III OSK 5244/21

III OSK 5244/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Wr 423/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2020-12-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 27 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wr 423/20 w sprawie ze skargi W.C. na bezczynność Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. C. na rzecz Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 18 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wr 423/20, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę W. C. [...] na bezczynność Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 29 lipca 2020 r. skarżący zwrócił się do Gminy Wyznaniowej Żydowskiej we W., dalej: zwanej "Gminą" lub "organem" o udzielenie informacji dotyczącej:
1) cmentarzy, miejsc pochówku i miejsc martyrologii narodu żydowskiego usytuowanych na obszarze działania Gminy;
2) wysokości środków finansowych przeznaczonych przez Gminę na cele związane z cmentarzami żydowskimi, miejscami pochówku lub miejscami martyrologii narodu żydowskiego w latach 2000-2020 wraz ze wskazaniem kwot, realizowanego zadania, podmiotu realizującego, lokalizacji miejsc objętych taką opieką oraz źródła finansowania ze szczególnym uwzględnieniem środków publicznych, w tym przekazanych przez samorządy, instytucje państwowe, organizacje pozarządowe oraz darowizny od osób fizycznych zarówno polskie, jak i zagraniczne.
Oddalając skargę Sąd I instancji uznał, że Gmina nie pozostaje w bezczynności. Zdaniem Sądu żądane przez skarżącego informacje nie stanowiły informacji publicznej, o której mowa w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p.", gdyż obejmowały wykaz cmentarzy, miejsc pochówku, miejsc martyrologii oraz wysokość środków finansowych przeznaczonych przez Gminę na cele związane z cmentarzami żydowskimi, miejscami pochówku i miejscami martyrologii, tj. informacji niemających charakteru powszechnego i użytecznego dla ogółu. Jednocześnie Sąd uznał, że Gmina od momentu jej powstania nie korzystała ze środków publicznych na remonty cmentarzy i ww. miejsc, wobec czego nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przez ustalenie, że zarząd cmentarzem wyznaniowym nie jest realizacją zadania publicznego jako niemający charakteru powszechnego i użytecznego dla ogółu, a tym samym nie stanowi informacji w sprawie publicznej;
2. art. 22 ust. 1 i art. 24 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich (Dz.U. z 1997 r. nr 41 poz.251 ze zm.) przez ustalenie, że majątek gminy jest majątkiem jej członków;
3. art. 2 pkt. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 1959, r. nr 11 poz.62 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich przez ustalenie, że cmentarz wyznaniowy należący do gminy wyznaniowej stanowi własność jej członków, czyli osób fizycznych;
4. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. nr 78 poz.483) przez ustalenie, że jedynie członek gminy wyznaniowej ma prawo do uzyskania informacji o realizacji przez gminę wyznaniową obowiązków związanych z zarządem cmentarzem wyznaniowym;
5. art. 25 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt.2 i art. 11 ust. 1 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 1989 r. nr 29 poz.155 ze zm.) przez ustalenie, że zarząd cmentarzem wyznaniowym jest realizacją funkcji religijnych i jako taki nie podlega ingerencji organów władzy państwowej a tym samym nie podlega obowiązkom wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej;
6. art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich oraz art. 5 ust. 1 przywołanej ustawy przez ustalenie, że gmina wyznaniowa żydowska w W. powstała w dniu 2 stycznia 2018 r.;
7. art. 5 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157 poz. 1240 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2003 r. nr 96 poz. 873 ze zm.) przez ustalenie, że Gmina Wyznaniowa Żydowska w W. nie korzystała ze środków publicznych w zakresie realizacji zadania publicznego;
