III OSK 5208/21

III OSK 5208/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak
Tadeusz Kiełkowski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Lu 547/20 - Wyrok WSA w Lublinie z 2021-01-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji W. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 547/20 w sprawie ze skargi Fundacji W. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 29 lipca 2020 r., nr SKO.41/2438/IN/2020 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. postanawia sprostować oczywistą omyłkę pisarską w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 547/20, w ten sposób, że w miejsce oznaczenia decyzji "SKO.41/2438/2020" wpisać "SKO.41/2438/IN/2020"; 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 547/20 oddalił skargę Fundacji W. z siedzibą w L. (dalej także jako: Fundacja) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej także jako: organ lub SKO) z dnia 29 lipca 2020 r., nr SKO.41/2438/IN/2020 o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 29 kwietnia 2020 r. Fundacja, na podstawie art. 61 Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z udostępnieniem listy nagród wypłaconych pracownikom w 2019 roku, zanonimizowanej w zakresie osób niepełniących funkcji publicznych, zwróciła się do Marszałka Województwa L. (dalej także jako: organ I instancji lub Marszałek) o wskazanie, jakie stanowiska zajmują te osoby i w jakich departamentach pracują. Jednocześnie Fundacja zaznaczyła, że nie prosi o powiązanie tych danych z wysokością nagród, ale o informację dotyczącą stanowisk i departamentów osób nagrodzonych. Ponadto, Fundacja wniosła o udostępnienie jej regulaminu organizacyjnego Urzędu i jego poszczególnych departamentów.
W odpowiedzi na wniosek Marszałek w piśmie z dnia 4 czerwca 2020 r. poinformował Fundację, że żądany regulamin i informacje dotyczące struktury organizacyjnej Urzędu opublikowane są w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu i wskazał adres tej strony.
Natomiast decyzją z dnia 29 czerwca 2020 r., nr OP-I.1431.11.2020.KKW, działając na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, a także art. 4 pkt 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych (...) oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, Marszałek odmówił Fundacji udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazania, jakie stanowiska zajmują i w jakich departamentach pracują pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. w L. niepełniący funkcji publicznych, którzy w 2019 roku otrzymali nagrody.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że realizacja punktu 1 wniosku Fundacji wymagała uprzedniego rozstrzygnięcia, którzy pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. w L. pełnią funkcje publiczne. W związku z tym podkreślił, że osobami pełniącymi funkcje publiczne w Urzędzie są członkowie zarządu województwa, sekretarz województwa, skarbnik województwa, kierownicy komórek organizacyjnych wydający decyzje administracyjne w imieniu marszałka województwa, zaś pozostali pracownicy Urzędu nie posiadają uprawnień do dysponowania majątkiem publicznym, nie zarządzają nim oraz nie wydają decyzji administracyjnych, a więc z pewnością nie wpływają w sposób bezpośredni na sytuację prawną innych osób i nie mają władczego i decyzyjnego wpływu na sferę publiczną. W związku z tym Marszałek zaznaczył, że nie ulega wątpliwości, że w Urzędzie Marszałkowskim Województwa L. w L., oprócz osób pełniących funkcje publiczne, zatrudnione są także inne osoby, które tego rodzaju funkcji nie pełnią, jednocześnie wypełniając bardzo istotną funkcję aparatu pomocniczego. Zdaniem organu I instancji, czynności o charakterze wyłącznie usługowym, podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osoby pełniące funkcje publiczne, a za powyższym stwierdzeniem przemawia charakter realizowanych przez te osoby obowiązków oraz zakres ich odpowiedzialności. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że dane tych osób chronione są z uwagi na prawo do prywatności, zaś w gronie tych osób znajdują się pracownicy wskazani we wniosku Fundacji.
Organ I instancji wskazał, że informacja o wysokości wynagrodzenia danej osoby należy do sfery dóbr osobistych, podlegających ochronie na mocy art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego. W ocenie Marszałka dokumenty zawierające informacje o wysokości wynagrodzenia mogą zostać udostępnione do wglądu jedynie pracownikowi, którego dotyczą, a sam pracownik ma prawo wymagać od pracodawcy, aby nie ujawniał osobom trzecim wysokości jego wynagrodzenia bez jego zgody. Z kolei udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzenia osobom niepowołanym i nieuprawnionym do uzyskania takich informacji może doprowadzić do stwierdzenia naruszenia sfery prywatności tego pracownika.
