III OSK 5185/21

III OSK 5185/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 226/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-02-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części,  w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184, art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 226/20 w sprawie ze skargi W. C. na bezczynność Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w K. w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej zasądzenia zwrotu kosztów postępowania i zasądza od Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w K. na rzecz W. C. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za pierwszą instancję; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia
16 lutego 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 226/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.C. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w K. (dalej także jako: Gmina) w przedmiocie informacji publicznej, w punkcie pierwszym stwierdził, że Gmina dopuściła się bezczynności, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zobowiązał Gminę do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, a w punkcie czwartym zasądził od Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 29 lipca 2020 r. skarżący, działając jako Przewodniczący [...], na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrócił się do Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w K. wskazując, że wniosek formułuje w związku z prowadzoną kontrolą dotyczącą sposobu zabezpieczenia oraz konserwacji cmentarzy żydowskich i miejsc pochówku osób narodowości żydowskiej, o udostępnienie informacji dotyczącej:
"1) cmentarzy, miejsc pochówku oraz miejsc martyrologii narodu żydowskiego, usytuowanych na obszarze działania Gminy;
2) wysokości środków finansowych przeznaczonych przez Gminę na cele związane z cmentarzami żydowskimi, miejscami pochówku lub miejscami martyrologii narodu żydowskiego w latach 2000-2020 wraz ze wskazaniem kwot realizowanego zadania, podmiotu realizującego oraz lokalizacji miejsc objętych taką opieką oraz źródła finansowania ze szczególnym uwzględnieniem środków publicznych w tym przekazanych przez samorządy, instytucje państwowe, organizacje pozarządowe oraz darowizny od osób fizycznych zarówno polskie, jak i zagraniczne".
W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 7 sierpnia 2020 r. Gmina Wyznaniowa Żydowska w K. wezwała W. C. do wskazania danych umożliwiających identyfikację podmiotu przeprowadzającego kontrolę, o której mowa we wniosku oraz podanie podstawy prawnej tej kontroli i jednocześnie zwróciła się do skarżącego o wyjaśnienie podstawy prawnej, formy prawnej oraz składu "[...]", w imieniu której działa skarżący i której przewodniczy, a także przesłanie dokumentu, z którego wynika jego umocowanie do reprezentowania tego podmiotu w stosunku do osób trzecich, w szczególności uchwały o powołaniu skarżącego na przewodniczącego oraz potwierdzającego ten fakt wypisu z odpowiedniego rejestru. Gmina wyjaśniła jednocześnie, że dopiero po otrzymaniu powyższych informacji będzie mogła w pełni ustosunkować się do sformułowanego przez skarżącego żądania udzielenia informacji. Niezależnie od powyższego, Gmina Wyznaniowa Żydowska w K. wskazała, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej gmina wyznaniowa żydowska nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych informacji, gdyż nie jest podmiotem reprezentującym inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne, albowiem nie wykonuje władzy publicznej, ani nie dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy, gdyż majątek gminy wyznaniowej żydowskiej jest majątkiem jej członków. Gmina wyjaśniła, że nie jest także osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Ponadto, w ocenie Gminy żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji przetworzonej, a skarżący nie poparł wniosku o ich udostępnienie żadnym interesem publicznym i w związku z tym jego żądanie – jako skierowane do podmiotu, który nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej i stanowiące wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, jest na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej całkowicie pozbawione podstaw.
Pismem datowanym na dzień 2 października 2020 r. W. C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 29 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej i zarzucając Gminie naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o stwierdzenie, że Gmina dopuściła się bezczynności i bezczynność ta ma charakter rażący oraz o orzeczenie, że Gmina jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej w zakresie, w jakim gospodaruje lub zarządza majątkiem pochodzącym ze źródeł publicznych lub administruje przedmiotem użyteczności publicznej, jakim jest m.in. cmentarz, a także o zobowiązanie Gminy do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z jego treścią, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw i zasądzenie grzywny oraz sumy pieniężnej.
