III OSK 5209/21

III OSK 5209/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6141 Państwowe szkoły wyższe
Hasła tematyczne
Szkolnictwo wyższe
Sygn. powiązane
II SA/Wa 811/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-09
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 85
art.125 ust.4 i ust.6, art.183
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce - t.j,
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 811/20 w sprawie ze skargi J. L. na rozstrzygnięcie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 30 stycznia 2020 r. nr DSW.WNP.051.40.2019.6 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu rektora 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone rozstrzygnięcie; 2. zasądza od Ministra Nauki na rzecz J. L. kwotę 1034 (tysiąc trzydzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 811/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 30 stycznia 2020 r. nr DSW.WNP.051.40.2019.6 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu rektora: oddalił skargę.
U podstaw orzeczenia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia 30 stycznia 2020 r., na podstawie art. 125 ust. 6 w związku z art. 125 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r. poz. 85, określanej dalej jako "ustawa"), art. 230 ust. 7 ustawy z 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1669, ze zm., zwana dalej "przepisy wprowadzające") stwierdził wygaśnięcie mandatu Rektora [...] w T. - prof. dr hab. inż. J. L. i wskazał, że mandat wygasa z dniem doręczenia niniejszego stwierdzenia.
Minister podał, że od dnia 1 października 2018 r. wszedł w życie art. 125 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym, wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego przez rektora uczelni publicznej wymaga uzyskania zgody rady uczelni. Zgoda ta jest wydawana na okres kadencji. W myśl art. 230 ust. 7 przepisów wprowadzających, od dnia 1 października 2018 r. do dnia 1 października 2019 r. organem właściwym do udzielenia ww. zgody był senat uczelni.
Minister ustalił, że skarżąca wykonywała dodatkowe zajęcia zarobkowe w rozumieniu art. 125 ust. 4 ustawy, które polegały na ocenie osiągnięć naukowych i przygotowywaniu recenzji w sprawie nadania stopnia naukowego doktora habilitowanego i tytułu profesora. Z zebranych materiałów wynika, że Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny w S. (ZUT) zawarł ze skarżącą w dniu 17 października 2018 r. umowę o dzieło obejmującą ocenę osiągnięć naukowych oraz przygotowanie recenzji w sprawie nadania stopnia doktora habilitowanego. Politechnika Ł. zawarła ze skarżącą dwie umowy na opracowanie recenzji w postępowaniach prowadzonych w sprawie nadania stopnia doktora habilitowanego (umowa z 2 stycznia 2019 r.) i tytułu profesora (umowa z 3 lipca 2019 r.). Skarżąca nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego uzyskanie zgody właściwego organu uczelni na wykonywanie ww. dodatkowych zajęć zarobkowych.
Minister zwrócił uwagę, że na podstawie art. 184 ustawy, recenzentom w postępowaniach w sprawie nadania stopni doktora habilitowanego lub tytułu profesora przysługuje wynagrodzenie za sporządzenie recenzji. Praca ta jest wykonana w oparciu o umowę cywilnoprawną i nie stanowi świadczenia na rzecz uczelni zatrudniającej nauczyciela akademickiego (czyli AGH), ale na rzecz jednostki przeprowadzającej przewód, a zatem nie może być traktowana jako realizacja obowiązku wynikającego ze stosunku pracy.