Marszałek podał, że zwrócił się do osób, które nie pełnią funkcji publicznych w Urzędzie o złożenie oświadczenia w zakresie rezygnacji z prawa do prywatności. Natomiast w piśmie z dnia 31 marca 2020 r. udostępnił Fundacji wykaz zawierający zanonimizowane imiona i nazwiska pracowników Urzędu, którzy nie pełnią funkcji publicznych oraz pracowników, którzy funkcji tych nie pełnią, ale wyrazili zgodę na udostępnienie ich danych. Organ I instancji podkreślił, że w jego ocenie udostępnienie informacji na temat nagród pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych jest możliwe jedynie w taki sposób, by nie była możliwa identyfikacja danej osoby fizycznej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Marszałek stwierdził, że udostępnienie informacji w zakresie nagród w sposób wskazany przez Fundację we wniosku doprowadziłoby do naruszenia dóbr osobistych pracowników w sytuacji, gdy będzie możliwa identyfikacja konkretnej osoby, a zdaniem organu I instancji niewątpliwie dane udostępnione już Fundacji, jak również opublikowane na stronie BIP Urzędu i innych publicznych stronach internetowych, umożliwiają łatwą i jednoznaczną identyfikację danego pracownika. Zdaniem organu I instancji identyfikacja taka jest możliwa nawet w przypadku podania wyłącznie stanowiska i komórki organizacyjnej, w której zatrudniony jest pracownik niepełniący funkcji publicznych. Marszałek podkreślił, że zestawienie dwóch udostępnionych wykazów, tj. wykazu zawierającego zanonimizowane imiona i nazwiska pracowników Urzędu, którzy nie pełnią funkcji publicznych oraz wysokość przyznanych im nagród, uzasadnienie ich przyznania oraz wykazu zawierającego imię i nazwisko osób zatrudnionych w Urzędzie, stanowisko i komórkę organizacyjną, daje możliwość dość łatwej identyfikacji pracowników Urzędu, szczególnie w przypadku stanowisk jednoosobowych.
Wobec powyższego, Marszałek stwierdził, że prywatność pracowników Urzędu – jako dobro chronione prawem – powinno mieć pierwszeństwo przed innym dobrem, jakim jest dostęp do informacji publicznej, a więc żądana przez Fundację informacja nie może zostać udostępniona.
W piśmie z dnia 13 lipca 2020 r. Fundacja złożyła odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o dopuszczenie do orzekania w tej sprawie wyłącznie tych członków SKO, co do których ponad wszelką wątpliwość nie zachodzą przesłanki do wyłączenia ich od orzekania z uwagi na powiązanie ich z co najmniej jedną z osób fizycznych zatrudnionych w Urzędzie Marszałkowskim, które otrzymały nagrody w 2019 roku, a także o przeprowadzenie dowodów z opinii biegłego właściwej specjalności na okoliczność braku możliwości takiego powiązania wnioskowanej informacji z informacją już otrzymaną przez Fundację i opublikowaną w BIP, żeby możliwe było przyporządkowanie wysokości otrzymanych nagród do imion i nazwisk poszczególnych nagrodzonych pracowników, a także o przeprowadzenie dowodu mającego ponad wszelką wątpliwość ustalić, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował jednych pracowników Urzędu Marszałkowskiego, którzy otrzymali nagrody, wedle kryterium pełnienia lub niepełnienia funkcji publicznych i nieopieranie się w tym względzie na wierze organowi I instancji, a także o przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonej decyzji Fundacja zarzuciła nieprawidłowe zakwalifikowanie pracowników Urzędu Marszałkowskiego według kryterium pełnienia lub niepełnienia funkcji publicznych, nadinterpretację przepisów o ochronie prywatności, brak dowodów na okoliczność zwrócenia się do pracowników niepełniących funkcji publicznych o wyrażenie bądź niewyrażenie zgody na udostępnienie wnioskowanych informacji i brak dowodów na rzeczywiste niewyrażenie zgody na udostępnienie tych danych, domaganie się od adresatów decyzji nieograniczonego zaufania wobec organu I instancji, błędną kwalifikację wniosku Fundacji jako ingerującego w sferę czyjejkolwiek prywatności, błąd w ustaleniach faktycznych co do zakresu informacji publicznej, w której posiadaniu jest już Fundacja, jak i błąd logiczny we wnioskowaniu co do zakresu informacji możliwej do ustalenia przez Fundację w drodze powiązania informacji już przez nią posiadanych i informacji możliwych do pozyskania z publikatora BIP Urzędu z informacjami, których udostępnienia jej odmówiono.
Decyzją z dnia 29 lipca 2020 r., nr SKO.41/2438/IN/2020, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ podzielił stanowisko wyrażone w decyzji Marszałka i podkreślił, że bezsprzecznie udostępnienie żądanych przez Fundację informacji co do osób niepełniących funkcji publicznych i o departamentach, w których są zatrudnione, doprowadziłoby do naruszenia dóbr osobistych tych osób, ze względu na możliwość ich identyfikacji na podstawie danych opublikowanych na stronie BIP Urzędu i innych stronach internetowych oraz na podstawie udostępnionych już Fundacji danych na temat pracowników Urzędu. Tym samym w ocenie SKO, odmowa udostępnienia żądanej w tym zakresie informacji była w pełni uzasadniona w świetle art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Ponadto, organ postanowił nie uwzględnić wniosków dowodowych złożonych przez Fundację w odwołaniu wskazując, że w jego ocenie zmierzają one do tego, aby ujawnić dane osobowe osób niepełniących funkcji publicznej, które otrzymały nagrody w 2019 roku jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. SKO wskazało bowiem, że w celu realizacji wniosków Fundacji Marszałek musiałby w toku postępowania sporządzić wyjaśnienia co do każdej osoby wskazanej z imienia i nazwiska, która otrzymała nagrodę w 2019 roku i która to osoba nie pełni funkcji publicznej oraz dołączyć do akt dowody wskazujące na to, że została prawidłowo zakwalifikowana, np. jej umowa o pracę lub zakres wykonywanych czynności oraz posiadane przez nią pełnomocnictwa. Co więcej, jako bezzasadny organ uznał także wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego właściwej specjalności na okoliczność możliwości powiązania wnioskowanej informacji z już otrzymaną informacją czy też informacjami ogólnie dostępnymi, gdyż w ocenie SKO same już zasady doświadczenia życiowego wskazują na to, że uzyskanie imion i nazwisk nagrodzonych osób jest możliwe na podstawie otrzymanych przez Fundację oraz ogólnie dostępnych danych.