W uzasadnieniu skargi W.C. wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Gminy i powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że osoba prawna realizująca zadanie publiczne lub dysponująca majątkiem publicznym jest obowiązana do udzielenia informacji publicznej zgodnie z przepisami przywołanej ustawy. Gmina Wyznaniowa Żydowska w K. posiada natomiast osobowość prawną, którą uzyskała na mocy ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto jest właścicielem, m.in. wpisanego do rejestru zabytków cmentarza żydowskiego w K. przy ul. [...] oraz innych cmentarzy i nieruchomości przejętych na mocy decyzji Komisji Regulacyjnej ds. gmin żydowskich, a więc przekazanych przez organy władzy publicznej i pochodzących z majątku tych podmiotów. Zdaniem skarżącego powyższe prowadzi do wniosku, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej Gmina jest obowiązana do udzielenia informacji publicznej.
Skarżący dodał, że z informacji uzyskanej od Prezydenta Miasta K. wynika, że z budżetu Miasta K. przekazano Gminie środki finansowe w kwocie [...] zł na prace remontowo-konserwatorskie na terenie cmentarza żydowskiego w K. Co więcej, na cele związane z pracami konserwatorskimi na terenie cmentarza żydowskiego przekazywane były także dotacje pochodzące z innych źródeł publicznych. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, Gmina bez wątpienia dysponuje majątkiem publicznym, co z kolei wypełnia dyspozycję art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skarżący wskazał, że nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem organu, że majątek gminy wyznaniowej jest majątkiem jej członków, gdyż związki wyznaniowe nie są spółdzielniami, co więcej takie sformułowanie nie znajduje uzasadnienia w samym religijnym prawie żydowskim. W. C. dodał, że kwestia cmentarzy i pochówku zmarłych jest dla każdej niemal społeczności, czy to świeckiej, czy religijnej, niezwykle istotna, a cmentarze są nie tylko miejscem kultu religijnego, przedmiotem dziedzictwa narodowego i kulturowego, ale też miejscem pamięci o najbliższych i wreszcie miejscem ostatniego spoczynku każdego z nas. Skarżący wyjaśnił, że na gruncie żydowskiego prawa religijnego cmentarze są miejscem szczególnym o tak fundamentalnym znaczeniu dla żydowskiej religii, tradycji i tożsamości, że poddane zostały ochronie w pełnym zakresie szczególnymi przepisami ustawy, między innymi z uwagi na fakt, że judaizm nie dopuszcza likwidacji cmentarzy czy dokonywania ekshumacji zwłok.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych prawem.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi W. C. Gmina wskazała, że skoro pismo z dnia 29 lipca 2020 r. zostało złożone przez skarżącego, który działał wówczas w charakterze Przewodniczącego [...], tj. podmiotu, który nie dysponuje ani zdolnością sądową, ani procesową, to należy uznać, że skarga została wniesiona przez nieuprawniony podmiot, który nie istnieje w obrocie prawnym.
Odnosząc się z kolei do wniosku o oddalenie skargi W. C. Gmina podniosła, że żądane przez skarżącego informacje obejmujące wykaz cmentarzy, miejsc pochówku, miejsc martyrologii oraz wysokości środków finansowych przeznaczonych przez Gminę na cele związane z cmentarzami żydowskimi i miejscami pochówku, nie stanowią informacji publicznej, zaś Gmina w związku z tym, że nie korzystała ze środków publicznych na remonty cmentarzy, nie jest podmiotem zobowiązanym, o którym mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Gmina wskazała, że gmina wyznaniowa żydowska może być podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym, a w niniejszej sprawie Gmina Wyznaniowa Żydowska w K. nie jest ani podmiotem reprezentującym inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne, albowiem nie wykonuje władzy publicznej, ani też nie dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż majątek Gminy jest majątkiem jej członków. Ponadto, Gmina nie jest beneficjentem żadnej dotacji publicznej na cmentarze stanowiące jej własność i nie jest też osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Dlatego w ocenie Gminy należało uznać, że żądane przez skarżącego informacje nie mają waloru informacji publicznej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej.