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący ostatecznie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 480 zł oraz kosztów dojazdu w wysokości 299 zł.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał na błędną ocenę Sądu I instancji w zakresie uznania, że informacje dotyczące cmentarzy wyznaniowych żydowskich nie stanowią informacji w sprawie publicznej jako niemające charakteru powszechnego i użytecznego dla ogółu. Zwrócił uwagę na wynikające z Konstytucji RP prawo do godnego pochówku i powierzone gminie zadanie w tym zakresie. Utrzymanie i zarządzanie cmentarzem wyznaniowym jest zadaniem publicznym. Dalej podkreślił, że błędne jest stanowisko, wedle którego Gmina dysponuje tylko mieniem swoich członków, gdyż wedle wadliwej interpretacji WSA w Warszawie to członkowie gminy byliby współwłaścicielami cmentarzy komunalnych. W zakresie dysponowania majątkiem publicznym podniósł, że organizacje pozarządowe, w tym i Gmina, w zakresie w jakim realizują zadania publiczne, dysponują środkami publicznymi rozumianymi zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że żądane przez skarżącego informacje obejmujące wykaz cmentarzy, miejsc pochówku, miejsc martyrologii oraz wysokości środków finansowych przeznaczonych przez Gminę Wyznaniową Żydowską na cele związane z cmentarzami żydowskimi, miejscami pochówku, miejscami martyrologii, nie stanowią informacji publicznej, a Gmina, która powstała w 2017 roku i od tego czasu nie korzystała ze środków publicznych na remonty cmentarzy, nie jest podmiotem zobowiązanym. Podniosła, że skarżący nie wystąpił o informację dotyczącą konkretnych cmentarzy żydowskich, a skoro na terenie działania Gminy nie ma żadnego czynnego, wyznaniowego cmentarza żydowskiego, który byłby usytuowany w gminie lub miejscowości, w której nie ma cmentarza komunalnego, ani innego cmentarza wyznaniowego, to z przysługującego stronie prawa własności takiego cmentarza żydowskiego nie wynika wykonywanie zadania publicznego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Trafnie zarzuca skarżący kasacyjnie naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. bowiem Sąd I instancji błędnie przyjął, że zarząd cmentarzem wyznaniowym sprawowany przez Gminę Wyznaniową Żydowską w W. (dalej GWŻ) nie jest realizacją zadania publicznego. Konsekwencją takiego stanowiska było błędne przyjęcie, że GWŻ nie jest podmiotowo zobowiązana do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1798 ze zm., dalej także jako: "u.s.p.g.w.ż."), Gminy żydowskie zrzeszają pełnoletnie osoby wyznania mojżeszowego, posiadające obywatelstwo polskie, zamieszkałe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy gminy żydowskie swobodnie wykonują zasady wyznania mojżeszowego oraz zarządzają swoimi sprawami. Zgodnie z ust. 2 art. 3 gminy żydowskie rządzą się w swoich sprawach własnym prawem wewnętrznym, określającym w szczególności organizację gmin żydowskich, uchwalanym przez walne zebranie Związku Gmin w porozumieniu z Radą Religijną Związku Gmin. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy gminy żydowskie posiadają osobowość prawną. Na podstawie art. 22 ust. 1 u.s.p.g.w.ż. wyznaniowym żydowskim osobom prawnym, o których mowa w art. 5, przysługuje prawo nabywania, posiadania i zbywania mienia ruchomego i nieruchomego, nabywania i zbywania innych praw oraz swobodnego zarządzania swoim majątkiem. Zgodnie z art. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych (ust. 2). Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Na podstawie ust. 5 art. 1 tej ustawy o zamknięciu cmentarza wyznaniowego decyduje właściwa władza kościelna, po zasięgnięciu opinii właściwego inspektora sanitarnego. Analiza powyżej wskazanych norm prawnych prowadzi do wniosku, że gminy żydowskie, nie mogą być uznane za "władze publiczne", na których ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, co jednak nie wyklucza zaliczenia ich do kategorii podmiotów realizujących zadania publiczne lub podmiotów dysponujących majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), co z kolei implikowałoby uznanie ich podmiotowości w u.d.i.p.
W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (zob. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (v. wyroki NSA: z 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06; z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 wszystkie przytaczane w uzasadnieniu orzeczenia pub. na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu.
Pojęcie zadań publicznych jest pojęciem prawniczym. W doktrynie prawa trafnie przyjmuje się, że zadania publiczne rozumiane jako zadania kierowane przez prawodawcę do organów administrujących to normatywne określenie zachowań aparatu administracji koniecznych do urzeczywistniania określonego celu państwa, przy pomocy wyznaczonych środków i form działania, jako normatywne zobowiązanie administracji do realizacji wytyczonego celu państwa przez określone stosowanie wyznaczonych środków (M. Górski: Pojęcia - "funkcje administracji państwowej" i "zadania administracji państwowej", Acta Universitatis Lodziensis, Folia Iuridica 52, 1992, s. 170-172; tę koncepcję szeroko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2020 r.; sygn. akt I OSK 125/19).