W piśmie z dnia 31 sierpnia 2020 r. Fundacja wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję organu z dnia 29 lipca 2020 r., nr SKO.41/2438/IN/2020 o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie organu do wydania decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i zobowiązującej go do ponownego rozpoznania sprawy oraz o zasądzenie na rzecz Fundacji kosztów postępowania według norm przepisanych. Fundacja zarzuciła organowi naruszenie:
1) art. 28 w związku z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedopuszczenie do udziału w postępowaniu wszystkich osób czyich interesu prawnego dotyczy wynik postępowania w taki sposób, aby mogły w tym postępowaniu brać czynny udział, a przed wydaniem decyzji mogły wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
2) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie ustalenia prawdy obiektywnej w sposób gwarantujący pewność co do stanu faktycznego będącego podstawą do rozstrzygania, a zamiast tego ograniczenie się do dania wiary twierdzeniom organu I instancji w zakresie tego, że prawidłowo rozgraniczył on i zakwalifikował poszczególnych pracowników L. Urzędu Marszałkowskiego w L. do kategorii osób niepełniących funkcji publicznych;
3) art. 84 § 1 w związku z art. 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego właściwej specjalności (np. informatyki i/lub logiki) na okoliczność braku możliwości takiego powiązania wnioskowanej informacji z informacją już otrzymaną przez Fundację i opublikowaną w BIP Urzędu, żeby możliwe było przyporządkowanie wysokości otrzymanych nagród do imion i nazwisk poszczególnych nagrodzonych pracowników;
4) art. 84 § 1 w związku z art. 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie przeprowadzenia właściwego dowodu mającego ponad wszelką wątpliwość ustalić, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował pracowników Urzędu Marszałkowskiego, którzy otrzymali nagrody wedle kryterium pełnienia bądź niepełnienia funkcji publicznej i poprzez opieranie się w tym względzie na wierze organowi I instancji;
5) naruszenie art. 89 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy;
6) naruszenie art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie o dostęp do informacji publicznej, która kończy się wydaniem decyzji administracyjnej nie mają zastosowania jeszcze inne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego niż tylko te, które regulują kwestie wymienione w tym przepisie (czyli w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej);
7) naruszenie art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 Kodeksu cywilnego, poprzez niezastosowanie tego drugiego (art. 5 Kodeksu cywilnego) do czego zobowiązuje ten pierwszy (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego) w wyniku czego SKO w ogóle nie rozważało czy doszło do nadużycia prywatności, a jeśli tak to jaki to miało wpływ na treść decyzji organu I instancji;
8) naruszenie art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 23 Kodeksu cywilnego, poprzez błędną ich wykładnię, z pominięciem art. 5 Kodeksu cywilnego, poprzez błędne przyjęcie, że dobro osobiste osoby fizycznej w postaci prawa do prywatności będące podstawą do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, jest prawem osobistym absolutnym, niestopniowalnym i do nadużycia którego albo nie może w ogóle dojść, a co najmniej nie doszło na kanwie stanu faktycznego niniejszej sprawy;
9) naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w sposób prowadzący do kategorycznych wniosków, a jedynie do wniosków hipotetycznych (dodatkowo według Fundacji błędnych), że "udzielenie żądanej informacji prowadzić może do naruszenia dóbr osobistych tych pracowników Urzędu, którzy nie pełnią funkcji publicznych".
W uzasadnieniu skargi Fundacja podkreśliła, że uzyskanie wnioskowanej przez nią informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a biorąc pod uwagę to, że jest to informacja o charakterze prostym, a nie przetworzonym, to tym bardziej przemawia to za koniecznością jej udostępnienia. W ocenie Fundacji udostępnienie jej żądanej informacji nie może doprowadzić do naruszenia prywatności pracowników Urzędu Marszałkowskiego niepełniących funkcji publicznych, gdyż Fundacja nie prosiła o przyporządkowanie wysokości przyznanej nagrody do danego stanowiska, lecz o zbiorcze podanie wszystkich nagrodzonych stanowisk, bez jednoczesnego wskazywania która nagroda i w jakiej wysokości została przyznana pracownikowi na danym konkretnym stanowisku. Fundacja podniosła, że nawet jeżeli możliwe będzie ustalenie na tej podstawie, że dana osoba w ogóle otrzymała nagrodę, to nie będzie możliwe poznanie jej wysokości.
