III OSK 524/22

III OSK 524/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne
Szkolnictwo wyższe
Sygn. powiązane
III SA/Gd 242/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-10-14
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1669
art. 285 ust. 1
Ustawa z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce
Dz.U. 2018 poz 1668
art. 137, art. 151
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 242/21 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję Rektora Uniwersytetu Gdańskiego z dnia 14 grudnia 2020 r. nr L.dz.J310/1722/2020 w przedmiocie stypendium doktoranckiego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 października 2021 r. (sygn. akt III SA/Gd 242/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), określanej dalej jako "p.p.s.a." - oddalił skargę L. P. na decyzję Rektora Uniwersytetu Gdańskiego z dnia 14 grudnia 2020 r. nr L.dz.J310/1722/2020 w przedmiocie stypendium doktoranckiego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do określenia wysokości stypendium doktoranckiego uczestniczki stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 i jest związana ze zmianą stanu prawnego. Stosownie bowiem do art. 169 pkt 3 ustawy z 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669) dalej zwanej "ustawą wprowadzającą", z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, traci moc ustawa z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2183 ze zm.) dalej zwana "p.s.w". W myśl art. 1 ustawy wprowadzającej, ustawa z 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1668) dalej zwana "p.s.w.i.n." weszła w życie 1 października 2018 r. z wyjątkiem jej przepisów wymienionych w art. 1 pkt 1) do 6). W konsekwencji, zdaniem Sądu od 1 października 2018 r. aktem prawnym określającym zasady funkcjonowania systemu szkolnictwa wyższego i nauki jest p.s.w.i.n., ale także przepisy ustawy wprowadzającej, w warunkach, na zasadach i w terminach określonych w jej Rozdziale 3 zatytułowanym: "Przepisy uchylające, przejściowe, dostosowujące i końcowe", w tzw. okresie przejściowym.
W ocenie Sądu meriti, w powstałej sytuacji, wobec utraty mocy obowiązującej ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, materialnoprawną podstawę przyznania stypendium doktoranckiego, objętego dyspozycją art. 200 ust. 1 ustawy uchylonej
stanowi przepis art. 285 ust. 1 i ust. 2 ustawy wprowadzającej. Przepis ten w ustępie pierwszym stanowi, że "uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 mogą otrzymywać stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy". W takim stanie prawnym, jak stwierdził Sąd, organ prawidłowo określił kwotę minimalnego stypendium doktoranckiego przyznanego skarżącej na rok akademicki 2020/2021 według dotychczasowych zasad, przyjmując za jej podstawę art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej, odsyłający do przepisów wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 uchylonej ustawy p.s.w., tj. według zasad wynikających z rozporządzenia Ministra Nauki
i Szkolnictwa Wyższego z 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za
pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2063).
Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że treść art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej powinna być interpretowana jako odsyłająca do art. 151 p.s.w. i wydanego na jego podstawie ww. rozporządzenia z 2016 r. tylko w odniesieniu do samego pojęcia "wynagrodzenia asystenta" ale już nie do wynikającej z tych przepisów wysokości wynagrodzenia. Wysokość ta, według skarżącej, powinna być wyliczona przy uwzględnieniu aktualnego minimalnego wynagrodzenia zasadniczego dla asystenta,
które – po utracie mocy obowiązującej przez ustawę z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych - wylicza się jako procentową pochodną wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni publicznej, to jest przy uwzględnieniu treści art. 137 p.s.w.i.n. oraz wydanego na podstawie ust. 2 tego przepisu rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 25 września 2018 r. w sprawie miesięcznego minimalnego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora uczelni publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1838). Zdaniem Sądu pierwszej instancji interpretacja skarżącej w nieuprawniony sposób eliminuje z treści art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej wyrażenie "o którym mowa w przepisach wydanych na
