III OSK 522/22

III OSK 522/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 304/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-07
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 106 § 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 2187
art. 13 ust. 6 pkt 6
Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "H." Sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 304/21 w sprawie ze skargi "H." Sp. z o.o. z siedzibą w C. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie niewniesienia uwag do projektu decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez H. Sp. z o.o. z siedzibą w C. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 304/21, którym oddalono skargę ww. skarżącej kasacyjnie na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie niewniesienia uwag do projektu decyzji.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne
i prawne:
W piśmie z [...] stycznia 2020 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu (zwany dalej jako RDOŚ we Wrocławiu) zwrócił się do Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (dalej jako DPWIS, organ I instancji) o wyrażenie opinii w zakresie warunków przeprowadzenia działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku w powierzchni ziemi na działce nr ewid. [...] obręb K. [...], w odniesieniu do oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi na danym terenie.
RDOŚ we Wrocławiu, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdził, że remediacja zostanie przeprowadzona na działce ewidencyjnej o nr [...] obręb K., w K., będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu Polskich Kolei Państwowych S.A. Na obszarze działki nr [...] wyznaczono 2 obszary zanieczyszczone o łącznej powierzchni 0,014 ha. W przedmiotowej sprawie ustalono, że obszar 1 został zanieczyszczony cynkiem, miedzią i molibdenem, natomiast obszar 2 został zanieczyszczony barem, chromem, cynkiem, miedzią, molibdenem, niklem i ołowiem. Substancje powodujące ryzyko zidentyfikowane na terenie objętym postępowaniem to: bar, chrom, cynk, miedź, molibden, nikiel i ołów.
W uzasadnieniu projektu decyzji nakładającej obowiązek i określającej warunki przeprowadzenia działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku RDOŚ we Wrocławiu szczegółowo opisał tok postępowania oraz przedstawił ocenę występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi. W ocenie wzięto pod uwagę trzy drogi narażenia: pokarmową, czyli np. spożycie skażonego pożywienia, inhalacyjną, tj. pobieranie zanieczyszczeń wraz z powietrzem oraz dermalną czyli kontakt przez skórę z zanieczyszczoną glebą.
DWPIS w postanowieniu z [...] listopada 2020 r., znak [...] nie wniósł uwag do projektu decyzji RDOŚ we Wrocławiu w sprawie warunków przeprowadzenia działań naprawczych, w związku z wystąpieniem szkody w środowisku.
H. Sp. z o.o. z siedzibą w C. złożyła zażalenie na to postanowienie, zwracając uwagę m.in. na potencjalne zanieczyszczenie ziemi pierwiastkami promieniotwórczymi na wskazanym do działań naprawczych terenie. Jako załącznik do zażalenia skarżący przedstawił dokument zatytułowany "Ocena zawodowego narażenia powstałego w wyniku ekspozycji na radon w podziemnych trasach turystycznych i uzdrowiskach", której autorem jest dr Jerzy Olszewski, Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, Zakład Ochrony Radiologicznej, Łódź, kwiecień 2019.
Podniesiono również, że na terenie przedmiotowej działki wystąpiło historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, w tym substancjami promieniotwórczymi, na skutek wcześniejszego działania PKP S.A. polegającego na przeładunku towarów zawierających m.in. uran na omawianej działce. Zdaniem żalącego postępowanie należy prowadzić na podstawie przepisów działu IV ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, które mają zastosowanie w przypadku wystąpienia historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi. W powyższej sytuacji zaskarżone postanowienie DWPIS wydane na podstawie art. 13 ust. 6 pkt 6 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie należałoby uznać za bezprzedmiotowe. W ocenie Spółki utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji z [...] listopada 2020 r. mogłoby doprowadzić do przeniesienia skażonej promieniotwórczej ziemi na inny teren i tym samym narazić pracujących przy remediacji ludzi na utratę życia lub zdrowia. Wskazanie zaś historycznych skażeń zmusi do podjęcia przez organ I instancji działań polegających na wpisie do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi w celu podjęcia remediacji.
DWPIS w piśmie z [...] grudnia 2020 r. wskazał, że o trybie postępowania w przedmiotowej sprawie decyduje RDOŚ we Wrocławiu, czyli organ właściwy do prowadzenia postępowania głównego. Organ I instancji nie może samodzielnie zmienić kwalifikacji zanieczyszczenia ziemi i sposobu postępowania.
W związku z powyższym DWIS przekazał RDOŚ we Wrocławiu odpis wniesionego przez H. zażalenia z [...] listopada 2020 r. wraz z załączoną oceną z kwietnia 2019 r. celem umożliwienia RDOŚ we Wrocławiu zapoznania się ze zdaniem skarżącego i ewentualnego podjęcia działań w tym zakresie.
Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.), art. 13 ust. 6 pkt 6 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2187 ze zm., dalej jako ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku) oraz art. 12 ust. 2 pkt. 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm., dalej jako ustawa o PIS), Główny Inspektor Sanitarny (dalej jako GIS, organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia GIS przypomniał treść stosowanych w niniejszej sprawie przepisów prawa. Zdaniem organu odwoławczego, słusznie organ I instancji uznał, że do jego kompetencji należy dokonanie oceny wystąpienia znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi na danym terenie. W przedstawionej ocenie występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi uznano, że stwierdzone zagrożenie jest niewielkie, przede wszystkim z uwagi na brak realnych dróg pochłaniania zanieczyszczeń oraz ograniczenie receptorów, na które mogłoby ono oddziaływać. Na podstawie powyższej oceny przedstawionej w projekcie decyzji RDOŚ we Wrocławiu GIS uznał, że w przedmiotowej sprawie nie występuje znaczące zagrożenie dla zdrowia ludzi. W związku z powyższym, w ocenie GIS organ I instancji miał podstawy wynikające ze stanu faktycznego i prawnego sprawy, aby nie wnosić uwag do projektu decyzji przygotowanej przez RDOŚ we Wrocławiu. Ponadto GIS podkreślił, że H. Sp. z o.o. będzie miała możliwość przedstawienia dowodów odnoszących się do ewentualnego historycznego zanieczyszczenia gleby w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji wydanej przez RDOŚ we Wrocławiu ustalającej obowiązek oraz warunki przeprowadzenia działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku.
W skardze do Sądu H. Sp. z o.o. w C. zaskarżyła w całości postanowienie GIS z [...] stycznia 2021 r. i wniosła o uchylenie tego postanowienia, ponieważ nie zostały przeprowadzone badania radiologiczne gruntów pod kątem zanieczyszczenia przez PKP S.A. gleby w trakcie działalności polegającej na przeładowywaniu towarów.
Zaskarżonemu postanowieniu GIS zarzucono naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. przez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że doszło do pierwotnego zanieczyszczenia gleby w sytuacji, gdy gleba była już skażona historycznie przez działanie kopalni rud uranu i działalność PKP S.A., art. 15 k.p.a. przez brak samodzielnego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz ograniczenie się do bezpodstawnego przyjęcia twierdzeń sformułowanych przez organ I instancji, podczas gdy GIS był obowiązany do ponownego, całościowego przeanalizowania sprawy i poddania weryfikacji stanowiska organu I instancji w szczególności z punktu widzenia argumentów wskazanych w zażaleniu z [...] listopada 2020 r.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Spółka przedłożyła opinię Instytutu Medycyny Pracy oraz Zakładu Ochrony Radiologicznej w Ł., w której na stronie 19 i następnych wskazano, że teren jest skażony promieniotwórczo. W ocenie skarżącego, GIS w ogóle pominął ten wątek w badaniu terenu, a fakt ten ma ogromne znaczenie dla życia i zdrowia ludzi, co leży w kompetencjach GIS. Organ odwoławczy wbrew treści opinii stwierdził, że nie ma żadnego skażenia promieniotwórczego na tym terenie. Skarżący wskazał, że z twierdzeniami organu II instancji nie sposób się zgodzić. Zdaniem skarżącego, organ I instancji powinien był w pierwszej kolejności ustalić czy w jakim zakresie doszło do skażeń historycznych gleby na przedmiotowej działce (w tym zakresie winien zwrócić się do starosty celem ustalenia co znajduje się w rejestrze zanieczyszczeń), a dalej przeprowadzić samodzielne postępowanie dowodowe mające na celu weryfikację okoliczności, w odniesieniu do których miał obowiązek zajęcia stanowiska. W ocenie Spółki, nie budzi także wątpliwości, że wszelkie czynności podjęte przez organ I instancji powinny - zgodnie z wyrażoną wart. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności - zostać zweryfikowane przez pryzmat ustaleń samodzielnie poczynionych przez organ II instancji. Tymczasem GIS nie dokonał jakiejkolwiek weryfikacji ustaleń dokonanych przez organ I instancji, a tym bardziej więc nie mógł przeanalizować prawidłowości omawianej czynności dokonanej przez organ I instancji. Skarżący podniósł, że na stronie 23 opinii wskazano zagrożenia wynikające z rozpadu radonu - wskazano że osoby przebywające na terenie K. są narażone na promieniowanie jonizujące. W wyniku rozpadu tego pierwiastka powstają takie pierwiastki jak cynk, kadm, nikiel i mangan. Zdaniem Spółki, dodatkowo GIS w ogóle pominął fakt, że na terenie działki nr [...] znajduje się osadnik, w którym był odkładany urobek materiałów promieniotwórczych pochodzących z miejscowej kopalni. Organ II instancji pominął w ogóle fakt potwierdzony przez opinie Zakładu Ochrony Radiologicznej w Ł. z kwietnia 2019 r., że teren jest skażony promieniotwórczo i że procedura z wywożeniem skażonej ziemi jest w ogóle inna niż wskazana w przepisach, na które powołuje się organ I instancji. W niniejszym przypadku winna mieć zastosowanie ustawa Prawo atomowe oraz dyrektywa "Rady 2013/59/Euratom z 5 grudnia 2013 roku". "Utrzymanie w mocy postanowienia z [...] stycznia 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie z [...] listopada 2020 r. organu I instancji" mogłoby doprowadzić do przeniesienia skażonej promieniotwórczo ziemi na inny teren i tym samym narazić pracujących przy remediacji ludzi na utratę życia lub zdrowia. Ten zakres badań leży w kompetencjach GIS. W toku postępowania pominięto fakt, że na terenie działki [...] znajduje się osadnik pokopalniany, który może zawierać odpady promieniotwórcze oraz nie zbadano działki [...] pod kątem innych zanieczyszczeń - jest to baza przeładunkowa PKP - gdzie między innymi przeładowywano rudę uranu. Skarżący wskazując niniejszym wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi na terenie działki [...] wnosi o ustalenia, że zanieczyszczenie ziemi i gleby na działce o nr geod. [...] miało miejsce w latach 1948/1973 w wyniku działania kopalni Uranu (strona 19 opinii Zakładu Ochrony Radiologicznej w Ł.) oraz wskutek działalności PKP, która na działce [...] przeładowywała rudę uranu. Warunki geologiczne i hydrogeologiczne powyższej działki (osadnik pokopalniany na działce [...]) spowodowały, że zanieczyszczenia rozprzestrzeniły się na sąsiednie działki zgodnie z kierunkiem przepływu wód podziemnych w kierunku rzeki. Skarżący wnosi o sporządzenie stosownych raportów oddziaływania na środowisko pod katem skażeń historycznych, tj. oddziaływania promieniowania atomowego na teren oraz działalności PKP. Skarżący uważa, że należy przyjąć, że gleba na działkach została skażona. W przypadku zanieczyszczeń gleby i ziemi powstałych po 30 kwietnia 2007r. zastosowanie ma ustawa z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2018 r. poz. 954 ze zm.). Ustalenie więc, że zanieczyszczenie powierzchni ziemi zaistniało przed dniem 30 kwietnia 2007 r., skutkowało zastosowaniem w sprawie p.o.ś. i uznaniem zdarzenia za historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Wskazana okoliczność została dokładnie przeanalizowana w zażaleniu z [...] listopada 2020 r., niemniej organ II instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do podniesionych tam twierdzeń. Zdaniem skarżącego, GIS w żaden sposób nie przeanalizował zgromadzonego (co prawda nieprawidłowo) w sprawie materiału dowodowego - powielając jedynie twierdzenia organu I instancji. W toku postępowań przed organami obu instancji doszło do naruszenia zasady bezpośredniości. Naruszenie wynika z faktu, że dowodami, na których oparły się zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji są dowody wykorzystane w toku innych postępowań. Skarżący podniósł również, że nie zostały przeprowadzone jakiekolwiek dowody jednoznacznie przesądzające o obowiązku wydania pozytywnej opinii co do konieczności niezwłocznego usunięcia zanieczyszczeń z terenu nieruchomości. Nie wykazano żadnego negatywnego wpływu na środowisko (w tym życie i zdrowie ludzi) - w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia próżno szukać kategorycznych stwierdzeń, popartych stosowymi badaniami umożliwiających przyjęcie istnienia chociażby potencjalnego zagrożenia.