Organ podkreślił, że zobligowany jest do zastosowania sankcji wynikającej
z art. 125 ust. 6 ustawy wobec rektora uczelni publicznej, jeżeli stwierdzi, że naruszono art. 125 ust. 4 ustawy. Zdaniem organu, "zajęcie zarobkowe" obejmuje wszelkie formy zatrudnienia połączone z uzyskiwaniem dochodów, czyli działalność gospodarczą, stosunek pracy i każdy rodzaj umowy cywilnoprawnej. Przygotowanie przez skarżącą wskazywanych recenzji stanowi dodatkowe zajęcie zarobkowe, a skoro skarżąca wykonywała je bez wymaganej zgody to zobligowany był stwierdzić wygaśnięcie mandatu skarżącej jako rektora.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie art. 125 ust. 6, art. 125 ust. 4 ustawy oraz 270 ust.7 przepisów wprowadzających.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając wyrok oddalający skargę stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy były podstawy - na mocy art. 125 ust. 6 ustawy - do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu rektora, którą to funkcję piastowała skarżąca, z uwagi na spełnienie przesłanek wskazanych w art. 125 ust. 4 ustawy
Zdaniem Sądu I instancji, przemawiała za tym zarówno wykładnia literalna
art. 125 ust. 4 i 6 ustawy, a przede wszystkim wykładnia językowa pojęć, którymi posłużył się ustawodawca, jak też wykładnia systemowa art. 125 ustawy, a także wykładnia historyczna przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, które przestały obowiązywać w związku z wejściem w życie ustawy
Sąd przytoczył treść art. 125 ust. 6 ustawy, art. 125 ust. 4 ustawy oraz art. 230 ust. 7 przepisów wprowadzających i podkreślił, że skoro statut [...] wszedł
w życie 1 października 2019 r. organem właściwym na udzielenie skarżącej zgody na wykonywanie "dodatkowego zajęcia zarobkowego" w okresie od 1 października
2018 r. do 30 września 2019 r. był senat, a od 1 października 2019 r. rada uczelni.
Z tego względu nie ma podstaw do zakwestionowania stanowiska Ministra co do właściwości organu, który powinien wyrazić zgodę na wykonywanie "dodatkowego zajęcia zarobkowego" przez skarżącą. Na podstawie art. 230 ust. 1 przepisów wprowadzających, senat uczelni publicznej powołał pierwszą radę uczelni, która do dnia wejścia w życie przepisów statutu - 1 października 2019 r. realizowała wyłącznie zadania, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 i 5 i art. 22 ust. 2 ustawy W tym okresie zadania rady uczelni, z wyłączeniem zadań określonych w ww. przepisach ustawy, wykonywał senat uczelni. Art. 230 ust. 7 przepisów wprowadzających ma zastosowanie do wszystkich zadań rady uczelni wskazanych w ustawy, a nie wyłącznie do zadań, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 ustawy, jak twierdzi skarżąca.
Sąd I instancji, powołując się na definicje ze Słownika j. polskiego pod red. W. Doroszewskiego oraz komentarz T. Jędrzejewskiego Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce pod red. J. Woźnickiego, opublikowany WKP 2019 r., pkt 8, LEX stwierdził, że wykładnia językowa zwrotu "dodatkowego zajęcia zarobkowego" oznacza wykonywanie przez rektora uczelni publicznej dodatkowej czynności w jakiejkolwiek formie, która wiąże się z zarobkiem.
Sąd podkreślił też, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym spraw zawodowych Policjantów, do którego mógł pomocniczo sięgnąć Minister, wyrażono pogląd, że "zajęcie zarobkowe" jest szerokie i obejmuje wszelkie formy zatrudnienia połączone z uzyskiwaniem dochodów, czyli działalność gospodarczą, stosunek pracy, stosunek służbowy oraz każdy rodzaj umowy cywilnoprawnej, a także członkostwo w organach statutowych jakichkolwiek instytucji, jeżeli jest to połączone z uzyskiwaniem dochodów pieniężnych, stałych bądź okresowych.
Sąd I instancji uznał, że posłużenie się przez ustawodawcę wobec rektorów uczelni zwrotem "dodatkowego zajęcia zarobkowego" oznacza, że obejmuje on wykonywanie wszelkich innych form zatrudnienia poza uczelnią (podstawowym miejscem pracy w rozumieniu art. 24 ust. 10 ustawy), w tym wykonywanie funkcji, o których mowa w art. 183 ustawy, jeśli otrzymuje za to wynagrodzenie.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, prawidłowe było zatem przyjęcie przez Ministra, że przygotowanie przez rektora uczelni publicznej, na podstawie umowy o dzieło, recenzji w sprawie nadania stopnia doktora habilitowanego lub tytułu profesora, należy traktować jako "dodatkowe zajęcie zarobkowe", które wymagało uprzedniego uzyskania zgody organu, o której mowa w art. 125 ust. 4 ustawy w związku z art. 230 ust. 7 przepisów wprowadzających.