podstawie art. 151 tej ustawy" i pomija jego znaczenie jako przepisu odsyłającego do
aktu wykonawczego tj. do rozporządzenia z 2016 r. Sąd wyjaśnił, że dostrzega oczywiście, że minimalna wysokość stypendiów doktoranckich ustalonych na podstawie art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej przy przyjęciu jego interpretacji (1.470 zł) jest niższa od minimalnej wysokości stypendiów doktoranckich przyznawanych doktorantom, którzy rozpoczęli kształcenie w szkołach doktorskich tj. po 1 października 2019 r. (1.923 zł), ale w jego ocenie, zróżnicowanie to było zarówno zamierzone przez ustawodawcę, jak i nie powoduje naruszenia wyrażonej w art. 32 Konstytucji zasady równości. Na uzasadnienie swojego stanowiska Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo przedstawił regulacje prawne dotyczące kształcenia doktorantów przed 1 października 2019 r. i po tej dacie i doszedł do wniosku, że różnice między tymi grupami doktorantów uzasadniają zastosowanie przez ustawodawcę odmiennych zasad przyznawania stypendiów. Wyjaśnił, że funkcjonujące obok siebie dwa odrębne systemy kształcenia doktorantów nie zostały wprowadzone na zasadzie konkurencyjności. Ich współistnienie wynika wyłącznie z przeprowadzonej w nieodległym czasie reformy sądownictwa wyższego. Pomimo że oba te systemy nastawione są na tożsamy cel (umożliwienie przygotowania doktorantom rozprawy doktorskiej i uzyskania stopnia naukowego) charakteryzuje je szereg odrębności. W szczególności doktorantom studiującym na dotychczasowych zasadach zachowano prawo do zatrudnienia na uczelni bez ograniczeń, jakim podlegają doktoranci podporządkowani nowemu reżimowi prawnemu. Doktoranci, którzy rozpoczęli studia przed 2019 r. mogą także korzystać z różnorakich form pomocy finansowej, zaś doktorantów "nowych" ustawodawca
możliwości tej pozbawił. Ustawodawca, jak dalej argumentował Sąd, wprowadził zatem zupełnie nowy system kształcenia doktorantów i przyznawania stypendium, wywiązując się równocześnie z obowiązku zachowania zasad dotychczasowego systemu jako praw słusznie nabytych, dla tych, którzy w nim studia doktoranckie rozpoczęli, tak aby umożliwić im kontynuację kształcenia i złożenie pracy doktorskiej, przy udzieleniu wsparcia finansowego na dotychczasowych zasadach.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zarzuciła:
- naruszenie prawa materialnego przez
a) błędną wykładnię przepisu art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej, poprzez uznanie,
że powołany przepis nakazywał zastosowanie art. 151 p.s.w. i wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego z 2016 r., co dawało kwotę stypendium doktoranckiego w wysokości 1470 zł miesięcznie, podczas gdy art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej powinien być rozumiany jedynie jako odsyłający do art. 151 p.s.w. i ww. rozporządzenia wykonawczego w zakresie zdefiniowania instytucji "minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta", a nie co do określenia samej wysokości wynagrodzenia asystenta (na podstawie której następnie określona została minimalna wysokość stypendium doktoranckiego),
b) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 151 p.s.w. i wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego z 2016 r., polegające na zastosowaniu tych przepisów w celu określenia wysokości minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, decydującej o wysokości stypendium doktoranckiego, mimo że nie mogły one znaleźć zastosowania w takim zakresie, w związku z przepisami art. 70 ust. 4 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP,
c) błędną wykładnię i niezastosowanie art. 137 p.s.w.i.n., a także przepisów rozporządzenia wykonawczego z 2018 r. - Rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 25 września 2018 r. w sprawie wysokości minimalnego miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni publicznej, na podstawie którego określa się minimalne wynagrodzenia zasadnicze asystenta, polegające na tym, że normy ww. przepisów nie mogą być zastosowane dla określenia wysokości wynagrodzenia asystenta, które w dalszej kolejności jest wykorzystywane dla określenia minimalnej wysokości stypendium doktoranckiego udzielanego po 1 października 2018 r., podczas gdy ww. normy należało zastosować. Niezastosowanie ww. norm było także naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 w zw. z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP) w stosunku do doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020.