Zadania publiczne wynikają ze specjalnych norm ustrojowych, tzw. norm zadaniowych, co oznacza, że dla stwierdzenia istnienia i ustalenia zakresu zadania publicznego konieczne jest odnalezienie w przepisach prawa skierowanej do organu administrującego odpowiedniej normy zadaniowej, czyli takiej, która określa zachowania organu administrującego konieczne do urzeczywistniania określonego celu państwa. Określenie zadania i określenie celu działania podmiotu administracji publicznej jest jednoznaczne z nałożeniem na ten podmiot obowiązku wykonania danego zadania lub obowiązku osiągnięcia wyznaczonego celu. Wynika to z założenia, że określony stan rzeczy, którego osiągnięcie nakazuje norma zadaniowa, ma być osiągnięty bez względu na panujące okoliczności, dlatego też w przypadku tego rodzaju norm zazwyczaj nie określa się okoliczności, w których dane działanie ma być dokonywane. Warto też podkreślić, że jako cechę charakterystyczną norm zadaniowych wskazuje się, że wyznaczony w nich obowiązek nie może być zrealizowany przez pojedynczą czynność, ale jego realizacja musi polegać na wykonaniu szeregu czynności jednorodzajowych lub wielorodzajowych, prawnych lub faktycznych (zob. J. Filipek: Elementy strukturalne norm prawa administracyjnego, ZNUJ, DCXXVII, Prace Prawnicze 99, Warszawa-Kraków 1982, s. 65), a swoistą odmianą norm zadaniowych są te, które nie wyznaczają wprost samych zadań, ale określają "urządzenia lub przedsięwzięcia" potrzebne do spełnienia tych zadań (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2020, s. 65). Kategoria zadań pozostaje też w związku z sytuacją prawną obywateli. Przyjmuje się, że istnienie określonego zadania publicznego umożliwia obywatelowi domaganie się wykonania tego zadania (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2020, s. 65). Znajomość tych cech norm zadaniowych ułatwia ich odkodowywanie z przepisów prawnych, przy tym istnienia normy zadaniowej oczywiście nie można domniemywać, jednak ustalenie treści takiej normy często wymaga przeprowadzenia szerszych procesów wykładni.
Niezbędnym elementem kwalifikacji danej normy jako normy zadaniowej, a w konsekwencji niezbędnym elementem kwalifikacji określonego zadania jako zadania publicznego nie jest zagwarantowanie realizacji tego zadania ze środków publicznych. Również charakter kompetencji oraz przewidziane formy realizacji zadania publicznego (w tym formy cywilnoprawne) nie mają wpływu na kwalifikację określonego zadania jako zadania publicznego. Z określenia zadań nie wynika automatycznie zdolność do podejmowania określonych działań (zob. K. Defecińska: Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000, s. 8; T. Rabska: Prawny mechanizm kierowania gospodarką, Wrocław-Warszawa-Kraków 1990, s. 110; W. Góralczyk: Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 41). Ta bowiem, zastrzeżona jest dla tzw. norm kompetencyjnych.
Podkreślenia wymaga, że także forma organizacyjna podmiotu realizującego zadanie publiczne nie przesądza o uznaniu danego zadania jako zadania publicznego; uznane są bowiem uprawnienia do realizacji zadania publicznego (np. z zakresu oświaty), przez podmioty spoza struktury władzy/administracji publicznej (prywatnoprawne). W tym kontekście wskazać można, że pojęcie "zadania publicznego" użytego w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej", którym posługuje się Konstytucja RP w art. 61, ignoruje element podmiotowy, co oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy publicznej (w tym samorządu terytorialnego) i bez konieczności przekazywania (delegowania) tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (tak np. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1484/16).