Odwołując się do wykładni systemowej ustawy Sąd I instancji zaznaczył, że ustawodawca wyraźnie rozgraniczył uzyskiwanie zgody na "dodatkowe zajęcie zarobkowe" przez rektorów uczelni publicznych, od uzyskiwania zgody na "dodatkowe zatrudnienie", o którą muszą występować nauczyciele akademiccy, niepełniący tej funkcji. Ustawodawca uznał więc, że rektorzy uczelni publicznych powinni być podporządkowani szczególnym uwarunkowaniom i obowiązkom wynikającym m.in. z ustawy, które stanowią częściowe ograniczenie praw w stosunku do pozostałych pracowników naukowych uczelni (nauczycieli akademickich).
Sąd Wojewódzki podkreślił, że w stanie faktycznym sprawy skarżąca występowała w podwójnej roli i oprócz art. 125 ust. 1 ustawy miały do niej zastosowanie także inne przepisy ustawy, a przede wszystkim te powołane w podstawie zaskarżonej decyzji. Nietrafny jest więc zarzut skargi, że "nie ma przepisu prawa, który nakłada uzyskanie zgody pracodawcy lub innego umocowanego organu" na zawarcie umowy cywilnoprawnej, w oparciu o którą zostanie sporządzona recenzja.
Ponadto, zdaniem Sądu, zgody wydanej w trybie art. 125 ust. 1 ustawy nie można utożsamiać ze zgodą organu w rozumieniu art. 125 ust. 4 ustawy, z uwagi na inne kategorie pojęciowe, którymi posłużył się ustawodawca w tych przepisach oraz z uwagi na to, że art. 125 ust. 4 ustawy stanowi swoisty lex specialis w odniesieniu do art. 125 ust. 1 ustawy
Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca przedstawiła jedynie uchwały senatu [...], w których wyrażono zgodę na zatrudnienie jej jako nauczyciela akademickiego w AGH i kontynuowanie zatrudnienia do 31 sierpnia 2020 r. Wbrew stanowisku skarżącej, sporządzenie spornych recenzji nie stanowi świadczenia na rzecz uczelni ją zatrudniającej (czyli AGH lub [...]), ale na rzecz jednostki przeprowadzającej przewód. Skarżąca nie wykazała, że była oddelegowana przez AGH czy [...] do wykonania czynności z postępowania awansowego. W związku z tym Sąd nie uznał poglądu skarżącej, że sporządzenie recenzji przez nauczyciela akademickiego na rzecz innego podmiotu niż AGH lub [...] powinno być potraktowane jako realizacja obowiązku wynikającego ze stosunku pracy, w tym w AGH, na zatrudnienie w której skarżąca posiadała zgodę właściwego organu [...].
Zdaniem Sądu I instancji, w świetle art. 125 ust. 4 ustawy bez znaczenia pozostaje też argumentacja skarżącej, że "nie miała wpływu na tok postępowania" o nadanie stopni naukowych osób, wobec których Centralna Komisji do spraw Stopni i Tytułów wydała decyzję, w której wskazała ją do udziału w tych postępowaniach. Skoro od 1 października 2018 r. zmienił się stan prawny dotyczący możliwości wykonywania przez rektorów uczelni publicznych "dodatkowych zajęć zarobkowych" poza uczelnią macierzystą, skarżąca powinna przed podpisaniem umów na sporządzenie recenzji, uzyskać zgodę odpowiedniego organu uczelni publicznej - [...].
Sąd Wojewódzki zgodził się ze skarżącą, że nie mogła jako nauczyciel akademicki i pracownik naukowy, na mocy art. 183 ustawy, bez uzasadnionej przyczyny uchylić się od pełnienia funkcji recenzenta. Jednocześnie Sąd zauważył, że rektor - stosownie do art. 23 ust. 6 ustawy - ponosi odpowiedzialność za swoje działania na zasadach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych, więc powinien brać również pod uwagę wszystkie przepisy dotyczące sprawowania funkcji rektora, w tym art. 125 ust. 4 ustawy Skoro uchylenie się od zadań, wynikających z art. 183 ustawy następuje z uzasadnionych powodów, rektor do czasu uzyskania zgody, o której mowa w art. 125 ust. 4 ustawy, ma możliwość powołać się na tę okoliczność.