Skarżący zarzucił nadto, że organ II instancji nie określił wszelkich dowodów zgromadzonych w sprawie, a tym bardziej nie wskazał, które z tychże dowodów zostały uznane za wiarygodne, a którym odmówiono mocy dowodowej i z jakich powodów. Powyższe stanowi kolejną wadliwość zaskarżonego postanowienia, które jako nieprawidłowe nie powinno stanowić podstawy do wydania jakichkolwiek dalszych orzeczeń. Według skarżącego, nie budzi wątpliwości, że wadliwie (m.in. w sposób niepełny i niesamodzielny) zgromadzony materiał dowodowy, który został następnie w sposób błędny oceniony przez organy obu instancji doprowadził do błędnego wniosku, że na terenie skażonym promieniotwórczo znajdują się substancje stanowiące odpad niebezpieczny wymagający natychmiastowego usunięcia z terenu nieruchomości. Tymczasem nie wykazano, że możliwe jest przyjęcie ww. kwalifikacji, jak również w sposób pewny nie wykazano jakiegokolwiek negatywnego wpływu owego produktu na środowisko. Przede wszystkim zaś GIS, naruszając zasadę dwuinstancyjności przez nieprzeprowadzenie postępowania merytorycznego, powielił kluczowy błąd organu I instancji, polegający na błędnym przyjęciu kręgu stron postępowania. W związku z powyższym po przeprowadzeniu stosownych badań pod kątem skażenia promieniotwórczego, zdaniem skarżącego, należy stwierdzić bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego na podstawie art. 13 ust 6 pkt 6 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, a co za tym idzie brak podstaw do nałożenia na Spółkę obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Skarżący twierdzi, że zanieczyszczenie powierzchni ziemi zaistniało przed 30 kwietnia 2007 r., co winno skutkować skorzystaniem przez organy z regulacji zawartej w art. 101d ust. 1 p.o.ś. Wskazanie przez skarżącego skażeń historycznych zmusi do podjęcia przez organ I instancji działań polegających na wpisie do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi w celu podjęcia remediacji. Jest to nowa okoliczność, która niewątpliwie ma wpływ na prowadzone postępowanie i sposób jego zakończenia.
W odpowiedzi na skargę GIS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września
2021 r. skargę oddalił.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że orzekające w sprawie organy prawidłowo wypełniły obowiązki wynikające z treści: art. 7, art. 15, art. 77, art. 80, art. 84 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ dokonały czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. GIS rozpoznał sprawę w zakresie, który należał do jego właściwości, gdyż dokonał prawidłowych czynności zmierzających do ustalenia, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do niewniesienia uwag do przedłożonego projekty decyzji planu remediacji.
Według Sądu I instancji, w uzasadnieniu projektu decyzji nakładającej obowiązek i określającej warunki przeprowadzenia działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku, RDOŚ we Wrocławiu szczegółowo opisał tok postępowania oraz przedstawił ocenę występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi. W związku z powyższym orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że nie ma podstaw do wniesienia uwag w zakresie swojej właściwości w przedmiotowej sprawie.
Sąd I instancji podkreślił, że orzekające w sprawie organy miały obowiązek dokonania oceny wystąpienia znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi na danym terenie. Na podstawie oceny tego zagrożenia przedstawionej w projekcie decyzji RDOŚ we Wrocławiu prawidłowo uznały, że w przedmiotowej sprawie nie występuje znaczące zagrożenie dla zdrowia ludzi. W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji DWPIS miał podstawy wynikające ze stanu faktycznego i prawnego sprawy, aby nie wnosić uwag do projektu decyzji przygotowanej przez RDOŚ we Wrocławiu.
Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżąca Spółka będzie miała możliwość przedstawienia dowodów odnoszących się do ewentualnego historycznego zanieczyszczenia gleby w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji wydanej przez RDOŚ ustalającej obowiązek oraz warunki przeprowadzenia działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku. Zgodnie z art. 13 ust. 6 pkt 6 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, organ ochrony środowiska wydaje decyzję, o której mowa w ust. 3, po zasięgnięciu opinii w zakresie warunków przeprowadzenia działań naprawczych zawartych w projekcie tej decyzji: państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego - w odniesieniu do oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi na danym terenie. W myśl art. 13 ust. 3 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań naprawczych następuje w drodze decyzji. Według art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Gdy prowadzone administracyjne postępowanie jurysdykcyjne jest polem współdziałania różnych organów, wymaganej przepisem prawa opinii dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Oznacza to, że zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w formie postanowienia na które służy stronie zażalenie. Postępowanie w przedmiocie wyrażenia opinii ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej. Ewentualna weryfikacja postanowienia w którym wyrażono opinię nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Dopóki postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne. Wydając opinię, o której mowa w art. 13 ust. 6 pkt 6 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, organ I instancji zrealizował obowiązek organu współdziałającego na gruncie art. 106 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do istoty zarzutów skargi, w której zakwestionowano brak uwzględnienia twierdzeń wynikających z dokumentu zatytułowanego "Ocena zawodowego narażenia powstałego w wyniku ekspozycji na radon w podziemnych trasach turystycznych i uzdrowiskach", której autorem jest dr Jerzy Olszewski, Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, Zakład Ochrony Radiologicznej, Łódź, kwiecień, 2019, Sąd I instancji wyjaśnił, że organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która jest już zawisła przed organem administracyjnym. Stanowisko organu współdziałającego, wyrażone w formie postanowienia, rozstrzyga co do sprawy niemającej bytu samodzielnego, bo związanej ze sprawą główną. Organ współdziałający w granicach swej właściwości i kompetencji ocenia dopuszczalność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy głównej, mając na uwadze jedynie niektóre występujące w niej okoliczności. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który w pełni podzielił Sąd I instancji, według którego obowiązki organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki organu prowadzącego postępowanie administracyjne, zmierzające do wydania merytorycznej decyzji, kończącej to postępowanie, nie są tożsame. To na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ współdziałający - choć nie wydaje decyzji rozstrzygającej istotę sprawy - powinien zbadać sprawę pod określonym kątem. Nie znaczy to jednak, że zobligowany jest do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w takim zakresie, jak ma to uczynić organ załatwiający sprawę. Przy braku zaś unormowań odrębnych, organ prowadzący postępowanie ustala, w którym momencie sprawa dojrzała do podjęcia współdziałania i występuje o zajęcie stanowiska. Organ współdziałający może wtedy wszcząć postępowanie wyjaśniające stosownie do przepisu art. 106 § 4, w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Jeśli projekt decyzji zawiera wszystkie elementy, jakich wymagają przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie i zostaje przedstawiony organowi wyrażającemu opinię w stanie kompletnym, to obowiązkiem organu wyrażającego opinię jest zajęcie stanowiska w oparciu o przedstawiany do wyrażenia opinii projekt decyzji. Sąd I instancji zauważył, że orzekające w sprawie organy Inspekcji Sanitarnej nie były władne, wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki oceniać sposobu prowadzenia postępowania głównego przez RDOŚ we Wrocławiu, a tym bardziej nie były upoważnione do żądania zmiany przedłożonego mu do wyrażenia opinii projektu decyzji uzgadniającej warunki przeprowadzenia działań naprawczych w odniesieniu do szkody w środowisku w powierzchni ziemi na działce o nr ewid. [...] obręb [...] K., w odniesieniu do oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi. Wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi jedną z przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.).
Odnosząc się natomiast do stanowiska skarżącej Spółki, jakoby wskazanie skażeń historycznych miałoby zmusić do podjęcia przez organ I instancji działań polegających na wpisie do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi w celu podjęcia remediacji, Sąd I instancji wskazał, że organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska (w niniejszej sprawie opinii) w zakresie swej właściwości. Stanowisko zatem, jakie w formie postanowienia zajmuje nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu projektu decyzji nakładającej obowiązek i określającej warunki przeprowadzenia działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku RDOŚ we Wrocławiu szczegółowo opisał tok postępowania oraz przedstawił ocenę występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi. W ocenie przeprowadzonej przez orzekające w sprawie organy wzięto pod uwagę trzy drogi narażenia: pokarmową, czyli np. spożycie skażonego pożywienia, inhalacyjną, tj. pobieranie zanieczyszczeń wraz z powietrzem oraz dermalną, czyli kontakt przez skórę z zanieczyszczoną glebą. Z uwagi na przemysłowy charakter terenu wykluczono możliwość spożycia zanieczyszczonego pożywienia. Ponadto w ocenie organów Inspekcji Sanitarnej wskazano, że aby wystąpiło ryzyko na drodze inhalacyjnej muszą zaistnieć określone warunki: brak opadów, niska wilgotność, dodatnia temperatura oraz określona prędkość wiatru. Możliwość wystąpienia ryzyka na tej drodze dodatkowo ogranicza pokrycie części terenu roślinnością. Teren objęty postępowaniem nie jest powszechnie dostępny, zatem kontakt osób postronnych z zanieczyszczoną glebą jest właściwie niemożliwy. Zarówno w przypadku drogi pokarmowej, jak i dermalnej, ryzyko dotyczy głównie osób prowadzących prace ziemne na tym terenie, a więc prac prowadzonych na zlecenie władającego powierzchnią ziemi oraz w trakcie remediacji. W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji prawdopodobieństwo wystąpienia ryzyka zdrowotnego w kontekście oddziaływania toksycznego i rakotwórczego, prawidłowo zostało uznane za niewielkie.
Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że w ocenie występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi wskazano także, że na obszarze objętym postępowaniem i w jego bezpośrednim sąsiedztwie nie występują zasoby i ujęcia wody pitnej, grunty uprawne, ogrody, place zabaw, tereny sportowe, czy zabudowa mieszkaniowa. Przedmiotowy teren zlokalizowany jest w otulinie R. Parku Krajobrazowego. Sporządzona ocena nie wykazała występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska. W przedstawionej ocenie uznano, że stwierdzone zagrożenie jest niewielkie, przede wszystkim z uwagi na brak realnych dróg pochłaniania zanieczyszczeń oraz ograniczenie receptorów, na które mogłoby ono oddziaływać. Oznacza to, że ani przedmiot postępowania kontrolowanego w niniejszej sprawie przez Sąd, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Stanowisko organu współdziałającego w niniejszej sprawie było w ocenie Sądu I instancji, wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności tej sprawy. Wbrew zarzutom skargi organ wyrażający opinię na temat projektu decyzji uzgadniającej warunki przeprowadzenia działań naprawczych w odniesieniu do szkody w środowisku w powierzchni ziemi na działce o nr ewid. [...] obręb [...] K. w odniesieniu do oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi na ww. terenie nie pominął ogólnych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 15, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Nie można też było, w ocenie Sądu I instancji zarzucić orzekającym organom braku należytej staranności w prowadzeniu sprawy w postępowaniu wyrażającym się podjęciem rozstrzygnięcia bez pełnego zgromadzenia materiału dowodowego występującego w sprawie. Sąd I instancji zauważył, że przedmiotowe postępowanie ma charakter posiłkowy w stosunku do postępowania w sprawie wydania decyzji uzgadniającej warunki przeprowadzenia działań naprawczych w odniesieniu do szkody w środowisku powierzchni ziemi na działce o nr ewid. [...] obręb [...] K., w odniesieniu do oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi. Z uwagi na to, że art. 13 ust. 6 pkt 6 ustawy o zapobieganiu szkodom, uzależnia wydanie decyzji ustalającej plan remediacji od zajęcia stanowiska przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art. 106 k.p.a. Wedle zaś ogólnych zasad, stanowisko organu uzgadniającego (współdziałającego) jest formalną przesłanką wydania decyzji w postępowaniu głównym, nie ma natomiast charakteru wiążącego dla organu wydającego decyzję. Przy tym zakres rozstrzygnięcia przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego w kontrolowanej sprawie dotyczy wyłącznie kwestii oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi.
Według Sądu I instancji, orzekające w sprawie organy poddały analizie uzasadnienie projektu decyzji nakładającej obowiązek i określającej warunki przeprowadzenia działań naprawczych, w którym RDOŚ we Wrocławiu szczegółowo opisał tok przeprowadzonego postępowania oraz przedstawił ocenę występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi. Z dokumentów przedłożonych przez organ prowadzący postępowanie główne wynikało, że określone warunki przeprowadzenia działań naprawczych nie spowodują wystąpienia zagrożenia dla zdrowia ludzi i w związku z tym organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie, w którym nie wniósł uwag do projektu decyzji RDOŚ we Wrocławiu. Organ odwoławczy w konsekwencji prawidłowego rozstrzygnięcia organu I instancji prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie tego organu.
Odnosząc się do zarzutu skargi, że utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji z [...] listopada 2020 r. mogłoby doprowadzić do przeniesienia skażonej promieniotwórczo ziemie na inny teren i tym samym narazić pracujących przy remediacji ludzi na utratę życia lub zdrowia i, że ten zakres badań leży kompetencjach GIS, Sąd I instancji wyjaśnił, że o trybie postępowania w przedmiotowej sprawie decydował RDOŚ we Wrocławiu czyli organ właściwy do prowadzenia postępowania głównego. Organ I instancji nie mógł samodzielnie zmienić kwalifikacji zanieczyszczenia ziemi i sposobu postępowania.
W kwestii wniosku skarżącej Spółki o sporządzenie stosownych raportów oddziaływania na środowisko pod kątem skażeń historycznych, tj. oddziaływania promieniowania atomowego na teren oraz działalność PKP, Sąd I instancji podał, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało precyzyjnie sformułowanym wnioskiem RDOŚ we Wrocławiu z [...] listopada 2020 r. Treść tego wniosku nie budziła wątpliwości, a organ prowadzący postępowanie żądaniem tego wniosku był związany. Ewentualna modyfikacja przez Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego żądania wniosku RDOŚ we Wrocławiu była zatem, w ocenie Sądu I instancji niedopuszczalna. Jednocześnie Sąd podkreślił, że służebny - względem postępowania głównego - charakter postępowania przed organem współdziałającym, które jest tylko pomocniczym stadium postępowania w sprawie załatwianej przez wydanie decyzji uzgadniającej warunki przeprowadzenia działań naprawczych w odniesieniu do szkody w środowisku w powierzchni ziemi na działce o nr ewid. [...] obręb [...] K., w odniesieniu do oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania (w którym Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w postanowieniu z [...] listopada 2020 r. nie wniósł uwag do przedłożonego projektu decyzji planu remediacji), ani rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego i nie mogą funkcjonować w oderwaniu od sprawy głównej. Stąd też podnoszona przez skarżącą kasacyjnie Spółkę na tym etapie postępowania ewentualna możliwość zmiany żądania złożonego we wniosku RDOŚ w [...] listopada 2020 r. nie mogła wywrzeć pożądanego przez niego wpływu na bieg toczącego się już postępowania przed organem współdziałającym w trybie art. 106 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. Sp. z o.o. w C., reprezentowana przez pełnomocnika wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 7, art. 15, art. 77, art. 80, art. 84 i art. 107 § 3 k.p.a., przez uznanie, iż organ prawidłowo wypełnił obowiązki wynikające z ww. przepisów, ponieważ zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, organy dokonały czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, oraz że GIS rozpoznał sprawę w zakresie, który należał do jego właściwości, gdyż w ocenie Sądu, dokonał prawidłowych czynności zmierzających do ustalenia, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do nie wniesienia uwag do przedłożonego projekty decyzji planu remediacji, zaś w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z [...] stycznia 2021 r. znak [...] szczegółowo wyjaśniono przesłanki stanowiące podstawę tego rozstrzygnięcia, podczas gdy prawidłowa ocena, całokształtu materiału zgromadzonego w aktach sprawy, w tym ocena znajdującej się w aktach opinii Instytutu Medycyny Pracy oraz Zakładu Ochrony Radiologicznej w Ł., dokonana w zgodzie zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego winna prowadzić do wniosków, względem których na tym terenie doszło do pierwotnego (historycznego) skażenia nieruchomości w skutek wieloletniej działalności kopalni rudy uranu oraz działalności PKP S.A., obsługującej stację załadunkową znajdującą się na tym terenie, a ponadto grunt ten skażony jest również promieniotwórczo.
