III OSK 5226/21

III OSK 5226/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Sz 691/20 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2021-03-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 54
§3 ust.1 pkt 8 §3 ust.2 pkt.3
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 691/20 w sprawie ze skarg A.S. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 8 lipca 2020 r. nr SKO.4170.1103.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od A.S. i J.S. solidarnie na rzecz T. S.A. z siedzibą w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej "WSA w Szczecinie" lub "Sąd I instancji"), wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 691/20, po rozpoznaniu sprawy ze skarg A.S. i J.S. (dalej "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej "SKO w Koszalinie" lub "organ") z dnia 8 lipca 2020 r., nr SKO.4170.1103.2020, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Kołobrzeg z dnia 6 kwietnia 2020 r. nr GKO.6220.2.2019; II. zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę po 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
T. S.A. jako inwestor wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...]. Wójt Gminy Kołobrzeg, decyzją z dnia 6 kwietnia 2020 r., nr GKO.6220.2.2019, umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie, ponieważ uznał, że nie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Na skutek odwołania skarżących (współwłaścicieli działek nr [...] i nr [...] obręb[...], gmina K.) SKO w Koszalinie, decyzją z dnia 8 lipca 2020 r., nr SK0.4170.1103.2020, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Kołobrzeg z dnia 6 kwietnia 2020 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przytoczył relewantne przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "o.o.ś.") i wskazał w szczególności, że Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Szczecinie opinią z dnia 22 lipca 2017 r. stwierdził, że dla planowanego przedsięwzięcia nie ma potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko; Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Szczecinie opinią z dnia 26 lipca 2019 r. również ustaliło, iż brak jest potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na stan zasobów wodnych i zagrożenie osiągnięcia celów środowiskowych. Dodatkowo także Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie Wydział Spraw Terenowych w Koszalinie wydał opinię, w której wskazał, iż przedmiotowego przedsięwzięcie nie można zakwalifikować do § 2 ust. 1 pkt 7 lit d rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz, że przedsięwzięcie nie mieści się w katalogu innych przedsięwzięć wymienionych w § 2 i § 3 – a w konsekwencji przedmiotowego przedsięwzięcia nie można zakwalifikować do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zatem nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustalenia poczynione przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie opierały się na ocenie materiału dowodowego w sprawie m.in. na wypisie i wyrysie z planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem zgodnie z art. 64 ust. 2 pkt 3 o.o.ś., opinii dr inż. J.G. – biegłego Sądu Okręgowego w Kielcach, informacji o aktualnym zagospodarowaniu działki nr [...] obręb [...].
Organ wskazał, że maksymalna moc promieniowania izotopowo, wyznaczona dla każdej z projektowanych anten, wynosi 13360 W, a w miejscach w osiach głównych wiązek promieniowania anten odpowiednio w odległości 300 m (dla anten S1Al, S2A1, S3A1) i 200 m (dla anten S1A2, S1A3, S2A2, S2A3, S3A2, S3A3) nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Przedmiotowa inwestycja zostanie zlokalizowana na dz. nr [...] obręb ewidencyjny [...], objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie którym jest to teren oznaczony symbolem RP – tereny użytków rolnych – łąki, pastwiska, uprawy polowe. Działka ta położona jest także poza granicami wyznaczonych form ochrony przyrody, wymienionych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że moc promieniowania wyznacza się odrębnie dla każdej pojedynczej anteny. Zasadę tę wzmacnia także przepis wskazujący, że analogicznie należy liczyć moc pojedynczej anteny w sytuacji, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Ponadto z § 3 rozporządzenia wynika, że inwestor jest zobowiązany uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w odniesieniu do urządzeń o wskazanej mocy, jeżeli miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w odległościach określonych w rozporządzeniu, w linii prostej biegnącej od nadajnika w osi jego wiązki. Decyzja środowiskowa poprzedza decyzję o warunkach zabudowy, jednakże pierwsza z tych decyzji może być wydana jedynie w sytuacji, gdy przepisy materialnoprawne zobowiązują inwestora do jej uprzedniego posiadania. W omawianej sprawie natomiast nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji środowiskowej. Organ odniósł się także do opinii biegłego z listy Sądu Okręgowego w Kielcach dr inż. J.G.