W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej skarżąca, zaskarżając wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. Zażądała również przeprowadzenia rozprawy w sprawie.
Uzasadniając ww. podstawy skarżąca podniosła, że wykładnia art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej winna uwzględniać, że odnosi się on do aktualnie obowiązującego minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta ustalonego aktualnym rozporządzeniem wykonawczym z 2018 r., a nie zaś do uchylonego rozporządzenia z 2016 r. Stwierdziła, że w przepisie tym ustawodawca odwołał się do dotychczasowego art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej jedynie dla określenia stypendium, którego regulacja dotyczy i jego minimalnej wysokości określonej w stosunku procentowym do wynagrodzenia asystenta ustalonego na podstawie przepisów wykonawczych do uchylanej ustawy. Zwróciła też uwagę na art. 349 ustawy wprowadzającej w którym wymieniono przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy uchylanej pozostające w mocy. Wśród nich nie wymieniono rozporządzenia z 2016 r. wydanego na podstawie art. 151 ust. 1 p.s.w., a zatem, jak stwierdziła skarżąca "przy założeniu teorii racjonalnego ustawodawcy – nie było wolą prawodawcy jego stosowanie, jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku". Odwołując się następnie do § 30 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.) zauważyła, że ustawodawca powinien określić, czy i w jakim zakresie utrzymuje się w mocy przepisy wykonawcze wydane na podstawie dotychczasowych przepisów upoważniających. Wynika to wprost m.in. z § 30 ust. 2 pkt 5 ww. Zasad techniki prawodawczej. Zwróciła też uwagę na treść § 32 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej, że "[j]eżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylanej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania aktu". Z powyższego skarżąca wywiodła, że przepisy wykonawcze, wydane na podstawie art. 151 ust. 1 p.s.w. utraciły moc obowiązującą, która nie została "przedłużona" postanowieniami art. 349 ustawy wprowadzającej. Skarżąca podniosła, że stypendia doktorantów, którzy podjęli studia przed rokiem 2019 podlegają "zamrożeniu" w sytuacji, gdy na gruncie nowej ustawy o szkolnictwie wyższym, wszystkie kwoty stypendiów i wynagrodzeń, są generalnie dostosowywane do aktualnego wynagrodzenia profesora, co implikuje równomierne zmiany tych świadczeń, w zależności od aktualnych nakładów na szkolnictwo wyższe oraz stosunków gospodarczych panujących w kraju, a także poziomu cen i w efekcie równe traktowanie wszystkich zainteresowanych grup ustawą. W przeciwnym razie prowadziłoby to do rażącej dyskryminacji doktorantów studiujących wedle starych warunków, z tymi którzy podjęli studia według nowych zasad.
Skarżąca, wskazując na rozbieżności w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych w rozstrzyganiu analogicznych spraw dotyczących wysokości stypendium dla uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020, wniosła o przedstawienie zaistniałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. poszerzonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zwróciła też uwagę na różną co do wysokości stypendium praktykę uczelni wyższych w kraju.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności
skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Sprawa podlegała zatem rozpoznaniu w granicach wskazanych podstaw, przy czym należy zauważyć, że podstawy te umożliwiły zbadanie istoty problemu, którym w rozpoznawanej sprawie jest wykładnia cytowanego w części historycznej niniejszego uzasadnienia art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretacja tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji
jest w pełni uprawniona, a zawarte w skardze kasacyjnej argumenty nie podważają jej poprawności. Skarżąca bezpodstawnie przyjmuje, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "minimalne wynagrodzenie zasadnicze asystenta" przez odesłanie do art. 151 p.s.w. i rozporządzenia z 2016 r. odnosi się jedynie do zdefiniowania tej instytucji jako "minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta", ale już nie do wynikającej z tych przepisów wysokości wynagrodzenia asystenta określonego kwotowo do wysokości
2.450 zł. W rezultacie skarżąca nietrafnie zarzuca też niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, bowiem wbrew jej twierdzeniom w niniejszej sprawie do określenia wysokości stypendium nie mają zastosowania "przepisy aktualnie obowiązujące" czyli art. 137 p.w.s.i.n. i wydane na jego podstawie rozporządzenie z 2018 r., lecz właśnie art. 151 ust. 1 i art. 200 ust. 1 i 2 p.s.w w związku z rozporządzeniem z 2016 r.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej zwrot "w wysokości nie mniejszej niż 60 % minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta,
o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy" jednoznacznie odsyła do rozporządzenia z 2016 r. i wskazanej w jego Załączniku Nr 1 Tabeli A kwoty 2.450 zł. Nie ulega wątpliwości, że "przepisy wydane na podstawie art.