Teren cmentarza jest przedmiotem użyteczności publicznej o szczególnym charakterze. Jego funkcją jest z jednej strony zaspakajanie zbiorowych potrzeb ludności w zakresie stworzenia godnego miejsca dla pochówku osób zmarłych, umożliwiającego wykonywanie w ciszy, spokoju i odpowiednim otoczeniu zewnętrznym kultu ich pamięci, zgodnie z obyczajem, tradycją i wyznawaną religią, oraz spełnienie obrzędów religijnych, z drugiej strony (por. S. Rudnicki, Prawo do grobu. Zagadnienia cywilistyczne, Kraków, 1999 r., s. 61; podobne stanowisko wyraził B. Rakoczy, Ustawa o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 293).
Z przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że poza zatopieniem w morzu, prawo do godnego pochówku może być realizowane wyłącznie na cmentarzach (art. 12 ust. 1 i 3 cyt. ustawy; zob. też wyrok NSA z 19 maja 1997 r., SA/Ka 1717/95), zgodnie z którym: "Groby ludzkie mogą być usytuowane tylko na cmentarzach"). Z kolei art. 4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wprowadza obowiązek zakładania cmentarzy komunalnych, stanowiąc, że cmentarze takie "zakłada się" "w zasadzie na terenie każdej gminy lub miasta, jednakże w uzasadnionych przypadkach można założyć cmentarz dla kilku gmin". Zasadą jest zatem istnienie cmentarza komunalnego na terenie każdej gminy, a odstępstwem – w uzasadnionych przypadkach – zakładanie cmentarza dla kilku gmin. Zestawienie tej regulacji z treścią art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym "Zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy" oraz art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zgodnie z którym "Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych" prowadzi do wniosku, że zadaniem państwa zdecentralizowanego przez samorząd terytorialny, w tym wypadku samorząd gminny, jest obowiązek organizowania na terenie każdej gminy (w ramach jej zadań własnych) cmentarza komunalnego jako w zasadzie wyłącznego miejsca, w którym dopuszczalne jest realizowanie prawa do godnego pochówku.
Prawodawca w ten sposób określił zachowania odpowiednich organów zdecentralizowanego państwa konieczne do urzeczywistniania istotnego dla wspólnoty publicznoprawnej celu, jakim jest zorganizowanie specjalnego miejsca, odpowiadającego wymogom ustawowym wynikającym z art. 5 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, przeznaczonego do realizowania prawa do godnego pochówku. W doktrynie podkreśla się, że "Wartością podstawową tkwiącą u źródeł "cmentarnictwa" i prawa cmentarnego są wymogi bezpieczeństwa publicznego w zakresie sanitarnym i anty-epidemiologicznym. Wartość ta jest obecnie mniej eksponowana ze względu na inny aspekt, mający charakter podmiotowy: dóbr osobistych człowieka (jednostki)" (zob. P. Dobosz, Wartości leżące u podstaw prawa cmentarnego, w: J. Zimmermann (red.): Aksjologia prawa administracyjnego, Tom II, Warszawa 2017, s. 806).
Tym samym, niezależnie od tego, że zakładanie, rozszerzanie cmentarzy komunalnych jest wprost określone przez prawodawcę jako zadanie publiczne (art. 1 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych), również z istoty rzeczy obowiązek umożliwienia realizacji prawa do godnego pochówku, które może być realizowane wyłącznie na cmentarzach, wchodzi w zakres zadań publicznych (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2020 r.; sygn. akt I OSK 125/19).
Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Na podstawie ust. 5 art. 1 tej ustawy o zamknięciu cmentarza wyznaniowego decyduje właściwa władza kościelna, po zasięgnięciu opinii właściwego inspektora sanitarnego. Zgodnie z art. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych (ust. 2). Wskazywano powyżej, że wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Z kwalifikacji prawa do godnego pochówku jako konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego (szerzej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2020 r.; sygn. akt I OSK 125/19), wynikają roszczenia kierowane do państwa jako wspólnoty publicznoprawnej.