Ponadto, Gmina podniosła, że dbałość o cmentarze, miejsca pochówku i miejsca martyrologii to sfera jej działalności, w zakresie której samodzielnie decyduje o sposobie wydatkowania środków finansowych i jednocześnie nie podlega w tym zakresie ingerencji Sądu - jako organu władzy państwowej - tak długo, jak długa nie narusza powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W ocenie Gminy podjęta przez skarżącego w niniejszej sprawie próba zaspokojenia indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w tym potrzeb śledczych bliżej nieokreślonej "[...]", stanowi więc nadużycie prawa do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia
16 lutego 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 226/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. C. na bezczynność Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym stwierdził, że Gmina dopuściła się bezczynności, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zobowiązał Gminę do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, a w punkcie czwartym zasądził od Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że stanowisko Gminy w niniejszej sprawie jest niezrozumiałe i niejednolite. WSA w Gliwicach podkreślił, że Gmina była zobowiązana do podjęcia koniecznych i niezbędnych działań celem załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w jednej z form wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nie w trzech jednocześnie, przy jednoczesnym braku, stosownego do wymogów ustawy o dostępie do informacji publicznej, załatwienia sprawy.
Sąd I instancji podkreślił, że jeżeli Gmina uznała, że legitymacja skarżącego do reprezentowania podmiotu, w imieniu którego składał on wniosek, jest niejednoznaczna, to stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. należało wezwać go do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Natomiast Gmina zwróciła się do skarżącego o wykazanie właściwego umocowania, jednak bez koniecznego pouczenia o skutkach niedochowania wymogu, a następnie w kolejnym akapicie pisma rozpatrzyła wniosek merytorycznie – i to także dwutorowo. Najpierw wykazała bowiem, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, a następnie przedstawiła rozważania dotyczące braku wykazania przez skarżącego szczególnego interesu publicznego, który warunkuje udostępnienie informacji przetworzonej, którą zdaniem Gminy stanowią żądane przez skarżącego informacje.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m. in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a zatem bez wątpienia gmina wyznaniowa jest takim podmiotem publicznym, jeśli wykonuje swe zadania dysponując majątkiem publicznym np. dofinansowaniem z gminy, czy otrzymanymi dotacjami. Następnie WSA w Gliwicach uznał, że nie budzi również wątpliwości, że informacje dotyczące cmentarzy, miejsc pochówku oraz miejsc martyrologii narodu żydowskiego, usytuowanych na obszarze działania danej gminy, w zakresie wysokości środków finansowych przeznaczonych na utrzymanie i opiekę nad takimi miejscami, pozyskiwanych wyłącznie ze środków publicznych, otrzymywanych z różnych źródeł - stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Sąd I instancji podkreślił, że za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym.
W konkluzji WSA w Gliwicach stwierdził, że wniosek skarżącego w zakresie objętym skargą powinien zostać rozpoznany przez Gminę albo poprzez udzielenie pełnej informacji w formie czynności materialno-technicznej albo przez wydanie stosownej decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. art. 3 ust. 1 pkt. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 tej ustawy - po uprzednim ustaleniu kwestii umocowania skarżącego do reprezentowania wnioskodawcy, tj. "[...]", chyba, że będzie on występował we własnym imieniu, jako osoba fizyczna, jak sprecyzowano to w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji uznał częściową zasadność skargi, stwierdził bezczynność Gminy i wskazał, że w sprawie nie udostępniono żądanych przez skarżącego informacji, a także nie wydano w przewidzianym w ustawie terminie decyzji o odmowie jej udostępnienia. WSA w Gliwicach stwierdził, że Gmina działała niekonsekwentnie i nie dokonała jednoznacznej oceny wniosku co do statusu żądanych informacji. Sąd I instancji wskazał, że jeśli Gmina uznała żądane przez skarżącego informacje za informacje przetworzone, to należało wezwać skarżącego do jednoznacznego wykazania interesu publicznego i dalszego właściwego procedowania w tym zakresie, natomiast jeśli sytuacja taka nie zachodziła, to należało dokonać właściwej czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej.