Sąd I instancji wyjaśnił, że powoływanie się przez skarżącą na dokument
z 2011 r. "Dobre praktyki dotyczące recenzowania wniosków w postępowaniach o awans naukowy" oraz na regulamin pracy nie mogło odnieść skutku, gdyż akty niższego rzędu nie mogły podważyć skutków prawnych wynikających z art. 125 ust. 4 ustawy w zw. z art. 125 ust. 6 ustawy
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła J. L., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata, w której na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 125 ust. 4 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ocena osiągnięć naukowych oraz przygotowanie recenzji w sprawie nadania stopnia naukowego stanowi wykonywanie "dodatkowego zajęcia zarobkowego" w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy ww. czynność jest ustawowym obowiązkiem każdego nauczyciela akademickiego wykonywanym w ramach zatrudnienia i nie sposób uznać, by stanowiła ona "dodatkowe" zajęcie, skoro mieści się w ramach zadań naukowo-dydaktycznych;
II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotne wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., poprzez brak stwierdzenia, że wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i brak uchylenia tejże decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi.
Mając na uwadze podniesiony wyżej zarzut, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. i art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżąca wniosła o:
1. w pierwszej kolejności - uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi;
2. względnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie;
3. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;
4. rozpoznanie kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że przepis art. 125 ust. 4 ustawy mówi o "dodatkowym zajęciu zarobkowym" dlatego kluczowym, z punktu widzenia przedmiotowej sprawy, nie jest wcale zwrot "zajęcie zarobkowe", lecz słowo dookreślające owo zajęcie, które musi być "dodatkowe". Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "dodatkowy" oznacza: "nadprogramowy", "uzupełniający", "taki, który został dodany do czegoś" (https://sjp.pl/dodatkowy; https://sip.pwn.pl/sip/dodatkowy). Zdaniem skarżącej, zarówno organ jak i Wojewódzki Sąd, skupiły się na dokonaniu interpretacji tego, w jaki sposób należy rozumieć "zajęcie zarobkowe", jednocześnie tracąc z pola widzenia, że nie chodzi o "jakąkolwiek" działalność zarobkową, lecz właśnie o działalność "dodatkową", czyli działalność nadprogramową, uzupełniającą. W analizowanej sytuacji taką, która nie wiąże się z obowiązkami wynikającymi z zadań nauczyciela akademickiego. Do głównych zadań naukowo-dydaktycznych nauczyciela akademickiego, którym także pozostaje rektor, należy m.in. prowadzenie czynności w przewodzie doktorskim, habilitacyjnym i w sprawie o nadanie tytułu profesora, w tym opracowanie recenzji i opinii. Co szczególnie istotne, przepis art. 183 ustawy wprost przesądza, że nauczyciel akademicki oraz pracownik naukowy nie może bez uzasadnionej przyczyny uchylić się od pełnienia tej funkcji, co oznacza, że przygotowywanie recenzji jest obowiązkiem każdego nauczyciela akademickiego. Co za tym idzie czynność ta znajduje się w obszarze zasadniczej aktywności naukowo
-dydaktycznej i jako taka nie może być rozumiana jako dodatkowa, nadprogramowa, uzupełniająca działalność zarobkowa. W ocenie skarżącej kasacyjnie, należy wykluczyć, aby do "uzasadnionych przyczyn" uchylenia się od pełnienia funkcji recenzenta, o których mówi art. 183 ustawy, możliwe było zaliczenie akurat braku uzyskania zgody rady uczelni w trybie art. 125 ust. 4. ustawy, gdyż sprzeciwia się temu ratio legis tej regulacji. Odmowa przyjęcia funkcji recenzenta musi być podyktowana pewnymi okolicznościami, które obiektywnie uniemożliwiają jej należyte wykonywanie (np. względy zdrowotne) albo mogą wzbudzać uzasadnione wątpliwości co do bezstronności recenzenta (np. ze względu na powiązania rodzinne). Sposób postępowania w takich kwestiach powinna określać uchwała senatu lub rady naukowej, o której mowa w art. 192 ust. 2, a w przypadku RDN jej statut. Ponadto, fakt, że otrzymania z tytułu wykonanych czynności wynagrodzenie, także wynika z regulacji ustawowych - art. 184 ust. 1 ustawy. Tym samym nie sposób twierdzić, aby skarżąca wykonywała "dodatkową działalność zarobkową" bez stosownej zgody, skoro działalność ta mieściła się w ramach jej obowiązków nauczyciela akademickiego (nie była to działalność dodatkowa), a także nie była ona nastawiona na osiągnięcie zysku, gdyż wynagrodzenie recenzenta również przewiduje sama ustawa (co oznacza, że nie była to stricte działalność zarobkowa).