151 ust. 1 tej ustawy" to przepisy właśnie rozporządzenia z 2016 r. Z kolei analiza treści tego rozporządzenia nie pozwala na przyjęcie, że miałoby ono wespół z art. 151 ust. 1 p.s.w. w jakiś sposób definiować zwrot "minimalne wynagrodzenie zasadnicze
asystenta". Skarżąca nie wyjaśniła, w których konkretnie przepisach owego rozporządzenia należałoby doszukiwać się zdefiniowania ww. zwrotu, a w szczególności tego co konkretnie w nim miałoby być zdefiniowane, czy też w jaki sposób przepisy owego aktu wykonawczego miałyby definiować fragment przepisu mówiący o "minimalnym wynagrodzeniu zasadniczym asystenta". W art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej wyraźnie mowa o "wysokości nie mniejszej (...)", a skoro rozporządzenie z 2016 r. wydane na podstawie art. 151 ust. 1 p.s.w. odnosi się do wynagrodzenia asystenta w ten sposób, że ustala wysokość jego wynagrodzenia kwotowo, to uprawniony, bo logiczny
jest wniosek, że chodzi właśnie o tę kwotę. Lektura rozporządzenia z 2016 roku nie uprawnia do przyjęcia, że zawarte w art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej odesłanie miałoby odnosić się do innej jego treści niż do określonej w Załączniku Nr 1 Tabeli A kwoty 2.450 zł. W ocenie NSA, argumentacja skarżącej jest zresztą wewnętrznie sprzeczna gdyż z jednej strony skarżąca twierdzi, że odesłanie do rozporządzenia z 2016 r. w art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej służy zdefiniowaniu zwrotu "minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta", a z drugiej podnosi, że rozporządzenie to jako niewymienione w art. 349 ustawy wprowadzającej w ogóle nie może być stosowane. Czy miałoby ono być stosowane do definiowania jakiegoś zwrotu (skarżąca nie wyjaśniła w jaki sposób) czy do określenia wysokości stypendium, to i tak nadal pozostaje niewymienione w przepisie art. 349 ustawy wprowadzającej. Ten ostatni argument
zresztą oparty na treści art. 349 ustawy wprowadzającej także jest chybiony, o czym w dalszej części uzasadnienia. Bez względu jednak na powyższą niespójność w wywodach skarżącej, należy zauważyć, że gdyby podzielić zawartą w skardze kasacyjnej interpretację art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej prowadzącą ostatecznie do zastosowania art. 137 p.s.w.n. i w konsekwencji rozporządzenia z 2018 r., to zawarty w tym przepisie zwrot "o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust.
1 tej ustawy" byłby, tak jak przyjął to Sąd pierwszej instancji, zbędny i niepotrzebny. Dla zastosowania nowych regulacji do ustalenia wysokości stypendium i obliczenia go w sposób wskazywany przez skarżącą (60 % z 50% wynagrodzenia profesora) wystarczające byłoby bowiem następujące brzmienie interpretowanego przepisu: "Uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem 2019/2020 mogą otrzymywać stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3 w wysokości nie mniejszej niż 60 % minimalnego wynagrodzenia asystenta." Taka treść przepisu uprawniałaby do poszukiwania
wysokości wynagrodzenia asystenta w oparciu o nowe regulacje zawarte w p.s.w.i.n. i wydane na podstawie tej ustawy akty wykonawcze tj. rozporządzenie z 2018 r. Dalsza część przepisu art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej o treści: "o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy" w sposób jednoznaczny odsyła do tak zwanych regulacji dawnych. Wyjaśnić zatem należy, że niedopuszczalna jest taka wykładnia przepisu prawa, która z jego treści eliminowałaby jakieś wyrażenia, sformułowania lub zwroty, czyniąc je zbędnymi. Zakaz wykładni per non est jest jedną z podstawowych reguł wykładni językowej przepisu i uniemożliwia pomijanie jego fragmentów (por. M. Zirk-Sadowski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.) System prawa administracyjnego, Tom 4, Wyładnia w prawie administracyjnym. C.H. Beck, Warszawa 2015 r., s. 220-221;).