Jak wskazał, P. Dobosz: "Na prawo człowieka do godnego pochówku po swojej śmierci składają się dwa elementy, z których pierwszy ma charakter obligatoryjny i bezwzględnie obowiązujący w czasie, a drugi ma charakter obligatoryjny i względnie obowiązujący w czasie. Pierwszy to: pochowanie adekwatne do standardów zawartych w normach prawnych i normach zwyczajowych (niemających charakteru contra legem). Drugi element prawa człowieka do godnego pochówku po swojej śmierci to określenie nieuwłaczającego godności i pamięci osoby zmarłej miejsca jej pochówku (zob. P. Dobosz, Wartości leżące u podstaw prawa cmentarnego, w: J. Zimmermann (red.): Aksjologia prawa administracyjnego, Tom II, Warszawa 2017, s. 808-809).
Z prawa do godnego pochówku wynika zatem kierowane do państwa i jego organów roszczenie o zapewnienie pochówku w miejscu i zgodnie ze standardami zapewniającymi poszanowanie wartości jaką jest godność, tj. roszczenie o pochowanie na cmentarzu i to właśnie przez państwo (w czym mieszczą się osadzone w obrębie zasady subsydiarności i decentralizacji obowiązki gminy), jeśli zorganizowanie pochówku nie jest możliwe przez osoby najbliższe (por. z art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych).
Na tle powyższego wywodu nie może budzić wątpliwości twierdzenie, że obok zakładania, rozszerzania i utrzymania cmentarzy komunalnych, także obowiązek umożliwienia realizacji prawa do godnego pochówku wchodzi w zakres zadań publicznych. W tym miejscu wskazać należy, że tej kwalifikacji nie zmienia unormowanie art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Regulacja ta wskazuje jedynie podmiot, wobec którego może być kierowane roszczenie wynikające z prawa do godnego pochówku w sytuacji, w której w określonej miejscowości nie ma cmentarza komunalnego. Podmiotem takim z woli prawodawcy jest wówczas zarząd cmentarza wyznaniowego, który ma obowiązek umożliwić pochowanie na cmentarzu wyznaniowym, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących. Podkreślenia wymaga, że z tego przepisu, w którym użyto sformułowania "jest obowiązany" wynika obowiązek realizowania – w sytuacjach określonych w powyższej regulacji – prawa do godnego pochówku przez zarząd cmentarza.
Dodać przy tym należy, że trafnie podnosi się w piśmiennictwie, że "pojęcie "zarząd cmentarza" nie zostało w powyższych regulacjach użyte w znaczeniu organu jednostki organizacyjnej, a w znaczeniu podmiotu, który sprawuje czynności zarządzania cmentarzem. Inaczej rzecz ujmując, chodzi o podmiot, któremu powierzono zarządzanie cmentarzem" (por. B. Rakoczy: Ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Polsce. Komentarz, Oficyna 2008, Komentarz do art. 45, teza 3), tj. o gminę żydowską (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej). Podmiotem reprezentującym gminę jest – zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej – zarząd gminy. Oznacza to, że w zakresie ustawowego obowiązku realizowania prawa do godnego pochówku na cmentarzu wyznaniowym żydowskim, w prawnie określonych sytuacjach, podmiotem zobowiązanym do wykonywania tego rodzaju zadania publicznego jest gmina wyznaniowa żydowska. Podkreślić tu jednak należy, że prowadzenie cmentarza wyznaniowego nie jest ukierunkowane na realizowanie zadań publicznych, bo wówczas należałoby przyjąć obowiązek tworzenia i utrzymywania tego rodzaju cmentarzy, co nie znajduje podstaw prawnych. W powyżej zaprezentowanej argumentacji wskazano, że zadaniem publicznym ustawowo wskazanych podmiotów, w tym związków wyznaniowych jest realizowanie na cmentarzach wyznaniowych, publicznego prawa podmiotowego do godnego pochówku.
Jak wskazywano wyżej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. W konsekwencji obowiązkiem zarządu GWŻ jest zrealizowanie prawa podmiotowego do informacji publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.d.i.p.) przez udostępnianie informacji publicznej, tj. informacji o działalności Gminy (zarządu cmentarza) w zakresie, w jakim wykonuje ona zadania publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), czyli w realiach niniejszej sprawy w zakresie, w jakim realizuje ona na cmentarzu wyznaniowym prawo do godnego pochówku. Podnieść tu wypada, że stanowisko w zakresie "wykonywania zadań publicznych" przez GWŻ będzie miało znaczenie drugorzędne w przypadku, gdy środki przeznaczone na prowadzenie cmentarzy czy miejsc pochówku pochodzą (choćby w części) ze środków publicznych.