W ocenie skarżącej kasacyjnie, zaaprobowanie stanowiska wyrażonego przez Sąd Wojewódzki prowadziłoby do braku spójności na gruncie wykładni systemowej i byłoby przy tym sprzeczne z logiką. Skutkiem tego byłaby bowiem sytuacja, w której wykonywanie obowiązku nałożonego ustawą (tj. pełnienie funkcji recenzenta) wymagałoby każdorazowo uprzedniego uzyskania zgody rady uczelni na wypełnienie tegoż obowiązku. Organ ten mógłby zatem decydować w sposób dowolny o tym, czy rektor może, czy też nie, wywiązać się z obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów. Oczywistym pozostaje, że taka interpretacja wymyka się regułom logicznego rozumowania, a przede wszystkim przeczy zasadzie racjonalności ustawodawcy. Nie można więc uznać, że obowiązek wynikający z art. 183 ustawy jest skorelowany z art. art. 125 ust. 4 ustawy
Nawiązując do wykładni systemowej i celowościowej przepisu, skarżąca podkreśliła, iż racjonalny ustawodawca, wprowadzając wspomniany zakaz dla rektorów, chciał zapobiec podejmowaniu przez rektorów dodatkowego zatrudnienia, ale nie zakazywać im wykonywania elementarnych obowiązków nauczyciela akademickiego. Do opracowania tych recenzji dochodzi nie z inicjatywy nauczyciela akademickiego (w tym przypadku pełniącego funkcję rektora), lecz z inicjatywy organów prowadzących przewód doktorski lub habilitacyjny. Przyjęcie funkcji recenzenta nie jest przyjęciem dodatkowej pracy zarobkowej w rozumieniu ustawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister podtrzymał swoje stanowisko
w sprawie i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie przesłanek nieważności postępowania i rozpoznał skargę kasacyjną, zgodnie z wolą stron na rozprawie (art. 181 § 1 p.p.s.a.), w zakresie wyznaczonym zarzutami kasacyjnymi.
W podstawach skargi kasacyjnej wskazano zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisu prawa materialnego (art. 174 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgłoszony przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie został skonkretyzowany poprzez podanie przepisów procedury, które miały być naruszone, ani nie został w żaden sposób rozwinięty i uzasadniony w treści skargi kasacyjnej. Samo wskazanie na naruszenie przez Sąd przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., w którejkolwiek z podstaw skargi kasacyjnej, jest wadliwe. Wymienione przepisy są tzw. przepisami wynikowymi (blankietowymi), co ma tę konsekwencję, że nie mogą one stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 19 stycznia
2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10 i z 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2387/12). Powołane przepisy regulują samo rozstrzygnięcie Sądu, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Orzeczenie uchylające zaskarżone rozstrzygnięcie, czy też oddalające skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. lub art. 151 p.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi poczynienie takich ustaleń i ocen.
Analizując podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, w powiązaniu ich z uzasadnieniem skargi kasacyjnej, Sąd kasacyjny doszedł do wniosku, że autor skargi kasacyjnej w istocie zarzuca Sądowi naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 125 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r. poz. 85, określanej dalej jako "ustawa"), które doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi, wniesionej na rozstrzygnięcie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, wydane w oparciu o art. 125 ust. 6 w związku z art. 125 ust. 4 ww. ustawy.