W odniesieniu z kolei do tych argumentów skarżącej, które odwołują się do zasad tworzenia prawa i techniki legislacyjnej należy wyjaśnić, że czym innym jest utrzymanie
w mocy aktów wykonawczych wydanych pod rządami dotychczasowej ustawy, a czym innym przesądzenie w przepisie przejściowym o tym, że do określonych stanów faktycznych będzie się stosować wcześniej obowiązujące reguły, w tym te wynikające z rozporządzeń. Podstawowa różnica polega na tym, że w tym pierwszym przypadku dochodzi do "przedłużenia" obowiązywania całego aktu wykonawczego w warunkach uchylenia podstawy prawnej do jego wydania. Skutkiem tego od momentu wejścia w
życie nowej ustawy obowiązuje nadal akt wykonawczy wydany na podstawie dotychczasowej ustawy. Taki zabieg legislacyjny ma zatem wymiar formalny (istnienie w systemie prawa odrębnego aktu prawnego), ale i materialny (istnienie szczegółowych reguł normujących określoną materię). Przy wykorzystaniu tego narzędzia legislacyjnego nie można utrzymać w mocy jedynie niektórych przepisów aktu wykonawczego. Stosownie bowiem do § 33 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej "[n]ie zachowuje się czasowo w mocy tylko niektórych przepisów aktu wykonawczego wydanego na
podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego". W piśmiennictwie ww. technikę trafnie określono jako technikę "zero-jedynkową" (por. Zasady
przyznawania stypendium doktoranckiego w aspekcie czasowym. Glosa Marcina Gubały do wyroku NSA z dnia 1 lipca 2021 r., III OSK 3552/21 opubl. W PPP 2022/6/119-129).
W powołanej zresztą publikacji, w odniesieniu do Zasad techniki prawodawczej, co
istotne na tle spraw dotyczących stypendiów doktoranckich, zasadnie też wyjaśniono, że regulacje intertemporalne polegają m.in. na rozstrzygnięciu o tym, czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne zniesione przez nowe przepisy. Jest to jeden z klasycznych elementów przepisów przechodnich, wymieniony expressis verbis w § 30 ust. 2 pkt 2 (w tekście publikacji omyłkowo wskazano na § 30 ust. 2 pkt 1) Zasad techniki prawodawczej. W tym przypadku ustawodawca nie odnosi się do kwestii obowiązywania lub nieobowiązywania aktów wykonawczych, lecz wskazuje czy, a jeśli
tak to w jakim zakresie, wiązać będą reguły ustalone w poprzednim porządku prawnym.
Z tego punktu widzenia najistotniejszy jest zatem aspekt materialny, odnoszący się do uprawnień, obowiązków i kompetencji, które będą kształtowały sytuację prawną podmiotów w nowym porządku prawnym. Oznacza to, jak trafnie zauważył glosator, że nawet nieutrzymanie w mocy danego aktu wykonawczego nie musi determinować tego, że niektóre zawarte w nim rozwiązania nie zostaną mocą przepisu przejściowego "przeniesione" do nowej rzeczywistości prawnej. Innymi słowy, utrata mocy przez akt wykonawczy nie musi wcale unicestwiać wszystkich reguł zeń wynikających. Ich stosowanie – w ograniczonym zakresie – musi wszelako jasno wynikać z aktu prawnego.