W ocenie Fundacji przedmiot jej wniosku nie wkracza w sferę prywatności urzędników, a dotyczy sfery gospodarowania środkami publicznymi, która to gospodarka zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest jawna. Dlatego zdaniem Fundacji, art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w realiach niniejszej sprawy nie powinien mieć zastosowania.
Co więcej, Fundacja nie zgodziła się z organem, że wszystkie osoby, których dotyczy odmowa udostępnienia informacji publicznej, rzeczywiście nie pełnią funkcji publicznych, a informacja o wysokości ich nagród nie miała związku z pełnieniem tych funkcji, bowiem zdaniem Fundacji organ stanowiska tego nie udowodnił w sposób wiarygodny. W związku z tym Fundacja podniosła, że decyzja organu jest przez to całkowicie pozbawiona weryfikowalności w aspekcie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 547/20 oddalił skargę Fundacji na decyzję SKO z dnia 29 lipca 2020 r., nr SKO.41/2438/IN/2020 o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał za niezasadne zarzuty skargi, których istota sprowadza się do kwestionowania prawidłowości dokonanej przez organy obu instancji oceny w zakresie kwalifikacji pracowników Urzędu Marszałkowskiego w Lublinie jako niepełniących funkcji publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, że choć w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma legalnej definicji pojęcia osób pełniących funkcje publiczne, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że jako osobę pełniącą funkcję publiczną w myśl art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy rozumieć każdego, kto wykonuje zadania w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że nie jest istotne, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Innymi słowy konieczne jest w tym przypadku stwierdzenie, że określona osoba winna realizować określone zadania w ramach struktury władzy publicznej lub zajmować stanowisko decyzyjne w administracji publicznej lub innych instytucjach publicznych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2945/16, z dni 16 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 94/16 oraz z dnia 7 marca 2019 r., I OSK 631/17).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przywołał także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2130/15, w którym stwierdzono, że wskazując zakres pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne" użytego w przepisie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako kryterium służące uchwyceniu granic zakresowych tego pojęcia, należy przyjmować kryterium "bezpośredniości" oddziaływania działań podejmowanych w ramach instytucji publicznej wpływających na sytuację prawną innych osób, w czym mieszczą się zwłaszcza co najmniej wąskie kompetencje decyzyjne. Skoro bezpośredniość w języku polskim oznacza działanie "bez pośrednictwa kogokolwiek, czegokolwiek, wprost", to tym samym – jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny – poza zakresem omawianego pojęcia nie pozostają tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych. W konsekwencji również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie, że do zakwalifikowania określonej osoby do analizowanej kategorii wystarczy, aby uczestniczyła ona także w sposób pośredni w realizowaniu zadań należących do kompetencji organu – prowadziłoby do zakwestionowania prawa do prywatności w istocie każdej osoby, która w jakikolwiek sposób jest powiązana z podmiotami realizującymi zadania publiczne i tylko z tego powodu, że jej stanowisko może być wzięte (lub nie) pod uwagę przez podmiot bezpośrednio kształtujący sytuację prawną innej osoby. Dokonując wykładni opisanego zwrotu ustawowego należy pamiętać, że nie może być on odczytywany jako odnoszący się do jakikolwiek związku z pełnieniem funkcji publicznych, bowiem w przeciwnym razie, każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną prowadziłby do ograniczenia prawa do prywatności tego podmiotu przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Dlatego związek z pełnieniem funkcji publicznych to jedynie związek wyrażający się w realnym i skonkretyzowanym, a nie jedynie hipotetycznym wpływie na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że organy obu instancji zasadnie uznały, że osobami pełniącymi funkcje publiczne w Urzędzie są członkowie zarządu województwa, sekretarz województwa, skarbnik województwa, kierownicy komórek organizacyjnych wydający decyzje administracyjne w imieniu marszałka województwa, zaś pozostali pracownicy urzędu nie posiadają uprawnień do dysponowania majątkiem publicznym, nie zarządzają nim oraz nie wydają decyzji administracyjnych. Jak podkreślił Sąd I instancji, nie ulega wątpliwości, że w Urzędzie Marszałkowskim oprócz osób pełniących funkcje publiczne zatrudniane są także inne osoby, które nie pełnią tego rodzaju funkcji, ale wypełniają bardzo istotną funkcję aparatu pomocniczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, że czynności o charakterze wyłącznie usługowym nie dają podstaw do kwalifikowania tych osób jako osób pełniących funkcje publiczne. Sąd I instancji stwierdził, że w gronie tych osób znajdują się wskazani we wniosku pracownicy, a więc organy zasadnie przyjęły w realiach niniejszej sprawy, że informacja o wysokości wynagrodzenia danej osoby należy do sfery dóbr osobistych, podlegających ochronie na mocy art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego. Oczywiste jest zarazem, że imię i nazwisko osoby fizycznej mieszczą się w katalogu wartości, które należy chronić zgodnie z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych, wdrażającej rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE.