Osią sporu w sprawie jest to, czy dokonywana przez skarżącą będącą nauczycielem akademickim i rektorem uczelni publicznej, ocena osiągnięć naukowych oraz przygotowywanie recenzji w sprawie nadania stopnia naukowego doktora habilitowanego i tytułu profesora na podstawie umów cywilnoprawnych z odrębnymi od zatrudniających ją uczelniami, za wynagrodzeniem, stanowiła "dodatkowe zajęcie zarobkowe" w rozumieniu art. 125 ust. 4 ustawy, które winno skutkować orzeczeniem ministra o którym mowa w art. 125 ust. 6 ww. ustawy.
Z niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego wynika, że skarżąca zawarła z Zachodniopomorskim Uniwersytetem Technologicznym w S. w dniu 17 października 2018 r. odpłatną umowę o dzieło, obejmującą przygotowanie recenzji w sprawie nadania stopnia doktora habilitowanego oraz, że zawarła z Politechniką Ł. dwie umowy cywilnoprawne na opracowanie recenzji w postępowaniach prowadzonych w sprawie nadania stopnia doktora habilitowanego (umowa z 2 stycznia 2019 r.) i tytułu profesora (umowa z 3 lipca 2019 r.).
W realiach rozpoznawanej sprawy rozstrzygnięcie spornego zagadnienia ma decydujący wpływ na możliwość zastosowania wobec skarżącej sankcji utraty mandatu rektora, określonej w art. 125 ust. 6 ustawy, ponieważ niewątpliwie skarżąca nie dysponowała zgodą organu uczelni, stosownie do art. 125 ust. 4 ustawy w związku z art. 230 ust. 7 ustawy z 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669 ze zm.).
Zgodnie z art. 125 ust. 4 ustawy, wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego przez rektora uczelni publicznej wymaga uzyskania zgody rady uczelni (w okresie od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. organem tym był senat uczelni). Zgoda jest wydawana na okres kadencji. W myśl art. 125 ust. 6 ustawy, w przypadku wykonywania dodatkowego zajęcia zarobkowego bez zgody minister stwierdza wygaśnięcie mandatu rektora. Wygaśnięcie mandatu następuje z dniem doręczenia tego stwierdzenia.
W literaturze przedmiotu zasadniczo przyjmuje się, że pojęcie dodatkowego zajęcia zarobkowego, o którym mowa w art. 125 ust. 4 ustawy, obejmuje wszystkie odpłatne podstawy zatrudnienia, niezależnie od tego, czy podmiot zatrudniający prowadzi działalność dydaktyczną lub naukową, począwszy od zatrudnienia pracowniczego, poprzez cywilnoprawne, skończywszy na administracyjnoprawnym oraz własną działalność gospodarczą (Komentarz do wybranych przepisów ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, (w:) Akademickie prawo zatrudnienia. Komentarz pod red. K.W. Baran, WKP 2020).
Wątpliwości wzbudza przy tym niekiedy szerokie pojęcie zajęcia zarobkowego, obejmujące na przykład sporządzenie recenzji rozprawy doktorskiej czy udział w projekcie badawczym, co może prowadzić do raczej niezamierzonych przez prawodawcę konsekwencji w postaci nieprzewidzianych skutków, a w tym do wygaśnięcia mandatu rektora (tak T. Jędrzejewski w: Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz pod red. J. Woźnicki, WKP 2019). Jak wskazuje A. Bocheńska w Komentarzu do ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (pod red. A. Jakubowskiego, wyd. z 2023 r., Legalis) "Nie można (...) traktować jako dodatkowego zajęcia zarobkowego rektora działalności związanej z pełnieniem funkcji promotora czy recenzenta w postępowaniach awansowych. Taka działalność nie mieści się w kategorii dodatkowych zajęć, bowiem stanowi część obowiązków rektora, który przecież jednocześnie jest nauczycielem akademickim. (...) W przypadku funkcji promotora lub recenzenta trudno wskazać, że tego rodzaju aktywność ma cel zarobkowy, bowiem w istocie jest realizacją obowiązku wynikającego nie ze stosunku pracy, ale wprost z ustawy. Pełnienie funkcji recenzenta czy promotora jest realizacją obowiązku aktywności nauczycieli akademickich o odpowiednich kwalifikacjach w procedurze awansów naukowych."