Należy zaznaczyć, że stosownie do § 47 Zasad techniki prawodawczej w przypadku ustaw szczególnie obszernych lub zasadniczo zmieniających dotychczasowe ustawy, przepisy o wejściu w życie ustawy "głównej" oraz przepisy zmieniające, uchylające, epizodyczne, przejściowe i dostosowujące można zamieścić w oddzielnej ustawie (ustawie wprowadzającej). Jak wskazuje się w piśmiennictwie: "Ustawa wprowadzająca nie ma odrębnego od ustawy «głównej» przedmiotu unormowania. Jej przepisy mogłyby zostać zamieszczone w ustawie «głównej», lecz ustawa «główna» stałaby się wtedy niejednorodna i mniej przejrzysta (...) Podstawową rolą, jaką ma spełniać ustawa wprowadzająca, jest zatem to, by «odciążyć» ustawę «główną» od licznych przepisów uchylających i przejściowych (...) Ustawa «główna» powinna więc zawierać normy generalne i abstrakcyjne, wyznaczające jakieś powtarzalne zachowania się. Ustawa wprowadzająca natomiast powinna «przygotowywać» trwałe obowiązywanie owych norm generalnych i abstrakcyjnych poprzez to, że uchyli inne normy regulujące tę samą dziedzinę spraw, że będzie zawierać postanowienia nakazujące dostosować dotychczasowe ustawodawstwo i instytucje do wymagań nowej ustawy (...)" (zob.: S. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997,
s. 65–66. Podobnie o charakterze tego rodzaju ustaw wypowiada się G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016,
Komentarz do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", według którego stosowanie omawianej techniki "ma służyć zwiększaniu czytelności sytemu prawnego i czytelności danej ustawy, gdyż dzięki przeniesieniu przepisów zmieniających, uchylających, epizodycznych, przejściowych, dostosowujących i końcowych do osobnej ustawy, w ustawie «głównej» pozostawia się tylko przepisy merytoryczne").
Z powyższego wynika, że nieuprawnione jest stanowisko skarżącej, że rozporządzenie z 2016 r., aby mogło stanowić podstawę do ustalenia kwotowej minimalnej wysokości stypendium doktoranta poprzedniego reżimu prawnego, powinno zostać wymienione w art. 349 ustawy wprowadzającej. Wręcz przeciwnie, analiza całości regulacji, w szczególności zawartych w § 30 – 34 Zasad techniki prawodawczej wskazuje, że ustawodawca prawidłowo, nie pozostawiając w nowym systemie całości tego aktu wykonawczego, nie wymienił go w powołanym przepisie ustawy wprowadzającej, lecz odesłał do jego stosowania – w zakresie minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta – w przepisie przejściowym tj. w art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej.
Nie są też zasadne twierdzenia strony skarżącej, że dokonana przez Sąd
pierwszej instancji interpretacja art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej godzi w wartości konstytucyjne i poprzez zróżnicowanie stypendiów ustalanych uczestnikom
stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim
2019/2020 i doktorantów szkół doktorskich narusza zawartą w art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej zasadę równości. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji szczegółowo się do tego zarzutu odniósł. W pierwszej kolejności wyjaśnił, odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (wyroku TK z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt K 37/12) jak zasada równości powinna być rozumiana, a następnie w celu zbadania proporcjonalności wprowadzonego przez ustawodawcę zróżnicowania dokonał szczegółowego porównania obu grup doktorantów (kształconych w starym i nowym reżimie prawnym), dochodząc do poprawnego - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wniosku, że wprowadzone zróżnicowanie jest w pełni uprawnione. W skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby polemiki z tymi obszernymi wywodami Sądu pierwszej instancji, ograniczając się jedynie do twierdzeń o "rażącej dyskryminacji" doktorantów, którzy rozpoczęli kształcenie przed rokiem akademickim 2019/2020 i "zamrożeniu" ich stypendiów. Nie ma zatem potrzeby powtarzania logicznych i przekonujących wywodów Sądu pierwszej instancji. Zasługują one w pełni na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w swoim orzecznictwie już wielokrotnie rozpoznawał sprawy o analogicznym stanie faktycznym i prawnym i nie podzielił argumentów o nierównym traktowaniu doktorantów roczników sprzed roku
akademickiego 2019/2020. W wyroku z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2048/21 (dostępnym, jak i powołane w dalszej części orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny, poszerzając argumentację przemawiającą za konstytucyjnością wprowadzonego zróżnicowania i odnosząc się do analogicznych jak w rozpoznawanej sprawie twierdzeń skarżącego o "zamrożeniu stypendiów" zwrócił uwagę, że ani nowa ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce ani wydane na podstawie art. 137 ust. 2 tej ustawy rozporządzenie wykonawcze określające wysokość minimalnego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni publicznej nie przewiduje mechanizmu automatycznej waloryzacji stypendium doktoranckiego. Zmiana przedmiotowego wynagrodzenia dla profesora wymaga zmiany przepisów. Również wysokość stypendium doktoranckiego wypłacanego na dotychczasowych zasadach może zostać zmieniona w drodze zmiany przepisów ustawowych.