Trafnie zarzucono również w skardze kasacyjnej naruszenie art. 2 ust 1, art. 22 ust. 1 i art. 24 ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 2 (błędnie powołanego przez stronę skarżącą kasacyjnie jako pkt 2) ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, ponieważ Sąd I instancji błędnie przyjął, że majątek GWŻ w tym cmentarz wyznaniowy, stanowi majątek członków tej gminy. Zaznaczyć tu należy, że stanowisko Sądu I instancji nie zostało poparte żadną argumentacją i oparte na jakiejkolwiek podstawie prawnej. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych "utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych". Natomiast stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej gminy żydowskie zrzeszają pełnoletnie osoby wyznania mojżeszowego posiadające obywatelstwo polskie, zamieszkałe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei jak wynika z art. 22 ust. 1 o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, wyznaniowym żydowskim osobom prawnym, o których mowa w art. 5 ustawy, tj. gminom żydowskim i Związkom Gmin, przysługuje prawo nabywania, posiadania i zbywania mienia ruchomego i nieruchomego, nabywania i zbywania innych praw oraz swobodnego zarządzania swoim majątkiem, a w myśl art. 24 ustawy w przypadku zniesienia gminy żydowskiej lub innej osoby prawnej utworzonej na mocy ustawy, jej majątek przechodzi na własność Związku Gmin. Przywołane regulacje prowadzą do konstatacji, że Sąd I instancji, przywołując stanowisko Gminy wyrażone w odpowiedzi na skargę, błędnie przyjął w zaskarżonym wyroku, że majątek gminy wyznaniowej żydowskiej (w tym m.in. cmentarz wyznaniowy) stanowi własność jej członków. Ze wskazanych przepisów ustawy o stosunku państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej stanowiących podstawę prawną istnienia gmin żydowskich w ogóle, wynika, że to wyznaniowym żydowskim osobom prawnym (gminom wyznaniowym żydowskim i Związkowi Gmin Wyznaniowych Żydowskich) przysługuje prawo nabywania posiadania i zbywania mienia ruchomego i nieruchomego oraz swobodnego zarządzania swoim majątkiem. Zakres podmiotowy art. 22 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej obejmuje żydowskie osoby prawne wymienione w art. 5 ustawy, a więc istniejące gminy wyznaniowe żydowskie oraz Związek Gmin Wyznaniowych Żydowskich, nie zaś jak błędnie przyjął Sąd I instancji ich członków. Natomiast realizacja ich uprawnień, tj. m.in. nabywanie, zbywanie, posiadanie, użytkowanie ruchomości i nieruchomości oraz nabywanie i zbywanie innych praw majątkowych i swobodne gospodarowanie swoim majątkiem w sprawach majątkowych, odbywa się zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa dotyczącymi osób prawnych (tak: A. Czohara [w:] T. J. Zieliński, A. Czohara, Ustawa o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Polsce. Komentarz, Warszawa 2012, art. 22).
Częściowo trafny jest zarzut naruszenia art. 25 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 11 ust. 1 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U z 2017 r., poz. 1153 ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, którego to naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w "ustaleniu, że zarząd cmentarzem wyznaniowym jest realizacją funkcji religijnych i jako taki nie podlega ingerencji organów władzy państwowej a tym samym nie podlega obowiązkom wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej". Abstrahując od niedoskonałości konstrukcyjnej tak sformułowanego zrzutu zauważyć należy, że Sąd I instancji stwierdził tylko, że analiza przytoczonych wyżej przepisów "stanowi, że dbałość o cmentarze, miejsca pochówku i miejsca martyrologii to sfera działalności GWŻ, która samodzielnie decyduje o sposobie wydatkowania środków finansowych na ten cel i nie podlega ingerencji organów władzy państwowej, tak długo, jak długo nie narusza powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Nie sposób zatem przyjąć, że aktywność GWŻ w powyższym zakresie stanowi realizację zadań publicznych". W kontekście wcześniej przedstawionych wywodów zgodzić się należy częściowo ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, że GWŻ nie wykonuje zadań publicznych. GWŻ umożliwia realizację prawa do godnego pochówku na cmentarzach wyznaniowych, wykonując zadanie publiczne i co najmniej w tym zakresie podlega ingerencji organów władzy państwowej co do obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Natomiast nietrafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez "ustalenie, że jedynie członek gminy wyznaniowej ma prawo do uzyskania informacji o realizacji przez gminę wyznaniową obowiązków związanych z zarządem cmentarzami wyznaniowymi". Z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie sformułował takiego stanowiska. Sąd I instancji dokonując wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie wypowiadał się w zakresie "ekstra" uprawnień członków gminy wyznaniowej do uzyskiwania informacji związanych z zarządem cmentarzami wyznaniowymi.