Jednocześnie Sąd I instancji nie uznał bezczynności Gminy za rażącą, wyjaśniając, że tryb dostępu do informacji publicznej jest trybem szczególnym, kontrowersyjny jest status podmiotu jako zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, ocenny i niejednoznaczny jest także charakter żądanych informacji, a do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa - warunkującego uznanie go za rażące - nie należy naruszenie będące wynikiem wyłącznie wadliwej wykładni przepisu prawa, np. ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Ponadto, WSA w Gliwicach nie uznał zasadności zasądzenia wnioskowanej grzywny, ani sumy pieniężnej, gdyż skarżący nie wykazał, aby z uwagi na postępowanie organu poniósł jakąkolwiek stratę, w tym majątkową, czy też doznał szkody z uwagi na nieudzielenie żądanej informacji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie, zmianę wyroku "w zaskarżonej części" poprzez oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym należnych kosztów zastępstwa procesowego lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym należnych kosztów zastępstwa procesowego. Rozstrzygnięciu zarzucono:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym i pozbawionym podstaw przyjęciu, że strona przeciwna nie wydała decyzji o odmowie udostępnienia informacji żądanych w piśmie skarżącego z dnia 29 lipca 2020 r., jak również na zobowiązaniu strony przeciwnej do udzielenia skarżącemu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 29 lipca 2020 r., podczas gdy pismem z dnia 7 sierpnia 2020 r. strona przeciwna jednoznacznie oświadczyła skarżącemu, że Gmina Wyznaniowa Żydowska w K. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia skarżącemu żądanych informacji, a w szczególności nie dysponuje majątkiem publicznym;
2) na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu przed sądami administracyjnymi poprzez zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kwoty 597 zł, podczas gdy skarżący działał samodzielnie, bez pełnomocnika, stąd na poniesione przez niego koszty postępowania sądowego składa się tylko i wyłącznie wpis od skargi w kwocie 100 zł.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina wskazała, że w jej przekonaniu zaskarżone orzeczenie jest sprzeczne z prawem i winno zostać w zaskarżonej części zmienione, ewentualnie wyeliminowane z obrotu prawnego. Gmina powtórzyła, że nie ulega wątpliwości, że gmina wyznaniowa żydowska może być podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jeżeli wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 72/17), a w niniejszej sprawie – wbrew stanowisku Sądu I instancji - Gmina nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie dysponuje środkami publicznymi, o czym poinformowała skarżącego w odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie wyłącznie w części, tj. w zakresie zarzutów co do zasądzonych przez Sąd I instancji kosztów postępowania.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Jednak w niniejszej sprawie w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, a podważa wysokość zasądzonej od niej na rzecz skarżącego kwoty zwrotu kosztów postępowania sądowego, a zatem ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania winna nastąpić po uprzednim odniesieniu się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. kwestionowanej w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego poprawności zastosowania przez Sąd I instancji art. 1 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – dalej: u.d.i.p., w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2023 r., poz. 887 ze zm.).
Zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się jednak bezskuteczny. Strona skarżąca kasacyjnie formułuje ten zarzut jako zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, poprzez błędne i pozbawione podstaw przyjęcie, że: "strona przeciwna nie wydała decyzji o odmowie udostępnienia informacji żądanych w piśmie skarżącego z dnia 29 lipca 2020 r.", jak również poprzez "zobowiązanie strony przeciwnej do udzielenia skarżącemu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 29 lipca 2020 r., podczas gdy pismem z dnia 7 sierpnia 2020 r. strona przeciwna jednoznacznie oświadczyła skarżącemu, że Gmina Wyznaniowa Żydowska w K. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia skarżącemu żądanych informacji, a w szczególności nie dysponuje majątkiem publicznym".
W związku ze wskazaną wyżej konstrukcją omawianego zarzutu, należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zarzutem podnoszonym w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej można kwestionować błędną wykładnię prawa materialnego lub jego niewłaściwe zastosowanie, przy tym zarzucając błędną wykładnię konkretnego przepisu prawa autor skargi kasacyjnej powinien uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd I instancji, a także wskazać, jaka powinna być prawidłowa jego wykładnia, natomiast podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując normę prawną popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Skoro niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, to może być ono zarówno konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznie zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w zakresie ustalenia stanu faktycznego przez Sąd I instancji, a zatem nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego. Omawiany zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i również w jego treści nie zakwestionowano prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów.