Już tylko dodatkowo należy zauważyć, że analizowane w niniejszej sprawie przepisy determinują minimalną wysokość stypendium doktoranckiego, nie limitując jego górnego pułapu. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby pewne kategorie uczelni, które powołuje skarżący w treści skargi kasacyjnej ustalały stypendia na poziomie zrównanym
z zasadami ich określania wedle przepisów nowej ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce. Niewątpliwie kwestia ta jest indywidualną sprawą każdej jednostki uczelnianej, na co z całą pewnością wpływa wysokość posiadanych środków przeznaczonych na stypendia doktoranckie.
Na zakończenie należy podkreślić, że przepisy intertemporalne przewidują stopniowe wygaszanie dotychczas prowadzonych studiów doktoranckich, począwszy od
1 października 2019 r. Zgodnie z art. 279 ustawy wprowadzającej studia doktoranckie rozpoczęte przed rokiem akademickim 2019/2020 prowadzi się na zasadach dotychczasowych, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2024 r. A zatem także i ten przepis potwierdza wyżej zaprezentowaną argumentację, odnośnie do konieczności stosowania względem studentów, którzy rozpoczęli studia przed rokiem akademickim 2019/2020, przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym z 2005 r.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o skorzystanie z możliwości przedstawienia
zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia poszerzonemu składowi w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a.. Przede wszystkim, w ocenie składu orzekającego, zagadnienie prawne dotyczące wykładni art. 285 § 1 ustawy wprowadzającej nie budzi "poważnych wątpliwości" orzeczniczych. Wprawdzie, rzeczywiście w dacie sporządzania skargi kasacyjnej w sprawie, w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych występowała rozbieżność, która mogła wskazywać na pewien problem z interpretacją ww. przepisu, tym niemniej rozbieżność ta wyeliminowana została orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaaprobowanym także w doktrynie (por. wyroki
NSA z: 16.04.2021, sygn. akt III OSK 3808/21; z 01.07.2021 r., sygn. akt III OSK 3552/21 z pozytywną glosą powołaną wyżej; z 18.01.2023 r., sygn. akt III OSK 6650/21; z 20.01.2023 r., sygn. akt III OSK 1785/21 i III OSK 1868/21; z 14.03.2023 r., sygn. akt III OSK 1979/21, z 12.04.2023 r., sygn. akt III OSK 2048/21). Należy zauważyć, że powołane w skardze kasacyjnej w większości nieprawomocne orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, mające uzasadniać istnienie zagadnienia prawnego
budzącego poważne wątpliwości w rozumieniu art. 187 § 1 p.p.s.a., zostały wyeliminowane w trybie kontroli instancyjnej (por. powołane wyżej orzeczenia w
sprawach o sygnaturach III OSK 1785/21, III OSK 1868/21, III OSK 1979/21 i III OSK 2048/21).
Z tych wszystkich względów, uznając podstawy skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.