Skarżąca wniosła skargę na decyzję SKO w Koszalinie do WSA w Szczecinie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a. w związku z: 1) art. 7-9, art. 77 § 1, art. 107 § 1-3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że przedmiotem sprawy jest 9 niezależnych przedsięwzięć i to bez ustalenia faktycznych mocy anten oraz ich maksymalnych pochyleń z jednoczesnym zakwestionowaniem stanowiska biegłego; 2) art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z § 2 ust 1 pkt 7 a-d w związku z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nieuwzględnienie maksymalnych mocy, tiltów anten.
Skargę na decyzję SKO w Koszalinie do WSA w Szczecinie wniósł także skarżący, który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) prawa proceduralnego, które miało wpływ na wynik postępowania, tj.: a) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy polegające na powtórzeniu ustaleń inwestora i organu pierwszej instancji, b) art. 142 k.p.a., poprzez niedokonanie kontroli niezaskarżalnego aktu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o wydaniu opinii w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko, c) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu sprawy w zakresie danych decydujących o prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia, poprzez: – oparcie ustaleń na kwalifikacji przedsięwzięcia i analizie środowiskowej pomimo, iż zawierała ona szereg błędów uniemożliwiających poczynienie prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia, a to: – niepodanie współrzędnych geograficznych planowanej lokalizacji wieży kratowej, – niewskazanie typów planowanych anten sektorowych, – niewskazanie w jakich standardach ma pracować stacja; – niewyjaśnienie kwestii rzeczywistego pochylenia tiltów w odniesieniu do tiltu elektrycznego i tiltu mechanicznego i ewentualnej zdalnej możliwości zmiany kata nachylenia, – niewyjaśnienie mocy wyjściowych nadajników, tłumień w torach antenowych dla poszczególnych pasm oraz zysku energetycznego dla poszczególnych pasm, – brak samodzielnych ustaleń organu w zakresie emisji pół elektromagnetycznych i równoważnej mocy promieniowania planowanej inwestycji EIRP, – brak samodzielnych ustaleń w zakresie miejsc dostępnych dla ludności w obszarze sąsiadującym z planowaną inwestycją, – nieprzeprowadzenie analizy skumulowanego wpływu bliźniaczych inwestycji w miejscowości Stramnica; d) art. 84 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie pomimo konieczności zasięgnięcia informacji specjalnych; e) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów rozstrzygnięcia, niepowołanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, w szczególności w zakresie opinii biegłego sporządzonej na zlecenie Wójta oraz nieustosunkowanie się do zarzutów odwołujących się w zakresie konieczności uzupełnienia dokumentacji przedłożonej przez T. S.A.; 2) prawa materialnego: – art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez przedwczesne, a zatem błędne ustalenie, że dla przedsięwzięcia określonego we wniosku T. S.A. nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, – § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez błędne uznanie, iż przedsięwzięcia opisanego we wniosku nie można zakwalifikować do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, – art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez niepoczynienie żadnych ustaleń w zakresie istnienia miejsc dostępnych dla ludności w obszarze sąsiadującym z planowaną inwestycją. W odpowiedzi na powyższe skargi SKO w Koszalinie wniosło o ich oddalenie,
W dniu 4 marca 2021 r. WSA w Szczecinie wydał opisany na wstępie wyrok, którym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko powodować negatywnego oddziaływania na środowisko i wskazał, że w badanej sprawie, z uwagi na specyfikę planowanej inwestycji, w zainteresowaniu organu przy kwalifikacji przedsięwzięcia powinny się znaleźć parametry, o jakich mowa § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem WSA w Szczecinie rzeczą organu było ustalenie mocy poszczególnych anten, a następnie rozważenie, czy wystąpi zjawisko kumulacji, czyli ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny oraz określenie, czy w zasięgu ich oddziaływania znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Tymczasem organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej odnośnie tego, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem moc promieniowania izotopowego wyznacza się dla pojedynczej z anten wchodzących w skład planowanej stacji, a te zaś nie powodują osiągnięcia wyznaczników określonych przepisami rozporządzenia. Organy oparły swoje decyzje na argumentacji zaprezentowanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie, który wydał opinię o tym, że przedmiotowego przedsięwzięcia nie można zakwalifikować do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie dla planowanego przedsięwzięcia nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zaprezentowany pogląd znajduje się natomiast w kontrze do stanowiska powołanego przez organ pierwszej instancji biegłego, zdaniem którego planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Biegły ten przyjął bowiem w swym opracowaniu kumulację mocy wiązek anten skierowanych w tym samym azymucie. W ocenie WSA w Szczecinie nie można wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną, co najmniej na linii nakładania się lub przecinania, stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest, zdaniem Sądu I instancji, dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia.