W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że powołane przepisy chronią podstawowe prawa i wolności osób fizycznych, w szczególności ich prawo do ochrony danych osobowych. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, ze za dane osobowe uważa się w świetle RODO wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej. Możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej.
Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji stwierdził, że Marszałek prawidłowo zwrócił się do osób, które nie pełną funkcji publicznej o złożenie oświadczenia o rezygnacji z prawa do prywatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zauważył przy tym, że poza sporem jest to, że pismem z dnia 31 marca 2020 r., uwzględniając wniosek Fundacji, Marszałek udostępnił jej wykaz zawierający zanonimizowane imiona i nazwiska pracowników Urzędu, którzy nie pełnią funkcji publicznej, wysokość przyznanych im nagród oraz uzasadnienie ich przyznania. Udostępniono Fundacji również wykaz zawierający imię i nazwisko pracowników urzędu, którzy pełnią funkcję publiczną oraz pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznej, ale wyrazili zgodę na udostępnienie danych. Ponadto, pismem z dnia 7 czerwca 2020 r. udostępniono Fundacji imienny wykaz wszystkich pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. w L. wraz ze stanowiskiem pracy oraz podziałem na poszczególne komórki organizacyjne.
W tych okolicznościach sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że niewątpliwie udostępnienie informacji w zakresie nagród w sposób wskazany przez Fundację, tj. z podaniem stanowiska i nazwy komórki organizacyjnej, w jakiej jest zatrudniony określony pracownik, otrzymujący nagrodę w kwocie wskazanej Fundacji, doprowadziłoby do naruszenia dóbr osobistych tych pracowników. Zdaniem Sądu I instancji dane opublikowane na stronie BIP Urzędu i innych publicznych stronach internetowych umożliwiają łatwą i jednoznaczną identyfikację danego pracownika, a identyfikacja taka jest możliwa nawet w przypadku podania jedynie stanowiska i komórki organizacyjnej, w której jest zatrudniony pracownik niepełniący funkcji publicznej. Przy tym – w ocenie Sądu I instancji – zestawienie udostępnionych już Fundacji przez organ I instancji dokumentów w postaci wykazu zawierającego zanonimizowane imiona i nazwiska pracowników, wysokość przyznanych im nagród, uzasadnienie ich przyznania oraz wykazu imion i nazwisk osób zatrudnionych w Urzędzie, z żądanymi obecnie przez Fundację informacjami – jak trafnie oceniły organy obu instancji – daje w istocie możliwość stosunkowo łatwej identyfikacji pracowników Urzędu, zwłaszcza w przypadku stanowisk jednoosobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zauważył bowiem, że obecnie rozpoznawany wniosek Fundacji został skierowany do Marszałka, w związku z udostępnieniem zanonimizowanej w zakresie osób niepełniących funkcji publicznych listy nagród wypłaconych pracownikom kierowanego przezeń Urzędu w 2019 roku, a więc żądane obecnie wskazanie stanowisk, jakie zajmują opisane w tym ostatnim wykazie osoby niepełniące funkcji publicznych i wskazanie w jakich departamentach one pracują, w powiązaniu z dostępnymi Fundacji danymi, w tym z wysokością przyznanych nagród, pozwoliłoby jej w przyszłości w prosty sposób dokonać zestawienia tych wszystkich danych, a tym samym umożliwiłoby poznanie imion i nazwisk wszystkich pracowników Urzędu wraz z wysokością nagród, które każdy z nich uzyskał.
Dlatego zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oczywiste jest, co stwierdziły zresztą również organy, że w tej sytuacji udostępnienie informacji o stanowiskach zajmowanych przez wszystkie nagrodzone w 2019 roku osoby niepełniące funkcji publicznej oraz o departamentach, w których są one zatrudnione, doprowadziłoby do naruszenia dóbr osobistych tychże osób, z uwagi na możliwość ich identyfikacji na podstawie danych opublikowanych na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu oraz innych stronach internetowych, a także na podstawie udostępnionych stronie danych. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji stwierdził, że organy zasadnie oceniły, że w tych okolicznościach udostępnienie informacji na temat nagród pracowników Urzędu, którzy nie pełnią funkcji publicznej pozwoliłoby na ich łatwą identyfikację. W konsekwencji, wobec braku rezygnacji przez nich z ochrony przewidzianej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zasadnie odmówiono Fundacji udostępnienia informacji żądanej w tym zakresie.
Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że wbrew zarzutom Fundacji, organy obu instancji wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy w sposób wyczerpujący, a zgromadzone w sprawie dowody oceniły w granicach swobodnej oceny dowodów, zgodnie z logicznym rozumowaniem i doświadczeniem życiowym. Sąd I instancji podzielił także pogląd SKO, że dołączenie do akt sprawy oświadczeń o braku zgody na rezygnację z prawa do prywatności doprowadziłoby do ujawnienia danych osobowych pracowników wobec strony postępowania bądź pełnomocnika strony.