Normą powołaną przez skarżącą kasacyjnie przeciwstawnie do obowiązku uzyskania zgody przez rektora od rady uczelni na sporządzenie recenzji w sprawach dotyczących uzyskania stopnia naukowego jest przepis art. 183 ustawy. Stanowi on, że nauczyciel akademicki oraz pracownik naukowy nie może bez uzasadnionej przyczyny uchylić się od pełnienia funkcji promotora, promotora pomocniczego, recenzenta w postępowaniu w sprawie nadania stopnia doktora, stopnia doktora habilitowanego lub tytułu profesora, a także funkcji recenzenta, o którym mowa w art. 238 ust. 2.
Przyjąć przy tym należy, że w przywołanej regulacji nie chodzi o przyczynę powodującą brak możliwości pełnienia funkcji wymienionych w art. 183 ustawy, która wynika wprost z przepisów prawa (np. art. 276 § 1 pkt 4 - kara dyscyplinarna pozbawienia prawa do wykonywania zadań recenzenta, art. 221 ust. 7), ale o inną "uzasadnioną przyczynę" (podobnie Ł. Kierznowski, Stopnie naukowe i stopnie w zakresie sztuki. Komentarz, wyd. Difin 2021).
Zarówno przepis art. 125 ust. 4 jak i przepis art. 183 ustawy są normami o charakterze zobowiązującym. Przy czym nie pozostają one względem siebie w relacji jaka istnieje pomiędzy lex generali i lex specialis, bowiem normują odrębne zagadnienia. Pierwsze związane jest z uprawnieniem rady uczelni do udzielenia zgody na podejmowanie przez rektora zajęć o charakterze zarobkowym, drugie dotyczy zapewnienia rozwoju kadry naukowej, w tym zapewnienia sprawności postępowaniom o nadanie stopni naukowych i tytułu profesora.
Zasadne wydaje się również zwrócenie uwagi, że o wyznaczeniu danej osoby recenzentem decyduje obecnie Rada Doskonałości Naukowej - art. 221 ust. 4 ustawy i art. 228 ust. 3 (poprzednio Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów działająca w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki - Dz. U .z 2016 r. poz. 882). Wyznaczony nauczyciel akademicki (rektor) nie inicjuje procedury i nie ma wpływu na fakt powierzenia mu funkcji. Przy tym recenzenta obowiązuje ustawowo określony termin na sporządzenie recenzji albo opinii (8 tygodni na przygotowanie recenzji - art. 221 ust. 9 oraz 3 miesiące na sporządzenie opinii - art. 228 ust. 4). Oznacza to, że osoba wyznaczona przez Radę Doskonałości Naukowej, co do zasady, zobowiązana jest do sporządzenia recenzji albo opinii i to w terminie ustalonym przepisami ustawy.
Według zaprezentowanej przez organ interpretacji przywołanych przepisów, rektor będąc osobą wyznaczoną do sporządzenia recenzji albo opinii, powinien wystąpić do rady uczelni o zgodę na jej wykonanie. Taka wykładnia nie uwzględnia czasu niezbędnego na uzyskanie przez rektora zgody rady uczelni, biegnącego w ustawowym terminie do sporządzenia recenzji, czy też opinii. Prawodawca nie zakreślił bowiem radzie uczelni terminu do zajęcia stanowiska w sprawie, tak jak uczynił to w art. 125 ust. 2 względem rektora wyrażającego zgodę na podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia przez nauczyciela akademickiego.