Z tych wszystkich względów, wobec faktu, iż okoliczności te nie zostały uwzględnione w projekcie decyzji nakładającej obowiązek i określającej warunki przeprowadzenia działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, organ nieprawidłowo uznał, iż nie ma podstaw do wniesienia uwag w przedmiotowej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty naruszenia prawa procesowego szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej
(z niezachodzącym w przedmiotowej sprawie wyjątkiem zaistnienia przesłanek nieważności postępowania), Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do uzupełniania bądź precyzowania zarzutów podnoszonych przez stronę, czy formułowanej na ich poparcie argumentacji. Zarówno z art. 183 § 1 p.p.s.a., jak i z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione. Nie tylko pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, ale też podnoszenie ich w sposób wybiórczy, skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy podatkowe. Wymaga też zaznaczenia, że strona podnosząca zarzuty uchybienia przepisom proceduralnym powinna uwzględnić przy konstruowaniu takich zarzutów, że w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawa kasacyjna obejmująca zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczna (tj. prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej) jedynie w przypadku, gdy zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie, że taki potencjalny istotny wpływ na rozstrzygnięcie zachodzi, należy również do strony, gdyż także w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do zastępowania jej w prawidłowym formułowaniu podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.
Przedmiotem oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie, którego wyrok został przez skarżącego kasacyjnie zakwestionowany było postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego, którym nie wniesiono uwag do projektu decyzji RDIOŚ we Wrocławiu ustalającego obowiązek oraz warunki przeprowadzenia działań naprawczych w związku z wystąpieniem szkody w środowisku, które to postanowienie zostało wydane w trybie art. 106 § 5 k.p.a. Wskazać należy, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska prowadzi z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych w związku ze stwierdzoną szkodą w środowisku spowodowaną przez podmiot korzystający ze środowiska. Postępowanie to jest prowadzone w oparciu o regulacje prawne zawarte w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 2187 ). Zgodnie z art. 13 ust. 3 pkt 6 tejże ustawy w zw. z art. 15 ust. 3, przed wydaniem wskazanej decyzji organ ochrony środowiska wydający decyzję obowiązany był do zasięgnięcia opinii państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego w odniesieniu do oceny wystąpienia znacznego zagrożenia dla zdrowia ludzi na danym terenie. W przedmiotowej sprawie organem tym był Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, który wydając w trybie art. 106 § 5 k.p.a. postanowienie z dnia [...] listopada 2020 r. nie wniósł uwag do przedłożonego projektu decyzji remediacji, a organ odwoławczy – Główny Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowienie organu I instancji utrzymał w mocy. Nadmienić również należy, co jest istotne przy ocenie zasadności wniesionej skargi kasacyjnej, że przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie zgodnie z art. 4 pkt 1 nie stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r., lub wynika z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., a także jeżeli do emisji lub zdarzeń, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie szkodą lub szkodę w środowisku upłynęło więcej niż 30 lat, w tym do historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Postępowania bowiem w tych sprawach są prowadzone w odrębnych postępowaniach, w oparciu o regulacje prawne zawarte w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (art. 101 i następne), która to ustawa w art. 3 pkt 5a zdefiniowała pojęcie historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi.