Sąd I instancji uznał także, że organ trafnie ocenił, że w sprawie prawidłowo zakwalifikowano osoby, co do których odmówiono podania stanowisk oraz departamentów, gdzie pracują, jako niepełniące funkcji publicznych. Co więcej, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sam wniosek Fundacji, który stanowił przedmiot rozpoznania organów w niniejszej sprawie dotyczył jednoznacznie osób "niepełniących funkcji publicznych", a więc samo sformułowanie żądania uniemożliwiało jego uwzględnienie, biorąc pod uwagę brzmienie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oczywiste jest przy tym, że Fundacja otrzymała już od Marszałka informację o nagrodach otrzymanych przez pracowników pełniących funkcje publiczne wraz z ich danymi osobowymi, a więc posiada wiedzę na temat tego, jakie osoby zostały uznane przez Marszałka za pełniące funkcje publiczne, a jakie nie – skoro uzyskała także imienny wykaz osób zatrudnionych w Urzędzie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Fundacja, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i o jej uwzględnienie, a w konsekwencji tego uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz Fundacji kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem:
a) art. 28 w związku z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym doszło do niedopuszczenia do udziału w postępowaniu wszystkich osób, czyich interesu prawnego dotyczy wynik postępowania w taki sposób, aby mogły w tym postępowaniu brać czynny udział, a przed wydaniem decyzji mogły wypowiedzieć się co do zebranych dowodów materiałów oraz zgłoszonych żądań
b) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym doszło do zaniechania ustalenia prawdy obiektywnej w sposób gwarantujący pewność co do stanu faktycznego będącego podstawą do rozstrzygania, a zamiast tego organ administracyjny drugiej instancji oraz WSA w Lublinie dopuścili się ograniczenia się do dania wiary twierdzeniom organu I instancji w zakresie tego, że ten prawidłowo rozgraniczył i zakwalifikował poszczególnych pracowników L. Urzędu Marszałkowskiego w L. do kategorii osób niepełniących funkcji publicznych;
c) art. 84 § 1 w związku z art. 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym doszło do zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego właściwej specjalności (np. informatyki i/lub logiki) na okoliczność braku możliwości takiego powiązania wnioskowanej informacji z informacją już otrzymaną przez Fundację i opublikowaną w BIP Urzędu, żeby możliwe było przyporządkowanie wysokości otrzymanych nagród do imion i nazwisk poszczególnych, nagrodzonych pracowników;
d) art. 84 § 1 w związku z art. 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym doszło do zaniechania przeprowadzenia właściwego dowodu mającego ponad wszelką wątpliwość ustalić, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował pracowników Urzędu Marszałkowskiego, którzy otrzymali nagrody wedle kryterium pełnienia bądź niepełnienia funkcji publicznej i poprzez opieranie się w tym względzie na wierze organowi I instancji;
e) art. 89 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym doszło do zaniechania przeprowadzenia rozprawy administracyjnej;
2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem:
a) art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym doszło do błędnej wykładni przepisu art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, którą to błędną wykładnię powielił Sąd I instancji, poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie o dostęp do informacji publicznej, która kończy się wydaniem decyzji administracyjnej nie mają zastosowania jeszcze inne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego niż tylko te, które regulują kwestie wymienione w punktach 1 i 2 tego przepisu (czyli w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które regulują jedynie odrębności, bez wyłączania zastosowania pozostałych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego);
b) art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 Kodeksu cywilnego, poprzez zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym doszło do błędnej wykładni art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, którą to błędną wykładnię powielił Sąd I instancji, prowadzącej do całkowitego niezastosowania przepisu art. 5 Kodeksu cywilnego (do czego zobowiązuje ten pierwszy, tj. art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego), w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie zauważył, że organ w ogóle nie rozważał, czy doszło do nadużycia prawa do prywatności, a jeśli tak, to jaki to miało wpływ na treść decyzji pierwszoinstancyjnej;
c) art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 23 Kodeksu cywilnego, poprzez zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym doszło do błędnej wykładni art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 23 Kodeksu cywilnego, którą to błędną wykładnię powielił Sąd I instancji, a o tyle błędną, że dobro osobiste osoby fizycznej w postaci prawa do prywatności będące podstawą do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, jest prawem osobistym absolutnym niestopniowalnym i do nadużycia którego albo nie może w ogóle dojść, a co najmniej nie doszło na kanwie stanu faktycznego niniejszej sprawy;
d) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnymi doszło do błędnej wykładni art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, którą to błędną wykładnię powielił Sąd I instancji, a o tyle błędną, że prowadzącą do nierozpoznania istoty sprawy w sposób prowadzący do kategorycznych wniosków, a jedynie do wniosków hipotetycznych (dodatkowo według Fundacji błędnych), że "udzielenie żądanej informacji prowadzić może do naruszenia dóbr osobistych tych pracowników Urzędu, którzy nie pełnią funkcji publicznych".
Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła przy tym, że powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły ostatecznie do oddalenia skargi, w sytuacji gdy bez tych naruszeń powinno dojść do uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na rzecz Fundacji zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie powtórzyła argumentację zawartą w skardze skierowanej do Sądu I instancji, a ponadto podniosła, że w jej ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zupełnie bez namysłu, bezpodstawnie, bezkrytycznie, a wręcz naiwnie i łamiąc przez to obowiązek wnikliwej kontroli legalności działalności administracji publicznej pozwolił sobie na ocenę, że "trafnie też Kolegium oceniło, iż organ prawidłowo zakwalifikował osoby, których odmówił podania stanowisk oraz departamentów, gdzie pracują jako niepełniące funkcji publicznych". Strona skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na to, że w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji zaakceptował to, że wystarczyło tylko, że Marszałek oświadczył, że zwrócił się do osób, które nie pełnią funkcji publicznych o złożenie oświadczeń o rezygnacji z prawa do prywatności, a to już wystarczyło, aby zarówno SKO, a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, bez jakiejkolwiek weryfikacji, uznał, że Marszałek ponad wszelką wątpliwość zwrócił się do właściwych osób. Tymczasem w ocenie strony skarżącej kasacyjnie ani SKO ani tym bardziej Sąd I instancji nie dają żadnego przekonującego argumentu przemawiającego za tym, że Marszałek celowo albo przez nieumyślną omyłkę nie zwrócił się do żadnej osoby wykonującej funkcję publiczną o złożenie oświadczeń o rezygnacji z prawa do prywatności.
Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła także, że biorąc pod uwagę jednoznacznie brzmiącą treść wniosku, nie jest możliwe naruszenie niczyjej prywatności przez udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej, bowiem Fundacja wniosła o udzielenie jej informacji jakie stanowiska i w jakich departamentach zajmują nagrodzeni pracownicy, zaznaczając jednocześnie, że nie wnosi o powiązanie tych danych z wysokością nagród, ale o informacje o stanowiskach i departamentach osób nagrodzonych. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie realizacja jej wniosku sprowadzałaby się do udzielenia informacji według modelu, że pracownicy zatrudnieni na stanowiskach wymienionych w zbiorze stanowisk otrzymali którąś z nagród wymienionych w zbiorze kwotowo podanych nagród. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła przy tym, że po otrzymaniu takiej informacji nadal nie jest wiadome jak wysoką nagrodę otrzymała osoba zatrudniona na danym stanowisku.
Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że w związku z tym, że nie dysponuje wnioskowaną informacją, nie jest w stanie sama udowodnić braku możliwości takiego powiązania wnioskowanej informacji z informacją już otrzymaną lub opublikowaną w BIP Urzędu, żeby możliwe było - godzące zdaniem organu w prywatność pracowników Urzędu - przyporządkowanie wysokości otrzymanych nagród do imion i nazwisk poszczególnych, nagrodzonych pracowników. Jednocześnie w ocenie strony skarżącej kasacyjnie organ, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie powinien był sobie pozwolić na łatwowierność, czy wręcz naiwność w stosunku do twierdzeń zawartych w uzasadnieniach decyzji, stąd jako zasadny jawił się wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z opinii właściwego biegłego, który to nie został uwzględniony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) – dalej zwanej p.u.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej k.p.a., tj. art. 28 w związku z art. 10 § 1, art. 7, art. 84 § 1 w związku z art. 136 § 1 oraz art. 89 § 2 k.p.a.
O nieskuteczności powyższego zarzutu przesądza jego konstrukcja. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 151, podobnie zresztą jak art. 145 § 1, czy art. 149 § 1 oraz § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).
W realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. powiązano z zarzutem naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz wskazanymi w zarzucie przepisami k.p.a., co jednak w realiach niniejszej sprawy nie mogło odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku i podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wskazanego przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. wyjaśnić należy, że przepis ten ma charakter ustrojowy, normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki – podobnie jak przywoływany również art. 151 p.p.s.a. - co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Skuteczność zarzutu naruszenia powyższego przepisu uzależniona jest zatem od skuteczności zarzutów naruszenia przepisów, które strona skarżąca kasacyjnie powiązała z zarzutem naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 151 p.ps.a. Na marginesie należy jedynie wskazać, że skoro art. 1 § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który Sąd I instancji powinien uwzględnić, a czego nie zrobił, dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem), czego w skardze kasacyjnej nie wskazano.
Skuteczność omawianego zarzutu jest zatem uzależniona od skuteczności zarzutu naruszenia powiązanych z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. przepisów k.p.a. Jednak w realiach niniejszej sprawy powiązanie to nie mogło okazać się skuteczne. Dla skuteczności tego powiązania i jednocześnie podważenia stanowiska Sądu I instancji co do konieczności oddalenia skargi Fundacji, w realiach niniejszej sprawy, w której wydano decyzję administracyjną na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., konieczne było nie tylko przywołanie przepisów k.p.a., ale przede wszystkim wskazanie odpowiednich przepisów postępowania zawierających unormowania dotyczące postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia. Tymczasem sprawa, której przedmiotem jest kwestia udostępnienia informacji publicznej, jest sprawą specyficzną, bowiem dotyczy oświadczenia wiedzy, a nie oświadczenia woli organu, jakie jest właściwe dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., a przewidziana w u.d.i.p. forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej służy przede wszystkim zagwarantowaniu praw procesowych, w tym zwłaszcza prawa do odwołania na drodze administracyjnej. Z tego względu konieczna stała się wyraźna deklaracja ustawodawcy wyrażona w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. o dopuszczalności stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Bez normy zawartej w przepisie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. normy proceduralne z k.p.a. nie miałyby zastosowania w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej. W konsekwencji, dla skuteczności zarzutów wadliwego oddalenia przez Sąd I instancji skargi Fundacji na decyzję organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na skutek niedostrzeżenia naruszenia przez organ przepisów k.p.a., konieczne jest wskazanie na naruszenie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Skoro rozpoznawana skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia w zakresie zarzutów podniesionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a w zakresie pierwszej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. nie mógł okazać się skuteczny (o czym w dalszej części uzasadnienia), to czyni to rozpatrywane zarzuty naruszenia przepisów postępowania nieskutecznymi.