Ewentualne przyjęcie praktyki uprzedniego uzyskania przez rektora zgody rady uczelni na cały okres kadencji na realizowanie dodatkowych zajęć zarobkowych o których mowa w art. 183 ustawy, wypaczałoby cel tej regulacji. Zgoda rady miałaby charakter blankietowy - bez wiedzy organu uczelni na temat chociażby wymiaru czasowego tych zajęć, który należałoby ocenić w kontekście możliwości właściwego wykonywania zadań powierzonych rektorowi uczelni.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zaprezentowana przez Ministra i zaakceptowana przez Sąd Wojewódzki wykładnia przepisu art. 125 ust. 4 ustawy nie uwzględnia w sposób należyty normy zawartej w art. 183 ustawy. Wprawdzie Sąd I instancji przeanalizował przepis art. 125 ust. 4 ustawy, w tym jego treść językową, dokonując również wykładni historycznej i systemowej, nie rozważając jednak należycie w ramach tej ostatniej jej skutków z uwzględnieniem zasady proporcjonalności i celu regulacji.
Przypomnieć należy, że akty normatywne, które wprowadzają ograniczenia prawa i wolności, nie powinny stanowić nadmiernego obciążenia dla adresatów norm prawnych i w tym sensie być proporcjonalne w stosunku do celu danej regulacji prawnej. Przy interpretacji przepisów powinno się poszukiwać takiej wykładni, która pozwoli osiągnąć cele założone przez normodawcę, a przy tym będzie najmniej uciążliwa dla adresatów norm prawnych, a w każdym razie nie bardziej uciążliwa niż jest to konieczne dla osiągnięcia założonego przez prawodawcą celu. Zasada proporcjonalności powinna mieć zastosowanie w każdy przypadku konfliktu różnych reguł i wartości i służyć do ustalenia zakresu, w jakim może być zrealizowana określona norma ze względu na to, że pozostaje ona w konflikcie z innymi normami, czy wartościami.
O ile każdy ze wskazanych wyżej przepisów art. 125 ust. 4 oraz art. 183 ustawy rozpatrywany samodzielnie nie wzbudza wątpliwości interpretacyjnych, to jednak zestawienie obowiązków rektora z przepisów tych wynikających doprowadziło organ jak i Sąd Wojewódzki do niezasługujących na akceptację wniosków.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawowo określony obowiązek uzyskania przez rektora zgody na wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego przy jednoczesnej powinności realizowania obowiązków wynikających z posiadaniem statusu nauczyciela akademickiego, winno prowadzić takiej wykładni, która usunie powstałą kolizję ww. regulacji prawnych. Jeżeli do wykonywania dodatkowego zajęcia zarobkowego zaliczeniu podlegałoby pełnienie funkcji promotora, promotora pomocniczego lub recenzenta, a brak posiadania przez rektora zgody rady uczelni na pełnienie tych funkcji skutkować miałby orzeczeniem o pozbawieniu mandatu rektora, to rozstrzygnięcie takie byłoby niewątpliwie nieproporcjonalne do zamierzonego celu, któremu służyć miała zgoda organu uczelni, o której mowa w art. 125 ust. 4 ustawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem przepisu art. 125 ust. 4 ustawy było ograniczanie zarobkowej aktywności rektorów uczelni, ale takiej, która nie wynika z ustawowych obowiązków rektora jako nauczyciela akademickiego, w tym do pełnienia funkcji recenzenta w postępowaniach w sprawie nadania stopni naukowych, Uprawnionym wydaje się stwierdzenie, że zamysłem ustawodawcy była możliwość ograniczenia przez radę uczelni ilości dodatkowych zajęć zarobkowych rektora, mogących zagrozić efektywnemu wykonywaniu obowiązków rektora i zapobieganiu ewentualnym konfliktom interesu. Z tego względu nieprawidłowe było uznanie przez Sąd Wojewódzki oraz przez organ, że realizowanie przez rektora umów na opracowanie recenzji w postępowaniach prowadzonych w sprawie nadania stopnia doktora habilitowanego i tytułu profesora, pomimo swojego odpłatnego charakteru, przy tym ustawowo określonego co do wysokości, stanowiło wykonywanie dodatkowych zajęć zarobkowych, wymagających uzyskania zgody odpowiedniego organu uczelni.
Odmienna wykładnia przedstawionych przepisów ustawy dokonana przez Sąd Wojewódzki i organ, w okolicznościach faktycznych sprawy, doprowadziła do skutku w postaci stwierdzenia przez Ministra wygaśnięcia mandatu rektora, co nastąpiło z naruszeniem art. 125 ust. 6 ustawy.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie w całości (art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.