Sąd I instancji zauważył ponadto, że również w zakresie ustalenia, czy w zasięgu oddziaływania anten znajdują się miejsca dostępne dla ludności organy nie sprostały obowiązkowi zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego i jego oceny. Przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic cudzej nieruchomości. Pionowy zasięg własności gruntowej może ograniczać jedynie porządek prawny, w tym przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dotyczące ochrony środowiska. Przy czym definicję pojęcia miejsca dostępne dla ludności zawiera art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396), który stanowi, że przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że prawidłowe ustalenia w powyższym zakresie winny obejmować również stwierdzenie, czy na terenie, na który będzie oddziaływać planowane zamierzenie, znajduje się zabudowa, jeżeli tak to jaka, a także, czy dla działek znajdujących się w tym obszarze wydano decyzje o warunkach zabudowy. Dopiero bowiem odniesienie prawidłowo określonego zasięgu oddziaływania inwestycji do znajdującej się w nim zabudowy (zarówno istniejącej, jak i tej, która w oparciu o wydane decyzje o warunkach zabudowy może powstać) pozwoli na wiarygodne określenie, czy przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej niezbędne będzie przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Według Sądu I instancji poczynione w niniejszej sprawie w tym zakresie ustalenia są niewystarczające. Organy obu instancji ograniczyły się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że w osiach głównych wiązek promieniowania, odpowiednio w odległości 300 m, takie miejsca nie występują. Tymczasem, jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, już w lutym 2020 r. właściciel znajdującej się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji działki [...] obręb [...], złożył oświadczenie o planowanej budowie domu jednorodzinnego na tej działce, czego SKO w Koszalinie nie wzięło w swoich rozważaniach pod uwagę. Zdaniem WSA w Szczecinie, zachodzi konieczność ustalenia, czy dla tej działki zostały wydane warunki zabudowy, a jeżeli nie, to zabudowa o jakich parametrach może na tej działce powstać. Wydana w sprawie decyzja powinna zawierać szczegółowe dane dotyczące miejsc dostępnych dla ludności ustalonych w sposób wyżej opisany, a także własną ocenę tego, w jaki sposób ustalenia te przekładają się na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bądź brak podstaw do jej przeprowadzenia w niniejszej sprawie. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy Kołobrzeg zostały wydane z naruszeniem art. 7, 8, 11, 75, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a następnie niewłaściwe i niekompletne dokonanie jego oceny w oparciu o obowiązujące przepisy.
Pismem z dnia 7 maja 2021 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 691/20, wniosła T. S.A. (dalej "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie oparła skargę na następujących podstawach:
1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71), poprzez błędne, sprzeczne z językowym brzmieniem przepisu wywiedzenie, że odnośne przedsięwzięcie, dotyczące więcej niż jednej anteny, wymaga rozważenia możliwości kumulacji oddziaływań lub sumowania parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia, podczas gdy z językowego brzmienia przepisu wprost wynika irrelewantność tych okoliczności dla oceny przedsięwzięcia;
2) naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska w treści obowiązującej do dnia 25 października 2019 r., w sytuacji gdy wskutek wydania decyzji przez organ pierwszej instancji w dniu 6 kwietnia 2020 r. zastosowanie ma przepis w brzmieniu na dzień wydania tej decyzji, w myśl którego przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości;
3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., a co miało istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem w związku z zasadą działania organów administracji na podstawie przepisów prawa organy winny wydawać decyzje w oparciu o przepisy obowiązujące na dzień ich wydania, podczas gdy Sąd pierwszej instancji odwołując się do treści art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska odwołał się do przepisu nieobowiązującego w dniu wydania decyzji;
4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonego wyroku podstawy prawnej dla badania nakładania lub nachodzenia się wiązek anten, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem ta okoliczność stała się podstawą uchylenia skarżonej decyzji, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia oraz zgłoszenia zarzutu innego niż niniejszy.