W podniesionym zarzucie kasacyjnym skarżący stwierdził, że prawidłowa ocena materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w tym z opinii Instytutu Medycyny Pracy oraz Zakładu Ochrony Radiologicznej w Łodzi, dokonana zgodnie z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego, winna prowadzić do wniosku, że na terenie działki nr [...] obręb K. [...] doszło do historycznego skażenia terenu na skutek wieloletniej działalności kopalni rudy uranu i działalności PKP S.A. obsługującej stację załadunkową, znajdującą się na tym terenie. Tym samym brak uwzględnienia powyższych okoliczności w projekcie decyzji przedłożonej do zaopiniowania, skutecznie podważa stanowisko organów inspekcji sanitarnej zarówno I, jak i II instancji o niewniesieniu uwag do przedłożonego projektu decyzji. Podzielenie tego stanowiska przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowi zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie z art. 7, art. 15, art. 77, art. 80 , art. 84 i art. 107 § 3 k.p.a.
Tak skonstruowany przez skarżącego zarzut kasacyjny nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze stwierdzić należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mogą stanowić zarzut kasacyjny, lecz tylko w związku z naruszeniem przepisów sądowoadministracyjnych zawartych w ustawie p.p.s.a., poprzez wskazanie, iż organy administracyjne naruszyły konkretne przepisy postępowania administracyjnego, a takiego naruszenia nie dostrzegł Sąd I instancji, albo też błędnie uznał je za naruszone w postępowaniu administracyjnym. Po drugie prawidłowo skonstruowany zarzut kasacyjny wymaga w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania (takimi są przepisy wskazane przez skarżącego w skardze kasacyjnej) powiązania z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i wykazania, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że przepis art. 77 k.p.a. składa się z czterech jednostek redakcyjnych i obowiązkiem strony było jej wskazanie. Po trzecie podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że organy inspekcji sanitarnej wydając w oparciu o art. 106 § 5 k.p.a. opinie w zakresie warunków przeprowadzenia działań naprawczych zawartych w przekazanym im projekcie decyzji, w odniesieniu do oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi na danym terenie (który to obowiązek zaciągnięcia takiej opinii przez organ prowadzący postępowania główne wynika z art. 13 ust. 6 pkt 6 w zw. z art. 15 ust. 3 ustawy o zapobieganiu szkody w środowisku i ich naprawie) występują w tym postępowaniu jako organy współdziałające. Organ współdziałający nie zastępuje organu właściwego do wydania decyzji. Obowiązki organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki organu prowadzącego postępowanie administracyjne, zmierzające do wydania merytorycznej decyzji, kończącej to postępowanie nie są tożsame. To na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu prawa materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ współdziałający - choć nie wydaje decyzji rozstrzygającej istotę sprawy – winien zbadać sprawę pod określonym kątem. Nie znaczy to jednak, że zobligowany jest do ustalania okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w takim zakresie, jak to ma uczynić organ załatwiający sprawę. Nie do zaakceptowania jest pogląd, że dwa odrębne organy w dwóch różnych postępowaniach (głównym i pomocniczym prowadzonym na podstawie art. 106 k.p.a.) mają obowiązek niezależnie od siebie ustalać stan faktyczny sprawy. Organ opiniujący – współdziałający wydaje opinie w oparciu o ustalenia faktyczne przedstawione mu przez organ obowiązany do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W niniejszej sprawie są to ustalenia zawarte w przedłożonym do zaopiniowania projekcie decyzji ustalającej plan i warunki remediacji. Nadto organ współdziałający przedstawia opinię tylko w zakresie określonym w ustawie. W niniejszej sprawie zgodnie z treścią art. 13 ust. 6 pkt 6 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, organy państwowej inspekcji sanitarnej winny przedstawić opinię odnośnie przedłożonego projektu decyzji w odniesieniu do oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi na danym terenie i to w ramach stanu faktycznego ustalonego przez organ główny. Nie jest zobligowany do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w takim zakresie, jak ma to uczynić organ załatwiający sprawę. Tym samym należy stwierdzić, że ustalenie okoliczności wystąpienia historycznego skażenia terenu należy do obowiązków organu głównego prowadzącego postępowanie. Ustalenie bowiem tych okoliczności może mieć wpływ na rozstrzygnięcie merytoryczne niniejszej sprawy, w tym w oparciu o jakie regulacje prawne winno postępowanie być prowadzone.
Tym samym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez organ współdziałający art. 7, art. 77, art. 80 i art. 84 k.p.a. dotyczący wydania opinii w oparciu o dokonane przez organ główny – RDIOŚ we Wrocławiu błędne ustalenia faktyczne przedstawione w projekcie decyzji przedłożonej do zaopiniowania i nie uwzględnieniu faktu, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z historycznym skażeniem terenu będącego następstwem działalności kopalni rudy uranu oraz działalności PKP obsługującej stację załadunkową na tym terenie, nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez organy art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut ten nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony. Skarżący kasacyjnie nie wskazał w czym upatruje naruszenie powołanego przepisu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną zwolniony jest z dokonania jego merytorycznej oceny.
Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 182 § 2 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.