Chybione są również zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 28 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 1 ustawy o stosunku państwa do gmin żydowskich oraz naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje niewłaściwego zastosowania tych przepisów w ustaleniu, że Gmina Wyznaniowa Żydowska w W. powstała w dniu 2 stycznia 2018 r. i nie korzystała ze środków publicznych w zakresie realizacji zadania publicznego. Zarzuty te nawiązują zatem do niedokonania przez Sąd I instancji właściwych – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Tak skonstruowane zarzuty nie mogły natomiast osiągnąć skutku jako zarzuty naruszenia prawa materialnego, gdyż niedokonanie wyczerpujących ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego można skutecznie zwalczać zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji trafnie przyjął, że GWŻ powstała 2 stycznia 2018 r. Zatem nie mogła - jak twierdzi strona skarżąca - być w 2017 r. beneficjentem dotacji od Gminy Wałbrzych. Sąd I instancji swoje ustalenia w omawianym zakresie oparł na informacjach zawartych w odpowiedzi na skargę. Do odpowiedzi na skargę GWŻ dołączyła odpis pisma Zarządu Gmin Wyznaniowych Żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej z 15 grudnia 2017 r. do Wojewody Dolnośląskiego, w którym działając na podstawie art. 3 ust. 2 i art. 7 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej poinformował, że Rada Związku Gmin Żydowskich Rzeczypospolitej Polskiej podjęła uchwałę o utworzeniu Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w W. Pismo to spełnia wymogi powiadomienia z art. 7 ust. 2 i 4 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem stosownie do treści art. 7 ust. 3 tej ustawy od dnia doręczenia tego pisma Wojewodzie, tj. 2 stycznia 2018 r. powstała Gmina Wyznaniowa Żydowska w W. i z tym dniem uzyskała osobowość prawną. Sądy Administracyjne w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność tej GWŻ w W. w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie jest uprawniony do rozstrzygania wątpliwości podnoszonych w skardze kasacyjnej co do skuteczności powiadomienia do Wojewody Dolnośląskiego i wynikającej z tej okoliczności daty powstania GWŻ w W.
Nie można się też zgodzić z twierdzeniem skarżącego, że Sąd I instancji "ustalił, że Gmina Wyznaniowa Żydowska w W. nie korzystała ze środków publicznych w zakresie realizacji zadania publicznego". Sąd I instancji uznał tylko, że w związku z tym, że Gmina ta powstała 2 stycznia 2018 r. to nie mogła – jak twierdzi to skarżący być w 2017 r. beneficjentem dotacji od Gminy Wałbrzych. Ponadto jak stwierdził ten Sąd z oświadczenia tej Gminy wynika, że nie jest ona beneficjentem żadnej innej dotacji publicznej na cmentarze stanowiące jej własność. Natomiast skarżący kasacyjnie nie podważa oświadczenia Gminy w zakresie nieotrzymania dotacji na cmentarze po 2 stycznia 2018 r.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W tym kontekście należy stwierdzić, że pomimo podniesienia w skardze kasacyjnej częściowo zasadnych zarzutów, skarżący nie dostrzegł, że Sąd I instancji oddalił skargę także z tej przyczyny, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia tego przepisu. Natomiast twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest niezasadne, bez zarzucenia naruszenia przepisów mogących być podstawą kwalifikacji żądanej informacji jako publicznej, nie może być skuteczne i prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie na rzecz Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w W. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.