Analiza treści omawianego zarzutu i jego uzasadnienia wykazuje, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie upatruje niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych jako konsekwencji niewłaściwych ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, tj. konsekwencji niewłaściwej oceny treści konkretnego dokumentu, tj. treści odpowiedzi na wniosek skarżącego zawartej w piśmie Gminy z dnia 7 sierpnia 2020 r. Strona skarżąca kasacyjnie uważa bowiem, że Sąd I instancji wadliwie ocenił ten dokument uznając, że "strona przeciwna nie wydała decyzji o odmowie udostępnienia informacji żądanych w piśmie skarżącego z dnia 29 lipca 2020 r.", jak również bezpodstawnie zobowiązał Gminę do udzielenia skarżącemu informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia 29 lipca 2020 r., podczas gdy w ocenie Gminy w piśmie z dnia 7 sierpnia 2020 r. jednoznacznie i wyczerpująco udzielono skarżącemu odpowiedzi na jego żądanie, poprzez wskazanie, że Gmina Wyznaniowa Żydowska w K. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji publicznej.
W związku z taką konstrukcją zarzutu należy mieć na uwadze, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść konkretnego dokumentu, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie należy ocenić jako co najmniej przedwczesny, a przez to nieskuteczny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej, jak i dokument zawierający odpowiedź na ten wniosek, wchodzą właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.
Niezależnie od powyższego, podkreślić należy, że w ramach omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego, strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje także stanowisko Sądu I instancji w zakresie uznania Gminy za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zarzucając WSA w Gliwicach niewłaściwe zastosowanie wskazanych w zarzucie przepisów, nie podważając jednocześnie wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Niewątpliwie strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutu błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., co także w ramach tego zarzutu było niezbędne do oceny prawidłowości zastosowania prawa materialnego w niniejszej sprawie i oceny słuszności uznania Gminy za podmiot zobowiązany do udostepnienia informacji publicznej. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym Sąd I instancji wadliwie uznał, że Gmina jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, przy jednoczesnym braku zarzucenia WSA w Gliwicach błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i niezakwestionowaniu ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, powoduje, że zarzut ten również w tym zakresie nie mógł być skuteczny. WSA w Gliwicach wskazał bowiem, że gmina wyznaniowa jako podmiot publiczny, jeśli wykonuje swe zadania dysponując majątkiem publicznym, np. dofinansowaniem z gminy, czy otrzymanymi dotacjami, stanowi podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Stanowisko to nie mogło być zwalczane zarzutem błędnego zastosowania prawa materialnego, skoro nie zakwestionowano przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia pojęcia podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd I instancji stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała.
Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie mógł odnieść skutku, a stanowisko Sądu I instancji w zakresie subsumcji przyjętego stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej jest konsekwentne i prawidłowe.
Natomiast uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów odnoszących się do kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że o kosztach postępowania w niniejszej sprawie orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji zasądził od Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w K. na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji nie wskazał z czego składa się zasądzona na rzecz skarżącego kwota, jednak jej wysokość świadczy o tym, że Sąd I instancji uwzględnił w niej uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika mającego reprezentować stronę w kwocie 480 zł - stosownie do § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964) i opłatę kancelaryjną od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Uszło jednak uwadze Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie skarżący nie był reprezentowany przez adwokata i że to sam skarżący rzeczywiście jest adwokatem i w niniejszej sprawie działał osobiście we własnej sprawie i we własnym imieniu. W takim przypadku nie było podstaw do uwzględnienia w zasądzonych kosztach postępowania wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego oraz opłaty kancelaryjnej od pełnomocnictwa, którego na potrzeby niniejszej sprawy nie udzielono. W związku z powyższym zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 535) okazał się uzasadniony.
W konsekwencji, skoro sformułowany przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się zasadny, to z wyżej wskazanych względów konieczne było uchylenie punktu 4 zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. i zasądzenie na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a od Gminy na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w pierwszej instancji, na który składa się wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego od skargi. Natomiast w związku z tym, że zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie, co skutkowało jej oddaleniem w tym zakresie w oparciu o art. 184 p.p.s.a.