakter wewnętrzny dotyczący wyłącznie wzajemnych relacji pracowników z pracodawcą i wewnętrznego funkcjonowania uczelni wyższej.
W związku z powyższym, uznając, że skarga kasacyjna nie zawierała uzasadnionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a