Na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie oraz o zasądzenie solidarnie od skarżących na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania za I i II instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych. Ewentualnie, na zasadzie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a, skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie solidarnie od skarżących na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
W odpowiedziach na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy i tym samym zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – wskazać należy na uchwałę z dnia 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22, w której Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten". W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w szczególności, że literalna treść § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie budzi wątpliwości. Wynika z niej, że parametr równoważnej mocy promieniowanej izotropowo jako warunek zakwalifikowania instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych pod przepisy rozporządzenia z 2010 r., a tym samym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należy przyjmować w odniesieniu do "pojedynczej anteny". Brzmienie przepisu, pomimo użycia w nim kilku zwrotów i terminów technicznych, jest jasne i zrozumiałe. Instalacja wymaga decyzji środowiskowej jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko, jeżeli w jej składzie jest zaprojektowana co najmniej jedna antena odpowiadająca wymaganiom zawartym w przepisie. Wielkość równoważnej mocy promieniowanej izotropowo "pojedynczej anteny" nie jest jedynym warunkiem, od którego zależy kwalifikacja przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko. Została ona powiązana z odległością wyznaczaną od środka elektrycznego anteny, w osi głównej wiązki jej promieniowania. Oba te parametry, tj. moc i odległość służą ustalaniu, czy w zasięgu instalacji nie występują miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Przepis skonstruowany jest tak, że w kolejnych punktach oznaczonych literami od "a" do "g" punktu 8 ustępu pierwszego stopniuje, tj. zwiększa moc anteny i jednocześnie powiększa odległość terenu, na którym należy przeprowadzić badanie pod kątem występowania miejsc dostępnych dla ludności. Oba te parametry pozostają zatem w zależności. Dopiero ustalenie, że w danej odległości od środka pojedynczej anteny o mocy podanej w § 3 ust. 1 pkt 8 znajduje się miejsce dostępne dla ludności powoduje, że przedsięwzięcie staje się przedsięwzięciem mogącym potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 71 ust. 2 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko, a tym samym, że wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustalenie z kolei, że takie miejsce w otoczeniu instalacji składającej się z pojedynczych anten o równoważnych mocach promieniowanych izotropowo mieszczących się w przedziałach wskazanych w tym przepisie nie występuje, skutkuje jej zwolnieniem z tego obowiązku. O tym, że parametr EIRP (W) odnosi się do pojedynczej anteny, świadczy zatem nie tylko samo użycie w § 3 ust. 1 pkt 8 takich sformułowań jak "wyznaczona dla pojedynczej anteny", czy "w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny", ale również cel posłużenia się tą wielkością w konstrukcji przepisu, jego wewnętrzna budowa i zakodowany w nim sposób wyznaczania obszaru.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko i argumentację zaprezentowaną w powołanej uchwale. Stanowisko to implikuje ocenę, że pierwszy zarzut skargi kasacyjnej jest zasadny. Sąd I instancji błędnie przyjął, że rzeczą organu było ustalenie mocy poszczególnych anten, a następnie rozważenie, czy wystąpi zjawisko kumulacji, czyli ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Taki wymóg nie wynikał z przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 ani § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Nawiązując do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (dalej "p.o.ś"), wskazać należy, że do dnia 24 października 2019 r. powołany przepis miał następujące brzmienie: "Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego". Od dnia 25 października 2019 r. przepis ten stanowi, że: "Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości". Zmiana nastąpiła na mocy art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815). W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że: "Proponowana zmiana ma na celu doprecyzowanie pojęcia »miejsc dostępnych dla ludności«, poprzez jednoznaczne przesądzenie, że miejsca takie ustala się według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości na dzień dokonywania kwalifikacji określonego przedsięwzięcia. Nieuprawnione bowiem jest ustalanie tych miejsc przy uwzględnieniu planowanej, czy nawet czysto potencjalnej, hipotetycznej możliwości zabudowy nieruchomości, która może (ale nie musi) mieć miejsce w przyszłości. W »miejscach dostępnych dla ludności« dokonuje się pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych i nie ma wątpliwości, że pomiary takie powinny być wykonywane w tych miejscach, do których aktualnie możliwy jest dostęp ludności, a nie w miejscach, w których dostęp taki byłby możliwy, gdyby w przyszłości zrealizowano jakąś nową zabudowę" (druk sejmowy nr 3484).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący, że Sąd I instancji odwołał się do art. 124 ust. 2 p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 października 2019 r., podczas gdy właściwym kryterium oceny zaskarżonej decyzji był art. 124 ust. 2 p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania, tj. w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 października 2019 r. (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2024 r., II OSK 1535/21). Jako trafny jawi się też zrelatywizowany do tej kwestii zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a.). Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane tym przepisem elementy.
Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji uwzględni ocenę prawną sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.