W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa materialnego także okazały się nieskuteczne.
Należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie błędnej wykładni art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Pomijając ustrojowy charakter art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz procesowo-materialny charakter przepisu art. 151 p.p.s.a., podkreślenia wymaga, że strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa powinna wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie wykazuje na czym w jej ocenie polegało błędne rozumienie art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisu, lecz w ogóle nie odnosi się do kwestii jego rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji.
Niezależnie od tego w związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. z – między innymi – zarzutem naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p., którego upatruje w zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonania wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddaleniu skargi, pomimo tego, że "w postępowaniu administracyjnym doszło do błędnej wykładni przepisu art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, którą to błędną wykładnię powielił Sąd I instancji, poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie o dostęp do informacji publicznej, która kończy się wydaniem decyzji administracyjnej nie mają zastosowania jeszcze inne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego niż tylko te, które regulują kwestie wymienione w punktach 1 i 2 tego przepisu (czyli w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które regulują jedynie odrębności, bez wyłączania zastosowania pozostałych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego)", wskazać należy, że zarzut ten nie mógł odnieść skutku, bowiem Sąd I instancji nie wyraził powyższego, przypisywanego mu stanowiska, zgodnie z którym w sprawie o dostęp do informacji publicznej, która kończy się wydaniem decyzji administracyjnej nie mają zastosowania jeszcze inne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego niż tylko te, które regulują kwestie wymienione w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p., a zatem nie mógł przez przypisywane mu zachowanie naruszyć jakichkolwiek przepisów prawa, w tym również tego, który jest objęty treścią omawianego zarzutu, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez ich błędną wykładnię.
Strona skarżąca kasacyjnie powiązała także zarzut dokonania błędnej wykładni art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. z wytknięciem Sądowi I instancji:
- naruszenia art. 6 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.) – dalej jako k.c., poprzez "zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym doszło do błędnej wykładni art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, którą to błędną wykładnie powielił Sąd I instancji, prowadzącej do całkowitego niezastosowania przepisu art. 5 Kodeksu cywilnego (do czego zobowiązuje ten pierwszy, tj. art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego), w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie zauważył, że organ w ogóle nie rozważał, czy doszło do nadużycia prawa do prywatności, a jeśli tak, to jaki to miało wpływ na treść decyzji pierwszoinstancyjnej";
- naruszenia art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. w związku z art. 23 k.c., poprzez "zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym doszło do błędnej wykładni art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 23 Kodeksu cywilnego, którą to błędną wykładnię powielił Sąd I instancji, a o tyle błędną, że dobro osobiste osoby fizycznej w postaci prawa do prywatności będące podstawą do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, jest prawem osobistym absolutnym niestopniowalnym i do nadużycia którego albo nie może w ogóle dojść, a co najmniej nie doszło na kanwie stanu faktycznego niniejszej sprawy";
- naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez "zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnymi doszło do błędnej wykładni art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, którą to błędną wykładnię powielił Sąd I instancji, a o tyle błędną, że prowadzącą do nierozpoznania istoty sprawy w sposób prowadzący do kategorycznych wniosków, a jedynie do wniosków hipotetycznych (dodatkowo według Fundacji błędnych), że "udzielenie żądanej informacji prowadzić może do naruszenia dóbr osobistych tych pracowników Urzędu, którzy nie pełnią funkcji publicznych".
Zarzut naruszenia prawa materialnego w tej części nie mógł odnieść skutku przede wszystkim z uwagi na jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Podnosi bowiem w ramach wskazanych wyżej zarzutów, że organ w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie rozważał, czy doszło do nadużycia prawa do prywatności, a jeśli tak, to jaki to miało wpływ na treść decyzji pierwszoinstancyjnej, wadliwie ocenił, że nadużycia prawa do prywatności nie mogło w ogóle dojść, a co najmniej nie doszło na kanwie stanu faktycznego niniejszej sprawy, a także, że udzielnie konkretnej "żądanej" informacji prowadzić może do naruszenia dóbr osobistych tych pracowników Urzędu, którzy nie pełnią funkcji publicznych. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny także w tej części.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 156 § 1 p.p.s.a., sąd może z urzędu sprostować niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Dostrzegając zaistniałą omyłkę w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji.